Sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ HƯƠNG HUẾ SỰ THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2019 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ HƯƠNG HUẾ SỰ THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS Võ Kim Sơn PGS.TS Đặng Khắc Ánh HÀ NỘI, 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu độc lập thân Các số liệu tư liệu trình bày Luận án hồn tồn trung thực, có nguồn gốc rõ ràng Tơi xin chịu trách nhiệm cơng trình nghiên cứu Hà Nội, tháng năm 2019 TÁC GIẢ Trần Thị Hương Huế LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận án tiến sĩ Quản lý công “Sự tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật”, tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới: - Lãnh đạo Học viện Hành Quốc gia, Khoa Sau đại học, Khoa Văn Cơng nghệ hành đơn vị khác Học viện Hành Quốc gia giúp đỡ tạo điều kiện cho tác giả trình học tập, nghiên cứu thực Luận án - PGS.TS Võ Kim Sơn PGS.TS Đặng Khắc Ánh hướng dẫn, bảo tận tình trách nhiệm suốt trình nghiên cứu Luận án - Các giáo sư, phó giáo sư, nhà khoa học, q thầy, cơ, đồng nghiệp đóng góp nhiều ý kiến q báu suốt q trình tác giả nghiên cứu hoàn thành Luận án Trân trọng cảm ơn Hà Nội, tháng năm 2019 TÁC GIẢ Trần Thị Hương Huế MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG DANH MỤC BIỂU PHẦN MỞ ĐẦU 13 Chương TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 22 1.1 Tổng quan cơng trình nghiên cứu liên quan đến đề tài 22 1.1.1 Các nghiên cứu nước 22 1.1.2 Các nghiên cứu giới 27 1.2 Nhận định kết nghiên cứu vấn đề đặt 31 1.2.1 Nhận định kết nghiên cứu 31 1.2.2 Những vấn đề cần đặt để tiếp tục nghiên cứu 33 Tiểu kết Chương 35 Chương CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỰ THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 36 2.1 Văn quy phạm pháp luật xây dựng văn quy phạm pháp luật 36 2.1.1 Văn quy phạm pháp luật 36 2.1.2 Xây dựng văn quy phạm pháp luật 38 2.2 Khái niệm, đặc điểm yêu cầu tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 40 2.2.1 Khái niệm công chúng tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 41 2.2.2 Đặc điểm tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 45 2.2.3 Yêu cầu tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 46 2.3 Nội dung hình thức tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 48 2.3.1 Nội dung tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 48 2.3.2 Hình thức tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 57 2.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 69 2.4.1 Yếu tố khách quan 69 2.4.2 Yếu tố chủ quan 72 Tiểu kết Chương 76 Chương THỰC TRẠNG THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM 78 3.1 Thực trạng pháp luật quy định tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật Việt Nam 78 3.1.1 Các văn pháp luật quy định tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 78 3.1.2 Đánh giá định pháp luật tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 81 3.2 Về thực trạng tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 82 3.2.1 Thực trạng số lượng công chúng tham gia xây dựng văn quy phạm pháp luật 82 3.2.2 Thực trạng công chúng tham gia xây dựng nội dung văn quy phạm pháp luật 86 3.2.3 Thực trạng việc sử dụng hình thức tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 98 3.2.4 Tác động yếu tố ảnh hưởng đến tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 115 3.3 Đánh giá chung thực trạng tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 117 3.3.1 