LUẬN ÁN LUẬT HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Xu thế chung của thế giới trong giai đoạn hiện nay đó là: i Duy trì sự ổn định hợp lý về cấu trúc, số lượng đơn vị hành chính, đồng thời kết hợp đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, đề cao vai

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN MẠNH CƯỜNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH

CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số : 9380102

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS HOÀNG VĂN TÚ

HÀ NỘI - năm 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án là công trình nghiên cứu của tôi, dưới sự hướng dẫn của PGS.TS Hoàng Văn Tú Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Luận án, tôi có tham khảo một số bài viết, công trình nghiên cứu và các tài liệu liên quan của các tác giả, cơ quan Nhà nước, những số liệu và trích dẫn trong Luận án đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực

Việc sử dụng các nguồn tham khảo được trích dẫn, chỉ ra trong Danh mục tài liệu tham khảo

Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan trên

TÁC GIẢ

Nguyễn Mạnh Cường

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 10

1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước 10

1.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 15

1.3 Đánh giá về các công trình nghiên cứu 19

1.4 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án 21

1.5 Giả thuyết nghiên cứu 22

Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM 24

2.1 Khái niệm, vai trò của quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện 24 2.2 Chủ thể, nội dung quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện 26

2.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện 48

2.4 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về địa giới hành chính ở một số quốc gia trên thế giới 55

Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM 66

3.1 Thực trạng pháp luật về quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện 66

3.2 Thực trạng quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở nước ta 69

3.3 Quản lý trên thực địa các mốc giới xác định địa giới hành chính cấp huyện 84

3.4 Thực trạng giải quyết tranh chấp về địa giới hành chính cấp huyện 84

3.5 Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện 97

Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM 109

4.1 Phương hướng nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện 109 4.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện 120

KẾT LUẬN 140 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 143 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 144

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong nhiều năm qua, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản pháp luật quy định về việc quản lý địa giới hành chính (ĐGHC) Tuy nhiên cho đến nay,

có những văn bản quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, trình tự, thủ tục quản lý ĐGHC ban hành đã nhiều năm, do vậy nhiều nội dung, quy định đã không còn phù hợp, không đáp ứng yêu cầu quản lý trong thực tiễn

Mặt khác để thực hiện thắng lợi mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ,

công bằng, văn minh”, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ

nghĩa, đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế, đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, ngoài các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội và đảm bảo an ninh, quốc phòng, vấn đề ổn định lâu dài hệ thống ĐVHC các cấp, trong đó có cấp huyện được đặt ra là một nhiệm vụ tương đối cấp bách và có ý nghĩa quan trọng

Nhìn lại lịch sử, việc tổ chức các ĐVHC - lãnh thổ dưới các triều đại phong kiến ở Việt Nam có nhiều biến động cả về quy mô và tên gọi các đơn vị hành chính Các ĐVHC dưới cấp trung ương có tên gọi và vị trí khác nhau trong

hệ thống hành chính các cấp như châu, quận, đạo, lộ, phủ, thừa tuyên, dinh, tỉnh, huyện, giáp, hương, trấn, tổng, lý, xã, tùy theo từng giai đoạn Cho đến năm 1832, vua Minh Mạng triều Nguyễn đã chia lại đất nước thành 30 tỉnh và 1 phủ Thừa Thiên Sau khi Việt Nam giành được độc lập tháng 8/1945, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời, theo Hiến pháp năm 1946, đất nước được chia làm ba Bộ: Bắc Bộ, Trung Bộ, và Nam Bộ Giai đoạn 1945 - 1946, nước ta có 65 tỉnh

Năm 1975, Miền Nam được giải phóng, đất nước thống nhất và đến năm

1976, nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam có 38 ĐVHC cấp tỉnh, gồm 35 tỉnh và 3 thành phố trực thuộc Trung ương Cho đến tháng 6/2013, Việt Nam có

58 tỉnh, 5 thành phố trực thuộc Trung ương; 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã,

47 quận, 550 huyện; 634 thị trấn, 1.461 phường, 9.052 xã

Cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) là ĐVHC ở nước

ta Cấp huyện còn có cả huyện đảo Trong nhiều năm qua, Nhà nước ta đã ban

hành một số văn bản pháp luật quy định về việc quản lý địa giới hành chính

Thực tế quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở nước ta trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được thì cũng đã cho thấy một số những hạn chế, bất cập

Quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện là một khía cạnh của chủ quyền quốc gia; một nội dung, vấn đề của hoạt động quản lý nhà nước đối với dân cư, lãnh thổ Đây là một nhu cầu mang tính tất yếu, khách quan đối với mọi quốc

gia, mọi nhà nước Đặc biệt, thông qua quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện sẽ

giúp Nhà nước thực hiện hoạt động quản lý của mình một cách linh động, hiệu quả hơn trước những thay đổi về định hướng, mục tiêu phát triển hay những yêu cầu, thách thức từ thực tế như vấn đề hội nhập, đô thị hóa, biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường,…

Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị Trung ương lần thứ

7 khóa XI về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ

Trung ương đến cơ sở đặt ra yêu cầu “sớm hoàn thành quy hoạch để bảo đảm cơ

bản giữ ổn định số lượng ĐVHC cấp tỉnh, huyện, xã” Mới đây nhất, Hội nghị

lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Khoá XII đã ban hành Nghị quyết số

18-NQ/TW “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ

thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” trong đó có nhiều nội

dung quan trọng liên quan đến việc thực hiện thẩm quyền thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể, điều chỉnh ĐGHC đơn vị dưới cấp tỉnh của UBTVQH

Để thực thi những chủ chương, đường lối, chính sách của Đảng và Hiến pháp năm 2013, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã khẩn trương hoàn thiện pháp luật về thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC các cấp (Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, các Nghị quyết số

1210/2016/UBTVQH13 về tiêu chuẩn và phân loại đô thị; Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 về tiêu chuẩn ĐVHC và phân loại đơn

vị hành chính) Bên cạnh đó, mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực, nhưng

cũng cần nghiên cứu để lý giải, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn nào dẫn đến

Quốc hội quyết định thay đổi thẩm quyền này (từ hành pháp sang lập pháp và được trao cho cơ quan thường trực của Quốc hội) Như vậy, việc nghiên cứu Đề tài này chắc chắn sẽ góp phần nâng cao hiểu biết về Hiến pháp, hiểu rõ hơn tư tưởng Hiến pháp

Thực tế quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở nước ta trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được thì cũng đã cho thấy một số những hạn chế, bất cập cơ bản sau:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật phục vụ quản lý nhà nước về ĐGHC cấp

huyện còn chưa hoàn thiện, chi tiết và đầy đủ để tạo nên sự thống nhất trong các

hoạt động thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC và chưa có

sự phân biệt từng loại hoạt động, tiêu chí và nguyên tắc thực hiện Biểu hiện cụ thể là: (i) thiếu tập trung, thống nhất; (ii) giá trị pháp lý thấp; (iii) chưa chi tiết, đầy đủ; (iv) chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời

Thứ hai, việc thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC các

cấp nói chung và cấp huyện nói riêng còn diễn ra khá thường xuyên, đặc biệt là các hoạt động chia tách, điều chỉnh, thành lập ĐVHC cấp huyện, cấp xã đã làm tăng đáng

kể số lượng đơn vị hành chính, thậm chí có những ĐVHC có phạm vi ĐGHC nhỏ, không bảo đảm sự phù hợp với các tiêu chí chung về đơn vị hành chính Việc kiến nghị, xây dựng đề án, phương án chưa được chuẩn bị kỹ lưỡng và dựa trên những yếu

tố, tiêu chí, mục đích mang tính khách quan; một số ít trường hợp còn vì để được đầu

tư hoặc có thêm biên chế, tổ chức và các lợi ích khác Có thể thấy, số lượng, tần suất điều chỉnh ĐGHC trong giai đoạn gần đây tăng mạnh so với giai đoạn trước đó, cụ thể: Từ năm 1996 đến năm 2006, số ĐVHC cấp huyện đã tăng từ 574 đơn vị lên 673 đơn vị (tăng thêm 99 ĐVHC cấp huyện) Đến tháng 6/2011, số ĐVHC cấp huyện đã tăng lên 698 đơn vị, và đến tháng 6/2013, Việt Nam có 703 ĐVHC cấp huyện, bao gồm 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện như vậy (so với cuối năm

2006 đã tăng thêm 30 đơn vị)

Thứ ba, một số ĐVHC cấp huyện sau khi được thành lập, giải thể, sáp

nhập, chia tách, điều chỉnh tạo nên những rào cản hành chính cho sự thông suốt

cho sự phát triển kinh tế - xã hội chung của quốc gia, khu vực và làm ảnh hưởng đến sinh hoạt của người dân, nên cần được nghiên cứu, đánh giá tính hợp lý và hiệu quả về kinh tế - xã hội

Thứ tư, việc chia tách, thành lập ĐVHC tạo thêm gánh nặng về ngân sách

và nguồn nhân lực cho bộ máy nhà nước, dẫn đến giảm hiệu quả quản lý nhà nước ở những đơn vị mới được hình thành hay phải chia sẻ bớt nhân lực; đồng thời nhà nước cũng phải bổ sung một lượng ngân sách mới cho hoạt động xây dựng trụ sở mới Điều này chưa thực sự phù hợp với điều kiện kinh tế của đất nước còn đang khó khăn, nợ công vẫn đang tiếp tục tăng nhanh

Xu thế chung của thế giới trong giai đoạn hiện nay đó là: (i) Duy trì sự ổn định hợp lý về cấu trúc, số lượng đơn vị hành chính, đồng thời kết hợp đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, đề cao vai trò chủ động, tự chủ của chính quyền địa phương với tăng cường kiểm tra, giám sát của chính quyền hành chính cấp trên; (ii) Phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương; (iii) Đa dạng hóa mô hình tổ chức các cấp chính quyền địa phương trong phạm vi quốc gia và ở từng cấp chính quyền; (iv) Thúc đẩy sự hợp tác giữa các ĐVHC lãnh thổ trong phạm vi quốc gia với nhau và với các ĐVHC lãnh thổ nước khác và tăng cường vai trò của nhân dân trong tổ chức, quản lý chính quyền địa phương thông qua trưng cầu dân ý, lấy ý kiến nhân dân về những công việc trọng đại của chính quyền địa phương như bầu cử, quyết định một số khoản thu hoặc dự án, công trình và cả điều chỉnh địa giới hành chính

Gần đây có những ý kiến đưa ra về việc sáp nhập các tỉnh nhỏ thành tỉnh lớn Đương nhiên việc sáp nhập các tỉnh sẽ dẫn tới việc sáp nhập các huyện trong các tỉnh đó Thực tế cho thấy chúng ta đã sáp nhập Hà Tây vào Hà Nội Hiện cũng chưa có tổng kết một cách toàn diện về hiệu quả của việc sáp nhập này Sáp nhập Hà Tây vào Hà Nội, không những không kéo theo sự sáp nhập các quận, huyện Hà Nội mà chỉ thấy phát sinh thêm đơn vị hành chính cấp quận Chẳng hạn, huyện Từ Liêm trước đây nay đã tách thành 2 quận Bắc Từ Liêm và Nam Từ Liêm Rồi thành lập thêm các quận mới Như vậy đơn vị hành chính

cấp huyện đã tăng thêm Việc xác định địa giới hành chính giữa các quận ở Hà Nội không hề đơn giản do đặc điểm địa bàn thành phố phức tạp

Qua phân tích thực trạng và từ những kinh nghiệm hay mà chúng ta có thể học hỏi, đưa ra các phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện nay

Từ những lý do trên, việc nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài luận án “Quản

lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nay” là thật sự

cần thiết về cả lý luận và thực tiễn

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Luận án nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện, phân tích thực trạng quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam Trên cơ sở đó đề xuất các phương hướng, giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện nay

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích trên luận án cần giải quyết các nhiệm vụ sau đây:

Thứ nhất, thực hiện tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý thuyết và

phương pháp nghiên cứu; khái lược, tổng hợp những nội dung/vấn đề đã được nghiên cứu, từ đó có những nhận định về tình hình nghiên cứu để khẳng định việc nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện nay” là cần thiết

Thứ hai, xác định được những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về

ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam

Thứ ba, nêu lên thực trạng quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt

Nam, từ đó có những nhận xét, đánh giá (mặt được, mặt chưa được, nguyên nhân) trong quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện nay

Thứ tư, từ ba nhiệm vụ ở trên đưa ra phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện nay

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đề tài tập trung nghiên cứu quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam Cụ thể, dưới góc độ các bộ phận cấu thành pháp luật, đề tài sẽ nghiên cứu

về hình thức pháp luật, nội dung pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật trong quản

lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện Tức là, đề tài không đi sâu nghiên cứu về bộ máy nhà nước ở chính quyền trung ương hay chính quyền cấp tỉnh; cũng không nghiên cứu các ĐVHC cấp huyện ở góc độ tự nhiên, địa lý, xã hội

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Về nội dung, Đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản trong

quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam Đồng thời, đưa ra phương hướng

và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện nay Luận văn không nghiên cứu ĐGHC cấp huyện của các huyện có đường biên giới quốc gia, huyện đảo vì ĐGHC của những ĐVHC cấp huyện này có những đặc thù liên quan đến chủ quyền quốc gia ở vùng đất và vùng biển

Về thời gian, Đề tài nghiên cứu quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện

trong thời kỳ đổi mới ở Việt Nam, trong đó tập trung nghiên cứu từ thời điểm ban hành Hiến pháp năm 2013 cho đến nay

