Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước ở việt nam tt

1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN MINH TÂN CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 62 34 04 03 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ HÀ NỘI - 2019 Cơng trình hồn thành HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS LÊ CHI MAI PGS.TS ĐINH VĂN NHà Phản biện 1: Phản biện 2: Phản biện 3: Luận án bảo vệ Hội đồng chấm Luận án, Học viện Hành Quốc gia Địa điểm: Phòng họp, nhà A, Học viện Hành Quốc gia, số 77 - Nguyễn Chí Thanh - Hà Nội Thời gian: vào hồi … …… ngày tháng năm 2019 Có thể tìm hiểu luận án Thư viện Quốc gia Việt Nam Thư viện Học viện Hành Quốc gia MỞ ĐẦU TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước (NSNN) lựa chọn Nhà nước cách thức phân bổ nguồn lực lĩnh vực, ngành cấp ngân sách, đơn vị sử dụng NSNN theo cứ, nguyên tắc, tiêu chí định mức định nhằm đảm bảo nguồn lực cho ngành, cấp, đơn vị sử dụng NSNN thực tốt chức năng, nhiệm vụ giao Chính sách phân bổ NSNN vấn đề hoạt động quản lý nhà nước Cùng với phát triển KTXH, với yêu cầu can thiệp Nhà nước vào kinh tế thị trường nhằm bảo đảm mục tiêu hiệu quả, ổn định công bằng, việc phân bổ NSNN nội dung quan trọng nhằm bảo đảm nguồn lực cho quan, tổ chức Nhà nước thực chức năng, nhiệm vụ cách hiệu NSNN nguồn lực tài quốc gia Để quản lý việc hình thành phân bổ NSNN cách có hiệu quả, mục đích, đối tượng vấn đề quan trọng cấp thiết nhiều quốc gia giới Theo đó, quản lý NSNN phận cấu thành quản lý nhà nước lĩnh vực KTXH thực hệ thống quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương Trên phương diện lý thuyết tổng kết thực tiễn, sách phân bổ NSNN thừa nhận quan điểm, mục tiêu, nguyên tắc công cụ, biện pháp để Nhà nước sử dụng trình phân phối/phân chia quỹ NSNN (quỹ công), đảm bảo cho phát triển KTXH đất nước tương lai Ở Việt Nam, sách phân bổ NSNN bất cập như: việc phân bổ NSNN chủ yếu dựa vào khứ, truyền thống, dựa ý chí chủ quan, lập theo năm sở đánh giá kết thực năm trước, đó, phân bổ ngân sách tăng giảm mô theo Quyết định Thủ tướng Chính phủ, Quyết định Chủ tịch UBND Nghị Quốc hội, HĐND tỉnh nguyên tắc, tiêu chí định mức phân bổ NSTW NSĐP, chưa gắn chặt với việc triển khai thực kế hoạch phát triển KTXH hiệu đầu ra, quản lý theo kết thực nhiệm vụ Điều cho thấy cần phải có đánh giá cách khách quan, toàn diện thực trạng phân bổ NSNN Việt Nam thời gian vừa qua, tồn để có quan điểm, giải pháp hồn thiện sách phân bổ NSNN đòi hỏi cấp thiết Trước yêu cầu lý luận thực tiễn việc hồn thiện sách phân bổ NSNN Việt Nam, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài "Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước Việt Nam" làm luận án tiến sĩ Quản lý công, với mong muốn đưa số kiến nghị mang tính khoa học, thực tiễn để góp phần vào tiến trình cải cách NSNN, cải cách tài cơng cải cách hành nhà nước Việt Nam thời kỳ hội nhập quốc tế MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU Luận án thực dựa giả thuyết nghiên cứu quy định pháp luật hành phân bổ NSNN Việt Nam chưa phù hợp có nhiều bất cập, hiệu cơng tác quản lý NSNN chưa cao Vì vậy, mục đích nhiệm vụ nghiên cứu luận án nhằm thu thập thông tin, chứng minh đề xuất kiến nghị giải pháp hồn thiện sách phân bổ NSNN Việt Nam phù hợp hơn, đem lại hiệu cao công tác quản lý NSNN Luận án nhằm đạt mục đích thiết thực sau: - Hệ thống hố lý thuyết NSNN sách phân bổ NSNN; mối quan hệ phân bổ NSNN phân cấp quản lý NSNN - Phân tích đánh giá thực trạng phân bổ NSNN theo tiêu chí, định mức phân bổ NSNN cho quan trung ương địa phương Việt Nam Phân tích làm rõ ưu điểm, tồn công tác nhằm vấn đề cần giải sách phân bổ NSNN - Đề xuất số quan điểm riêng giải pháp hoàn thiện phân bổ NSNN Việt Nam thời kỳ kiến nghị với quan nhà nước có thẩm quyền để thực có hiệu lực hiệu phân bổ NSNN Nhiệm vụ nghiên cứu luận án: - Nghiên cứu làm rõ vấn đề liên quan đến NSNN như: khái niệm, vị trí, vai trò, hệ thống NSNN quản lý NSNN, nguyên tắc phân bổ NSNN mối quan hệ phân bổ NSNN quan nhà nước nhà nước pháp quyền - Phân tích sở khoa học sách phân bổ NSNN như: nhận thức sách phân bổ NSNN, khái niệm, đặc điểm, mục tiêu nguyên tắc xây dựng sách, nội dung sách; làm sáng tỏ thẩm quyền phân bổ ngân sách chủ thể máy nhà nước quy trình phân bổ ngân sách, tiêu chí đánh giá sách phân bổ NSNN; phân tích yếu tố đặc thù Việt Nam tác động tới phân bổ NSNN tham khảo kinh nghiệm phân bổ NSNN số quốc gia giới - Phân tích thực trạng sách phân bổ NSNN Việt Nam nay, tập trung vào thực trạng nội dung phân bổ NSNN cho lĩnh vực, phân bổ cho bộ, ngành, phân bổ cho địa phương (theo lĩnh vực chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển) Trên sở đó, đánh giá thành cơng, hạn chế sách phân bổ NSNN qua khảo sát ý kiến bên liên quan theo tiêu chí đánh giá sách phân bổ NSNN - Đề xuất quan điểm giải pháp hồn thiện sách phân bổ NSNN tập trung vào việc hoàn thiện phân bổ NSNN, xây dựng khung ngân sách trung hạn, phân bổ NSNN dựa kết đầu đôi với việc sửa đổi tiêu chí, định mức phân bổ NSNN (sau năm 2020) nhằm bảo đảm phù hợp với quy định pháp luật thông lệ quốc tế ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU - Đối tượng nghiên cứu vấn đề lý luận, thực tiễn sách phân bổ NSNN Việt Nam - Phạm vi nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu nội dung sách phân bổ NSNN mặt lý luận pháp lý, nghiên cứu thực trạng triển khai nội dung phạm vi tổng thể quốc gia đề xuất giải pháp làm ứng dụng cho việc phân bổ ngân sách Bộ, ngành, địa phương theo lĩnh vực chi thường xuyên chi ĐTPT Việt Nam Phạm vi không gian: Luận án tập trung nghiên cứu phân bổ NSNN phạm vi nước, từ góc độ vĩ mơ, bao qt ngành, lĩnh vực địa phương thông qua nguyên tắc, tiêu chí, ĐMPBNS Nhà nước ban hành; nghiên cứu so sánh, đối chiếu với thông lệ quốc tế phân bổ NSNN theo kết đầu ra, kết thực nhiệm vụ; từ đó, đưa quan điểm đề xuất giải pháp hồn thiện sách phân bổ NSNN Phạm vi thời gian: Luận án nghiên cứu dựa giai đoạn áp dụng Luật NSNN (năm 1996, năm 2002 năm 2015); thực trạng NSNN nghiên cứu giai đoạn 2011-2017 để phân tích sâu liệu với độ dài thời gian hợp lý Các đề xuất giải pháp thực cho năm tiếp theo, phù hợp với yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực từ năm 2017) CƠ SƠ LÝ LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN Về sở lý luận: Đề tài luận án “Chính sách phân bổ NSNN Việt Nam” tiến hành nghiên cứu dựa sở tảng lý luận Mác – Lê Nin chủ nghĩa vật biện chứng chủ nghĩa vật lịch sử, lý thuyết tài công quản lý NSNN, lý luận quản lý NSNN theo kết đầu Tác giả luận giải vấn đề quản lý ngân sách theo tư lơgíc biện chứng mang tính khách quan mối liên hệ với vấn đề khác liên quan đến quản lý NSNN Về phương pháp nghiên cứu: Trong trình nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: Phương pháp nghiên cứu lịch sử để: tìm hiểu nguồn gốc, đời NSNN sách Nhà nước, tập trung vào việc ban hành thực thi sách phân bổ NSNN chủ thể quản lý tiêu chí, đinh mức phân bổ ngân sách thuộc nội dung sách phân bổ NSNN; nghiên cứu thực trạng phân bổ chi đầu tư phát triển chi thường xuyên Việt Nam, gắn với yêu cầu phát triển KTXH, theo quy định Luật NSNN Phương pháp tổng hợp để: hệ thống hoá quan điểm phân bổ NSNN; tìm hiểu quy định pháp luật Việt Nam kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt nguyên tắc phân bổ NSNN, tiêu chí định mức phân bổ ngân sách, từ đưa kiến nghị đổi cách thức phân bổ NSNN dựa kết đầu thơng lệ tốt quốc tế; hệ thống hố quan điểm, chủ trương Đảng Nhà nước, đưa kiến nghị giải pháp hồn thiện sách phân bổ NSNN Phương pháp so sánh để: đối chiếu nguyên tắc phân bổ NSNN thông lệ tốt quốc tế phân bổ NSNN, quy định pháp luật Việt Nam phân bổ NSNN, từ đánh giá mức độ phù hợp sách, trọng việc triển khai thi hành sách sống để có giải pháp, kiến nghị phù hợp Phương pháp phân tích để: xác định nội dung, nội hàm