Những điểm tích cực 117 3.3.2 Những điểm hạn chế 118 3.3.3 Nguyên nhân thực trạng 121 3.3.4 Đánh giá yếu tố ảnh hưởng đến tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 123 Tiểu kết Chương 125 Chương QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO SỰ THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM 125 4.1 Quan điểm bảo đảm tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 126 4.1.1 Đảm bảo tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật nhằm phát huy dân chủ, xây dựng nhà nước thực dân, dân dân 126 4.1.2 Đảm bảo tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật trách nhiệm pháp lý quan nhà nước 127 4.1.3 Đảm bảo tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật cần phải tính đến tiện lợi, tạo điều kiện tối đa để người dân tham gia thực chất, hiệu 127 4.1.4 Đảm bảo tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật phải đặt bối cảnh sở hạ tầng, văn hoá, truyền thống quốc gia 128 4.2 Các nhóm giải pháp đảm bảo tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 128 4.2.1 Nhóm giải pháp hồn thiện thể chế tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 128 4.2.2 Nhóm giải pháp đảm bảo chất lượng tham gia nội dung văn quy phạm pháp luật 130 4.2.3 Nhóm giải pháp việc nâng cao hiệu hình thức tham gia 132 4.2.4 Nhóm giải pháp nâng cao lực cán công chức công chúng 140 4.2.5 Nhóm giải pháp xây dựng tảng tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 143 4.3 Mối quan hệ giải pháp 145 4.4 Khảo sát mức độ cần thiết tính khả thi giải pháp đảm bảo tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 147 4.4.1 Sự cần thiết giải pháp 147 4.4.2 Tính khả thi giải pháp đảm bảo tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 147 KẾT LUẬN 150 DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 153 TÀI LIỆU THAM KHẢO 156 PHỤ LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT Từ viết tắt Cụm từ đầy đủ CB,CC Cán bộ, công chức HĐND Hội đồng nhân dân IAPP MS MTTQVN OECD Tổ chức Hợp tác phát triển kinh tế PBXH Phản biện xã hội PVS TCYD 10 VBQPPL 11 XHDS Hiệp hội quốc tế tham gia công chúng Mẫu số Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Phỏng vấn sâu Trưng cầu ý dân Văn quy phạm pháp luật Xã hội dân DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1 Bảng biểu thị mối quan hệ mức độ tham gia, hình thức tham gia mục đích hướng tới nhà nước hoạt động tham gia công chúng xây dựng VBQPPL 61 Bảng 3.1 Kết khảo sát ý kiến góp ý xây dựng dự thảo Luật An ninh mạng Cổng thông tin điện tử Quốc hội 97 Bảng 3.2 Tỉ lệ công chúng tham gia góp ý xây dựng VBQPPL thơng qua Cổng thơng tin điện tử Chính phủ quan chủ trì soạn thảo 102 40 PHỤ LỤC IX DANH MỤC HỒ SƠ ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG NGHỊ QUYẾT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ĐĂNG TẢI TRÊN CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ CỦA CƠ QUAN CHỦ TRÌ SOẠN THẢO STT Tên quan chgủ trì soạn thảo Hà Nội Sơn La Tên VBQPPL Nghị quy định mức chi phí quản lý dự án nội dung chin quản lý dự án Ban quản lý xã dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước thuộc chương trình MTQG giai đoạn 2016-2020 Hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL đăng tải Công thông tin điện tử xin ý kiến góp ý Năm xây dựng 2018 - Dự thảo Công văn Nghị việc quy định hỗ trợ cán bộ, công chức, viên chức quan, tổ chức, đơn vị thuộc địa phương quản lý việc theo nguyện vọng 2018 - Dự thảo Nghị quy định mức kinh phí hỗ trợ hoạt động Ban Thanh tra nhân dân cấp