Về mặt không gian, các đối tượng, vấn đề nghiên cứu của Đề tài là một số

huyện, quận ở các tỉnh và thành phố ở cả ba miền của đất nước

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1 Phương pháp luận

Trước hết, luận án tiếp cận việc quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện là một hoạt động mang tính pháp lý Do đó, từ việc xác định vấn đề nghiên cứu đến nghiên cứu, phân tích và giải quyết các vấn đề đều dựa trên nguyên lý nền tảng của khoa học pháp lý và kết quả nghiên cứu là đề xuất quan điểm, kiến nghị hoàn thiện pháp luật để quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam Cách tiếp cận này khác với một số cách tiếp cận khác khi nghiên cứu quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện như: (i) tiếp cận ở góc độ chủ quyền lãnh thổ - thuộc

lĩnh vực an ninh, quốc phòng; (ii) tiếp cận ở góc độ là một hoạt động mang tính

kỹ thuật trong quản lý đất đai như xác định tọa độ, ranh giới, diện tích…

Bên cạnh đó, luận án còn sử dụng cách tiếp cận lô gíc - hệ thống để giải quyết vấn đề nghiên cứu Cụ thể, luận án tiếp cận từ lý luận đến thực tiễn và từ thực tiễn đến lý luận, sau đó đề xuất các kiến nghị Từng nội dung, vấn đề nghiên cứu cũng sẽ được xác định và cấu trúc hợp lý theo hệ thống và lô gíc nhất định, có thể dựa trên tiêu chí về nội dung, tính chất hoặc thời gian…

Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin về nhà nước và pháp luật; đường lối, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, thể hiện trong các Nghị quyết của Đảng, trong Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Trong luận án sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp hệ thống, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp luật học so sánh, phương pháp thống kê, phương pháp lịch sử cụ thể, đặc biệt là phương pháp phân tích quy phạm pháp luật Để hoàn thành mục đích nghiên cứu luận án

đã kết hợp giữa các phương pháp trong từng phần của luận án, phương pháp phân tích và tổng hợp là phương pháp được sử dụng nhiều nhất trong luận án Đối với mỗi mục thì có một số phương pháp nghiên cứu chủ đạo để làm rõ mục đích nghiên cứu Ví dụ: phương pháp so sánh được ưu tiên sử dụng trong việc nghiên cứu khái quát kinh nghiệm ở một số nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam tại Chương 2; phương pháp phân tích, tổng hợp được ưu tiên sử dụng trong phần đánh giá thực trạng tại Chương 3

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Một là, tập hợp và đưa ra được một cách tương đối đầy đủ và có hệ thống

các khái niệm, đặc điểm, nội dung, nguyên tắc quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam Qua nghiên cứu quản lý nhà nước về ĐGHC ở một số quốc gia trên thế giới, tác giả đem đến cho người đọc cái nhìn toàn diện hơn về những

vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam trong mối tương quan với thế giới

Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng để quản lý nhà nước về ĐGHC

cấp huyện trong thời kỳ đổi mới ở Việt Nam, trong đó tập trung nghiên cứu từ thời điểm ban hành Hiến pháp năm 2013 cho đến nay

Ba là, đưa ra phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà

nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam, đáp ứng nhu cầu và đòi hỏi của công cuộc đổi mới và hội nhập quốc tế trong bối cảnh Việt Nam đang tham gia hội nhập với các nước phát triển

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

6.1 Ý nghĩa lý luận của luận án

Đề tài này sẽ góp phần hệ thống hóa, làm rõ một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, những vấn đề lý luận về quản lý về địa giới hành chính; trong

đó, tập trung làm rõ hơn về khái niệm, đặc điểm, nội dung, nguyên tắc quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam

Thứ hai, một số đóng góp của luận án về mặt lý luận khi nghiên cứu vấn

đề này đó là chỉ ra đặc điểm pháp luật về quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện

ở Việt Nam; chỉ ra tiêu chí hoàn thiện pháp luật để quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam về mặt hình thức, nội dung và tổ chức thực hiện

Thứ ba, pháp luật một số nước trên thế giới để quản lý nhà nước về

ĐGHC và những bài học kinh nghiệm mà Việt Nam có thể tiếp thu Từ đó đưa ra các phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam

6.2 Ý nghĩa thực tiễn của luận án

Đề tài là công trình nghiên cứu một cách đầy đủ, hệ thống, toàn diện và sâu sắc thực trạng quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở nước ta bắt đầu từ thời kỳ đổi mới cho đến nay Từ đó, nhận diện, phân tích ưu điểm, nhược điểm

và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập Luận án cũng có ý nghĩa cho việc nghiên cứu khả thi việc sáp nhập hay tách đơn vị hành chính cấp huyện gắn với quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện

7 Cơ cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình công bố liên quan đến luận án, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án gồm 4 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

Chương 2: Những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về địa giới hành

chính cấp huyện ở Việt Nam

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện

ở Việt Nam

Chương 4: Phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước

về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

1.1.1 Nhóm công trình nghiên cứu về những vấn đề chung về quản lý nhà nước trong lĩnh vực phân chia đơn vị hành chính và xác định địa giới hành chính

Ở Việt Nam, các công trình nghiên cứu về quản lý nhà nước rất phong phú và thường được tiếp cận dưới góc độ khoa học pháp lý và khoa học quản lý nhà nước Theo đó, những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước đã được luận giải

về cơ bản Tiêu biểu là nghiên cứu của các tác giả như Mai Hữu Khuê, Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu, Từ Điển, Tô Tử Hạ…

Tác giả Mai Hữu Khuê với cuốn sách Lý luận quản lý nhà nước đề cập một cách toàn diện những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước, nhất là các yếu tố cấu thành của nó (chủ thể, khách thể, hình thức, phương pháp), các nguyên tắc quản lý, thủ tục và quyết định hành chính, vi phạm và trách nhiệm hành chính, thẩm quyền hành chính nhà nước, thanh tra, kiểm tra, giám sát trong quản lý nhà nước, cải cách hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo Những nội dung nghiên cứu này được bổ sung bằng công trình nghiên cứu của các tác giả Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu trong cuốn sách Luật Hành chính Việt Nam và trong các giáo trình của các cơ sở đào tạo như: Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Trường Đại học Luật Hà Nội, Học viện Hành chính quốc gia; Giáo trình thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội Ngoài ra, những vấn đề liên quan đến cải cách hành chính còn được bàn thảo sâu sắc thông qua công trình nghiên cứu Cải cách hành chính và cải cách kinh tế của "Từ Điển Cải cách hành chính địa phương", của các tác giả Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức…

Bên cạnh đó, quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực cụ thể (kinh tế, xã

hội; tài chính; tài nguyên môi trường; nông nghiệp và nông thôn; đô thị; tôn giáo

và dân tộc; quốc phòng và an ninh; hải quan; tài sản nhà nước; dân số và lao động; khoa học và công nghệ; đối ngoại…) cũng đã được khái quát về mặt lý luận và được bổ sung về thực tiễn và giải pháp bởi nhiều công trình nghiên cứu, tiêu biểu như: Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Học viện Hành chính quốc gia, của Trường Đại học Luật Hà Nội; Giáo trình quản lý nhà nước về dân tộc, tôn giáo và Giáo trình quản lý nhà nước về an ninh, quốc phòng của Học viện Hành chính quốc gia Kết quả của những nghiên cứu này giúp hình thành khung lý luận quản lý nhà nước về địa giới hành chính, trong đó có ĐGHC cấp huyện ở nước ta hiện nay

