Quan hệ giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương: Thực trạng và một số đề xuất

Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách có mối liên hệ chặt chẽ đối với sự ổn định, bền vững của ngân sách nhà nước và có tác động nhiều mặt đến sự phát triển kinh tế - xã hội. Ở Việt Nam hiện nay, để bảo đảm các nhu cầu chi tiêu và nâng cao tính bền vững của ngân sách nhà nước cần xác định mức độ phân cấp thu, chi ngân sách hợp lý, đúng đắn, từng bước tiến tới giảm nợ công, tăng tính tự chủ và phân cấp ngân sách hơn nữa cho địa phương.

TÀI CHÍNH - Tháng 10/2017 QUAN HỆ GIỮA NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VỚI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG: THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ ĐỀ XUẤT TS ĐINH THỊ NGA - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh; Email: nga79qlkt@yahoo.com.vn Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp ngân sách có mối liên hệ chặt chẽ ổn định, bền vững ngân sách nhà nước có tác động nhiều mặt đến phát triển kinh tế - xã hội Ở Việt Nam nay, để bảo đảm nhu cầu chi tiêu nâng cao tính bền vững ngân sách nhà nước cần xác định mức độ phân cấp thu, chi ngân sách hợp lý, đắn, bước tiến tới giảm nợ cơng, tăng tính tự chủ phân cấp ngân sách cho địa phương Từ khóa: Ngân sách nhà nước, ngân sách trung ương, ngân sách địa phương, phân cấp tài khóa Decentralization of state budget revenue and expenditure management has a close relationship with stability and sustainability of the state budget and has a diversified impact on socio-economic development In Vietnam, it is important to identify the decentralization level of state budget revenue and expenditure to secure spendings and sustainability of state budget and to reduce public debts, to improve autonomy and decentralization of state budget for the local authorities Keywords: State budget, central budget, local budget Ngày nhận bài: 31/8/2017 Ngày hoàn thiện biên tập: 22/9/2017 Ngày duyệt đăng: 25/9/2017 Quan hệ ngân sách trung ương ngân sách địa phương Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) 2002 Luật NSNN 2015 khẳng định ngân sách trung ương (NSTW) giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối ngân sách hỗ trợ địa phương Với nguyên tắc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi phù hợp với nguyên tắc chung quản lý NSNN quản lý thống nhất, tập trung dân chủ Với nguyên tắc này, nguồn thu NSNN tập trung đưa NSTW thơng qua sách, quy định Một là, để tập trung nguồn thu NSTW, nhà nước giữ quyền định loại thuế, sở thuế tỷ suất thuế mà đối tượng nộp thuế kinh tế phải nộp Hệ thống quan hành thu ngành Thuế tổ chức từ Trung ương đến sở để tổ chức thu Địa phương khơng có quyền định thuế việc phối hợp với quan thuế Trung ương đóng địa bàn thực việc thu thuế Hai là, hệ thống NSNN gồm NSTW ngân sách địa phương (NSĐP) NSĐP gồm ngân sách cấp quyền địa phương Mỗi cấp ngân sách có số nguồn thu hưởng 100% Ngoài ra, NSTW NSĐP chia sẻ số nguồn thu, tỷ lệ phân chia thay đổi sau thời kỳ ổn