xã - Tờ trình Dự thảo Công văn 2017 Đà Nẵng Quảng Bình Nghị việc ban hành sách ưu đãi hỗ trợ đầu tư địa bàn tỉnh - Tờ trình Dự thảo Cơng văn 2017 Nghệ an Nghị HĐND sách hỗ trợ cho sở giáo dục công nhận trường đạt chuẩn địa bàn tỉnh - Dự thảo Tờ trình 2017 Thành phố Hồ Chí Minh - Tờ trình Dự thảo Cơng văn 2018 - Dự thảo Tờ trình Báo cáo đánh giá tác động sách Báo cáo tình 2018 Bình Dương Chính sách hỗ trợ lực lượng Bảo vệ dân phố phường, thị trấn địa bàn tỉnh Bình Dương 41 10 11 Tiền Giang Khánh Hoà Thái Nguyên Lạng Sơn 12 Bắc Ninh 13 Bắc Giang Nghị sách hỗ trợ thực cắt vụ, chuyển đổi mùa vụ cấu trồng huyện phái đơng tỉnh Tiền Giang đến năm 2025 - hình thực sách Dự thảo Tờ trình Nghị sách đặc thù hỗ trợ giảm nghèo bền vững tỉnh Khánh Hồ giai đoạn 2018-2020 - Dự thảo Cơng văn 2017 Nghị hỗ trợ kinh phí đốiv ới trường mầm non, phổ thong công lập địa bàn tỉnh Thái Nguyên năm 2018 - Dự thảo Tờ trình Cơng văn 2018 Nghị sách ưu đãi hỗ trợ đầu tư địa bàn tỉnh Lạng sơn - Dự thảo Công văn 2018 Nghị quy định hỗ trợ khởi nghiệp địa bàn tỉnh Bắc Ninh - Dự thảo 2017 Nghị ban hành số sách ưu đãi hỗ trợ đầu tư phát triển du lịch dịch vụ du lịch địa bàn tỉnh Bắc Giang 2018 2018 - Dự thảo Nghị ban hành quy định phân cấp quản lý, sử dụng tài sản công quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi quản lý tỉnh Hải Dương - Dự thảo Công văn 2018 Quảng Ninh - Tờ trình Dự thảo Báo cáo tóm tắt 2016 15 Nghị bổ sung Nghị só 232/2015/NQ-HĐND việc ban hành sách hỗ trợ lãi suất đầu tư phát triển sản xuất, kinh doanh sản phẩm nông nghiệp địa bàn tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2016-2020 16 Cao Bằng Nghị ban hành quy định mức thu học phí giáo dục mầm non, phổ thong cơng lập, chương trình giáo dục đại trà giáo dục thường xuyên năm học 2018- 2019 địa bàn tỉnh - Dự thảo Công văn 2018 14 Hải Dương 42 17 Bắc Cạn Nghị quy định chế độ chi tiêu tài đốiv ới giải thi đấu thể thao tỉnh Bắc Cạn - Dự thảo 2018 18 Yên Bái Nghị ban hành quy định mức hỗ trợ từ ngân sách nhà nước để thực số nội dung xây dựng NTM địa bàn tỉnh Yên Bái đến 2020 - Dự thảo 2018 19 Hà Giang Nghị quy định mức hỗ trợ kinh phí đầu tư sở hạ tầng đốiv ới dự án xã hội hoá lĩnh vực giáo dục, y tế địa bàn tỉnh - Dự thảo 2018 20 Ninh Bình Nghị quy dịnh mức hỗ trợ số nội dung sử dụng kinh phí nghiệp thực chương trình MTQG giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020 địa bàn tỉnh Ninh Bình - Dự thảo 2016 21 Hà Nam Nghị mức học phí giáo dục mầm non, phổ thơng công lập địa bàn tỉnh Hà Nam năm học 2018-2019 - Dự thảo 2018 22 Thừa Thiên Huế Nghị chế độ cơng tác phí, chế độ chi hội nghị địa bàn tỉnh - Dự thảo Công văn 2018 23 Quảng Trị NGhị việc phân cấp quản lý tài sản công quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi quản lý địa phương địa bàn tỉnh Quảng Trị - Tờ trình Dự thảo 2018 24 Tiền Giang Nghị quy định tiêu chuẩn, định mức trang bị cho công an xã địa bàn tỉnh Tiền GIang - Dự thảo Tờ trình 2018 25 Đồng Nai Nghị lệ phí chứng minh thư nhân dân - Dự thảo Tờ trình 2017 26 Phú Yên Nghị quy định mức chi hội thi, thi sang tạo khoa học công nghệ kỹ thuật địa phương tổ chức địa bàn tỉnh - Dự thảo 2018 27 Đồng Nghị quy định chế độ, sách - Tờ trình Dự thảo 2017 43 Tháp điều kiện đảm bảo hoạt động đại biểu HĐND cấp địa bàn tỉnh Đồng Tháp 28 Long An Nghị hỗ trợ chuyển giao kết nghiên cứu khoa học ứng dụng tiến công nghệ địa bàn tỉnh Long An - Dự thảo Tờ trình 2018 29 Bến Tre Nghị số sách khuyên khích phát triển hợp tác xã địa bàn tỉnh Bến tre - Dự thảo 