Quản lý xã hội là nhu cầu xuất hiện Nhà nước, đồng thời là chức năng, nhiệm vụ cốt lõi nhất của bất kỳ Nhà nước nào Khoa học pháp lý, khoa học về

tổ chức nhà nước cũng như lịch sử Nhà nước và pháp luật thế giới đã chỉ ra rằng,

để thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước thì có những mô hình, cách thức khác nhau Tuy nhiên, một trong những cách thức, nguyên tắc điển hình, phổ biến được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng để quản lý nhà nước đó là quản lý nhà nước về địa giới hành chính Theo đó, các quốc gia sẽ chia nhỏ lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị lãnh thổ nhỏ hơn và tổ chức chính quyền ở đó để dễ quản lý hơn, từ đó hình thành các cấp quản lý từ Trung ương đến địa phương Điều này làm hình thành khái niệm “địa giới hành chính” Tuy nhiên, việc quản

lý nhà nước về ĐGHC không đơn giản là việc tăng giảm về mặt số học mà nó phải phụ thuộc vào nhiều yếu tố và trên những nguyên tắc nhất định Chính vì vậy, trên thế giới cũng như ở mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam đã có nhiều nghiên cứu về vấn đề quản lý nhà nước về ĐGHC nói chung và ĐGHC cấp huyện nói riêng

Cơ sở khoa học và thực tiễn phân vạch và quản lý ĐGHC ở Việt Nam, Đề

tài độc lập cấp Nhà nước do Trần Công Tuynh - Bộ Nội vụ làm Chủ nhiệm năm

1996 Tổ chức ĐVHC - lãnh thổ: Cơ sở của cải cách hành chính địa phương –

của tác giả Nguyễn Cửu Việt, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh,

Tạp chí Khoa học pháp lý Số 2/2010, tr 3-12

Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ ĐGHC và xây dựng cơ sở dữ liệu

về ĐGHC của tác giả Vũ Đình Khang, Bộ Nội vụ, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số

2/2014, tr 20 – 21

Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam - Đề tài cấp Bộ do PGS TS Nguyễn Hữu Khiển làm chủ

nhiệm năm 2002; Cơ sở khoa học của việc tổ chức hệ thống ĐVHC và phân

vạch ĐGHC - Đề tài cấp Bộ do TS Trần Huy Sáng làm chủ nhiệm (2003) đã

nghiên cứu một số tiêu chí, căn cứ và yếu tố ảnh hưởng tới việc điều chỉnh địa giới hành chính

1.1.2 Các công trình về quản lý địa giới hành chính, giải quyết tranh chấp về địa giới hành chính

Dự án “Điều tra thực trạng, đề xuất giải pháp tổ chức quản lý việc phân

vạch ĐGHC ở nước ta đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá" do

PGS.TS Triệu Văn Cường làm Chủ nhiệm Mục tiêu của Dự án nhằm cung cấp luận cứ khoa học cho Đảng và Nhà nước trong hoạt động quản lý, từ đó tiến tới

ổn định địa giới hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh và bền vững của đất nước theo hướng “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh” Theo đó, trên cơ sở hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về tổ chức ĐVHC và điều chỉnh ĐGHC các cấp; nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức ĐVHC và quản lý hành chính của một số nước trên thế giới; hệ thống hóa và đánh giá thực trạng phân vạch, chia tách, sát nhập ĐGHC ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay; điều tra

xã hội học về tác động của việc chia tách, sát nhập ĐGHC đến phát triển kinh tế

- xã hội ở địa phương; nhóm nghiên cứu Dự án đã đề xuất một số giải pháp, khuyến nghị cụ thể nhằm tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý địa giới ĐVHC các cấp ở nước ta hiện nay Ngoài phần mở đầu và phần tài liệu tham khảo, kết

cấu báo cáo tổng hợp Dự án gồm 5 chương: Chương 1 Cơ sở lý luận của phân

chia ĐVHC và quản lý địa giới hành chính; Chương 2 Kinh nghiệm tổ chức đơn

vị hành chính và xác lập địa giới hành chính – lãnh thổ của một số nước trên thế

giới; Chương 3 Thực trạng tổ chức đơn vị hành chính và quản lý đơn vị hành chính ở nước ta (1986 - 2015); Chương 4 Đánh giá tác động kinh tế - xã hội của việc điều chỉnh đơn vị hành chính thông qua sử dụng bộ số liệu điều tra khảo sát tại một số tỉnh ở Việt Nam; Chương 5 Đề xuất, khuyến nghị giải pháp hoàn thiện tổ chức đơn vị hành chính và quản lý địa giới hành chính ở nước ta hiện nay

Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác lập đơn vị hành chính các cấp, đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước - Đề tài độc lập cấp Nhà nước do

Thứ trưởng Thường trực Bộ Nội vụ Trần Hữu Thắng làm Chủ nhiệm (2011) Đề tài này đã đề cập đến một số nội dung như: Quan điểm xác lập ĐVHC địa phương nước ta hiện nay; căn cứ phân định ĐVHC nhà nước; một số vấn đề về xác lập ĐVHC - lãnh thổ; về mô hình tổ chức và quản lý đô thị Việt Nam hiện đại và hội nhập quốc tế; quy trình, thủ tục chia, tách và thành lập ĐVHC các cấp Tuy nhiên, mục tiêu, cách thức tiếp cận của đề tài không thiên về mục tiêu hoàn thiện pháp luật mà thiên về các yếu tố mang tính kỹ thuật nhiều hơn Đây là công trình nghiên cứu, điều tra được thực hiện công phu, nghiêm túc, về cơ bản đã giải quyết được mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra của Dự án, các đề xuất và kiến nghị nêu ra đều thiết thực, phù hợp với định hướng xây dựng chính quyền địa phương hiện nay Đây cũng là vấn đề khó, phức tạp, đòi hỏi phải có sự kết hợp liên ngành và phải có sự đầu tư rất lớn cả về nhân lực và tài chính Việc thực hiện dự

án điều tra về phân vạch ĐGHC và các kết quả mà dự án đã đạt được có ý nghĩa quan trọng giúp cho việc thực hiện Hiến pháp 2013 và triển khai thực hiện Luật

Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa Kết quả nghiên cứu của Dự án là tài liệu tham khảo hữu ích phục

vụ cho hoạt động giảng dạy, nghiên cứu khoa học và xây dựng cơ sở lý luận về

tổ chức ĐVHC và quản lý địa giới hành chính

Đặc biệt trong Báo cáo nghiên cứu tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục điều chỉnh

