Tóm tắt: Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh là việc Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) làm rõ tinh thần, nội dung của điều, khoản, điểm trong Hiến pháp, luật, pháp lệnh để có nhận thức, thực hiện, áp dụng đúng, thống nhất pháp luật 1 , góp phần bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp, tính thượng tôn của pháp luật; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tập thể và người dân. Bài viết nghiên cứu thực trạng và đề xuất một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT MƯÅT SƯË VÊËN ÀÏÌ VÏÌ QUY TRỊNH, TH TC GIẪI THĐCH HIÏËN PHẤP, LÅT, PHẤP LÏåNH HIÏåN NAY Đỗ Tiến Dũng* * ThS., Trung tâm Nghiên cứu khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu Lập pháp Thơng tin viết: Từ khố: giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Lịch sử viết: Nhận bài: 22/12/2016 Biên tập: 07/02/2017 Duyệt bài: 18/02/2017 Tóm tắt: Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) làm rõ tinh thần, nội dung điều, khoản, điểm Hiến pháp, luật, pháp lệnh để có nhận thức, thực hiện, áp dụng đúng, thống pháp luật1, góp phần bảo vệ tính tối cao Hiến pháp, tính thượng tơn pháp luật; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp Nhà nước, tập thể người dân Mặc dù Hiến pháp, pháp luật nước ta sớm có quy định để điều chỉnh thực tế, số lượng giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh cịn việc thực cịn gặp vướng mắc, khó khăn Một nguyên nhân quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh cịn hạn chế, bất cập Bài viết nghiên cứu thực trạng đề xuất số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Article Infomation: Keywords: Interpretation of the Constitution, a law or an ordinance Article History: Received: 22 Dec 2016 Edited: 07 Feb 2017 Approved: 18 Feb 2017 Abstract: Interpretation of the Constitution, a law or an ordinance means the clarifications by the Standing Committee of the National Assembly of the ideas and contents of certain articles, clauses, and points in the Constitution, a law or an ordinance so that they are perceived, implemented and applied correctly and uniformly Consequently, it helps protect the supremacy of the Constitution, the rule of law and rights, legitimate interests of the State, the collectives and the people Although these provisions were soon regulated, there are still little interpretation cases, and several obstacles, difficulties in the implementation process One of the reasons, the existing processes, and procedures for interpretation of the Constitution, a law or an ordinance had some restrictions and inadequacy This article provides the reviews the situation and recommendations for further improvements of the provisions of the law on the process and procedures for interpretation of the Constitution, a law or an ordinance 10 Khoản Điều Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 05(333) T3/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo quy định hành Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Quy chế làm việc UBTVQH ban hành theo Nghị số 1075/2015/UBTVQH13 ngày 11/12/2015 UBTVQH (Quy chế 1075) văn quy phạm pháp luật (QPPL) chứa đựng quy định quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh2 Một cách khái qt nhất, quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh gồm giai đoạn: (i) Đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (ii) Xem xét, định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (iii) Soạn thảo, thẩm tra dự thảo văn giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (iv) Thơng qua văn giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (v) Cơng bố, cơng khai văn giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh So với giai đoạn trước năm 2013, quy định pháp luật quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh có số thay đổi sau: - Bổ sung quy định sở phát sinh quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh “quy định Hiến pháp, luật, pháp lệnh có cách hiểu khác việc thi hành”3; - Bổ sung thêm 01 chủ thể có quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Kiểm toán Nhà nước4; - Bổ sung thêm nguyên tắc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh5; - Cụ thể hoá số nội dung việc chuẩn bị, xây dựng dự kiến Chương trình tài liệu phục vụ phiên họp UBTVQH6; - Cụ thể