sách phân bổ NSNN chủ thể ban hành, thực thi sách phân bổ NSNN áp dụng cho trường hợp Việt Nam; đánh giá thực trạng áp dụng quy định pháp luật phân bổ NSNN; đưa kiến nghị, giải pháp nâng cao hiệu phân bổ NSNN Việt Nam Phương pháp khảo sát điều tra xã hội học để: thông qua Phiếu điều tra đánh giá thực trạng tổ chức thực sách phân bổ NSNN Việt Nam chứng minh số kiến nghị, đề xuất luận án nhằm nâng cao hiệu phân bổ NSNN, bảo đảm mức độ tin cậy nhận định đề xuất giải pháp Luận án sử dụng phương pháp khảo sát điều tra xã hội học số cán quản lý chuyên gia tư vấn có nhiều kinh nghiệm Ngồi ra, luận án sử dụng phương pháp thu thập tài liệu, vấn chuyên gia để chứng minh luận điểm, đánh giá, nhận định luận án Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN - Kết nghiên cứu đề tài luận án cung cấp luận khoa học thông tin vấn đề liên quan đến lý luận quản lý NSNN, quản lý cơng lý luận sách phân bổ NSNN - Kết nghiên cứu luận án có tác động tích cực đến việc đẩy mạnh hồn thiện cơng tác phân bổ NSNN quan trung ương địa phương Cách tiếp cận luận án hướng đến việc phân bổ ngân sách dựa kết “đầu ra”, tạo bình đẳng, công khai phân bổ ngân sách Trên sở bám sát chủ trương, đường lối Đảng Nhà nước, đề định hướng đổi quan trọng việc phân bổ NSNN Việt Nam, gắn với việc ban hành hoàn thiện nguyên tắc, tiêu chí định mức phân bổ ngân sách Các giải pháp mang tính chất sách pháp luật đề xuất luận án - Kết nghiên cứu đề tài luận án có giá trị định nghiên cứu, học tập, đặc biệt tài liệu tham khảo bổ ích cho nhà hoạch định sách, học viên, có đóng góp định khoa học quản tài cơng NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN Về lý luận, luận án đưa khái niệm sách phân bổ NSNN, làm rõ đặc điểm, vai trò trách nhiệm chủ thể ban hành chủ thể thực thi sách, xác định nội dung sách phân bổ NSNN, đề xuất tiêu chí đánh giá sách phân bổ NSNN Việt Nam; nêu sở khoa học việc phân bổ quản lý ngân sách theo kết thực nhiệm vụ (kết đầu ra) Nghiên cứu kinh nghiệm phân bổ NSNN số quốc gia giới rút số học kinh nghiệm áp dụng vào điều kiện cụ thể Việt Nam Về thực tiễn, sở phân tích nội dung sách phân bổ NSNN thực trạng thực thi sách qua thời kỳ ổn định ngân sách, luận án đánh giá thành công, hạn chế sách; Luận án làm rõ nguyên nhân chủ yếu dẫn đến hạn chế, là: hệ thống NSNN Việt Nam mang tính “lồng ghép”, phức tạp; chế phân cấp quản lý ngân sách chưa hợp lý; tiêu chí, định mức phân bổ NSNN bất cập tính chất phức tạp cân đối NSNN; việc tổ chức thực sách, pháp luật nhiều bất cập, hạn chế Luận án đề xuất quan điểm phân bổ NSNN dựa kết đầu giải pháp hoàn thiện để nâng cao hiệu phân bổ NSNN, kiến nghị giải pháp hồn thiện sách phân bổ NSNN bám sát vào định hướng Đảng Nhà nước cải cách tài cơng, cải cách hành nhà nước; tổ chức thực Hiến pháp năm 2013, Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực từ năm 2017) luật có liên quan để thực thi sách phân bổ NSNN có hiệu lực; đề xuất sửa đổi tiêu chí, ĐMPBNS (sau năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030) theo định hướng quản lý NSNN theo kết đầu KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN Kết cấu luận án gồm Phần mở đầu; Phần nội dung Phần kết luận Ngồi có Danh mục tài liệu tham khảo, Phụ lục Cụ thể sau: Phần mở đầu Phần nội dung: Phần gồm chương, cụ thể là: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chương 2: Cơ sở khoa học sách phân bổ NSNN Chương 3: Thực trạng sách phân bổ NSNN Việt Nam Chương 4: Quan điểm, định hướng giải pháp hồn thiện sách phân bổ NSNN Việt Nam Phần kết luận Danh mục tài liệu tham khảo, Phụ lục Chương TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Trên giới, khơng có nhiều cơng trình nghiên cứu cách cụ thể sách phân bổ NSNN Ở Việt Nam, với mở cửa kinh tế hợp tác song phương, đa phương thơng qua dự án quốc tế, có số chuyên gia quốc tế làm việc Việt Nam nghiên cứu tình hình tài cơng Việt Nam so sánh với quốc tế Có thể khái quát việc nghiên cứu sau: - Ấn phẩm “Municipal Expenditures” - Nguyên lý chi tiêu tác giả người Mỹ Mabel Waker (1980) quan tâm tài cơng mà cụ thể vấn đề phân bổ ngân sách, tổng quan lý thuyết chi ngân sách - Bài báo “The lack of a Budgetary Theory” - Sự thiếu hụt lý thuyết ngân sách tác giả V.O Key (1940) vấn đề lý thuyết ngân sách phân tích tầm quan trọng quản lý kinh tế vĩ mơ gia tăng hiệu phân bổ ngân sách Chính phủ - Ấn phẩm “Public Investment” – Đầu tư công tác giả Wolfgang Streeck and Daniel Mertens (2007) khảo sát thực tiễn đầu tư công nước (Mỹ, Đức Thụy điển) từ năm 1981 đến năm 2007 kết luận ba nước có xu hướng điều chỉnh cấu chi đầu tư công điều kiện ngân sách hạn chế, tăng chi đầu tư cho giáo dục, nghiên cứu phát triển, hỗ trợ cho gia đình sách, hỗ trợ thị trường lao động Các tác giả mối quan hệ đầu tư công điều kiện ngân sách bị hạn chế nên thực đầu tư cơng để đạt hiệu cao, hạn chế nợ công thâm hụt ngân sách - Ấn phẩm Public Expenditue on Doimoi Stragate in Việt Nam (2010) Đánh giá trách nhiệm giải trình tài quốc gia (PAFI) (2013) chuyên gia Ngân hàng giới (WB) tập trung vào vấn đề chi tiêu công như: Public Finance: Medium Term Framework - Benefit, Taxnomy, Stages and International Experience; Performance Budgeting in Korea, OECD Juornal on Budgeting (2007)….Các chun gia ngồi nước đề cập đến nhiều khía cạnh quản lý tài cơng nói chung quản lý NSNN nói riêng, làm tài liệu tham khảo cho nhà nghiên cứu nước hoạch định sách - Cuốn sách ”Hoạch định thực thi sách cơng” TS Lê Như Thanh TS Lê Văn Hòa (2016) cho sách cơng công cụ chủ yếu để giải vấn đề công nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng định Các tác giả sách cơng có vai trò định hướng cho hoạt động KTXH thể thái độ ứng xử Nhà nước trước vấn đề công Trong sách ”Đại cương phân tích sách cơng” TS Nguyễn Hữu Hải (2016) quan điểm cho sách cơng có vai trò định hướng, tạo lập, khuyến khích hỗ trợ, điều tiết hiệu chỉnh thất bại thị trường - Cuốn sách ”Những vấn đề sách quy trình sách” TS Lê Chi Mai (2001) cho thấy sách cơng ln xem xét góc độ quy trình, bao gồm hoạt động liên quan lẫn tiến hành từ vấn đề sách nảy sinh giải chủ thể tham gia vào quy trình - Đê tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ – Bộ Tài (2016) “Tổng kết 10 năm 2006-2016 thực chủ trương, sách tài – NSNN phát triển kinh tế nhanh bền vững” cho sách tài sách Chính phủ nhằm tác động lên định hướng phát triển KTXH quốc gia thông qua thay đổi chi tiêu Chính phủ, tác động trực tiếp đến tổng cung, tổng cầu kinh tế, từ tác động đến tăng trưởng, lạm phát, an sinh xã hội ổn định kinh tế vĩ mô - Cuốn sách ”Đổi sách tài khóa” TS Bùi Đường Nghiêu (2009) cho rằng, sách tài khóa xem cơng cụ Chính phủ sử dụng để huy động, phân phối sử dụng có hiệu nguồn lực tài nhằm thực mục tiêu KTXH quốc gia - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh (2005) TS Sử Đình Thành “Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết đầu quản lý chi tiêu công Việt Nam” nhấn mạnh đến việc đánh giá hiệu chi tiêu công, đề xuất nâng cao hiệu quản lý nhà nước chi NSNN theo kết đầu Đây cách tiếp cận nhiều nước áp dụng, thách thức lớn mơ hình quản lý xác định cụ thể (đo lường được) kết đầu 1.2 NHẬN XÉT CHUNG TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN Các cơng trình nghiên cứu liên quan đến sách phân bổ NSNN Ủy ban Tài – Ngân sách Quốc hội, Bộ Tài chính, Học viện Tài chính, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, Học viện Hành quốc gia Các kết nghiên cứu cho thấy: - Nhận thức sách phân bổ NSNN chưa làm rõ khái niệm, đặc điểm, mục đích sách phân bổ NSNN Một số cơng trình nghiên cứu khẳng định việc phân bổ NSNN chịu tác động yếu tố trị, kinh tế, xã hội, bên bên ngoài, theo cấu trúc độc lập bộ, ngành, địa phương, lại chưa thống phương diện tổng thể sách vĩ mô cần thiết để bảo đảm việc phân bổ NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế, trị, xã hội Việt Nam - Đánh giá thực