định ngân sách cho phù hợp với tình hình thực tiễn Trung ương định khoản thu phải nộp 100% NSTW; khoản thu phân chia Trung ương địa phương quy định tỷ lệ phần trăm phân chia Trung ương địa phương địa phương cụ thể; quy định khoản thu NSĐP hưởng 100% Các khoản thu NSTW hưởng 100% thường có giá trị lớn, tiếp đến khoản thu phân chia trung ương địa phương Các khoản thu NSTW hưởng 100% gồm thuế giá trị gia tăng (GTGT) thu từ hàng hóa nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) thu từ hàng hóa nhập khẩu; thuế bảo vệ mơi trường (BVMT) thu từ hàng hóa nhập khẩu; thuế tài nguyên, thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN); viện trợ khơng hồn lại Chính phủ nước, tổ chức quốc tế, tổ chức khác, cá nhân nước ngồi cho Chính phủ Việt Nam; phí thu từ hoạt động dịch vụ 27 CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, BẢO ĐẢM NỀN TÀI CHÍNH QUỐC GIA AN TỒN, BỀN VỮNG đảm bảo thực nhiệm vụ chi theo phân cấp Đến nay, NSTW STT Tỉnh Tỷ lệ điều tiết phần Số bổ sung cân đối Tổng chi cân phải cấp bổ sung cân đối ngân sách NSĐP hưởng (%) từ NSTW cho NSĐP đối NSĐP cho 47 tỉnh có nguồn thu không đủ 100 6.925.012 8.187.072 Hà Giang chi tiêu Ngoài ra, NSNN bổ sung 100 4.084.211 5.477.671 Tun Quang có mục tiêu thơng qua chương trình, dự án, nhiệm vụ cụ thể, 100 5.630.617 6.358.347 Cao Bằng có 16 chương trình mục tiêu quốc 100 5.685.090 6.917.600 Lạng Sơn gia Hiện nay, số bổ sung cân đối từ 100 4.469.925 7.428.995 Lào Cai NSTW cho NSĐP số tỉnh 100 4.881.309 6.402.059 Yên Bái lớn, đặc biệt tỉnh miền núi, có Nguồn: Phụ lục 03 ban hành kèm theo Nghị số 29/2016/NQ-QH ngày 14/11/2016 Quốc hội tỉnh lên tới 88% tổng chi cân đối ngân sách BẢNG 2: TỶ LỆ PHÂN CHIA NGUỒN THU CHO NSĐP CỦA TP HÀ NỘI VÀ TP HỒ CHÍ MINH (%) Bốn là, sau thời Thời kỳ ổn định ngân Thời kỳ ổn định ngân Tỷ lệ Số tuyệt đối giảm STT Tỉnh, thành kỳ ổn định ngân sách, sách 2011 – 2015 sách 2017 – 2020 giảm (triệu đồng) địa phương phải tăng 42 35 9.716.497 Hà Nội khả tự cân đối, phát triển NSĐP, thực 23 18 8.867.055 TP Hồ Chí Minh Nguồn: Phụ lục ban hành kèm theo Nghị số 29/2016/NQ-QH ngày 14/11/2016 Quốc hội phân bổ NSTW giảm dần tỷ lệ bổ sung 2017 Nghị số 53/2010/NQ-QH12 ngày 15/11/2010 Quốc hội phân bổ NSTW 2011 cân đối từ ngân sách cấp so với tổng chi NSĐP quan nhà nước trung ương thực hiện… tăng tỷ lệ phần trăm (%) nộp ngân sách Theo Luật NSNN 2015, khoản thu phân cấp khoản thu phân chia chia NSTW NSĐP gồm khoản thu chính: cấp ngân sách để tăng nguồn lực cho ngân sách Thuế giá trị gia tăng, trừ thuế GTGT thu từ hàng cấp thực nhiệm vụ chi quốc gia hóa nhập khẩu; Thuế TNDN trừ thuế TNDN từ phát triển đồng địa phương hoạt động thăm dò khai thác dầu khí; Thuế thu Thời kỳ ổn định ngân sách 2016 – 2020, tỷ lệ nhập cá nhân; Thuế TTĐB trừ thuế TTĐB với phân chia NSTW NSĐP có điều chỉnh hàng hóa nhập khẩu; Thuế BVMT trừ thuế BVMT thay đổi theo hướng tăng tỷ lệ điều tiết cho NSTW, từ hàng hóa nhập đồng nghĩa với giảm tỷ lệ phân chia cho NSĐP so Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia khoản