2017 30 Cà Mau Nghị ban hành sách ưu đãi thu hút đầu tư để triển khai tiềm năng, mạnh du lịch, hỗ trợ phát triển du lịch cộng đồng tỉnh Cà Mau - 2018 Công văn Dự thảo Tờ trình Báo cáo đánh giá tác động sách Báo cáo đánh giá thực trạng quan hệ kinh tế xã hội 2017 Dự thảo - 31 Vĩnh Long Nghị chế độ thu, nộp, quản lý sử dụng lệ phí hộ tịch địa bàn tỉnh Vĩnh Long - 32 Cần Thơ Nghị quy định số lượng, chức danh, mức phụ cấp người hoạt động không chuyên trách xã, phường, thị trần, khu vực, chế độ sách lực lượng dân quân thường trực quận, huyện, xã, phường, thị trấn mức khốn, hỗ trợ kinh phí hoạt động đoàn thể xã, phường, thị trấn, ấp, khu vực - 2017 Dự thảo Công văn Bản thuyết minh (giống với báo cáo phân tích sách) 33 Bạc Liêu Nghị ban hành quy định phân cấp quản lý, sử dụng tài sản công thuộc phạm vi quản lý tỉnh Bạc Liêu - Công văn Dự thảo Tờ trình 2018 34 Ninh Thuận Nghị quy định tặng thưởng huy hiệu nghiệp xây dựng phát triển tỉnh Ninh Thuận - Dự thảo Công văn Tờ trình 2018 35 Quảng Ngãi Nghị quy định chế, sách khuyến khích trường cao đẳng, trung cấp địa bàn tỉnh Quảng Ngãi đổi - Dự thảo 2017 44 nâng cao chất lượng đào tạo ngành nghề theo nhu cầu người sử dụng lao động 36 Vĩnh Phúc Nghị điều chỉnh số nội dung Nghị số 201/2015/NQ-HĐND ngày 22/12/2015 số chế, sách hỗ trợ thực cấu ngành nông nghiệp địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc - Dự thảo Tờ trình 2018 37 Điện Biên Nghị xét tặng huy hiệu tỉnh Điện Biên - Dự thảo 2018 38 Tuyên Quang Nghị sách khuyến khích phát triển tưới tiên tiến, tiết kiệm nước cho trồng cạn địa bàn tỉnh Tuyên Quang - Dự thảo 2017 39 Lai Châu Nghị chế hỗ trợ tài ứng dụng tiến bộ, đổi chuyển giao công nghệ, sở hữu trí tuệ, quản lý chất lượng sản phẩm, khởi nghiệp đổi sáng tạo địa bàn tỉnh Lai Châu - Dự thảo 2018 40 Lào Cai Nghị ban hành quy định mức xây dựng bản, phân bổ dự tốn kinh phí nhiệm vụ khoa học cơng nghệ có sử dụng ngân sách nhà nước địa bàn tỉnh Lào Cai giai đoạn 2016-2020 - Dự thảo 2016 45 PHỤ LỤC X SỔ TAY HƯỚNG DẪN NỘI DUNG THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT I LỜI GIỚI THIỆU Đảm bảo tham gia công chúng vào hoạt động xây dựng VBQPPL yêu cầu có xuất phát từ nhiều sở khác Từ góc độ trị, đảm bảo tham gia công chúng vào hoạt động quản lý nhà nước nói chung, hoạt động xây dựng VBQPPL nói riêng chủ trương Đảng ta xác định nhiều văn kiện đại hội Đảng (X, XI, XII) Từ góc độ pháp lý đảm bảo tham gia công chúng chế định hiến định Hiến pháp 2013, Luật Ban hành VBQPPL 2015 xác định nguyên tắc phải lấy ý kiến góp ý xây dựng VBQPPL quan, tổ chức, cá nhân có liên quan Từ góc độ xã hội, công chúng tham gia xây dựng VBQPPL nhu cầu tự thân tổ chức, cá nhân dự thảo VBQPPL có ảnh hưởng trực tiếp đến sống họ Tuy nhiên thực tế việc tham gia công chúng xây dựng VBQPPL chưa thực chất, hiệu quả, công chúng không tham gia tham gia ý kiến góp ý khơng trọng tâm, cần thiết phải có hướng dẫn nội dung tham gia Sổ tay hướng dẫn nội dung tham gia công chúng thiết kế dành cho cán bộ, công chức tham gia công tác xây dựng VBQPPL, tổ chức lấy ý kiến công chúng xây dựng VBQPPL Cuốn Sổ tay tài liệu hữu ích cung cấp vấn đề cơng chúng nên tham gia góp ý hoạt động xây dựng VBQPPL, vừa có giá trị cán bộ, cơng chức làm công tác tổ chức hoạt động lấy ý kiến, đồng thời có giá trị tổ, chức cá nhân quan tâm đến hoạt động xây dựng VBQPPL Tham gia nhằm mục đích nâng cao chất lượng VBQPPL, tuỳ theo mục đích quan nhà nước đối tượng tham gia mà chủ thể tiến hành xây dựng nội dung cụ thể để lấy ý kiến