trạng sách phân bổ NSNN Việt Nam có mức độ khác tùy thuộc vào cách tiếp cận tác giả; có tác giả cho rằng, chế phân bổ NSNN phụ thuộc vào Chính phủ, quyền địa phương khơng có tự chủ cần thiết; có nghiên cứu đánh giá lãnh đạo Đảng ảnh hưởng tới phân bổ NSNN; có tác giả lại cho rằng, lãnh đạo Đảng cần thiết để phân bổ NSNN định hướng; có nghiên cứu cho phân bổ NSNN dứt khoát phải gắn với khả thu nhiệm vụ chi cấp, ngành; người khác lại cho cần vào tiêu chí, nguyên tắc định mức phân bổ cụ thể để không phụ thuộc vào ý chí chủ quan - Một số nghiên cứu đề xuất giải pháp khác để nâng cao hiệu lực, hiệu phân bổ NSNN; nâng cao vị thế, vai trò Quốc hội HĐND, tăng cường đại biểu chuyên trách, thành lập quan chuyên môn đủ mạnh để giám sát việc phân bổ NSNN; người khác lại cho rằng, Nhà nước cần thực thi pháp luật nghiêm minh, phân bổ NSNN công bằng, khách quan, hạn chế tiêu cực, lãng phí, tham nhũng; có nghiên cứu đề nghị chuyển nhiệm vụ phân bổ NSNN từ quan lập pháp sang quan hành pháp, có nghiên cứu lại cho ngân sách tiền thuế dân Quốc hội HĐND quan đại diện nên cần củng cố quyền lực phân bổ NSNN quan này, đảm bảo độc lập, khách quan Từ vấn đề trên, luận án tiếp tục kế thừa, làm rõ vấn đề tranh luận bỏ ngỏ, tìm kiếm khoảng trống nghiên cứu làm gia tăng thêm giá trị nghiên cứu Trên sở đó, vấn đề luận án tiếp tục giải là: Thứ nhất, luận án sâu nghiên cứu, phân tích khái niệm, đặc điểm sách phân bổ NSNN, gắn với việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, Luật NSNN năm 2015, Nghị Quốc hội, Nghị định Chính phủ văn pháp quy Bộ, quan trung ương địa phương Thứ hai, luận án nghiên cứu đánh giá thực trạng sách phân bổ NSNN; làm rõ khác biệt phân bổ NSNN với phân cấp quản lý NSNN điều kiện có đặc thù riêng điều kiện tự nhiên, trình độ phát triển địa phương, vùng, miền Việt Nam Thứ ba, luận án phân tích, lý giải làm rõ sở, để lựa chọn tiêu chí, định mức phân bổ NSNN, áp dụng Bộ, quan trung ương địa phương Thứ tư, luận án nghiên cứu làm rõ nhận định, đánh giá sách phân bổ NSNN sở tiếp cận liên ngành, kết hợp với Phiếu điều tra, khảo sát thực tế Thứ năm, sở nghiên cứu lý thuyết, đánh giá đầy đủ nguyên nhân thực trạng, luận án đưa quan điểm, định hướng giải pháp hoàn thiện sách phân bổ NSNN Việt Nam Chương CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NSNN VÀ PHÂN BỔ NSNN 2.1.1 Khái quát NSNN NSNN phạm trù lịch sử Nhà nước đời xã hội có phân chia giai cấp đấu tranh giai cấp Để đảm bảo cho tồn hoạt động mình, Nhà nước dùng quyền lực trị để huy động phận cải xã hội hình thành quỹ công nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu Nhà nước Quá trình hình thành sử dụng quỹ cơng q trình Nhà nước tham gia phân phối nguồn tài thơng qua hoạt động thu, chi tiền Các hoạt động thu, chi tiền mặt biểu bên ngồi, quỹ công biểu nội dung vật chất bên tài NSNN ln gắn liền với máy nhà nước, nhằm trì tồn phát huy hiệu lực, hiệu máy nhà nước Theo Từ điển Tiếng Việt “Ngân sách danh sách tất chi phí doanh thu theo kế hoạch” Thuật ngữ “ngân sách”, tên tiếng Anh “Budget” có nghĩa ví, xắc, hầu bao Bản chất NSNN mối quan hệ kinh tế, trị, xã hội phát sinh trình Nhà nước huy động, phân phối sử dụng nguồn lực Luật NSNN năm 2015 Việt Nam nêu định nghĩa: “Ngân sách nhà nước toàn khoản thu, chi Nhà nước dự toán thực khoảng thời gian định quan nhà nước có thẩm quyền định để bảo đảm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước” NSNN phản ánh phát triển KTXH đất nước Cơ cấu NSNN bao gồm nhiều nội dung thu, chi xếp theo trật tự định Nhìn vào cấu NSNN cho thơng tin trình độ phát triển KTXH, khả kinh tế, trình độ quản lý Nhà nước NSNN đóng vai trò quan trọng kinh tế thị trường NSNN quản lý thống nhất, theo nguyên tắc tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, cơng khai, minh bạch, cơng bằng; có phân công, phân cấp quản lý; gắn quyền hạn với trách nhiệm Việc quản lý NSNN phải đảm bảo cân đối thu, chi; hài hòa, hợp lý cấu thu, chi lĩnh vực, ngành, cấp quyền 2.1.2 Hệ thống NSNN phân cấp quản lý NSNN Hệ thống NSNN hiểu tổng thể cấp ngân sách có mối quan hệ hữu với trình thực nhiệm vụ thu, chi cấp ngân sách Cấp ngân sách nhà nước hình thành sở cấp quyền nhà nước, phù hợp với mơ hình tổ chức hệ thống quyền nhà nước nay, hệ thống NSNN bao gồm NSTW NSĐP Hệ thống NSNN thường bao gồm: ngân sách trung ương (NSTW) ngân sách địa phương (NSĐP) Ở Việt Nam, theo Hiến pháp năm 2013 (Điều 55): NSNN bao gồm NSTW NSĐP Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách đơn vị hành cấp có tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) Uỷ ban nhân dân (UBND) Mô hình tổ chức NSĐP bao gồm ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung ngân sách cấp huyện) ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung ngân sách cấp xã) Phân cấp quản lý NSNN việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn cấp quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương hoạt động NSNN Nội dung phân cấp quản lý NSNN bao gồm nội dung chủ yếu: Phân cấp ban hành chế độ, sách, tiêu chuẩn, định mức; Phân cấp mặt vật chất (tức phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi NSNN); Phân cấp chu trình ngân sách (tức phân công, phân định trách nhiệm, quyền hạn việc lập dự toán, chấp hành dự toán toán NSNN) 10 2.1.3 Quản lý NSNN Quản lý NSNN hoạt động chủ thể quản lý NSNN thơng qua việc sử dụng có chủ định phương pháp quản lý công cụ quản lý để tác động điều khiển hoạt động NSNN nhằm đạt mục tiêu định Chủ thể quản lý NSNN Nhà nước quan nhà nước Nhà nước giao nhiệm vụ thực hoạt động tạo lập sử dụng quỹ NSNN Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN máy tài hệ thống quan nhà nước Đối tượng quản lý NSNN hoạt động NSNN Nói cụ thể hoạt động thu, chi tiền NSNN Xét theo quy trình ngân sách, quản lý NSNN việc Nhà nước tiến hành lập kế hoạch/dự toán NSNN (bao gồm dự toán thu dự toán chi), tổ chức điều hành kế hoạch/dự tốn NSNN thơng qua sách, pháp luật để đạt mục tiêu KTXH mà Nhà nước theo đuổi Theo quy định pháp luật Việt Nam, toàn khoản thu, chi ngân sách phải dự toán, tổng hợp đầy đủ vào NSNN Các khoản thu thực theo quy định luật thuế chế độ thu theo quy định pháp luật Các khoản chi thực có dự tốn cấp có thẩm quyền giao phải bảo đảm chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi quan nhà nước có thẩm quyền quy định 2.1.4 Phân bổ NSNN Phân bổ NSNN việc quan có thẩm quyền máy nhà nước thực phân phối/phân chia quỹ NSNN (quỹ công) cho lĩnh vực hoạt động Nhà nước, cho bộ, ngành, cấp quyền địa phương cho đơn vị sử dụng NSNN theo cứ, tiêu chí định mức định, nhằm đảm bảo cho ngành, lĩnh vực cấp quyền, đơn vị dự tốn thực chức năng, nhiệm vụ giao, có đủ nguồn tài để hồn thành nhiệm vụ mình, góp phần cân đối tài ngành, lĩnh vực địa phương theo quan điểm, mục tiêu Nhà nước thời kỳ Mục tiêu phân bổ NSNN nhằm đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ Nhà nước đặt thời kỳ Nguồn lực vật chất cần thiết để quan nhà nước, đơn vị sử dụng NSNN thực chức năng, nhiệm vụ quyền hạn mình, phân bổ NSNN có ý nghĩa quan trọng, gắn với nhiệm vụ kinh tế, trị, xã hội mà Nhà nước đảm nhận Phân bổ NSNN việc Nhà nước cung cấp nguồn lực tài cho việc thực nhiệm vụ máy nhà nước Mức độ phạm vi phân bổ NSNN phụ thuộc vào nhiệm vụ Nhà nước thời kỳ, giai đoạn phát triển KTXH Mối quan hệ phân bổ NSNN phân cấp quản lý NSNN gắn bó chặt chẽ, khăng khít lẫn Phân cấp quản lý NSNN tiền đề sở điều kiện cho phân bổ NSNN Phân bổ NSNN có tác động hỗ trợ để việc phân cấp quản lý NSNN hợp lý hơn, có hiệu lực hiệu Phân bổ NSNN mang ý nghĩa rộng lớn hơn, có tính bao trùm tồn diện, thể quan điểm, thái độ, lựa chọn Nhà nước nguồn lực công Phân bổ NSNN trọng tính hiệu khoản chi tiêu Nhà nước tất lĩnh vực kinh tế, trị, xã hội, văn hóa, an ninh, quốc phòng, đối ngoại Còn phân cấp quản lý NSNN biện pháp để Nhà nước phân công, phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấp quyền nhằm đảm bảo hiệu lực hiệu quản lý nhà nước cấp quyền trung ương địa phương 2.2 CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NSNN 2.2.1 Khái niệm sách phân bổ NSNN Thuật ngữ “chính sách” sử dụng phổ biến sách, báo, phương tiện thông tin đại chúng đời sống xã hội Mọi chủ thể KTXH có sách riêng mình, theo quan niệm phổ biến sách phương thức hành động chủ thể khẳng định thực nhằm giải vấn đề KTXH 13 Việc phân bổ NSNN dựa định để đảm bảo tính khoa học, khách quan, hợp lý, cơng bằng, minh bạch Những Nhà nước quy định văn pháp luật, quy định tiêu chí, đinh mức thể sau: Một là, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách thực thống phạm vi nước; vấn đề quan trọng, phạm vi ảnh hưởng rộng, liên quan đến việc thực nhiệm vụ KTXH , quốc phòng, an ninh nước, Chính phủ báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến văn trước ban hành Hai là, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách áp dụng quan trung ương địa phương Ba là, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách nghiên cứu áp dụng số lĩnh vực đặc thù, có ảnh hưởng nhiều đến sống dân sinh (như giáo dục, y tế) Bốn là, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách làm phân bổ ngân sách đảm bảo nguyên tắc: dự toán chi năm sau (n +1) khơng thấp dự tốn chi năm hành (n) Năm là, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách hướng tới công bằng, khách quan, hợp lý địa phương 2.2.4.2 Các cách thức phân bổ NSNN Xuất phát từ nhận thức sách phân bổ NSNN sách Nhà nước phát sinh trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN (quỹ công) theo nguyên tắc, tiêu chí định mức định, sách phân bổ NSNN thể khía cạnh sau đây: Một là, Phân bổ NSNN cho lĩnh vực hoạt động Nhà nước Theo hướng này, phân bổ NSNN thường bao gồm chi thường xuyên chi đầu tư phát triển; đó, chi thường xuyên bao gồm: hoạt động quan nhà nước, giáo dục, đào tạo, khoa học, cơng nghệ, y tế, văn hóa, xã hội, thông tin, bảo vệ môi trường, an ninh, quốc phòng, đối ngoại Chi ĐTPT bao gồm nội dung đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng khơng có khả thu hồi vốn Hai là, Phân bổ NSNN cho Bộ, quan trung ương: Bao gồm việc phân bổ nguồn lực cho quan quản lý nhà nước trung ương theo ngành, lĩnh vực Ba là, Phân bổ NSNN cho địa phương: Bao gồm việc phân bổ nguồn lực cho đơn vị hành lãnh thổ dựa điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, tài nguyên thiên nhiên, địa hình, khí hậu, dân cư, phong tục tập quán, nhằm đảm bảo phát triển đồng đều, cân đối vùng, miền nước Bốn là, Phân bổ NSNN cho đơn vị nghiệp công Nhà nước thường chủ trương tiến hành xã hội hóa nguồn lực, huy động nguồn lực tồn xã hội để giảm áp lực phân bổ NSNN 2.2.5 Các tiêu chí đánh giá sách phân bổ NSNN Dưới góc độ khoa học, tiêu chí hiểu cứ, sở để xem xét, đánh giá vật, tượng mặt định tính định lượng Dựa đặc điểm sách phân bổ NSNN có số tiêu chí chủ yếu sau: Một là, Tính tồn diện sách phân bổ NSNN phản ánh mức độ đầy đủ hệ thống quy định pháp luật, nguyên tắc, định hướng, mục đích mục tiêu Nhà nước Hai là, Tính thống sách điều kiện đảm bảo cho thống mục tiêu, giải pháp tuân thủ triệt để mục tiêu, giải pháp đề Ba là, Tính phù hợp khả thi sách phân bổ NSNN thể nội dung sách phản ánh phù hợp với trình độ phát triển KTXH đất nước Chính sách thượng tầng kiến trúc 14 phải phù hợp với hạ tầng sở, điều kiện kinh tế, trị, xã hội… Do đó, sách khơng thể cao hạ tầng sở, cao sách khơng khả thi, tồn giấy Bốn là, Tính cơng khai, minh bạch thể ý thức trách nhiệm Nhà nước trước công dân, tạo điều kiện cho giám sát người dân hoạt động NSNN Công khai NSNN việc cung cấp thông tin cách rõ ràng, đáng tin cậy, dễ hiểu kịp thời ngân sách theo nội dung pháp luật quy định Năm là, Tính đắn thể sách vào sống xây dựng với trình độ kỹ thuật cao, sở phân tích khoa học, đánh giá, tổng kết, điều tra, khảo sát, thăm dò, lấy ý kiến, tiếp thu kinh nghiệm khứ, tham khảo thơng lệ tốt quốc tế Sáu là, Tính cơng bằng, thủ tục đơn giản, chi phí tốn nguồn lực để thực 2.2.6 Các nhân tố ảnh hưởng sách phân bổ NSNN Chính sách phân bổ NSNN bị chi phối nhiều nhân tố tác động, kể nhân tố bên nhân tố bên ngoài, nhân tố trực tiếp nhân tố gián tiếp, khái quát số nhân tố chủ yếu sau đây: Một là, yếu tố kinh tế - xã hội: Trong trình phân bổ NSNN khâu hệ thống tài (tài cơng, tài doanh nghiệp, tài quốc tế…) có liên quan đến việc ban hành thực thi sách phân bổ NSNN Hai là, yếu tố trị - pháp lý: Chính sách phân bổ NSNN thường xuyên bị chi phối vấn đề trị - pháp lý Nó phản ánh phát triển kinh tế, mặt khác bị chi phối yếu tố trị đất nước thông qua hệ thống pháp luật chủ đích giai cấp cầm quyền Ba là, yếu tố lợi ích kinh tế: Chính sách phân bổ NSNN thể tư tưởng, quan điểm, mục tiêu giải pháp Nhà nước vấn đề liên quan đến lợi ích kinh tế chủ thể xã hội Nếu phân bổ NSNN sai mục đích, khơng đối tượng, khơng hợp lý nguồn lực tài cơng dễ bị thất thốt, lãng phí, không đạt mục tiêu đề Bốn là, yếu tố hội nhập quốc tế: Đây xu khách quan, chi phối định hướng, quan điểm, phương thức quản lý điều hành máy quản lý nhà nước tất lĩnh vực Ngoài ra, số yếu tố khác tác động tới sách phân bổ NSNN lực chủ thể phân bổ NSNN, lựa chọn tiêu chí để phân bổ NSNN, tính đặc thù lĩnh vực, địa phương phân bổ NSNN, quan điểm Nhà nước ưu tiên chi NSNN 2.2.7 Xu hướng lựa chọn sách phân bổ NSNN theo kết đầu Theo Tổ chức Hợp tác Phát triển kinh tế (OECD), quản lý theo đầu kết phương thức quản lý tập trung vào việc thực đạt đầu ra, kết hay tác động Kết chương trình, mục tiêu để Nhà nước phân bổ NSNN Những chương trình mang lại tác động tích cực ưu tiên phân bổ NSNN ngược lại chương trình hiệu bị Nhà nước hạn chế phân bổ nguồn lực Lý thuyết quản lý theo kết nhiều điều gây tranh cải, cách thức đo lường xác định kết quả, hiệu lĩnh vực, cấp, ngành chương trình, mục tiêu có cách thức đánh giá khác Nhưng nguyên tắc chung dựa vào sản phẩm đầu tạo gì, kết quả, hiệu hay tác động thay đổi tích cực mang lại từ sản phẩm tạo cho xã hội, đó, tác động xã hội yếu tố khó đánh giá Quan hệ sản phẩm đầu kết hay tác động xã hội mối quan hệ qua lại, tác động lẫn chịu tác động lớn mơi trường xã hội Có thể mối quan hệ sơ đồ 2.3 15 Sản phẩm đầu (Output) Kết quả, hiệu Môi trường Tác động (Outcome) xã hội xã hội Sơ đồ 2.3: Mối quan hệ sản phẩm đầu kết Mối quan hệ sản phẩm đầu kết qủa, hiệu hay tác động xã hội thách thức đánh giá việc phân bổ nguồn lực Nhà nước cho chương trình, mục tiêu Khi đánh giá tác động xã hội bao gồm yếu tố nội yếu tố thể bên Để thực theo phương thức quản lý theo kết quả, cần phải xác định đầu vào, hoạt động, đầu kết chương trình, mục tiêu Nhà nước đặt Đầu Đầu vào vào Hoạt Hoạt động động Quản lý theo đầu vào Quản lý theo đầu vào Đầu Kết Tác động Quản lý theo kết Sơ đồ 2.4: Logic "chuỗi kết quả” Trong sơ đồ 2.4, đầu vào nguồn lực cần thiết, như: tiền, nhân lực, vật lực…, quan, đơn vị thực chương trình sử dụng để thực chương trình, dự án Hoạt động trình sử dụng yếu tố đầu vào để tạo sản phẩm Đầu loại hàng hóa, dịch vụ hay sản phẩm cụ thể tạo chương trình, dự án Kết tác động, ảnh hưởng đầu đến cộng đồng, tác động trước mắt, trung hạn dài hạn Xem xét tác động việc xem xét mức độ đạt mục tiêu cuối chương trình Trong phương thức quản lý này, thực chương trình, nhà quản lý không trọng đến việc thực qui định chi tiết, chặt chẽ đầu vào (như kinh phí, nguồn nhân lực v.v…) hay qui trình (cách thức triển khai) mà tập trung vào kết đạt sau trình thực Quản lý theo đầu kết khuyến khích đơn vị, tổ chức tự chủ việc phê duyệt, phân bổ quản lý nguồn lực NSNN dành cho đơn vị, tổ chức mình, qua phát huy tính động, sáng tạo q trình thực hiện; đồng thời hướng quan kiểm tra, giám sát vào đánh giá xem chương trình có thực mục tiêu đề hay khơng liệu có cách đạt mục tiêu tốn không Quản lý theo đầu kết chuyển từ việc trọng yếu tố đầu vào hoạt động sang tập trung vào kết (ở cấp độ khác nhau) mà chương trình nhằm đạt Trên quan điểm gắn kết mục tiêu, kết với mục tiêu phát triển KTXH quốc gia địa phương, quy trình phân bổ NSNN hướng theo mục tiêu kết thể sơ đồ 2.5 đây: 16 Chiến lược lược Chiến quốc gia gia PTKTXH PTKTXH quốc Mục tiêu, kết cấp quốc gia Kế hoạch PTKTXH cấp quốc gia/bộ, ngành Mục tiêu, kết cấp tỉnh Kế hoạch PTKTXH cấp tỉnh Nhu cầu nguồn lực phát triển KTXH Khả nguồn lực phát triển KTXH Nhu cầu nguồn lực để đạt mục tiêu Khả nguồn lực để đạt mục tiêu Xác định trần NSNN cho mục tiêu Ưu tiên chương trình, hoạt động Cân đối ưu tiên phân bổ NSNN cho chương trình, mục tiêu Sơ đồ 2.5 Sơ đồ phân bổ NSNN theo mục tiêu, kết 2.3 KINH NGHIỆM PHÂN BỔ NSNN CỦA MỘT SÔ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI Luận án xem xét kinh nghiệm phân bổ NSNN Cộng hòa Liên Bang Đức, Cộng hòa Séc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc Qua nghiên cứu kinh nghiệm số quốc gia rút số kinh nghiệm vận dụng vào điều kiện cụ thể Việt Nam Một là, Cộng hòa Liên Bang Đức, Séc, Nhật Bản, Hàn Quốc quốc gia phát triển kinh tế trình độ cao, nên hệ thống pháp luật đồng hoàn chỉnh Việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn phân bổ NSNN cần thiết Mơ hình phân bổ ngân sách có tính độc lập cấp ngân sách kinh nghiệm tốt cho Việt Nam Hai là, Lập kế hoạch tài trung hạn dự báo thu chi nhiều năm sở để xác định phân bổ ngân sách hàng năm cần nghiên cứu đẻ tiếp tục triển khai, tránh việc phân bổ vốn dàn trải Ba là, Quyền lực Quốc hội lĩnh vực ngân sách thơng qua quy trình phân bổ ngân sách Quốc hội cho thấy Quốc hội có tồn quyền định ngân sách thay đổi thu, chi, mức thâm hụt hay thặng dư ngân sách Chính phủ đệ trình Bốn là, Xu hướng nước tiến hành phân bổ ngân sách theo kết đầu Cần nhận thức rõ giá trị phân bổ ngân sách theo kết đầu có ủng hộ mạnh mẽ quan lập pháp 17 Chương THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 3.1 KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH NSNN VIỆT NAM TỪ 2011 ĐẾN 2018 - Quy mô thu NSNN cho thấy, tỷ lệ động viên GDP vào NSNN theo số tuyệt đối có tăng, theo số tương đối (tỷ lệ %) giảm Nguyên nhân chủ yếu diễn biến phức tạp tình hình kinh tế nước giới, tăng trưởng GDP Việt Nam thấp kỳ vọng Các sách miễn, giảm, giãn thuế có tác động dài hạn ni dưỡng nguồn thu lâu dài, có tác động ngắn hạn làm giảm thu NSNN đáng kể, khoảng gần 1%GDP - Quy mô chi NSNN cho thấy, Nhà nước phải xếp cân đối nguồn lực để thực Nghị Đảng nhiều Nghị Trung ương, Quốc hội Chính phủ, thế, sức ép phân bổ bố trí tăng chi NSNN ngày lớn cấu chi NSNN ln có thay đổi phù hợp với tình hình để đảm bảo cấu hợp lý giữa: chi thường xuyên, chi ĐTPT chi trả nợ Tốc độ tăng thu NSNN tốc độ tăng chi NSNN có xu hướng ngày dỗng (thu giảm, chi tăng) - Bội chi NSNN có giảm dần (theo Luật NSNN năm 2015) để tiếp cận với thông lệ quốc tế (loại trừ chi trả nợ gốc), tỷ lệ nợ cơng có xu hướng tăng lên, nợ Chính phủ (tăng từ 50,5%GDP năm 2013 lên 53,2%GDP năm 2017 53,1% năm 2018; nợ quyền dịa phương tăng từ 0,8%GDP năm 2013 lên 1,2%GDP năm 2018) Đây thách thức quản lý phân bổ NSNN 3.2 THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NSNN Ở VIỆT NAM 3.2.1 Phân bổ NSNN theo lĩnh vực (chi ĐTPT chi thường xuyên) Trong năm qua, thực Nghị Trung ương Đảng khóa XI, khóa XII, Nghị Quốc hội tái cấu kinh tế, đổi mơ hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng, hiệu kinh tế; có tái cấu đầu tư cơng, nên tỉ trọng chi ĐTPT có giảm, chi thường xuyên tăng (chủ yếu tiền lương tăng lên), với cấu chi thường xuyên chiếm tỉ trọng 64%65%, chi ĐTPT: 25%-27%, chi trả nợ: 8%-10% tương đối hợp lý Phân bổ chi ĐTPT cấp, ngành tuân thủ bám sát quy định Nhà nước, tạo chuyển biến đáng kể quản lý, sử dụng ngân sách chặt chẽ, hợp lý, hiệu Phân bổ chi thường xuyên đáp ứng nhiệm vụ thường xuyên Nhà nước Thực điều chỉnh tiền lương sở, chế độ phụ cấp công vụ (25%), phụ cấp Đảng, đoàn thể, phụ cấp thu hút, phụ cấp ngành nghề ban hành nhiều sách an sinh xã hội Tỷ trọng chi lương chi cho người chiếm đa số chi thường xuyên Tính chung giai đoạn 2011-2018, chi thường xuyên mức bình quân 64,8% tổng chi NSNN, tăng xấp xỉ 10% so với giai đoạn 2006-2010 (bình quân 55%) 3.2.2 Phân bổ NSNN cho Bộ, quan trung ương Thực quy định Luật NSNN, Chính phủ báo cáo Quốc hội thực phân bổ NSNN cho Bộ, quan trung ương nhằm đáp ứng yêu cầu thực chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước Bộ dựa sở tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách cụ thể Bộ (như: số lượng biên chế, số lượng lao động hợp đồng, thực đề án, chương trình, nhiệm vụ Nhà nước giao…) 3.2.3 Phân bổ NSNN cho Địa phương Cũng việc phân bổ NSNN cho Bộ, quan trung ương, việc phân bổ NSNN cho địa phương (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) Việt Nam bước bám sát theo tiêu 18 chí, định mức phân bổ theo Quyết định: 139/TTg (giai đoạn 2003-2006); 151/TTg 210/TTg (giai đoạn 2007-2010); 59/TTg 60/TTg (giai đoạn 2011-2015); 46/TTg 40/TTg (giai đoạn 2016-2020) 3.2.4 Phân bổ NSNN cho Đơn vị nghiệp công Việc phân bổ NSNN cho Đơn vị nghiệp công nhằm cung ứng dịch vụ cơng có bước chuyển biến tích cực, thể mức độ xã hội hóa ngày cao, góp phần đảm bảo khả tiếp cận dịch vụ công người dân Nhà nước đổi phương thức hoạt động, phương thức đầu tư; thực chế đặt hàng, mua hàng, giao nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công; liên doanh, liên kết đơn vị nghiệp công Trong bối cảnh NSNN hạn hẹp tiếp tục bao cấp phải giữ vai trò cung ứng dịch vụ cơng thiết yếu; bên cạnh nhu cầu chi tiêu không ngừng tăng tất lĩnh vực (y tế, giáo dục, phúc lợi xã hội…); vậy, NSNN đầu tư cho dịch vụ công thiết yếu nhằm giảm dần gánh nặng NSNN 3.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NSNN Ở VIỆT NAM 3.3.1 Một số kết đạt 3.3.1.1 Thành công hoạch định thực thi sách phân bổ NSNN Một là, Nhà nước quy định rõ văn pháp luật thẩm quyền ban hành sách phân bổ NSNN Trong đó, Quốc hội – với tư cách quan quyền lực nhà nước cao nhất, có thẩm quyền định dự toán NSNN, phân bổ NSTW, phê chuân toán NSNN Quốc hội định tổng số thu, chi NSNN, mức bội chi NSNN số chi số lĩnh vực quan trọng; định chương trình, dự án lớn thuộc nguồn NSNN; định việc phân bổ ngân sách theo lĩnh vực, Bộ, quan Trung ương định nhiệm vụ thu, chi, số bổ sung từ trung ương cho tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Hai là, sách phân bổ NSNN dựa khoa học, đáp ứng yêu cầu thực tiễn Việc phân bổ, giao dự toán từ đơn vị dự toán đến đơn vị sử dụng ngân sách đẩy lên sớm hơn; thủ tục hành phân bổ ngân sách đơn giản hóa (bỏ phân bổ theo q, bỏ phân bổ theo nhóm mục, giao quyền tự chủ cho đơn vị dự toán cấp I điều chỉnh dự toán đơn vị sử dụng ngân sách, dự án đầu tư XDCB nằm tổng mức dự toán giao ); thực phương thức rút dự toán Kho Bạc Nhà nước Ba là, với trình đẩy mạnh phân cấp, phân bổ nguồn lực cho quyền địa phương quan, đơn vị sử dụng ngân sách, Nhà nước có cải cách chế quản lý quan hành chính, đơn vị nghịêp công, tăng cường chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm đơn vị nghiệp công chế khóan chi hành Bốn là, sách phân bổ NSNN đáp ứng tương đối tốt tiêu chí, định mức phân bổ NSNN, định kỳ hoàn thiện cho phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách (đã qua thời kỳ ổn định ngân sách: 2004 – 2006; 2007-2010; 2011-2015; 2016 – 2020) Việc tổ chức thực triển khai nghiêm túc địa phương thường xuyên có kiểm tra, giám sát quan nhà nước cấp 3.3.1.2 Tác động sách phân bổ NSNN tới tăng trưởng cấu kinh tế Theo số liệu thống kê so sánh mối quan hệ tốc độ tăng chi bình quân hàng năm NSNN với tốc độ tăng GDP bình qn mức đóng góp bình qn vào tăng trưởng GDP giai đoạn 2011 – 2018 cho thấy, tổng chi NSNN nước giai đoạn 2011 - 2018 đạt tốc độ tăng bình quân khoảng 18,4%/năm, cao tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân hàng năm (7,4%/năm) Riêng năm 2018, tổng