thu với thời kỳ ổn định ngân sách 2011 – 2015 Quốc NSTW ngân sách tỉnh, thành phố hội điều chỉnh giảm tỷ lệ phân bổ cho NSĐP trực thuộc Trung ương điều chỉnh khoản thu phân chia NSTW NSĐP thời kỳ ổn định ngân sách khác Trường hợp hầu hết tỉnh, thành phố có nguồn thu NSNN đặc biệt phát sinh nguồn thu từ dự án vào lớn, có thành phố lớn Việt Nam hoạt động thời kỳ ổn định ngân sách, Chính Hà Nội TP Hồ Chí Minh giảm 7% 5%, phủ trình Quốc hội xem xét, định tương đương giá trị tuyệt đối 9.716.497 triệu Các khoản thu NSĐP hưởng 100% bao gồm đồng Hà Nội 8.867.055 triệu đồng TP thuế tài nguyên, trừ thuế tài nguyên thu từ hoạt Hồ Chí Minh động thăm dị, khai thác dầu, khí; thuế mơn bài; Việc xác lập mối quan hệ cấp ngân thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế sử dụng đất sách có số tác động tích cực sau: phi nơng nghiệp; tiền sử dụng đất, trừ tiền sử Một là, NSTW giữ vai trò chủ đạo nên nguồn dụng đất gắn với tài sản đất quan, thu lớn tập trung vào NSTW Đồng thời, chi tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lý; tiền cho từ NSTW lớn nhiều so với chi từ ngân sách thuê đất, thuê mặt nước; tiền cho thuê tiền bán địa phương nhà thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ; thu Hai là, việc giảm tỷ lệ phân chia cho NSĐP từ hoạt động xổ số kiến thiết; khoản thu hồi số tỉnh có nguồn thu lớn làm tăng NSTW, vốn NSĐP đầu tư tổ chức kinh tế… Các tạo điều kiện chuyển nguồn lực cho địa khoản thu NSĐP hưởng 100% thường phương có nguồn thu thấp Như vậy, việc điều khoản thu có giá trị nhỏ chỉnh giảm tỷ lệ phân chia cho NSĐP thực Ba là, địa phương chưa tự cân đối theo Luật NSNN, NSTW có thêm ngân sách NSTW bổ sung ngân sách để nguồn lực để thực nhiệm vụ chi quốc gia BẢNG 1: SỐ BỔ SUNG CÂN ĐỐI TỪ NSTW CHO NSĐP CỦA MỘT SỐ TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC NĂM 2017 (triệu đồng) 28 TÀI CHÍNH - Tháng 10/2017 như: an ninh quốc phịng,biến đổi khí hậu, thảm họa, thiên tai, dịch bệnh hay nhiệm vụ đột xuất khác Đồng thời, với nguồn lực tập trung, NSTW chủ động việc phân chia cho địa phương, vùng miền khó khăn, đặc biệt tỉnh miền núi, để hướng tới mục tiêu phát triển kinh tế đất nước Ba là, giúp địa phương có nguồn thu thấp cân đối ngân sách cấp hướng tới phát triển đồng địa phương Giai đoạn 2011-2016, số 63 tỉnh, thành nước, có 13 địa phương nộp ngân sách Trung ương 50 địa phương nhận trợ cấp cân đối từ Trung ương chưa tự cân đối ngân sách địa phương mình, thay đổi giảm tỷ lệ giúp chia sẻ với địa phương khó khăn, rút ngắn khoảng cách phát triển địa phương vùng miền Tuy nhiên, mối quan hệ cấp ngân sách có số tồn tại, hạn chế: Một là, tạo gánh nặng bội chi NSTW Giá trị nguồn thu NSTW qua năm thấp nguồn thu ngân sách địa phương Tuy nhiên, giá trị khoản chi từ NSTW lớn chi từ NSĐP Thực tế dẫn tới kết NSTW trạng thái bội chi NSĐP lại có số chi thấp số thu Điều đặt câu hỏi liệu có lãng phí nguồn lực, hầu hết địa phương phải nhận bổ sung ngân sách từ Trung ương, NSTW bội chi cao nguồn lực chuyển địa phương lại không sử dụng hết Hai là, tạo