Bài viết giới thiệu quan điểm về NC của một số tổ chức trên thế giới và các yếu tố đánh giá mức độ an toàn NC. Từ đó liên hệ thực trạng NC Việt Nam hiện nay, trên cơ sở đó tác giả xin đưa ra một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý NC ở Việt Nam.
Thông báo Khoa học Công nghệ * Số 1-2015 83 NỢ CÔNG - THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN L NỢ CÔNG TẠI VIỆT NAM CN Nguyễn Thị Ngọc Lê Khoa Kinh tế, Trường Đại học Xây dựng Miền Trung Tóm tắt: Có thể nói, nợ cơng (NC) phần quan trọng khơng thể thiếu tài quốc gia Từ nước nghèo Châu Phi đến quốc gia phát triển Việt Nam, Lào, Campuchia hay cường quốc giàu có với trình độ phát triển cao Mỹ, Nhật, nước thuộc Liên minh Châu Âu (EU) phải vay để phục vụ cho nhu cầu chi tiêu Chính phủ nhằm mục đích khác NC cần phải sử dụng hợp lý, hiệu quản lý tốt, khơng khủng hoảng NC xảy với quốc gia thời điểm để lại hậu nghiêm trọng Mặc dù có nhiều nhà kinh tế đưa giải pháp nhằm quản lý tốt NC, NC tâm điểm nóng dư luận giới quan tâm Để góp phần tìm lời giải đáp cho toán NC, tác giả giới thiệu quan điểm NC số tổ chức giới yếu tố đánh giá mức độ an tồn NC Từ liên hệ thực trạng NC Việt Nam nay, sở tác giả xin đưa số giải pháp nâng cao hiệu quản lý NC Việt Nam Từ khố: Thực trạng nợ cơng, giải pháp quản lý nợ cơng, ngưỡng an tồn nợ cơng Quan niệm nợ công NC quan trọng quốc gia nguồn tài quan trọng cho phát triển kinh tế Bên cạnh đó, nhà đầu tư xem xét đến NC định đầu tư vốn Vì để sử dụng quản lý NC có hiệu cần hiểu NC gì? NC bao gồm khoản nợ nào? NC khái niệm tương đối phức tạp Tuy nhiên, hầu hết cách tiếp cận cho rằng, NC khoản nợ mà Chính phủ quốc gia phải chịu trách nhiệm việc chi trả khoản nợ Vì vậy, thuật ngữ NC thường sử dụng nghĩa với thuật ngữ nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ Tuy nhiên, NC hoàn toàn khác với nợ quốc gia Nợ quốc gia toàn khoản nợ phải trả quốc gia, bao gồm hai phận nợ Nhà nước nợ tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân) Như vậy, NC phận nợ quốc gia Tuy nhiên, xoay quanh khái niệm nội hàm NC nhiều quan điểm chưa thống Theo Ngân hàng Thế giới (WB) Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF): - NC theo nghĩa rộng nghĩa vụ nợ khu vực công, bao gồm nghĩa vụ Chính phủ trung ương, cấp quyền địa phương, ngân hàng trung ương tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động ngân sách nhà nước định hay 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay) - Theo nghĩa hẹp, NC bao gồm nghĩa vụ nợ Chính phủ trung ương, Thông báo Khoa học Công nghệ * Số 1-2015 cấp quyền địa phương nợ tổ chức độc lập Chính phủ bảo lãnh toán Quan niệm NC WB IMF tương tự quan niệm Hệ thống quản lý nợ phân tích tài Diễn đàn Thương mại Phát triển Liên hợp quốc, bao gồm: - Nợ Chính phủ trung ương bộ, ban, ngành trung ương - Nợ cấp quyền địa phương - Nợ ngân hàng trung ương - Nợ tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu 50% vốn, việc lập ngân sách phải phê duyệt Chính phủ Chính phủ người chịu trách nhiệm trả nợ trường hợp tổ chức vỡ nợ Tùy thuộc vào thể chế kinh tế trị, quan niệm NC quốc gia có khác biệt Ở Việt Nam theo Luật Quản lý Nợ công số 29/2009/QH12, NC quy định Luật bao gồm nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh nợ quyền địa phương Trong đó: - Nợ Chính phủ khoản nợ phát sinh từ khoản vay nước, nước