góp ý cơng chúng Tuy nhiên có vấn đề chung mà chủ thể tiến hành tham khảo để xây dựng nội dung tham gia cho hoạt động xây dựng VBQPPL cụ thể II NỘI DUNG 2.1 Tham gia xác định chất vấn đề cần giải Xác định vấn đề cần giải việc nhận diện xác định chất vấn đề phát sinh hoạt động quản lý nhà nước nhằm xác định cần thiết phải có can thiệp nhà nước Hoạt động có ý nghĩa quan trọng định chất lượng dự thảo VBQPPL Nếu xác định vấn đề khơng xác, sai lệch, cơng việc dù tốt trở nên vơ ích; khơng làm cho VBQPPL khơng có hiệu lực mà làm trầm trọng thêm vấn đề.Trong thực tế, nhiều nhà hoạch định sách xây dựng dạng “chính sách cho vấn đề sai” Khi đó, dù pháp luật ban hành tổ chức thực lợi ích mang lại cho xã hội khơng đạt Bởi tìm chất vấn đề phát sinh thực tế 46 việc vơ quan trọng chất tượng có khác “Đặc biệt, cần phân biệt vấn đề với tượng Nhiều tưởng chừng “vấn đề” hiển nhiên lộ diện kiện, thực tế, vấn đề lại nằm chỗ khác Ví dụ, khiếu kiện đơng người đất đai tượng, vấn đề nằm pháp luật đất đai; pháp luật giải khiếu nại, tố cáo; tham nhũng quyền địa phương…” Do việc tham vấn công chúng chất vấn đề cần giải có ý nghĩa quan trọng, góp phần đưa sách đắn Trong giai đoạn xác định chất vấn đề cần giải quyết, quan nhà nước cần đặt câu hỏi để công chúng tham gia: thực tiễn sống đặt vấn đề bất cập gì? Bản chất vấn đề phát sinh cần giải 2.2 Tham gia xác định nguyên nhân vấn đề cần giải Việc xác định nguyên nhân vấn đề cần giải có vai trò quan trọng việc đề giải pháp giải dứt điểm vấn đề tồn Để xác định nguyên nhân vấn đề cần giải cần nêu rõ bối cảnh vấn đề giải thích lý vấn đề lại tồn “Bởi muốn giải vấn đề công cụ pháp luật, điều mấu chốt phải xác định nguyên nhân vấn đề từ khía cạnh hành vi, lợi ích yếu tố thúc đẩy hành vi nhóm chủ thể xã hội gây vấn đề để có giải pháp điều chỉnh phù hợp ” Do “khi xác định nguyên nhân vấn đề, cần đích danh nhóm chủ thể có hành vi gây nên vấn đề cần giải Đây sở để thiết kế phương án sách cụ thể xác định rõ nhóm chủ thể cần phải thay đổi hành vi loại hành vi cần phải thay đổi gì” Cơng chúng cần thiết tham gia vào việc xác định nguyên nhân vấn đề cần giải cơng chúng đối tượng trực tiếp trải nghiệm vấn đề phát sinh thực tế nên hiểu rõ nguyên nhân Tuy hiểu biết công chúng nguyên nhân vấn đề mang tính phiến diện, xuất phát từ tác động trực tiếp đến quyền lợi ích đối tượng công chúng, song ý kiến góp ý quan trọng giúp quan có thẩm quyền có thêm nguồn thơng tin đầu vào để xác định vấn đề cách xác Do cần hỏi công chúng câu hỏi: nguyên nhân vấn đề phát sinh gì? Ai chủ thể chủ yếu làm phát sinh vấn đề ? với sách hành thực tiễn lại phát sinh vấn đề bất cập vậy? 2.3 Tham gia xác định cần thiết phải đề xuất sách Sự cần thiết tham gia xác định nội dung cần thiết phải đề xuất sách Việc xác định cần thiết phải ban hành VBQPPL quan trọng sách ban hành cần nhiều công sức thay đổi Cho nên cách tốt xem xét lại sách cũ để xem giải vấn đề phát sinh khơng Chỉ sách cũ khơng thể giải vấn đề phát sinh cần thiết phải ban hành sách Cơng chúng tham gia xác định việc cần thiết ban hành sách có ý nghĩa quan trọng để giúp cơng chúng hiểu nguyên lý đáng việc nhà nước ban hành sách mới, từ giúp cho văn ban hành nhận đồng thuận công chúng 47 Nội dung tham gia công chúng vào việc xác định cần thiết ban hành sách Thứ nhất, quan nhà nước cần hỏi công chúng nội dung: Các VBQPPL hành có giải vấn đề phát sinh khơng? Có cần thiết phải ban hành sách không? Tại sao? 2.4 Tham gia xác định mục tiêu sách Mục tiêu sách kết hay giá trị mà nhà nước mong muốn