hoá quy định Cơng bố, cơng khai văn giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh7 Một số hạn chế, bất cập quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Các quy định có nhiều cải tiến, đổi mới, nên từ năm 2013 đến nay, thực tiễn hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh có chuyển biến định Nổi bật có tăng lên số lượng đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Theo thống kê chưa đầy đủ, có 01 đề nghị giải thích Hiến pháp; 03 đề nghị giải thích luật gửi tới UBTVQH Số liệu ấn tượng so sánh với thực tiễn giai đoạn trước (từ có Hiến pháp năm 1959 đến năm 2013, có khoảng 03 văn ban hành để giải thích luật)8 Từ thực tiễn này, nêu lên số hạn chế, bất cập quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, là: Một là, số lượng chủ thể trao quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh nhiều, lại mở rộng thực tế, chủ thể đề nghị tập trung vào hai chủ thể Chính phủ Tồ án nhân dân tối cao Lưu ý rằng, giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh nước ta giải thích thức mang tính quy phạm thực quan lập pháp nên có khác biệt so với giải thích phi thức nhà khoa học, luật gia… với giải thích pháp luật thẩm phán để giải vụ việc cụ thể nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ (Anglo – Sacxon) Khoản Điều 158 Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 Điều 159 Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 Khoản Điều 158 Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 Quy chế 1075 Điều 161 Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 Theo thống kê chưa đầy đủ, gồm: (i) Công văn số 108-HĐNN ngày 19/6/1987 Hội đồng Nhà nước giải thích Điều 44 - Án treo Bộ luật Hình năm 1985; (ii) Nghị số 746/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 28/01/2005 UBTVQH việc giải thích điểm c khoản Điều 241 Luật Thương mại; (iii) Nghị số 1053/2006/NQUBTVQH11 ngày 10/11/2006 UBTVQH việc giải thích khoản Điều 19 Luật Kiểm tốn Nhà nước NGHIÏN CÛÁU Sưë 05(333) T3/2017 LÊÅP PHẤP 11 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Kế thừa Luật Ban hành văn QPPL năm 2008 - với việc bổ sung thêm 01 chủ thể - tính đầy đủ, Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 nâng tổng số “người” trao quyền đề nghị UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh lên tới 523 Tuy nhiên, 55 năm qua, số lượng chủ thể thực quyền tổng số đề nghị giới hạn số hàng chục; đồng thời, cách thức, có Chính phủ Toà án nhân dân tối cao thực thẩm quyền Mặc dù vấn đề thuộc pháp luật nội dung, khơng thuộc quy trình, thủ tục (pháp luật hình thức), nhiên, lý thuyết, quy trình, thủ tục cụ thể hố thuận lợi số lượng chủ thể thực số đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh nhiều hơn; đồng thời, giới hạn hợp lý số lượng chủ thể trao quyền đề nghị việc cụ thể hố quy trình, thủ tục dễ hơn, phù hợp với đặc thù riêng chủ thể Hai là, thiếu quy định cụ thể, chi tiết bước đề nghị UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Trước hết, chưa có quy định việc UBTVQH “tự định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh”9 Vì vậy, khơng rõ UBTVQH thực quyền trường hợp nào? Trên thực tế, chưa lần UBTVQH tự định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Tiếp đó, pháp luật hành quy định: quy định Hiến pháp, luật, 10 11 12 13 14 12 pháp lệnh có cách hiểu khác việc thi hành chủ thể trao quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh có quyền đề nghị UBTVQH giải thích; ngồi ra, khơng có quy định cụ thể khác vấn đề có liên quan như: (i) thời điểm gửi đề nghị; (ii) hình thức, nội dung đề nghị; (iii) chủ thể giúp UBTVQH tiếp nhận, xử lý đề nghị; (iv) trách nhiệm, thời hạn trả lời đề nghị UBTVQH Do đó, cịn tình trạng lúng túng, chậm trễ, thiếu thống chưa giải dứt điểm thực tiễn triển khai Ví dụ: có trường hợp sử dụng hình thức văn Tờ trình10, trường hợp khác lại dùng Cơng văn11 Có trường hợp UBTVQH trả lời12, có trường hợp lại quan Quốc hội trả lời13, có trường hợp lại chưa trả lời14 Đồng thời, việc xử lý, trả lời đề nghị giải thích cịn chưa thật hiệu dẫn đến chậm trễ văn qua lại nhiều Như việc phải có đến 04 văn (gồm 02 Cơng văn, 01 Tờ trình Tồ án nhân dân tối cao 01 Công văn Uỷ ban Tư pháp) liên quan đến đề nghị UBTVQH giải thích Điều 25 Luật Thương mại năm 2005 Điều 6, Điều Luật Đầu tư năm 2014 Bên cạnh