ngoài, ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ khoản vay khác Bộ Tài ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định pháp luật Nợ Chính phủ khơng bao gồm khoản nợ Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực sách tiền tệ thời kỳ - Nợ Chính phủ bảo lãnh khoản nợ doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay nước, nước ngồi Chính phủ bảo lãnh 84 - Nợ quyền địa phương khoản nợ Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gọi chung Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ký kết, phát hành uỷ quyền phát hành Như quan niệm NC theo quy định pháp luật Việt Nam đánh giá hẹp so với thơng lệ quốc tế Tóm lại, khái quát NC toàn khoản vay nợ cấp quyền từ trung ương đến địa phương thời điểm Các yếu tố đánh giá mức độ an tồn nợ cơng Xuất phát từ khác biệt quan niệm NC mà cách xác định NC Việt Nam nói riêng quốc gia, tổ chức giới nói chung khác Điều góp phần giải thích cho số NC đưa tổ chức quốc tế Việt Nam khác Chính số liệu NC đưa khác dẫn đến tiêu chuẩn hay nói cách khác yếu tố đánh giá mức độ an toàn NC khác Hiện giới chưa có tiêu chuẩn chung ngưỡng an toàn NC để áp dụng cho tất nước Mặc dù vậy, đánh giá mức độ an tồn NC quốc gia Việt Nam nói riêng nước giới nói chung thường vào yếu tố sau đây: - Thứ nhất, tỷ lệ NC tổng sản phẩm quốc nội (NC/GDP) Đây yếu tố nhắc đến đánh giá mức độ hay ngưỡng an toàn NC quốc gia Tùy theo tình hình kinh tế, trị, xã hội mà nước đưa mức trần NC/GDP khác nhau, ví dụ: Việt Nam Thơng báo Khoa học Cơng nghệ * Số 1-2015 đưa mức trần NC/GDP 65%, nước EU quy định hạn mức trần NC áp dụng chung khối 60% GDP Và mức trần NC/GDP mà nước đưa xem ngưỡng an toàn NC Hiểu cách túy NC nước tiến gần sát chạm mức trần NC/GDP đánh giá nằm giới hạn lúc bắt đầu tác động đến kinh tế, có nguy xảy khủng hoảng NC Còn NC vượt mức trần NC/GDP quốc gia rơi vào tình trạng vỡ NC khủng hoảng NC tất yếu xảy Tuy nhiên, nghịch lý nhiều nước giới có tỷ lệ NC/GDP cao vượt trần khơng rơi vào tình trạng khả toán Theo số liệu “The Economist” cập nhật tính đến đầu tháng 3/2013, khu vực quốc gia có tổng mức NC tuyệt đối cao Bắc Mỹ, Brazil, Châu Âu, Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản Australia Trong đó, Nhật Bản nước có số NC khổng lồ với tỷ lệ NC/GDP 226,1% Nhiều quốc gia EU có mức NC hàng nghìn tỷ USD Đức nợ gần 2,7 nghìn tỷ USD (tương đương 83% GDP); Ý nợ 2,4 nghìn tỷ USD (tương đương 120,8% GDP); Pháp nợ 2,3 nghìn tỷ USD (tương đương 90,5% GDP); Argentina NC 45,9% lại vỡ nợ Vì vậy, ngày có nhiều nhà kinh tế cho tỷ lệ NC/GDP phản ánh toàn diện mức độ an toàn tình hình NC nước Thứ hai, hiệu sử dụng vốn đầu tư NC huy động sử dụng khơng phải để thỏa mãn lợi ích 85 riêng cá nhân, tổ chức mà lợi ích chung cộng đồng Vì vốn đầu tư sử dụng hiệu làm gia tăng sản lượng cho kinh tế, đời sống xã hội cộng đồng nâng cao Hay nói cách khác sử dụng vốn đầu tư có hiệu tạo lợi nhuận có lợi nhuận, có thặng dư khơng phải lo lắng khủng hoảng NC Ngược lại, sử dụng vốn đầu tư khơng hiệu gây thất thốt, lãng phí dẫn đến thua lỗ Nếu kéo dài tình trạng ảnh hưởng lớn đến an tồn NC tương lai Điều góp phần giải thích nước có tỷ lệ NC/GDP cao Nhật Bản hay số nước EU không bị vỡ nợ Thứ ba, người nắm giữ khoản nợ (chủ nợ) Ai nắm giữ khoản nợ yếu tố quan trọng Một quốc gia mà chủ nợ người nước chiếm đa