đạt ban hành VBQPPL Mục tiêu sách phản ánh ý chí, thái độ nhà nước việc giải vấn đề công Xác định mục tiêu sách hoạt động quy trình xây dựng sách hoạt động có ý nghĩa đặt tảng cho việc đưa giải pháp sách Đây nhiệm vụ nhà nước, phụ thuộc vào ý chí chủ quan nhà nước Tuy nhiên, tính chủ quan phải phụ thuộc vào điều kiện khách quan sở kinh tế, văn hoá, xã hội Và để đảm bảo việc xác định mục tiêu sách hợp lý, việc tham gia cơng chúng cần thiết Do đó, quan nhà nước cần xác định rõ vấn đề để công chúng tham gia vào hoạt động xây dựng mục tiêu sách dự thảo VBQPPL là: Mục tiêu sách gì? Lý nhà nước lựa chọn mục tiêu sách? 2.5 Tham gia đề xuất phương án giải vấn đề sách lựa chọn giải pháp sách Giải pháp cách thức để giải vấn đề nhằm đạt mục tiêu sách Hoạt động xây dựng phương án giải vấn đề sách hoạt động quan nhà nước việc xây dựng phương án giải vấn đề sở mục tiêu đề Hoạt động trước hết trách nhiệm quan nhà nước có trách nhiệm xây dựng sách Tuy nhiên, cơng chúng tham gia góp phần quan trọng việc tạo giải pháp giải vấn đề sát thực tiễn đảm bảo tính khả thi Do đó, quan nhà nước cần xác định nội dung để công chúng tham gia bao gồm: Có phương án để giải vấn đề sách? Phương án tối ưu? 2.6 Tham gia xác định tác động tích cực, tiêu cực sách Việc cơng chúng tham gia vào việc xác định mức độ tác động tích cực tiêu cực sách đến quyền lợi ích có ý nghĩa quan trọng việc gây ảnh hưởng đến nội dung sách dự thảo VBQPPL Đồng thời nội dung quan trọng thu hút tham gia công chúng, cơng chúng quan tâm vấn đề sách ban hành có tác động đến sống họ Do vậy, nội dung quan nhà nước cần hỏi công chúng câu hỏi: sách 48 ban hành có tác động đến sống người dân? Công chúng có mong muốn, nguyện vọng việc giải vấn đề dự thảo VBQPPL? 2.7 Tham gia góp ý tính hợp pháp dự thảo VBQPPL Tính hợp pháp yêu cầu để đảm bảo hiệu lực VBQPPL Đây yêu cầu mà quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng VBQPPL phải xem xét cách thấu đáo tiến hành xây dựng VBQPPL “Trách nhiệm cán soạn thảo văn phải bảo đảm sách ban hành quy phạm hóa phải phù hợp với pháp luật hành, không mâu thuẫn, chồng chéo với văn khác phải bảo đảm việc thi hành Cán soạn thảo có trách nhiệm quy phạm hóa sách khơng q xa với sách phê duyệt” Việc đảm bảo tính hợp pháp dự thảo VBQPPL trách nhiệm quan nhà nước, nhiên quan nhà nước có thẩm quyền hồn tồn tham khảo ý kiến cơng chúng việc bảo đảm tính hợp pháp dự thảo VBQPPL Việc công chúng tham gia góp ý kiến tính hợp pháp dự thảo VBQPPL góp phần vào việc phát hạn chế việc lạm quyền, sử dụng sai quyền quan nhà nước Tính hợp pháp hiểu “sự phù hợp với pháp luật” Tính hợp pháp VBQPPL thể trước hết việc nội dung dự thảo VBQPPL phải ban hành thẩm quyền hình thức nội dung Tức quan nhà nước sử dụng hình thức VBQPPL mà pháp luật quy định quan có quyền ban hành, đồng thời quy định vấn đề nội dung thuộc thẩm quyền quan với tính chất mức độ cho phép Thứ hai, nội dung VBQPPL có hiệu lực pháp lý thấp phải khơng trái với VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao để đảm bảo tính thống hệ thống pháp luật Thứ ba, công tác xây dựng ban hành văn phải đảm bảo tuân thủ theo trình tự, thủ tục theo quy định pháp luật Do đó, cơng chúng tham gia vào việc xác định tính hợp pháp dự thảo VBQPPL tham gia góp ý vấn đề: hình thức, nội dung dự thảo VBQPPL có phù hợp với thẩm quyền chủ thể ban hành không? Nội dung dự thảo VBQPPL có phù hợp với quy định VBQPPL hành có giá trị pháp lý cao khơng? Cơng tác xây dựng VBQPPL có tn thủ trình tự, thủ tục quy định Luật Ban hành VBQPPL khơng? 