ĐGHC cấp huyện, cấp xã ở Việt Nam do Vụ Chính quyền địa phương thuộc Bộ Nội

vụ và Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) xây dựng đã xác định được những hệ tiêu chuẩn, tiêu chí, điều kiện, thủ tục điều chỉnh ĐGHC dưới cấp tỉnh

Cuốn “Quy định pháp luật về bộ máy chính quyền cấp cơ sở”, do Nxb Chính

trị quốc gia biên soạn, 2003 đã hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến tổ chức, hoạt động của chính quyền cơ sở trong giai đoạn 1997- 2003

Cuốn “Hệ thống văn bản về tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước theo

Hiến pháp năm 1992”, của tác giả Dương Bạch Long và Nguyễn Xuân Anh,

Nxb Tư pháp, 2004 cũng hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức, hoạt động của bộ máy Nhà nước ta theo Hiến pháp năm 1992, trong đó có chính quyền địa phương,

Cuốn “Lịch sử Bộ Nội vụ” do Bộ Nội vụ biên soạn, Nxb Chính trị quốc

gia, 2005 Trong cuốn này, một số thông tin về cơ sở pháp lý quy định về thẩm quyền, trình tự thủ tục cũng như thực tiễn thay đổi các ĐVHC lãnh thổ ở nước ta trong giai đoạn trước năm 2005 đã được nghiên cứu Tuy nhiên, cuốn này tập trung ở góc độ là một nhiệm vụ của Bộ Nội vụ - một chủ thể quan trọng tham gia quy trình thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC ở nước ta

Cuốn “Về nền hành chính nhà nước Việt Nam: những kinh nghiệm xây

dựng và phát triển” do Học viện hành chính quốc gia biên soạn, Nxb Khoa học

và Kỹ thuật, 1996 Trong cuốn này có một phân nghiên cứu về sự cần thiết phải

có sự khác nhau khi điều chỉnh ĐGHC giữa đô thị với nông thôn ; theo đó, ở nông thôn còn phải tính tới văn hóa, truyền thống tập tục, lệ làng, dòng họ

Báo cáo nghiên cứu tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục điều chỉnh ĐGHC cấp huyện, cấp xã ở Việt Nam – 02 Hội thảo khoa học do Vụ Chính quyền địa phương thuộc Bộ Nội vụ và Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) đã tổ chức tại

Tp Hồ Chí Minh, ngày 20/4/2013 và tại Tp Hải Phòng, ngày 26/4/2013,

Cuốn “Việt Nam những thay đổi địa danh và đơn vị hành chính

1945-2002“ của tác giả Nguyễn Quang Ân, Nxb Thông Tấn, Hà Nội, (2003) Trong

cuốn này, tác giả đã nghiên cứu về những thay đổi về địa danh và ĐGHC ở Việt Nam trong giai đoạn trước năm 2002 Chủ yếu những thông tin này mang tính lịch sử, thực tiễn, không mang tính phân tích, lý luận nhiều

Và các bài viết Những biến đổi địa giới hành chính thủ đô Hà Nội (1961 -

2008) của tác giả Đỗ Thị Thanh Loan, Học viện Chính trị - Hành chính khu vực

1, Tạp chí Giáo dục lý luận., Số 12/2013, tr 44 – 49 ; Thủ đô Hà Nội tiếp tục phát triển toàn diện sau khi mở rộng địa giới hành chính- của tác giả Phạm Quang Nghị, Tạp chí Cộng sản Số 816 (10/2010), tr 42 -47; Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ ĐGHC và xây dựng cơ sở dữ liệu về ĐGHC của tác giả Vũ Đình Khang, Bộ Nội vụ, Tạp chí Tổ chức nhà nước Số 2/2014, tr 20 – 21

Chu Tuấn Tú có bài viết Một số vấn đề về quản lý Nhà nước về ĐGHC ở

nước ta hiện nay Tác giả nghiên cứu một số vấn đề về nguyên tắc quản lý nhà

nước về ĐGHC và cũng đưa ra một số kiến nghị về hoàn thiện pháp luật về quản

lý nhà nước về địa giới hành chính

Đánh giá chung: Nhìn chung các công trình nghiên cứu về ĐGHC và quản

lý nhà nước về ĐGHC không nhiều Chủ yếu có thể thấy nội dung này trong các

đề tài nghiên cứu của Bộ Nội vụ, Bộ Tài nguyên và Môi trường Không có công trình nào nghiên cứu riêng về quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện

1.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài về ĐGHC không nhiều như về những vấn đề khác Có thể do thực tế là, các ĐVHC cấp chính quyền địa phương phần lớn đã được xác định trong lịch sử, ít có sự thay đổi

Tuy nhiên, có thể tìm thấy một số công trình ở Nhật Bản, Liên bang Nga,

Hoa Kỳ, Đức Trước hết phải kể đến cuốn sách của Volkov S N "Xác định

ĐGHC của các ĐVHC và chủ thể của Liên bang Nga" (Волков С Н

"Определение границ административных районов и границ субъектов

Российской Федерации") Trong công trình nghiên cứu này tác giả nghiên cứu

về quá trình hính thành các ĐVHC thời Xô viết và các đơn vị hành chính, các chủ thể trong Liên bang Nga Tác giả cũng phân tích vai trò của Nhà nước Liên bang trong việc hoạch định, xác định ĐGHC của các nước công hòa tự trị, tỉnh

tự trị của Liên bang Nga

Do tổ chức ĐVHC lãnh thổ ở mỗi quốc gia là một nhiệm vụ tất yếu, khách quan và vô cùng quan trọng nên có nhiều tác giả, công trình nghiên cứu ở nước

ngoài về vấn đề này ở các mức độ, cách thức tiếp cận và mục tiêu, mục đích khác nhau Có thể đánh giá khái quát tổng quan tình hình nghiên cứu ở trong nước và nước ngoài qua các công trình lớn như đề tài nghiên cứu, luận văn, Luận

án, sách, báo, tạp chí đã nghiên cứu rõ một số đặc điểm, khái niệm có liên quan như: quốc gia, hình thức Nhà nước, cấu trúc lãnh thổ, ĐVHC lãnh thổ, ĐGHC lãnh thổ, quản lý nhà nước theo lãnh thổ, đô thị, nông thôn,… Có thể kể đến một

số công trình tiêu biểu như:

Cuốn “Không gian, Lãnh thổ và Nhà nước: Nghiên cứu mới trong chính

trị quốc tế” của tác giả Ranabīra Samāddāra, Nxb Orient Blackswan, 2002 đã

đưa ra những khái niệm về không gian, lãnh thổ, Nhà nước

Cuốn “Những nguyên tắc quản lý hành chính và pháp luật về chính quyền

địa phương ở Nigeria” của tác giả A Toriola Oyewo, Nxb Jator, 1987 đã đưa ra

khái niệm, nội hàm và những nguyên tắc quản lý hành chính cơ bản dựa trên quyền tự nhiên, quyền làm chủ