số NC đánh giá an toàn nước mà phần lớn chủ nợ người nước Chẳng hạn, NC Nhật Bản đánh giá an tồn có tới 95% chủ nợ người nước, đa phần trái phiếu Chính phủ Nhật Bản nhà đầu tư nước nắm giữ Do phụ thuộc vào giới đầu tư trái phiếu quốc tế, giữ thị trường trái phiếu bình ổn Trong đó, Hy Lạp nhanh chóng chìm vào khủng hoảng NC có tới 70% chủ nợ người nước Thứ tư, niềm tin Yếu tố niềm tin hay uy tín quốc gia góp phần đánh giá mức độ an tồn NC quốc gia Bởi niềm tin yếu tố quan trọng việc Thông báo Khoa học Công nghệ * Số 1-2015 gây khủng hoảng NC Do đó, giới đầu tư quốc tế tin vào thể chế trị, sách điều hành kinh tế - xã hội quốc gia khó xảy khủng hoảng NC Mặt khác, quốc gia có chi phí vay mượn khác nhau, xuất phát từ niềm tin giới đầu tư quốc tế quốc gia Điều có nghĩa quốc gia có uy tín cao trường quốc tế vay với lãi suất chi phí thấp quốc gia có uy tín thấp Trên yếu tố nhằm đánh giá mức độ an toàn NC nước Tuy nhiên, để đánh giá cách tổng quát ngồi yếu tố cịn phải vào việc đánh giá thực trạng nợ, tình hình kinh tế vĩ mơ, sách tài - tiền tệ, hệ số tín nhiệm quốc gia tham khảo khuyến nghị IMF WB ngưỡng an tồn nợ nước ngồi theo phân loại chất lượng khn khổ thể chế sách Thực trạng nợ cơng Việt Nam Bảo đảm an tồn bền vững NC trở thành toán mà đa số quốc gia phải tính đến Việt Nam ngoại lệ Tuy nhiên, để có lời giải cho tốn đảm bảo an tồn NC Việt Nam trước tiên cần phải hiểu thực trạng NC Việt Nam nào? Trong năm qua, mơ hình tăng trưởng Việt Nam cịn dựa nhiều vào đầu tư cơng, tỷ lệ mức cao hiệu mang lại từ hoạt động đầu tư công ngày giảm sút, lợi ích tăng trưởng tăng thu ngân sách chưa bù đắp chi phí liên quan đến gia tăng đầu tư công NC Mặt khác, năm gần 86 khủng hoảng tài tồn cầu, NC khu vực EU khó khăn nội kinh tế nước có ảnh hưởng định đến tình hình NC Việt Nam quy mô, cấu, nghĩa vụ trả nợ số an toàn NC Theo báo cáo Thủ tướng Chính phủ kỳ họp Quốc hội (tháng 10/2014) NC Việt Nam năm gần có xu hướng ngày tăng quy mô cấu Nếu năm 2012 tỷ lệ NC/GDP chiếm 50,8% đến cuối năm 2013 NC 54,2% GDP (trong nợ Chính phủ 42,3%, nợ Chính phủ bảo lãnh 11,1%, nợ quyền địa phương 0,8%) Năm 2014 NC tăng cao lên đến 60,3% GDP (trong nợ Chính phủ 46,9%, nợ Chính phủ bảo lãnh 12,6%, nợ quyền địa phương 0,8%) Dự kiến năm 2015 NC 64% GDP, gần chạm mức trần NC 65% Lý giải tình hình NC tăng nhanh năm qua có hai nhóm nguyên nhân: - Về khách quan, năm gần đây, kinh tế toàn cầu rơi vào khủng hoảng, tốc độ phục hồi chậm NC khu vực EU mức báo động tác động khơng nhỏ đến tình hình NC Việt Nam - Về chủ quan, kể đến: Thứ nhất, nhu cầu chi tăng mạnh thời gian vừa qua, đặc biệt chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, chi cho người cho an sinh xã hội Thực trạng kết cấu hạ tầng nước ta yếu kém, nhu cầu vốn đầu tư để thực đột phá chiến lược phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội áp lực cạnh tranh, hội nhập Thông báo Khoa học Công nghệ * Số 1-2015 quốc tế không ngừng gia tăng nguyên nhân tăng khoản vay để bổ sung cho đầu tư Thứ hai, bội chi ngân sách nhà nước (NSNN) cao, kéo dài có xu hướng gia tăng Chỉ tính riêng năm 2013, bội chi NSNN 4,8 % GDP đến năm 2014 số 5,3% GDP Trong tỷ trọng thu ngân sách năm 2014 thấp kỳ năm 2013 Nhà nước phải có biện pháp miễn, giảm, gia hạn thuế để hỗ trợ doanh nghiệp Điều ảnh hưởng đến nguồn vốn huy động vào NSNN Khi