2.8 Tham gia góp ý tính hợp lý dự thảo VBQPPL Hợp lý “đúng lẽ phải, phù hợp với logic vật” Tính hợp lý dự thảo VBQPPL thể phù hợp VBQPPL với quy luật vận động khách quan vật, tượng, trình liên quan đến nội dung dự thảo VBQPPL 49 điều kiện, hoàn cảnh xác định, đồng thời bao gồm việc đảm bảo tính khả thi văn Tính hợp lý yêu cầu việc đảm bảo chất lượng VBQPPL mà quan nhà nước phải đặt Tuy nhiên xuất phát từ mục đích VBQPPL để tác động vào sống nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội nên không khác ngồi cơng chúng với tư cách đối tượng trực tiếp chịu tác động dự thảo VBQPPL hiểu rõ tính hợp lý Do việc tham vấn ý kiến cơng chúng tính hợp lý dự thảo VBQPPL vô cần thiết Do vậy, nội dung mà công chúng tham gia góp ý tính khả thi dự thảo VBQPPL là: nội dung dự thảo VBQPPL có phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội, văn hố khơng? Nội dung dự thảo VBQPPL có kịp thời điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh không? Dự thảo văn có điều kiện để đảm bảo việc thực thi văn thực tế khơng? 2.9 Tham gia góp ý ngôn ngữ dự thảo VBQPPL Việc bố cục nội dung văn bản, sử dụng ngơn ngữ có ý nghĩa quan trọng việc tạo nên tính xác, rõ ràng, dễ hiểu cho nội dung VBQPPL Do vậy, nội dung quan trọng cần có tham gia cơng chúng tham gia góp ý vấn đề ngơn ngữ dự thảo VBQPPL Mặc dù chuyên gia ngôn ngữ với tư cách đối tượng thụ hưởng sách dự thảo văn bản, việc tiếp nhận, hiểu phản hồi nội dung dự thảo VBQPPL giúp ích nhiều cho quan soạn thảo VBQPPL có điều chỉnh mặt ngơn ngữ để đảm bảo phản ánh xác hàm ý sách muốn truyền tải dự thảo VBQPPL Những nội dung cần công chúng tham gia ngôn ngữ bao gồm: Bố cục nội dung dự thảo VBQPPL có đảm bảo tính hợp lý, khoa học khơng? Ngơn ngữ sử dụng dự thảo VBQPPL có rõ ràng, dễ hiểu hay tạo mơ hồ, khó hiểu PHỤ LỤC XI BẢN TÓM TẮT CÁC VẤN ĐỀ CẦN LẤY Ý KIẾN GĨP Ý CỦA CƠNG CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT STT Vấn đề cần lấy ý kiến góp ý Diễn giải vấn đề cần lấy ý kiến góp ý Bản chất vấn đề cần giải - Vấn đề phát sinh thực tế cần phải giải - Bản chất vấn đề cần giải 50 Ý kiến góp ý cơng chúng Đồng Khơng Ý kiến khác ý đồng ý Nguyên nhân vấn đề cần giải Sự cần thiết ban hành sách Mục tiêu giải vấn đề sách Các phương án giải vấn đề lựa chọn giải pháp sách Mức độ tác động sách Tính hợp pháp dự thảo VB Tính hợp lý dự thảo VB Tính khả thi dự thảo VBQPPL - Nguyên nhân vấn đề cần giải là… - Chủ thể chủ yếu làm phát sinh vấn đề là… - Những bất cập quy định hành dẫn tới việc không xử lý vấn đề phát sinh - Sự cần thiết phải ban hành sách - Mục tiêu vấn đề sách - Lý lựa chọn mục tiêu sách Nhà nước - Tính hợp lý, khả thi mục tiêu M tiêu - Các phương án để giải vấn đề sách - Giải pháp tối ưu để giải vấn đề - Tác động tích cực sách - Tác động tiêu cực sách - Dự thảo VBQPPL ban hành dựa vào thẩm quyền … - Dự thảo VBQPPL đảm bảo tính phù hợp với VBQPPL cấp trên… - Dự thảo VBQPPL đảm bảo tính thống … - Nội dung dự thảo đảm bảo phù hợp với điều kiện kinh tế, văn hoá, xã hội… - Nội dung dự thảo VB kịp thời điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh…… - Ngôn ngữ sử dụng dự thảo VBQPPL đảm bảo rõ ràng, dễ hiểu… - Dự thảo VBQPPL có khả triển khai thực tế … - Những khó khăn gặp phải triển khai thực văn bản… 51 PHỤ LỤC XII SỰ CẦN THIẾT CỦA CÁC GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO SỰ THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG Sự cần thiết Rất cần thiết Cần thiết Các giải pháp Không cần thiết Người dân CB,CC 10.1 6.7 1.9 11.7 