nên ỷ lại số địa phương vào ngân sách cấp Ở nhiều địa phương, số bổ sung có mục tiêu chi đầu tư từ NSTW cho địa phương chí cịn lớn nhiều số dự tốn chi đầu tư bố trí từ nguồn lực cân đối địa phương Những năm trước, Trung ương thường cam kết với địa phương hỗ trợ danh mục dự án đầu tư mà ý đến q trình triển khai HÌNH 1: THU NSTW VÀ NSĐP GIAI ĐOẠN 2011 – 2015 (tỷ đồng) Nguồn: Quyết toán NSNN năm 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 Bộ Tài HÌNH 2: CHI NSTW VÀ NSĐP GIAI ĐOẠN 2011 – 2015 (tỷ đồng) Nguồn: Quyết toán NSNN năm 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 Bộ Tài thực hiện, dẫn tới nhiều cơng trình kéo dài, thay đổi tổng mức đầu tư, việc bố trí nguồn lực NSĐP theo dự kiến ban đầu nhiều dự án khơng có Do NSTW cấp bổ sung cân đối bổ sung có mục tiêu thu khơng đủ chi địa phương nghèo thiếu động cân đối ngân sách, đồng thời có xu hướng tăng chi tiêu để khơng phải vào nhóm điều tiết Trung ương Do chi tiêu, đầu tư nguồn tiền cấp từ NSTW, thực chất từ nguồn thu địa phương khác nên trách nhiệm quản lý, sử dụng vốn đầu tư thấp Nói cách khác, địa phương xin tiền chi tiêu, đầu tư tiền địa phương làm ra, lại khơng có nghĩa vụ phải trả nợ nên việc không quan tâm đến hiệu chi tiêu, đầu tư, phổ biến tình trạng thất thốt, lãng phí đầu tư tất yếu Trách nhiệm giám sát hội đồng, dân cư địa phương không cao Nếu chi tiêu phạm vi nguồn thu địa phương, chắn địa phương phải ý đến tính hiệu chi tiêu Người dân, doanh nghiệp địa phương có động lực để giám sát mục đích hiệu việc sử dụng nguồn thu mà Nhà nước rút từ hoạt động kinh tế, từ thu nhập họ Vai trò chủ đạo NSTW năm qua giữ ngun, chí cịn tăng cường nguồn thu qua năm tăng lên nhanh tính chủ động NSĐP khơng cải thiện Số tỉnh, thành có khả tự cân đối ngân sách mà không cần hỗ trợ NSTW không tăng lên so với thời điểm trước thực Luật NSNN năm 2002… Ba là, làm giảm động lực địa phương đóng góp lớn cho thu NSNN Làm để khuyến khích tăng thu địa phương có đóng góp lớn cho NSNN địa phương có tiềm việc làm quan trọng 29 CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, BẢO ĐẢM NỀN TÀI CHÍNH QUỐC GIA AN TỒN, BỀN VỮNG HÌNH 3: BỘI CHI NSTW VÀ THẶNG DƯ NSĐP GIAI ĐOẠN 2011 – 2015 Nguồn: Quyết toán NSNN năm 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 Bộ Tài quốc gia địa phương Tuy nhiên, việc tăng tỷ lệ điều tiết cho NSTW, giảm tỷ lệ điều tiết cho NSĐP số tỉnh làm giảm động lực địa phương đóng góp lớn cho NSNN, giảm tính chủ động việc thực nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà địa phương xây dựng nguồn lực bị hạn chế, bị điều chuyển NSTW Một số đề xuất Để bảo đảm nhu cầu chi tiêu nâng cao tính bền vững ngân sách nhà nước, số giải pháp cân nhắc thực gồm: Thứ nhất, cần nhận thức đắn vai trò chủ đạo NSTW.Theo đó, vai trị chủ đạo khơng nằm giá trị nguồn thu NSTW mà lĩnh vực sử dụng NSTW Đó phải lĩnh vực ưu tiên, hiệu quả, có tác động lan tỏa, kết nối phát triển cho địa phương Sử dụng NSTW đầu tư dàn trải, thiếu hiệu tạo lãng phí nguồn lực to lớn cho quốc gia Thứ hai, phạm vi phân chia