bội chi NSNN tăng NC tăng lên tương ứng Thứ ba, chi phí NC tăng lên năm vừa qua góp phần làm gia tăng NC Từ năm 2010, việc tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi (ODA) khó khăn Việt Nam thuộc nhóm nước có thu nhập trung bình thấp Đặc biệt, năm gần đây, Việt Nam phải chuyển sang nguồn vốn vay thương mại với lãi suất cao điều kiện vay khắt khe hơn, điều làm gia tăng chi phí trả nợ năm Thứ tư, lượng vốn huy động qua kênh phát hành trái phiếu Chính phủ tăng nhanh Trong bối cảnh nguồn ngân sách bố trí cho trả nợ đầu tư phát triển hạn hẹp nhu cầu vốn đầu tư để thực đột phá chiến lược lớn Do đó, việc trì huy động vốn qua phát hành trái phiếu Chính phủ cần thiết Năm 2013, khối lượng trái phiếu Chính phủ huy động đạt 143.021 tỷ đồng, năm 2014 trái phiếu Chính phủ đạt kỷ lục với khối lượng huy động 234.067 tỷ đồng, tăng 63,7% so với năm 2013 87 Thứ năm, sách mở rộng phạm vi, đối tượng bảo lãnh Chính phủ cho doanh nghiệp vay vốn góp phần làm NC tăng cao Phạm vi bảo lãnh Chính phủ rộng, bao gồm nhiều lĩnh vực sản xuất kinh doanh sản xuất thép, xi măng, điện, cảng biển, lượng, y tế dự án đầu tư xây dựng hạ tầng Như vậy, với thực trạng NC Việt Nam gia tăng nay, liệu có nguy hiểm khơng? Hay nói cách khác NC Việt Nam ngưỡng nào? Có an tồn hay khơng? Có nhiều chun gia kinh tế bày tỏ lo lắng trước tình hình NC có xu hướng tăng nhanh, rủi ro cao mức báo động; áp lực trả nợ lớn lực trả nợ Nhà nước không cao Nếu theo cách tính NC WB IMF NC Việt Nam vượt trần Tuy nhiên, tác giả có phân tích trên, chưa có tiêu chuẩn chung để xác định ngưỡng an toàn NC cho tất nước Mỗi quốc gia đưa ngưỡng NC khác tùy thuộc vào tình hình kinh tế, trị, xã hội nước Do vậy, nói NC Việt Nam nằm ngưỡng an toàn lý sau đây: Thứ nhất, Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/7/2012 Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược NC nợ nước quốc gia giai đoạn 2011-2020 tầm nhìn đến năm 2030 xác định tiêu an toàn NC nợ nước quốc gia sau: NC đến năm 2020 khơng q 65% GDP, dư nợ phủ khơng q 55% GDP nợ nước ngồi Thơng báo Khoa học Cơng nghệ * Số 1-2015 quốc gia không 50% GDP Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp Chính phủ (khơng kể cho vay lại) so với tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm không 25% nghĩa vụ trả nợ nước quốc gia hàng năm 25% giá trị xuất hàng hoá dịch vụ Như vậy, chiến lược nợ, trước quản lý nợ mang tính thụ động chủ động Tất nhiên, chiến lược điều chỉnh theo thời kỳ Và với số liệu mà Thủ tướng Chính phủ cơng bố vào tháng 10/2014 vừa qua chiếu theo quy định tổng số NC Việt Nam ngưỡng an toàn Thứ hai, trước tỷ trọng nợ nước Việt Nam ln cao nợ nước năm gần nợ nước có tỷ trọng cao nợ nước ngồi có xu hướng ngày tăng, từ 40,3% năm 2010 lên 54,5% tổng dư NC năm 2014 Điều góp phần làm giảm rủi ro tỷ giá phụ thuộc vào nguồn vốn bên ngồi, góp phần bảo đảm an ninh tài quốc gia Thứ ba, uy tín quốc gia Theo cách tiếp cận mà WB IMF quốc gia chế chất lượng sách tốt có khả chống đỡ mức nợ cao Theo đánh giá WB, Việt Nam có số chất lượng thể chế sách xếp loại tốt Mặt khác, NC Việt Nam bắt đầu tham gia vào bảng xếp hạng tín nhiệm quốc gia từ năm 2005 Chỉ số xếp hạng quốc gia đánh giá khả trả nợ quốc gia mức độ uy tín quốc gia Hiện nay, theo đánh giá tổ chức tín dụng lớn giới Moody‟s, Standard & Poor'r, Fitch 88 NC Việt