Cuốn “Quản lý nhà nước theo lãnh thổ để phát triển” của tác giả T

Praisonta, Nxb Viện Khoa học Xã hội, 1969 đã đưa ra khái niệm về ĐVHC lãnh thổ và làm rõ nội hàm khái niệm quản lý nhà nước theo lãnh thổ, đồng thời, khẳng định đây là cách thức quản lý mang lại hiệu quả trong quản lý nhà nước

Cuốn “Management of Inter and Intra States Boundary Conflicts in

Nigeria: An Empirical Approach”, tạm dịch là “Quản lý quốc tế và quốc gia về xung đột lãnh thổ quốc gia ở Nigeria: Phương pháp tiếp cận thực nghiệm” của

tác giả Fatile, Femi, Nxb, Dorrance, năm 2011 Trong cuốn này, tác giả có đề cập đến vấn đề ranh giới lãnh thổ và điều chỉnh ranh giới lãnh thổ ở Nigeria, trong đó tập trung ở vùng Tây Nam; đồng thời đưa ra phương pháp tiếp cận và kiến nghị nhằm giải quyết các tranh chấp lãnh thổ ở quốc gia này

Cuốn “International Handbook on Local Government Reorganization:

Contemporary Developments”, tạm dịch là “Sổ tay quốc tế về tái cấu trúc chính quyền địa phương: Sự phát triển thời kỳ đương đại” của tác giả Donald Cameron

Rowat, Tạp chí Greenwood, 1980 Với độ dày hơn 600 trang, cuốn sách đề cập

đến nhiều vấn đề, trong đó có một số nội dung chính liên quan đến điều chỉnh ĐGHC đó là lý thuyết cơ bản để tổ chức ĐVHC lãnh thổ với các cấp trực thuộc như cách thức cấu trúc, số lượng đô thị, nông thôn và cấu trúc của chính quyền

đô thị, chính quyền nông thôn

Cuốn “Nguyên lý cơ bản của lý thuyết quản lý tập trung đối với chính

quyền địa phương” của tác giả Zulkifli Gazali, Nxb Viện Khoa học Xã hội, 1970

đã làm rõ đặc điểm của cơ chế quản lý nhà nước theo lãnh thổ theo nguyên tắc quản lý tập trung (ở các nước xã hội Chủ nghĩa), trong đó, nhấn mạnh sự kiểm soát của chính quyền trung ương với chính quyền địa phương

Cuốn “Sự phát triển của Chính quyền địa phương: Nghiên cứu trường

hợp của Nam Phi” của tác giả Jaap De Visser, Nxb Intersentia nv, 2005 đã

nghiên cứu cơ chế phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương theo nguyên tắc gia tăng tính tự quản, độc lập

Cuốn “Thay đổi chính trị và đơn vị hành chính ở Indonesia : Sự gia tăng

cấp tỉnh” của tác giả Ehito Kimura, Nxb Routledge, 2013 Cuốn sách tập trung

nghiên cứu về thực trạng gia tăng đột biến số lượng ĐVHC cấp tỉnh ở Indonesia

từ kể từ sự sụp đổ của chính phủ New Order Suharto cho đến này; đồng thời phân tích các nguyên nhân về xung đột sắc tộc, tôn giáo và cơ chế phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và địa phương

Công trình nghiên cứu "Sự thay đổi về cấu trúc địa phương và vùng lãnh

thổ ở Châu Âu" của Hội đồng Châu Âu về đô thị và vùng miền” của Hội đồng

Châu Âu về Đô thị và vùng miền - (CEMR : Council of European Municipalities

& Regions) (2008) Nghiên cứu này đã cung cấp khá khái quát và đầy đủ những thông tin về sự thay đổi về số lượng chính quyền địa phương các cấp ở các Quốc gia Châu Âu, cũng như công cuộc đổi mới về cấu trúc và quản trị chính quyền địa phương ở một số nước trong thời gian gần đây như ở các nước Đan Mạch, Phần Lan, Látvia; ở Anh, Pháp; Đức, Tây Ban Nha, Bỉ, Italia Nghiên cứu này đã thống kê con số khá thú vị như: Ở các quốc gia Châu Âu năm 2007, có tổng số 92.506 ĐVHC lãnh thổ; trong đó, 91.252 là chính quyền thành phố tự trị

(municipalities); 935 là chính quyền trung gian (intermediary level sub-national governments) và 319 cấp độ khu vực hoặc bang (regional or federated level sub-national governments) Về tổ chức cấp chính quyền ở Châu Âu, chỉ có 8 quốc gia tổ chức một cấp chính quyền địa phương – những quốc gia này có diện tích nhỏ hoặc

ít dân số (8 quốc gia này chỉ chiếm 4% dân số Châu Âu); 12 quốc gia tổ chức hai cấp chính quyền địa phương – là những nước có diện tích và dân số ở mức trung bình (chiếm 23% tổng dân số Châu Âu); 7 quốc gia tổ chức ba cấp chính quyền – là những nước lớn và đông dân nhất (chiếm gần ¾ tổng dân số Châu Âu)

Các công trình nghiên cứu trên cũng đã cung cấp thông tin, tập hợp, hệ thống hóa và đánh giá quy định của pháp luật các quốc gia về thành lập chia tách, sáp nhập, giải thể, điều chỉnh ĐGHC như về thẩm quyền, điều kiện, trình tự thủ tục Ví dụ:

Cuốn "Sự tham của nhân dân trong trong tự quản chính quyền địa phương

ở các quốc gia Đông Âu: Phân tích so sánh" của Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược

và Phát triển của Georgia (CSRDG) đã chỉ ra một bước được pháp luật nhiều quốc gia Đông Âu quy định khi điều chỉnh ĐGHC đó là trưng cầu dân ý

Cuốn “Chính phủ và chính quyền ở Đức” của các tác giả Frederick Frank

Blachly , Miriam Eulalie Oatman, Tạp chí The Johns Hopkins, 1928 cung cấp thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương ở Đức

03 Cuốn “A History of Local Government in New South Wales: The origin

of local government in New South Wales, 1831-58” (1973); “The stabilization of local government in New South Wales, 1858-1906” (1976) và “The Advancement

of Local Government in New South Wales, 1906 to the Present” (1978), tạm dịch

là “Lịch sử chính quyền địa phương ở New South Wales: Nguồn gốc của chính

quyền địa phương ở New South Wales giai đoạn 1831-1958”; “Sự ổn định của chính quyền địa phương ở New South Wales giai đoạn 1858-1906” và “Sự tiến

bộ của chính quyền địa phương ở New South Wales, từ 1906 đến nay ”của tác giả Frederick A Larcombe, Tạp chí Đại học Sydney phản ánh, phân tích sự thay đổi của chính quyền địa phương ở New South Wales

1.3 Đánh giá về các công trình nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu các công trình liên quan đến quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện từ trước đến nay cả ở trong và ngoài nước, NCS đưa ra một vài những nhận xét và đánh giá về kết quả nghiên cứu mà các công trình đã đạt được