đó, quy định “có cách hiểu khác việc thi hành” chung chung, cách hiểu khác ai, từ đâu, chưa gắn trách nhiệm chủ thể đề nghị giải thích việc thuyết minh để đưa cần phải đề nghị giải thích Ba là, quy định UBTVQH xem xét, định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh cịn chung chung Khoản Điều 159 Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 Tờ trình số 313/TTr-CP kiến nghị UBTVQH giải thích khoản 14 Điều 70 Hiến pháp liên quan đến thẩm quyền Quốc hội định phê chuẩn, gia nhập, chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế quyền người, quyền nghĩa vụ công dân Công văn số 206/TANDTC-KHXX ngày 31/10/2014 đề nghị UBTVQH giải thích khoản 10 Điều 71 Luật Trọng tài thương mại năm 2010 Công văn số 810/UBTVQH13-TP, ngày 26/12/2014 trả lời Công văn số 206/TANDTC-KHXX ngày 31/10/2014 đề nghị giải thích khoản 10 Điều 71 Luật Trọng tài thương mại năm 2010 Công văn số 3991/UBTP13, ngày 03/6/2016 Uỷ ban Tư pháp trả lời Công văn số 122/TANDTC-PC ngày 06/5/2016 Toà án nhân dân tối cao đề nghị giải thích Điều 25 Luật Thương mại năm 2005 Điều 6, Điều Luật Đầu tư năm 2014 Đối với đề nghị Chính phủ giải thích khoản 14 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 05(333) T3/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Xem xét, định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh UBTVQH quyền quan trọng thể ý kiến UBTVQH việc có hay khơng tiến hành giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Đây bước quan trọng quy trình, thủ tục để giải dứt điểm đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Nếu UBTVQH định khơng giải thích đồng nghĩa với việc đề nghị giải thích giải dứt điểm Nếu UBTVQH định giải thích chuyển sang bước quy trình, thủ tục Quyền UBTVQH quy định từ Luật Ban hành văn QPPL năm 2008 (Điều 85) Tuy nhiên, đến chưa có quy định cụ thể, nên khơng rõ có phải đưa việc xem xét, định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh vào Chương trình phiên họp UBTVQH hay khơng? UBTVQH xem xét, định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh phiên họp riêng văn riêng hay “tự hiểu” theo hướng khơng có Chương trình (do Chủ tịch Quốc hội định15), tức khơng cần giải thích, giao quan soạn thảo, thẩm tra tức UBTVQH định việc giải thích Cũng nhiều cách hiểu vậy, nên từ năm 2008 đến nay, chưa lần UBTVQH biểu quyết, ban hành văn riêng thể định tập thể UBTVQH giải thích khơng giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Bốn là, thiếu quy định quy tắc giải thích bước UBTVQH tiến hành giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Pháp luật hành quy định nguyên tắc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà chưa có quy định quy tắc giải thích Quy tắc giải thích xác định 15 16 17 “nguồn” thông tin sử dụng làm để giải thích (văn bản, tài liệu “hợp pháp, hợp lệ”) việc sử dụng chúng (theo thứ tự ưu tiên) trình tiến hành giải thích Ở Úc, pháp luật quy định vấn đề với số quy tắc giải thích theo thứ tự như: (i) phải dựa vào văn chứa đựng quy định cần giải thích gồm: lời nói đầu, phần, chương, mục; kể tài liệu ban hành thuyết minh, tờ trình văn có liên quan; (ii) dựa vào quy định tinh thần Hiến pháp có liên quan đến quy định cần giải thích; (iii) theo hướng tốt so với mục đích ban hành cho đối tượng áp dụng; (iv) dựa vào quy định pháp luật, tài liệu pháp lý có nội dung liên quan đến quy định cần giải thích mà trình Nghị viện thời điểm xây dựng, ban hành văn đó16 Năm là, chưa có phân biệt, tách bạch quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp với giải thích luật, pháp lệnh Luật Ban hành văn QPPL năm 2008 quy định giải thích luật, pháp lệnh mà khơng quy định giải thích Hiến pháp17 Điều cho thấy, nhà lập pháp có phân biệt, đó, theo Luật Ban hành văn QPPL năm 2013 giải thích Hiến pháp giải thích luật, pháp lệnh tiến hành theo quy trình, thủ tục chung; khơng có khác biệt bước yêu cầu, nội dung bước, kể việc định giải thích, xem xét thơng qua nội dung giải thích Hiến pháp đến cơng bố, cơng khai văn giải thích Hiến pháp Về lý thuyết, quy định pháp luật hành chưa thật đề cao vị trí, vai trò Hiến pháp Trên thực tế, đến thời điểm nay, có 01 đề nghị giải Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 Quy chế 1075 Phần - Hệ quy tắc giải thích pháp luật Luật số 96 giải thích pháp luật Úc năm 1901 sửa đổi, bổ sung đến năm 