83 9.1 12.1 11.9 4.9 89 85.4 8.1 6.5 72 77.3 8.2 8.9 19.8 13.8 74 89.6 10.2 7.2 15.8 3.2 84 76 10.8 17.3 5.2 6.7 62.6 87.7 13.2 8.3 24.2 83 71.8 11.3 12.7 5.7 15.5 61 81 87.1 82 12.7 9.6 10 12 26.3 9.4 2.9 86.6 86.7 9.2 8.2 4.2 5.1 85.9 90 8.2 7.1 5.9 2.9 CB,CC Người dân CB,C C 88 81.6 79 Xây dựng Bộ quy tắc hướng dẫn nội dung tham gia công chúng vào hoạt động xây dựng VBQPPL Sử dụng phương tiện truyền thông xã hội để cung cấp thông tin hoạt động xây dựng VBQPPL Bổ sung Bản tóm tắt vấn đề cần lấy ý kiến góp ý cơng chúng loại tài liệu bắt buộc Hồ sơ đề nghị lấy ý kiến góp ý Sử dụng chế trung gian tổ chức tham vấn công chúng Mở rộng quyền phản biện xã hội cho tổ chức xã hội nhân dân Thể chế hoá thủ tục trưng cầu ý dân việc xây dựng VBQPPL khác Hiến pháp Cho phép người dân có quyền đề xuất sáng kiến xây dựng VBQPPL Vận dụng hai nhóm cơng cụ thể chế (bắt buộc khơng bắt buộc) điều chỉnh vấn đề tham gia công chúng xây dựng VBQPPL Khuyến khích phát triển xã hội dân 10 Xây dựng văn hóa tham gia 11 Nâng cao lực cán bộ, công chức tổ chức hoạt động tham gia người dân 12 Nâng cao lực tham gia công chúng PHỤ LỤC XIII TÍNH KHẢ THI CỦA CÁC GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO SỰ THAM GIA CỦA CƠNG CHÚNG Tính khả thi 52 Ngư ời dân Các giải pháp Rất khả thi CB,C C Xây dựng Bộ quy tắc hướng dẫn nội dung tham gia công chúng vào hoạt động xây dựng VBQPPL 87 Người dân Khả thi CB,C C 82.6 11.1 Người Không khả thi Người dân CB,C C dân 9.7 0.9 7.7 Sử dụng phương tiện truyền thông xã hội để cung cấp thông tin hoạt động xây dựng VBQPPL 89 93 5.4 1.6 Bổ sung Bản tóm tắt vấn đề cần lấy ý kiến góp ý công chúng loại tài liệu bắt buộc Hồ sơ đề nghị lấy ý kiến góp ý 88 94 8.2 3.1 3.8 2.9 Sử dụng chế trung gian tổ chức tham vấn công chúng Mở rộng quyền phản biện xã hội cho tổ chức xã hội nhân dân 70.4 71.8 15.2 12.9 14.4 15.3 89 Thể chế hoá thủ tục trưng cầu ý dân việc xây 76.5 dựng VBQPPL khác Hiến pháp 88.6 5.6 8.6 5.4 2.8 82.9 10 13 13.5 4.1 87 13.4 11.6 7.9 Cho phép người dân có quyền đề xuất sáng kiến xây dựng VBQPPL 75 Vận dụng hai nhóm công cụ thể chế (bắt buộc không bắt buộc) điều chỉnh vấn đề tham gia công chúng xây dựng VBQPPL 82 73.8 18.3 11 7.7 Khuyến khích phát triển xã hội dân 71 85.1 17.7 4.0 21.3 10.9 10 Xây dựng văn hóa tham gia 67 76 11.6 10 21.4 14 89.6 85 8.4 10.2 1.8 4.8 72 67 14.7 12 13.3 21 11 Nâng cao lực cán bộ, công chức tổ chức hoạt động tham gia người dân 12 Nâng cao lực tham gia công chúng 53 PHỤ LỤC XIV NỘI DUNG LẤY Ý KIẾN CHUYÊN GIA Việc xác định nội dung tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật Việc sử dụng hình thức tham gia cơng chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật Mục đích việc xác định rõ nội dung tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật Mức độ cần thiết tính khả thi hai nhóm giải pháp: thể chế hóa thủ tục trưng cầu ý dân hoạt động xây dựng luật cho phép cơng chúng có quyền sáng kiến xây dựng văn quy phạm pháp luật 54 ... VỀ SỰ THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 36 2.1 Văn quy phạm pháp luật xây dựng văn quy phạm pháp luật 36 2.1.1 Văn quy phạm pháp luật 36 2.1.2 Xây. .. Chương THỰC TRẠNG THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM 78 3.1 Thực trạng pháp luật quy định tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật Việt Nam... 78 3.1.1 Các văn pháp luật quy định tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 78 3.1.2 Đánh giá định pháp luật tham gia công chúng xây dựng văn quy phạm pháp luật 81