nguồn thu, khoản thu phân chia NSTW NSĐP áp dụng cho tất địa phương nhau, khơng có phân biệt điều kiện, hoàn cảnh nguồn thu cụ thể địa phương Việc xác định phạm vi nguồn thu phân chia NSTW NSĐP cần cân nhắc cho phù hợp với đặc thù, nguồn lực, nguồn thu địa phương nhằm đảm bảo địa phương tự cân đối ngân sách Thứ ba, tỷ lệ phân chia nguồn thu, việc áp dụng tỷ lệ phân chia khác địa phương tỷ lệ nguồn thu phân chia địa phương Việt Nam khác với nhiều quốc gia Với hầu hết nước, việc phân chia ngân sách dựa nguyên tắc xác lập tỷ lệ phân chia cố định cho loại thuế thuộc nhóm phân chia 30 Trung ương với địa phương áp dụng cho tất địa phương Để khắc phục điều này, Việt Nam chuyển sang áp dụng tỷ lệ cứng sắc thuế chia sẻ cho tất tỉnh, thành đa số nước giới áp dụng mà không ảnh hưởng đáng kể đến thu NSTW Ưu điểm cách phân chia tạo tỷ lệ đóng góp cơng cho tất tỉnh, thành Những địa phương có thặng dư ngân sách tìm cách phát triển sở thuế để tăng nguồn thu, qua giữ lại cho địa phương nhiều để chi cho đầu tư phát triển Các tỉnh có động lực xây dựng kế hoạch chi tiêu dài hạn cách hiệu để đảm bảo cân đối ngân sách mà cịn ni dưỡng nguồn thu tương lai Trong đó, tỉnh thâm hụt ngân sách bị đối diện với nguồn trợ cấp từ NSTW Để mở rộng ngân sách chi tiêu, tỉnh buộc phải sử dụng ngân sách có hiệu để gia tăng nguồn thu Kết là, tỷ lệ trợ cấp từ NSTW giảm dần, Nhà nước có điều kiện tốt để cân đối ngân sách có nhiều ngân sách để sử dụng cho mục tiêu phát triển quốc gia Thứ tư, tăng tính chủ động cho NSĐP Cho phép địa phương có lợi số ngành, lĩnh vực giữ lại nhiều nguồn thu từ ngành nghề, lĩnh vực để khuyến khích tăng thu Chẳng hạn, số địa phương có cửa khẩu, cho phép hưởng thêm nguồn thu thu từ hoạt động xuất nhập NSNN nguồn lực vật chất quan trọng để thực mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội quốc gia Việt Nam Tùy theo mơ hình tổ chức máy nhà nước, quốc gia xác lập mơ hình quản lý NSNN cấp theo nguyên tắc riêng cho phù hợp Xác định mối quan hệ hợp lý NSTW địa phương có ý nghĩa vơ quan trọng việc thúc đẩy, tạo động lực cho địa phương phát triển kinh tế - xã hội, đồng thờitạo phát triển đồng địa phương  Tài liệu tham khảo: Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, Luật NSNN 2015; Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, Luật NSNN 2002; Nghị số 53/2010/NQ-QH12 ngày 15/11/2010 Quốc hội phân bổ NSTW 2011; Nghị số 29/2016/NQ-QH14 ngày 14/11/2016 Quốc hội phân bổ NSTW 2017  ... giúp địa phương có nguồn thu thấp cân đối ngân sách cấp hướng tới phát triển đồng địa phương Giai đoạn 2011-2016, số 63 tỉnh, thành nước, có 13 địa phương nộp ngân sách Trung ương 50 địa phương... chuyển địa phương lại không sử dụng hết Hai là, tạo nên ỷ lại số địa phương vào ngân sách cấp Ở nhiều địa phương, số bổ sung có mục tiêu chi đầu tư từ NSTW cho địa phương chí cịn lớn nhiều số dự... từ Trung ương chưa tự cân đối ngân sách địa phương mình, thay đổi giảm tỷ lệ giúp chia sẻ với địa phương khó khăn, rút ngắn khoảng cách phát triển địa phương vùng miền Tuy nhiên, mối quan hệ