1.3.1 Về lý luận

Thứ nhất, hầu hết các nghiên cứu đều xây dựng, làm rõ một số đặc điểm,

khái niệm có liên quan như: quốc gia, hình thức Nhà nước, cấu trúc lãnh thổ, ĐVHC lãnh thổ, ĐGHC lãnh thổ, quản lý nhà nước theo lãnh thổ, đô thị, nông thôn; những khái niệm về không gian, lãnh thổ, Nhà nước Một số tác giả đã đưa

ra khái niệm về ĐVHC lãnh thổ và làm rõ nội hàm khái niệm về địa giới hành chính, quản lý nhà nước theo lãnh thổ, phân vạch địa giới hành chính, trong đó

có chỉ ra một số tiêu chí, cơ sở nhất định Từ đó, các tác giả khẳng định đây là cách thức quản lý mang lại hiệu quả trong quản lý nhà nước về ĐGHC nói chung, trong đó có cấp huyện

Thứ hai, các công trình nghiên cứu lý thuyết về tổ chức cấu trúc mô hình

địa phương và mô hình quản lý chính địa phương; trọng tâm là phân cấp, phân quyền giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương Ngoài ra, còn nêu lên một số tiêu chí, căn cứ và yếu tố ảnh hưởng tới sự điều chỉnh địa giới hành chính Qua đó, đã làm rõ đặc điểm của cơ chế quản lý nhà nước theo lãnh thổ theo nguyên tắc quản lý tập trung (ở các nước xã hội chủ nghĩa), trong đó, nhấn mạnh sự kiểm soát của chính quyền trung ương với chính quyền địa phương và chỉ ra hệ tiêu chuẩn, một số tiêu chí, căn cứ, điều kiện, thủ tục và yếu

tố ảnh hưởng tới việc điều chỉnh địa giới hành chính

Thứ ba, các công trình nghiên cứu đã chỉ ra một số quan điểm, xu thế về

quản lý nhà nước theo lãnh thổ và về điều chỉnh ĐVHC ở một khu vực hoặc ở một quốc gia nhất định, từ đó rút ra một số kinh nghiệm tham khảo cho các quốc gia, trong đó có Việt Nam

Thứ tư, hầu hết các nghiên cứu đều xây dựng, làm rõ một số đặc điểm,

khái niệm có liên quan như: Quốc gia, hình thức Nhà nước, cấu trúc lãnh thổ,

ĐVHC lãnh thổ, ĐGHC lãnh thổ, quản lý nhà nước theo lãnh thổ, đô thị, nông thôn; những khái niệm về không gian, lãnh thổ, Nhà nước Một số tác giả đã đưa

ra khái niệm về ĐVHC lãnh thổ và làm rõ nội hàm khái niệm về địa giới hành chính, quản lý nhà nước theo lãnh thổ, phân vạch địa giới hành chính, trong đó

có chỉ ra một số tiêu chí, cơ sở nhất định Từ đó, các tác giả khẳng định đây là cách thức quản lý mang lại hiệu quả trong quản lý nhà nước về ĐGHC nói chung, trong đó có cấp huyện

Thứ năm, các công trình nghiên cứu đã chỉ ra một số quan điểm, xu thế về

quản lý nhà nước theo lãnh thổ và về điều chỉnh ĐVHC ở một khu vực hoặc ở một quốc gia nhất định, từ đó rút ra một số kinh nghiệm tham khảo cho các quốc gia, trong đó có Việt Nam

1.3.2 Về thực tiễn

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu đã cung cấp thông tin, tập hợp, hệ

thống hóa và đánh giá quản lý nhà nước về địa giới hành chính, ĐVHC nói chung, trong đó có cấp huyện như về thẩm quyền, điều kiện, trình tự thủ tục, trong đó có một bước được pháp luật nhiều quốc gia Đông Âu quy định khi điều chỉnh ĐGHC đó là trưng cầu dân ý

Thứ hai, một số công trình đã hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp

luật có liên quan đến tổ chức, hoạt động của chính quyền cơ sở, ; hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức, hoạt động của bộ máy Nhà nước ta theo Hiến pháp năm 1992, trong đó có chính quyền địa phương

Thứ ba, phản ảnh số liệu, tình hình thực tiễn quá trình thay đổi về tổ chức, hoạt

động của chính quyền địa phương ở một, một số nước hoặc một khu vực nhất định; trong đó có thực tiễn chia tách, sáp nhập, giải thể, điều chỉnh ĐVHC cấp huyện Từ

đó, đưa ra được những phân tích, nhận định đánh giá về thực trạng này

Các công trình nghiên cứu đã cung cấp thông tin, tập hợp, hệ thống hóa và đánh giá quản lý nhà nước về địa giới hành chính, ĐVHC nói chung, trong đó có cấp huyện như về thẩm quyền, điều kiện, trình tự thủ tục, trong đó có một bước được pháp luật nhiều quốc gia Đông Âu quy định khi điều chỉnh ĐGHC đó là

trưng cầu dân ý

Một số công trình đã hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến tổ chức, hoạt động của chính quyền cơ sở, ; hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức, hoạt động của bộ máy Nhà nước ta theo Hiến pháp năm 1992, trong đó có chính quyền địa phương

Các công trình nghiên cứu phản ảnh số liệu, tình hình thực tiễn quá trình thay đổi về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương ở một, một số nước hoặc một khu vực nhất định; trong đó có thực tiễn chia tách, sáp nhập, giải thể, điều chỉnh ĐVHC cấp huyện Từ đó, đưa ra được những phân tích, nhận định đánh giá về thực trạng này

1.4 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án

Bên cạnh những giá trị to lớn về mặt khoa học mà các công trình nghiên cứu trên đã đạt được, song có thể ảnh hưởng bởi những lý do khách quan và chủ quan khác nhau mà những công trình nghiên cứu đó vẫn còn một số những thiếu sót cần nghiên cứu và bổ sung thêm một cách hệ thống hơn những lý luận cũng như thực tiễn ảnh hưởng của hệ thống pháp luật và hệ thống các chính sách nhà nước đối với thực trạng xã hội hóa giáo dục ở nước ta hiện nay Mặt khác các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến các chính sách của Đảng và Nhà nước

về xã hội hóa giáo dục là một trong những vấn đề hết sức quan trọng, rất nan giải

và phức tạp, có sự thay đổi và cập nhật thường xuyên cho phù hợp với từng thời

kỳ của sự phát triển kinh tế - văn hóa - xã hội từng thời kỳ cho nên cần phải nghiên cứu bổ sung để từng bước hoàn chỉnh Trong đề tài nghiên cứu luận án của mình, bên cạnh việc kế thừa các kết quả của các công trình nghiên cứu nêu trên, tác giả tiếp tục tập trung nghiên cứu một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, hầu hết các công trình đều tiếp cận vấn đề ở góc độ giải quyết

mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và Chính quyền địa phương (mô hình

tổ chức bộ máy nhà nước và quản lý nhà nước) – một vấn đề thuộc về khoa học

tổ chức, quản lý nhà nước mà chưa tiếp cận nhiều ở góc độ khoa học pháp lý – tức là kiến nghị để hoàn thiện về mặt thể chế, cụ thể là các văn bản pháp luật quy