2013 Khoản Điều 11 Luật Ban hành văn QPPL năm 2008 quy định “Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp Quốc hội quy định” NGHIÏN CÛÁU Sưë 05(333) T3/2017 LÊÅP PHẤP 13 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT thích Hiến pháp Chính phủ theo Tờ trình số 313/TTr-CP ngày 05/9/2014 để đề nghị UBTVQH giải thích khoản 14 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 UBTVQH chưa triển khai thực thẩm quyền giải thích Hiến pháp theo đề nghị này, nên chưa có sở thực tế để đánh giá quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp Sau hai năm, kể từ ngày nhận đề nghị Chính phủ mà UBTVQH chưa xem xét, định việc giải thích nội dung phần cho thấy chậm trễ thi hành pháp luật Ở góc nhìn khác, nghiên cứu lý thuyết thực tế pháp luật nước giới coi giải thích Hiến pháp nội dung, vấn đề thuộc chế bảo vệ hiến pháp nên áp dụng quy trình, thủ tục riêng, chứa đựng quy định chặt chẽ, đặc thù so với giải thích thường luật Một số kiến nghị tiếp tục hồn thiện quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Để giải quyết, khắc phục hạn chế, bất cập quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, thời gian tới, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật hành theo hướng: Trước mắt, cần ban hành văn để cụ thể hoá quy định Luật Ban hành QPPL năm 2015 giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Hình thức văn hợp lý nghị Quốc hội nghị quyết, pháp lệnh UBTVQH Đối với quy định quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, xin đề nghị: Một là, cụ thể hố quy định UBTVQH tự định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo hướng: từ thực tiễn thực chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giao, có cho cần phải giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh UBTVQH xem xét, định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; 14 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 05(333) T3/2017 Hai là, bổ sung quy định: (i) thời điểm gửi đề nghị, nên ấn định ngày tháng; (ii) hình thức, nội dung đề nghị, nên quy định hình thức văn đề nghị Tờ trình cụ thể hoá yêu cầu hồ sơ đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh hợp lệ; (iii) chủ thể giúp UBTVQH tiếp nhận, xử lý đề nghị nên giao cho Tổng thư ký Quốc hội; (iv) trách nhiệm, thời hạn trả lời đề nghị UBTVQH, nên quy định rõ UBTVQH phải có trách nhiệm trả lời văn thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận hồ sơ đề nghị hợp lệ Ba là, cụ thể hoá quy định UBTVQH xem xét, định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo hướng: (i) phải đưa vào Chương trình kỳ họp, có hồ sơ đề nghị hợp lệ tài liệu có liên quan chuẩn bị; (ii) UBTVQH phải biểu ban hành văn để thể định giải thích khơng giải thích Hình thức văn Nghị Kết luận phải gửi cho chủ thể đề nghị; (iii) bổ sung quy định thời hạn tối đa mà UBTVQH phải xem xét, định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (iv) bổ sung quy định, UBTVQH không xem xét, định đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà nội dung đề nghị định trước Bốn là, bổ sung quy định quy tắc giải thích theo hướng quy định cụ thể danh mục loại văn bản, tài liệu sử dụng làm sở, để tiến hành giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đồng thời, quy định thứ tự ưu tiên nguyên tắc sử dụng loại văn bản, tài liệu Cần lưu ý đến loại văn bản, tài liệu chứa đựng chủ trương, đường lối Đảng Về lâu dài, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung văn có liên quan để đổi quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp theo hướng tách bạch với giải thích luật, pháp lệnh; qua đó, đề cao vị trí, vai trị Hiến pháp, gắn kết, tạo đồng cho chế bảo vệ Hiến pháp n ... luật Một số kiến nghị tiếp tục hồn thiện quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Để giải quy? ??t, khắc phục hạn chế, bất cập quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, ... quát nhất, quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh gồm giai đoạn: (i) Đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (ii) Xem xét, định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (iii)... quy định pháp luật quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh có số thay đổi sau: - Bổ sung quy định sở phát sinh quy? ??n đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh ? ?quy định Hiến