chi NSNN tăng 25,4% so với năm 2017, năm có mức chi cao đạt mức tăng cao trung 19 bình giai đoạn 2011 – 2016, góp phần vào tăng trưởng kinh tế năm 2018 đạt 7,08% giai đoạn 2016-2020 đạt khoảng 6-7% 3.3.2 Một số hạn chế, vấn đề đặt nguyên nhân Bên cạnh kết đạt được, Luận án phân tích số hạn chế sách phân bổ NSNN Việt Nam sau: Một là, năm ngân sách việc lập, phân bổ, giao dự toán: Năm ngân sách Việt Nam quy định từ ngày 01 tháng 01 đến hết 31 tháng 12 hàng năm (theo năm dương lịch).Việt Nam ban hành kế hoạch tài trung hạn năm năm chiếu, chưa hoàn thiện Hai là, quy trình phân bổ ngân sách: Quy trình phân bổ ngân sách là: dự toán NSNN phải lập từ lên (từ sở) giao theo chiều ngược lại Đây quy trình phức tạp, khơng đảm bảo thời gian theo quy định (giao phân bổ dự toán đến đơn vị sử dụng ngân sách phải hoàn thành trước 31/12 năm trước) Có địa phương, ngành đến hết quý I năm sau hoàn thành việc giao phân bổ dự toán Việc giao phân bổ chậm, phân bổ nhiều lần, nhiều đợt ảnh hưởng đến q trình giải ngân nguồn kinh phí Ba là, thẩm quyền định phân bổ ngân sách: Khác với nước, ngân sách cấp Việt Nam không tồn độc lập mà “lồng ghép” vào Thẩm quyền định phân bổ ngân sách chồng chéo, trùng lắp, chưa tạo điều kiện cho địa phương thực làm chủ ngân sách NSNN gồm NSTW NSĐP Ngân sách cấp phận hợp thành ngân sách cấp trên; ngân sách cấp bao hàm ngân sách cấp Bốn là, phân bổ NSNN kế hoạch tài trung hạn: Luật NSNN năm 2015 quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm gắn với Kế hoạch tài trung hạn Trên thực tế, có số nhiệm vụ chi ngân sách xác định thực chi số năm, như: dự án đầu tư XDCB thực nhiều năm; chương trình khoa học - cơng nghệ cấp nhà nước Việc chưa thực kế hoạch tài trung hạn cách đầy đủ đồng hạn chế tính chủ động thiếu tầm nhìn Bộ, ngành, địa phương Năm là, phân bổ NSNN theo kết đầu (kết thực nhiệm vụ): Luật NSNN năm 2015 quy định việc lập, bố trí ngân sách theo chương trình, nhiệm vụ (kết đầu ra) để thay dần cho phương thức phân bổ NSNN theo tiêu mang tính áp đặt kế hoạch, hành chính, khơng trọng đến kết cơng việc Trên thực tế có số nội dung chi ngân sách lập, bố trí ngân sách theo chương trình, như: chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình mục tiêu Nhưng chương trình, nhiệm vụ, dự án chưa đầy đủ chưa rõ ràng tiêu, phương pháp xác định, đánh giá kết thực để làm lập dự toán ngân sách đánh giá kết thực (kết đầu ra) Nguyên nhân dẫn đến hạn chế, vướng mắc sách phân bổ NSNN Việt Nam thời gian qua, kể đến là: Thứ nhất, hệ thống NSNN Việt Nam mang tính lồng ghép, phức tạp: Nghiên cứu mơ hình cấu trúc Nhà nước liên bang (Đức, Mỹ, Malayxia, Canada, Úc…), hệ thống ngân sách rõ ràng, rành mạch, khơng có “lồng ghép” quyền bang liên bang Việt Nam - với mơ hình cấu trúc Nhà nước đơn nhất, theo đó, việc phân bổ ngân sách có đặc điểm khác so với Nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách khơng tách rời hệ thống hành Thứ hai, việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN chưa hợp lý: Để đảm bảo vai trò chủ đạo NSTW phân bổ tập trung nguồn thu quan trọng, có tỷ trọng lớn tổng thu thuế 20 nước (như: thuế xuất nhập khẩu, thu từ dầu khí…); NSĐP phân bổ thu 100% nguồn thu nhỏ, gắn trực tiếp với công tác quản lý quyền địa phương Tuy nhiên, hạn chế phân cấp nguồn thu đa số địa phương thu không đủ chi (47/63 tỉnh, thành phố), nên chưa phát huy quyền chủ động, tính sáng tạo địa phương Mặt khác, việc phân cấp nguồn thu ngân sách cấp theo quy định hành phức tạp, chưa hợp lý, vừa phân bổ theo sắc thuế lại vừa phân bổ theo loại sản phẩm, dịch vụ Thứ ba, tiêu chí, ĐMPBNS bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn Nguyên nhân bắt nguồn từ biến động kinh tế yếu tố thị trường giá chi phối, nên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ NSNN (cả chi đầu tư chi thường xuyên) giai đoạn 2011 - 2015 giai đoạn 2016-2020 không ổn định Nhu cầu ngân sách để thực nhiệm vụ theo chức trách giao ngày lớn, tạo sức ép lớn cho trình phân bổ NSNN Trước biến đổi thực tiễn, hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ NSNN sau thời kỳ ổn định ngân sách tăng lên (như định mức chi thường xuyên tăng 70%, chi đầu tư tăng 10% giai đoạn 2016-2020), nhanh bị lạc hậu, lỗi thời, bộc lộ nhiều điểm không phù hợp với thực tiễn Thứ tư, tính chất phức tạp cân đối NSNN, chưa đầy đủ khoản thu chi ngân sách, chưa mang tính bao qt tồn diện Các sách Nhà nước thường xuyên thay đổi, nhanh so với lộ trình, nên việc phân bổ NSNN khơng theo kịp thay đổi chế, sách,…Các định mức không đáp ứng nhu cầu, thấp xa so với yêu cầu thực tế Chương QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 4.1 QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NSNN 4.1.1 Quan điểm, định hướng Đảng Nhà nước phân bổ NSNN Tác giả luận án nghiên cứu Nghị Quốc hội, Văn kiện Đảng Cộng sản Việt Nam thấy rõ ràng sách phân bổ NSNN - với tư cách phận hữu sách tài quốc gia, phải mang tính chất trọng tâm, trọng điểm để khai thác theo hướng đa dạng hóa nguồn lực, thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo lực để đưa Việt Nam phát triển chủ động hội nhập quốc tế Việc phân bổ NSNN theo mục tiêu ưu tiên phát triển ngành kinh tế, khu vực kinh tế, vùng, miền, phải phù hợp với định hướng phát triển nước sở đổi mô hình tăng trưởng, nâng cao suất lao động, chất lượng hiệu kinh tế 4.1.2 Quan điểm Luận án phân bổ NSNN Nghiên cứu quan điểm, định hướng Đảng Nhà nước phân bổ NSNN, tác giả luận án cho cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện để phù hợp với tình hình mới, đặc biệt làm rõ thêm quan điểm, định hướng cho việc quản lý phân bổ ngân sách dựa sở kết đầu ra, kết thực nhiệm vụ Đây thách thức, phức tạp, khó khăn - Một là, quán triệt quan điểm quyền lực nhà nước thống theo Hiến pháp năm 2013 Theo đó, cần hồn thiện chế phân cơng, phân quyền, phối hợp, kiểm sốt quyền lực quan lập pháp quan hành pháp; phát huy tính chủ động, sáng tạo trách nhiệm đơn vị sử dụng ngân sách, cấp quyền địa phương, song phải đáp ứng yêu cầu quản lý thống Chính phủ thể chế, sách nhà nước đơn nhất, nhà nước liên bang; đảm bảo vai trò chủ đạo NSTW, phát huy tính chủ động NSĐP 21 - Hai là, phải lấy sở tham chiếu kết quả, hiệu quả, đánh giá tác động thực phân bổ ngân sách kết đầu Nội hàm chuẩn mực chung phân bổ ngân sách theo kết đầu hướng tới mục đích cuối “tối đa hoá hiệu quả” việc sử dụng nguồn lực công Ngân sách phải trở thành công cụ định Nhà nước, cấp quyền để điều tiết kinh tế - Ba là, việc phân bổ ngân sách theo kết đầu ra, kết thực nhiệm vụ cần thực bước thận trọng, có lộ trình, phù hợp với lực, trình độ sở hạ tầng quản lý đất nước Phân bổ NSNN theo kết đầu hệ thống quản lý phân bổ trình độ cao, đòi hỏi phải có tiêu đo lường, đánh giá, thông tin kết hệ thống kế toán thay đổi cho phù hợp (từ kế toán tiền mặt phải chuyển sang kế toán dồn tích) Do đó, điều kiện chưa đồng khơng thể cải thiện sớm, chiều Việc đổi hồn thiện sách phân bổ NSNN phải thực cách thận trọng, đảm bảo tính liên tục, có kế thừa, ổn định khu vực cơng, tồn kinh tế - Bốn là, Các chương trình, mục tiêu Nhà nước phải thiết kế, hoạch định cách cụ thể, với nhiệm vụ rõ ràng để đạt mục tiêu đề ra, vừa tảng để thực phân bổ NSNN dựa kết đầu ra, nâng cao hiệu qủa việc sử dụng NSNN, trọng phân bổ ngân sách theo kết đầu - Năm là, Đối với lĩnh vực mà khu vực tư nhân đảm nhận Nhà nước nên điều chỉnh lại phạm vi can thiệp Nhà nước, tăng cường áp dụng biện pháp thị trường khâu, giai đoạn việc cung cấp hàng hố, dịch vụ cơng Đối với lĩnh vực mà Nhà nước phải đứng cung cấp, cần áp dụng cơng cụ phân tích kinh tế (phân tích chi phí - lợi ích) để lưạ chọn cách thức có chi phí thấp nhằm « tối đa hóa hiệu » Gắn ngân sách với kết đầu tạo hình thức thưởng - phạt sở kết đạt 4.2 GIẢI PHÁP HỒN THIỆN CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NSNN NHẰM THỰC HIỆN NHIỆM VỤ PHÁT TRIỂN KTXH CỦA ĐẤT NƯỚC 4.2.1 