Nam mức ổn định Nếu so sánh với nước khu vực Indonesia, Philippin số tín nhiệm cao Thứ tư, tình hình kinh tế vĩ mơ nước ta dần ổn định hai năm qua, lạm phát kiểm soát 4% 6%, lãi suất cho vay liên tục điều chỉnh giảm, tăng trưởng kinh tế phục hồi với mức tăng bình quân ba năm (2012 - 2014) 5,5% Qua phân tích cho thấy dù cịn nhiều khó khăn thách thức phía trước, tính đến thời điểm NC Việt Nam đánh giá an toàn Một số giải pháp nâng cao hiệu quản lý nợ công Việt Nam Từ thực trạng NC Việt Nam thấy NC nước ta nằm giới hạn cho phép Tuy nhiên, để đảm bảo tính bền vững cho NC tương lai cần có giải pháp lâu dài nhằm quản lý NC có hiệu Cụ thể: Một là, ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế kèm với kiềm chế lạm phát Ổn định vĩ mô tảng bản, thể chế, nguồn nhân lực kết cấu hạ tầng đồng yếu tố nội sinh định lợi cạnh tranh dài hạn nước ta, tạo tiền đề vững cho tăng trưởng kinh tế phát triển bền vững Hai là, nâng cao hiệu huy động sử dụng vốn vay, đặc biệt sử dụng vốn ODA, phải khắc phục bất hợp lý phải gắn kết từ khâu huy động đến khâu trả nợ Đối với chương trình, dự án triển khai cần rà soát, đánh giá loại bỏ dự án khơng hiệu quả, gây thất thốt, lãng phí Tập trung nguồn lực, đẩy nhanh tiến độ dự án quan trọng, có hiệu Thơng báo Khoa học Công nghệ * Số 1-2015 ưu tiên cao Đối với dự án bổ sung mới, cần lựa chọn, có kế hoạch tài rõ ràng Ba là, bảo đảm thu chi ngân sách hợp lý, công khai, minh bạch Thu NSNN chủ yếu từ nguồn thu thuế, hệ thống thuế cần cải cách bảo đảm tiêu chí tạo nguồn thu bền vững, hiệu quả, công Đối với chi NSNN, cấu lại theo hướng cắt giảm phân bổ lại khoản chi thường xuyên cách hiệu quả, cụ thể giảm thiểu chế hành cồng kềnh gánh nặng kinh tế Việt Nam Đối với chi đầu tư, Nhà nước nên đầu tư vào lĩnh vực trọng điểm có vai trị quan trọng phát triển kinh tế - xã hội Bốn là, tiếp tục tái cấu NC Tái cấu NC theo hướng tăng nhanh tỷ TÀI LIỆU THAM KHẢO [1] http://www.sav.gov.vn/ [2] www.mof.gov.vn [3] www.tapchitaichinh.vn [4] http://thoibaotaichinhvietnam.vn/ 89 trọng vay dài hạn với lãi suất thấp, tăng tỷ trọng nợ nước giảm nợ nước Phát hành trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn dài lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi ro toán, rủi ro khoản vừa nhằm tái cấu nợ Kiểm soát chặt chẽ việc bảo đảm trả nợ khoản vay Chính phủ bảo lãnh Năm là, hồn thiện thể chế sách, máy công cụ quản lý NC phù hợp với thông lệ quốc tế Bên cạnh đó, tiếp tục bước tăng cường cập nhật cơng khai minh bạch hố thơng tin NC thông qua việc xây dựng hệ thống thông tin theo dõi, giám sát đánh giá bền vững nợ công Sáu là, đẩy mạnh quan hệ hợp tác quốc tế nghiên cứu để bước cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia ... (2012 - 2014) 5,5% Qua phân tích cho thấy dù cịn nhiều khó khăn thách thức phía trước, tính đến thời điểm NC Việt Nam đánh giá an toàn Một số giải pháp nâng cao hiệu quản lý nợ công Việt Nam Từ thực. .. nhiệm trả nợ trường hợp tổ chức vỡ nợ Tùy thuộc vào thể chế kinh tế trị, quan niệm NC quốc gia có khác biệt Ở Việt Nam theo Luật Quản lý Nợ công số 29/2009/QH12, NC quy định Luật bao gồm nợ Chính... 10/2014 vừa qua chiếu theo quy định tổng số NC Việt Nam ngưỡng an toàn Thứ hai, trước tỷ trọng nợ nước Việt Nam ln cao nợ nước năm gần nợ nước có tỷ trọng cao nợ nước ngồi có xu hướng ngày tăng, từ