Hoàn thiện phân bổ NSNN 4.2.1.1 Hoàn thiện phân bổ chi đầu tư phát triển Tác giả cho rằng, việc hoàn thiện phân bổ chi ĐTPT để khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lựa chọn dự án, cơng trình đáp ứng mục tiêu đầu tư theo kế hoạch phát triển KTXH (kế hoạch trung hạn) kế hoạch hàng năm - Thực chương trình, dự án trọng điểm, ưu tiên tập trung đầu tư vào chương trình trọng điểm, phù hợp với khả NSNN để đầu tư dứt điểm, sớm phát huy hiệu - Ưu tiên vốn cho cơng trình có qui mơ vừa nhỏ, phục vụ trực tiếp cho cộng đồng - Vốn đầu tư từ NSNN bố trí vốn cho cơng trình kết cấu hạ tầng KTXH khơng có khả hồn vốn trực tiếp Các cơng trình bố trí vốn phải nằm quy hoạch phê duyệt; có đủ thủ tục đầu tư 4.2.1.2 Hoàn thiện phân bổ chi thường xuyên - Nâng cao chất lượng cơng tác lập, định phân bổ dự tốn ngân sách đơn vị thụ hưởng ngân sách Cơ cấu lại khoản chi thường xuyên ngân sách cách hợp lý nhất, bảo đảm chặt chẽ, tiết kiệm có hiệu - Thực nghiêm quy định Luật phòng chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí văn luật; tổ chức thực cách có hiệu Chương trình thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, chống lãng phí 22 - Nhà nước cần thường xuyên rà soát, sửa đổi, bổ sung ban hành văn điều chỉnh số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn 4.2.2 Xây dựng áp dụng Khung ngân sách trung hạn phân bổ NSNN Áp dụng khung ngân sách nhiều năm, bao gồm: kế hoạch tài ngân sách hàng năm khung tài ngân sách trung hạn khắc phục phần bất cập Kế hoạch tài hàng năm Kế hoạch KTXH hành Việc áp dụng Khung ngân sách trung hạn năm năm thực theo Điều 17, Điều 43 Luật NSNN năm 2015, xác định gánh nặng thuế tổng thể, qui mô thâm hụt ngân sách, dự báo thu, chi mức tổng hợp Việc đặt kế hoạch tài chính, ngân sách hàng năm vào Khung ngân sách nhiều năm giúp Chính phủ có dự toán ngân sách hàng năm thực tế hơn, chặt chẽ hơn, đặt tầm nhìn năm năm 4.2.3 Đổi phân bổ NSNN dựa kết đầu Phân bổ NSNN dựa theo kết đầu hoạt động quản lý ngân sách dựa sở tiếp cận thông tin đầu giúp cho Nhà nước thực phân bổ nguồn lực cách hiệu Về chất, xem phân bổ ngân sách dựa sở đầu việc quản lý theo đầu hoạt động sử dụng ngân sách tổ chức cơng cấp quyền thuộc khu vực công Phân bổ ngân sách theo kết đầu hệ thống phân bổ có tính chiến lược lâu dài nhằm đạt thay đổi việc đo lường kết công việc quan nhà nước, bao gồm tổ chức cơng cấp quyền Phương thức phân bổ bao gồm nhiều công đoạn như: thiết lập mục tiêu, lựa chọn số kết công việc, gắn kết ngân sách với kết cần đạt Phân bổ ngân sách theo kết đầu sử dụng thông tin kết đầu quản lý từ khâu lập dự toán, phê duyệt, phân bổ, thực hiện, theo dõi, đánh giá, tốn chu trình ngân sách Nghiên cứu nội dung phân bổ ngân sách theo kết đầu ra, tác giả cho rằng, nội dung phân bổ ngân sách theo kết đầu gồm: Một là: xác định rõ khách hàng, nhiệm vụ Nhà nước khu vực cơng Hai là, xác định tiêu chí đánh giá kết mà dân chúng, nhóm khách hàng mong đợi Ba là, xây dựng tiêu phản ánh chất lượng, mức độ thoả mãn khách hàng, người dân Bốn là, xác định tiêu chí tiến độ, mục tiêu đầu ra, kết cuối cùng, tác động xã hội Năm là, xây dựng hệ thống báo cáo kết quả, phân tích cải thiện kết 4.2.4 Xác định chương trình, mục tiêu ưu tiên phân bổ NSNN (1) Xác định chương trình: Việc phân bổ NSNN theo kết đầu cần xác định chương trình (2) Thiết kế chương trình: chương trình cần thiết kế chi tiết hai mức: kế hoạch tổng thể để thực chương trình kế hoạch năm với bước cụ thể Cả mức kế hoạch phải đảm bảo mối quan hệ lô gic mục tiêu cần đạt được, chiến lược thực mục tiêu, hoạt động kinh phí tương ứng để thực chương trình (3) Kế hoạch thực chương trình: Cần phải có kế hoạch tổng thể kế hoạch năm để triển khai chương trình Các kế hoạch năm phải ăn khớp với kế hoạch tổng thể, đầu kế hoạch năm phải đảm bảo đạt mục tiêu cuối chương trình kinh phí để thực 23 (4) Phân bổ kinh phí cho chương trình: Trên sở mục tiêu tiến độ (hay gọi kết nối ngân sách kết phạm vi chương trình), cần xác định kinh phí để đạt mục tiêu đề chương trình (5) Quản lý chương trình: Các chương trình phải nhằm thực vấn đề xúc, có tính liên ngành, liên vùng Việc quản lý chương trình nên phân cấp cho bộ, ngành, địa phương phù hợp 4.2.5 Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền quản lý NSNN Trên sở quan điểm, định hướng việc hồn thiện sách phân bổ NSNN, từ góc độ phân cấp, phân quyền quản lý NSNN, luận án cho cần rà soát lại chế phân cấp, đảm bảo thẩm quyền cấp ngân sách, quan, tổ chức sử dụng ngân sách việc tổ chức thực chịu trách nhiệm mục tiêu, nhiệm vụ giao, theo hướng xác định cụ thể nhiệm vụ cấp quyền, bước xóa bỏ mơ hình ngân sách “lồng ghép”, đảm bảo tư cách pháp lý tính ổn định lâu dài hoạt động cấp quyền 4.2.6 Đổi phân bổ NSNN cho Đơn vị nghiệp công Giải pháp đổi phân bổ NSNN cho đơn vị nghiệp công đề xuất trước hết cần thống nhận thức việc thay đổi cách tiếp cận xây dựng sách hoạt động cung ứng dịch vụ công dựa loại dịch vụ công đầu phân theo nhóm: dịch vụ thiết yếu (Nhà nước tài trợ tồn bộ); dịch vụ (Nhà nước tài trợ phần); dịch vụ khác/dịch vụ gia tăng (Nhà nước tài trợ cá biệt) để có sách thích hợp Phân định rõ chức Nhà nước tạo lập mơi trường bình đẳng, cạnh tranh cho hoạt động cung ứng dịch vụ công Nhà nước bảo đảm cung ứng dịch vụ công thông qua việc tạo lập môi trường pháp lý, tăng cường vai trò quản lý, tra, kiểm tra, giám sát hoạt động Nhà nước trực tiếp cung ứng bảo đảm nguồn lực cung ứng dịch vụ cơng loại hình dịch vụ thiết yếu phần dịch vụ 4.2.7 Tiếp tục sửa đổi tiêu chí, định mức phân bổ NSNN (sau năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030) Tiêu chí ĐMPBNS tốt cho việc phân phối nguồn lực cách hợp lý, khách quan, cơng bằng, hiệu Để hồn thiện tiêu chí, ĐMPBNS (sau năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030), luận án cho rằng: Một là, rà soát, đánh giá chi tiết ngân sách phân bổ cho lĩnh vực thời gian qua xác định lại ngành, lĩnh vực phân bổ NSNN cho phù hợp với chế thị trường Hai là, rà sốt, hồn thiện hệ thống tiêu chí, ĐMPBNS cho phù hợp với tính chất nhiệm vụ ngành, lĩnh vực cấp ngân sách Tiêu chí dân số tiêu chí chủ đạo (tiêu chí chính) phân bổ ngân sách cho địa phương, cần hoàn thiện hệ thống tiêu thống kê dự báo dân số, chi tiết theo cấu tuổi giới tính để làm cho phân bổ ngân sách Ba là, cần xác định nguồn lực ngân sách giai đoạn cụ thể vào mục tiêu, định hướng phát triển KTXH giai đoạn để xác định nhu cầu chi ngân sách Từ tồn tiêu chí, ĐMPBNS hành đề cập Chương 3, tiến tới việc phân bổ NSNN theo kết đầu định hướng đổi phân bổ NSNN nêu, tác giả nhận thấy, việc hồn thiện tiêu chí, ĐMPBNS phải hướng đến việc sử dụng ngân sách theo kết đầu ra, kết thực nhiệm vụ ngành, cấp, đơn vị dự toán (như việc xác định tỉ lệ học sinh học, số dân hưởng dịch vụ, tỉ lệ hộ nghèo, mức độ đảm bảo an ninh, trật tự an toàn xã hội v.v…) Trên sở yêu cầu nêu trên, việc xây dựng tiêu chí, ĐMPBNS cần theo bước sau: 24 Bước 1: Xác định nguồn thu NSNN Bước 2: Xác định ngân sách trung hạn Bước 3: Xác định nhu cầu thực tương đối cho cấp, ngành Bước 4: Xác định định mức phân bổ ngân sách cho đơn vị dự toán Xác định hệ số vùng phân bổ NSNN, Nhà nước xác định vùng chuẩn có hệ số Trên sở khoản chi vùng chuẩn, xác định mức chi vùng khác theo hệ số vùng (ví dụ Bảng 4.10) Bảng 4.10: Hệ số Vùng Vùng đồng (vùng chuẩn) Vùng trung du duyên hải Vùng núi thấp, vùng sâu Vùng núi cao hải đảo 2,5 Vùng thành phố, đô thị 2,5 1,3 *Nguồn: Tác giả đề xuất vào ĐMPBNS giai đoạn 2016-2020 Trên sở hệ số vùng, quan có thẩm quyền cần phải điều chỉnh lại ĐMPBNS vùng chuẩn (loại trừ yếu tố tính cao thêm yếu tố tính chưa đủ), từ đó, xác định ĐMPBNS lĩnh vực chi vào hệ số vùng Ví dụ Bảng 4.11 đây: Bảng 4.11: Hệ số ĐMPBNS số lĩnh vực Giai đoạn 2021 - 2026 Vùng đồng Vùng Vùng núi Vùng núi Vùng (vùng trung du thấp, cao, hải thành chuẩn) duyên vùng sâu đảo, biên phố, giới đô thị hải Chi nghiệp giáo dục 1,0 1,15 1,23 1,72 0,85 Chi nghiệp đào tạo – dạy nghề 1,0 1,23 1,30 1,80 0,80 Chi nghiệp y tế 1,0 1,14 1,28 1,77 0,74 Chi văn hóa thơng tin 1,0 1,12 1,38 1,92 0,91 Chi phát thanh, truyền hình 1,0 1,11 1,35 1,80 0,90 *Nguồn: Tác giả đề xuất vào ĐMPBNS giai đoạn 2016-2020 4.2.8 Một số giải pháp bổ trợ Thứ nhất, Củng cố tổ chức máy, nâng cao lực, trình độ cán quản lý tài – NSNN, đào tạo, bồi dưỡng, huấn luyện chuyên môn cho đội ngũ cán quản lý tài – NSNN, đáp ứng yêu cầu đổi phân bổ NSNN, việc phân bổ NSNN dựa kết đầu Thứ hai, Tăng cường công tác tra, kiểm tra, giám sát để kịp thời phát xử lý nghiêm trường hợp vi phạm Xác định trọng tâm, trọng điểm cần tập trung tra, kiểm tra, lĩnh vực dễ xảy thất thốt, lãng phí Thứ ba, Tăng cường lãnh đạo Đảng điều hành Nhà nước phân bổ NSNN Thứ tư, Tăng cường mối quan hệ phối hợp quan tài chính, kế hoạch đầu tư, kho bạc nhà nước quan liên quan công tác phân bổ NSNN 4.3 Một số kiến nghị với Đảng Nhà nước 4.3.1 Đối với Quốc hội Ủy ban TVQH 25 Nâng cao chất lượng định dự toán phân bổ NSNN với thời gian dài hơn; ban hành Luật ngân sách thường niên thay cho Nghị NSNN hành; bổ sung quy định thẩm quyền Quốc hội việc xác định mục tiêu ưu tiên phân bổ NSNN Tiếp tục cho ý kiến đề bổ sung hồn thiện tiêu chí ĐMPBNS (sau năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030) theo thực tế phù hợp với giai đoạn sở hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trung ương địa phương Tăng cường chức giám sát đề xuất phân bổ ngân sách dựa kết đầu ra, gắn với kế hoạch trung hạn; theo dõi chặt chẽ trình phân bổ ngân sách cấp, ngành, đơn vị dự toán, bảo đảm phân bổ chế độ, tiêu chuẩn, định mức để thực mục tiêu phát triển KTXH 4.3.2 Đối với Chính phủ Chỉ đạo nghiên cứu đổi phương pháp lập dự toán NSNN theo kết đầu ra, xây dựng tiêu đo lường kết Quản lý NSNN theo kết đầu coi công cụ để Nhà nước tập trung nguồn lực cơng vào nơi mang lại lợi ích cao cho xã hội, giúp cải thiện sách cơng góp phần tăng cường hiệu quả, hiệu lực quản lý Chỉ đạo hồn thiện hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ định mức chi tiêu ngân sách cập nhật thường xuyên, phù hợp với thực tiễn thích ứng với khác biệt vùng, miền Có lộ trình kế hoạch sớm khắc phục triệt để “lồng ghép” ngân sách cấp; giao quan có liên quan cải tiến qui trình lập dự tốn phù hợp với qui định Luật NSNN tình hình thực tế, dành nhiều thời gian cho việc thảo luận ngân sách để nâng cao chất lượng công tác phân bổ NSNN 4.3.3 Đối với cấp ủy, quyền địa phương (HĐND, UBND) Tập trung lãnh đạo, đạo quan chuyên mơn nghiên cứu, xây dựng chế, sách phát triển KTXH, gắn với phân cấp mạnh lĩnh vực, tạo điều kiện phát huy tính động, sáng tạo trình thực chiến lược phát triển KTXH địa phương Hoàn thiện việc xây dựng nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ NSNN cho đơn vị sử dụng NSNN cấp tỉnh, cấp huyện phù hợp với chức năng, nhiệm vụ giao Tiêu chí, ĐMPBNS phải thảo luận rộng rãi ngành, cấp, đơn vị sử dụng ngân sách trước UBND trình HĐND định 4.3.4 Đối với quan Tài cấp Tổ chức đánh giá tình hình phân bổ ngân sách ngành, cấp, nhu cầu kinh phí cho nhiệm vụ cấp thiết chưa có nguồn, nhu cầu kinh phí cho tăng trưởng ngành, sở xác định nhu cầu chi thực ngành, lĩnh vực Phối hợp với ngành có liên quan (như: Giáo dục Đào tạo, Y tế, Nội vụ, Dân tộc, Thống kê ) xây dựng tiêu chí, hệ số qui đổi chi phí sử dụng NSNN cho đối tượng lĩnh vực dựa đặc điểm kinh tế - kỹ thuật 4.3.5 Đối với quan Kế hoạch Đầu tư cấp Phối hợp với quan tài cấp để xác định rõ mục tiêu, nhiệm vụ, dự án, cơng trình cần bố trí kinh phí theo thứ tự ưu tiên phù hợp với khả nguồn vốn NSNN; phân bổ vốn đầu tư dài hạn, chủ động phân kỳ đầu tư; xác định tiêu chí, phương pháp phân bổ làm xây dựng định mức phân bổ vốn đầu tư trình UBND trình HĐND định 4.3.6 Đối với đơn vị sử dụng NSNN, đơn vị dự toán NSNN Nâng cao chất lượng cơng tác lập dự tốn đơn vị sử dụng NSNN theo hướng dự toán phải bám sát với kế hoạch, mục tiêu ưu tiên thực nhiệm vụ đơn vị Dự toán phải làm rõ nhiệm vụ chi hồn thành, khơng thực phải cắt giảm nhiệm vụ chi theo kế hoạch công tác đơn vị; chủ động xây dựng tiêu chí phương pháp phân bổ ngân sách cho đơn vị trực thuộc, bảo đảm công khai, minh bạch NSNN 26 KẾT LUẬN Luận án hoàn thành mục tiêu nhiệm vụ nghiên cứu theo yêu cầu để giải vấn đề sau: - Về mặt lý luận: hệ thống hóa vấn đề lý luận liên quan đến NSNN, nguyên tắc phân bổ NSNN sách phân bổ NSNN, tiêu chí đánh giá sách phân bổ NSNN Nghiên cứu lý luận sách phân bổ NSNN với tư cách quan điểm, tư tưởng hành động Nhà nước việc phân bổ nguồn lực để giải mục tiêu KTXH Luận án nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế phân bổ NSNN để rút học cần thiết, gợi ý sách cho Việt Nam - Về mặt thực tiễn: luận án đánh giá thực trạng phân bổ NSNN Việt Nam năm qua, giai đoạn 2011-2016 năm 2017, qua rút kết đạt hệ thống tiêu chí, ĐMPBNS việc thực thi sách phân bổ NSNN thông qua quy phạm pháp luật Luật NSNN năm 2002 Luật NSNN năm 2015; đánh giá kết đạt được, nguyên nhân hạn chế, vướng mắc việc thực thi sách phân bổ NSNN Việt Nam Luận án đề xuất quan điểm giải pháp hồn thiện sách phân bổ NSNN Việt Nam, phải hướng tới phân bổ NSNN theo kết đầu ra, gắn với kế hoạch tài ngân sách trung hạn, theo sửa đổi tiêu chí ĐMPBNS từ sau năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030 Đề tài luận án vấn đề lớn, phức tạp, phải giải nhiều mối quan hệ đan xen trung ương địa phương, chủ thể quản lý đối tượng quản lý, xuất phát từ đối tượng nghiên cứu phạm vi nghiên cứu nên luận án chưa nghiên cứu chi tiết cụ thể, khoản chi ngân sách Tác giả hy vọng nghiên cứu cơng trình khoa học sau Mặc dù tác giả luận án có nhiều cố gắng để hồn thành luận án, song khơng tránh khỏi thiếu sót, khiếm khuyết hạn chế định Kính mong thầy, giáo, nhà khoa học, nhà quản lý chuyên gia quan tâm đến vấn đề tiếp tục có bảo sở khoa học, kinh nghiệm quốc tế, đề xuất thực tiễn sách phân bổ NSNN Việt Nam có hiệu hơn./ 27 DANH MỤC CƠNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ Đà CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Nguyễn Minh Tân (2015), Những điểm Luật ngân sách nhà nước năm 2015, Tạp chí tài (8/2015, số 614), tr.35-38 Nguyễn Minh Tân (2015), Tuyển chọn bình luận Luật ngân sách số quốc gia giới, đồng tác giả, sách tham khảo, Nxb Hồng Đức Nguyễn Minh Tân (2016), Cơ sở khoa học thực tiễn việc hoàn thiện hệ thống pháp luật tài cơng phù hợp với Hiến pháp, thành viêń đề tài khoa học cấp Bộ, Viện nghiên cứu lập pháp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội Nguyễn Minh Tân (2017), Cẩm nang hướng dẫn giám sát ngân sách nhà nước, đồng tác giả, sách tham khảo, Nxb Tài Nguyễn Minh Tân (2017), Giải pháp cấu lại ngân sách nhà nước nợ cơng Việt Nam, Tạp chí tài (10/2017, số 666), tr.23-26 Nguyễn Minh Tân (2018), 100 câu hỏi trả lời Luật ngân sách nhà nước năm 2015 văn hướng dẫn thi hành, đồng tác giả, sách tham khảo, Nxb Tài Nguyễn Minh Tân (2018), Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước: số học rút từ ngân sách năm 2017, Tạp chí tài (4/2018, số 678), tr.39-42 Nguyễn Minh Tân (2018), Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước: Thực trạng Xu hướng, Tạp chí Kinh tế (6/2018, số 34), Ban Kinh tế Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam ... VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 4.1 QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NSNN 4.1.1 Quan điểm, định hướng Đảng Nhà nước phân bổ NSNN Tác giả luận án... xây dựng sách, nội dung sách; làm sáng tỏ thẩm quyền phân bổ ngân sách chủ thể máy nhà nước quy trình phân bổ ngân sách, tiêu chí đánh giá sách phân bổ NSNN; phân tích yếu tố đặc thù Việt Nam tác... hướng giải pháp hồn thiện sách phân bổ NSNN Việt Nam 9 Chương CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NSNN VÀ PHÂN BỔ NSNN 2.1.1 Khái quát NSNN