định về thành lập, chia tách, sáp nhập, điều chỉnh địa giới hành chính, đặc biệt về thẩm quyền, cơ sở, điều kiện, tiêu chí, quy trình, thủ tục

Thứ hai, chưa chú trọng nghiên cứu đến thành lập, chia tách, sáp nhập,

điều chỉnh ĐGHC đối với ĐVHC cấp huyện; đặc biệt là nghiên cứu để đưa ra những nguyên lý, lập luận của việc phân công, phân quyền về thẩm quyền quyết định điều chỉnh ĐVHC lãnh thổ giữa cơ quan lập pháp, hành pháp

Thứ ba, chưa có những nghiên cứu đánh giá một cách sâu sắc toàn diện về

tình hình tổ chức, hoạt động của các ĐVHC cấp huyện sau khi được thành lập, chia tách, sáp nhập, điều chỉnh ĐGHC và so sánh với trước khi điều chỉnh về phương diện hiệu quả quản lý, cũng như ở góc độ nguồn nhân lực, cơ sở vật chất, hạ tầng, tốc độ tăng trưởng, ổn định trật tự xã hội

Thứ tư, do Hiến pháp 2013 mới có hiệu lực và có những quy định mới về

thẩm quyền thành lập, chia tách, sáp nhập, điều chỉnh ĐGHC đối với ĐVHC dưới cấp tỉnh (trao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội chứ không phải Chính phủ); kéo theo đó là thay đổi về quy trình thủ tục Vì vậy, các công trình, đề tài trong nước chưa nghiên cứu theo hướng này

1.5 Giả thuyết nghiên cứu

Nội dung, nguyên tắc quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện đã góp phần điều chỉnh tốt các quan hệ xã hội Tuy nhiên, việc thực hiện nội dung, nguyên tắc quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện có lúc, có nơi chưa mang tính hệ thống và còn đôi chỗ thiếu hoặc thừa dẫn đến khó khăn trong quản lý Việc chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính cấp huyện ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện, ảnh hưởng tới dân cư ở các huyện này Việc nâng cấp huyện thành quận của thành phố cũng sẽ ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện về tính chất nông thông và đô thị trong quản lý nhà nước

1.6 Câu hỏi nghiên cứu

Thứ nhất, quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam được hình

thành ở nước ta từ bao giờ, lý do nào dẫn tới việc phải quản lý?

Thứ hai, quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam theo những

nội dung, nguyên tắc nào?

Thứ ba, thực trạng quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam

hiện nay như thế nào?

Thứ tư, cần hoàn thiện pháp luật quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở

Việt Nam như thế nào?

Thứ năm, cần có những phương hướng, giải pháp nào để nâng cao hiệu

quả quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam trong thời gian tới?

Kết luận Chương 1

Liên quan đến đề tài của luận án có khá nhiều công trình nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước Các công trình nghiên cứu này bước đầu đưa ra được một số khái niệm, thực trạng địa giới hành chính, quản lý nhà nước về địa giới hành chính,… với các cánh hiểu khác nhau từ đó chỉ ra tầm quan trọng của quản lý nhà nước về ĐGHC để đưa ra các giải pháp chủ yếu là nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC trong xu thế hội nhập quốc tế như hiện nay Tuy đã

có những đề cập nhất định, nhưng chưa nhiều và chưa có công trình nào đi sâu phấn tích và luận giải một cách có hệ thống, do đó còn khoảng trống để nghiên cứu sinh tiếp túc nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ thêm về chủ đề này

Do nhiều lý do khách quan và chủ quan khác nhau mà những công trình nêu trên chưa được nghiên cứu đầy đủ và khách quan một cách trực tiếp, sâu rộng và có

hệ thống về những vấn đề liên quan đến quản lý nhà nước về ĐGHC ở Việt Nam

Do vậy, vấn đề quản lý nhà nước về ĐGHC ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay cần được tiếp tục nghiên cứu và bổ sung một cách hệ thống hơn cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn, hơn thế nữa vấn đề quản lý nhà nước về ĐGHC còn là một vấn

đề phức tạp và luôn mới, thực tiễn yêu cầu cần tập trung nghiên cứu làm rõ

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI

HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM

2.1 Khái niệm, vai trò của quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện

2.1.1 Khái niệm địa giới hành chính

Địa giới hành chính theo từ điển tiếng Việt, “là đường ranh giới phân

chia các đơn vị hành chính, là cơ sở pháp lý phân định phạm vi trách nhiệm của

bộ máy hành chính nhà nước trong việc quản lý dân cư, đất đai, kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội ở địa phương” ĐGHC được xác định bằng các mốc giới

cụ thể thể hiện tọa độ vị trí đó Trong 4 cấp hành chính là: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, ĐVHC chỉ được xác lập ở 3 cấp tỉnh - huyện - xã và ĐGHC là căn cứ phân định ranh giới về mặt địa lý, tự nhiên và được thể hiện bằng các mốc địa giới có tọa độ của vị trí các mốc đó

Mỗi ĐVHC là một thực thể trong nền hành chính Nhà nước Mỗi ĐVHC được xác định cụ thể về mặt địa lý, dân số Trong quản lý nhà nước, cần phải xác định rõ không gian tác động của quản lý Hay nói cách khác, mỗi ĐVHC cần phải được xác định rõ giới hạn về không gian, địa bàn cụ thể

Chính vì thế, đơn vị hành chính, trong đó có ĐVHC cấp huyện cần xác

định rõ "đường biên" hay "ranh giới" Nếu như ở địa bàn nông thôn và miễn núi

trước đây, ranh giới phân định giữa huyện này với huyện khác tồn tại một cách quy ước, theo thói quen, truyền thống, tập tục Còn ở các quận ở các thành phố trực thuộc trung ương ranh giới cũng được thừa nhận như đường phố, ngõ, ngách Người dân thường hiểu nhà ở của mình tọa lạc trong quận nào căn cứ vào đăng ký hộ khẩu Hoặc theo cụm dân cư, tổ dân phố Mốc giới của quận trong thành phố ít được chú ý Thậm chí có gia đình đăng ký hộ khẩu thuộc quận

A nhưng mua thêm mấy m2 đất làm bếp thì mới biết nhà thuộc quận A, nhưng bếp lại thuộc quận B Rõ ràng ĐGHC có ý nghĩa quan trong trong việc quản lý

dân cư, nhất là khi còn tồn tại chế độ "hộ khẩu" Nhiều hệ lụy gắn với ĐGHC do quá nhiều việc của cư dân đô thị gắn liền với hộ khẩu

Địa giới hành chính của quận tại các thành phố trực thuộc trung ương thường không có mốc giới dễ nhận biết Còn ở các huyện, các thị xã, thành phố thuộc tỉnh các mốc giới ĐGHC cũng ít được quan tâm vì dấu hiệu nhận biết chính là các điểm cư dân, các cánh đồng, dòng sông đã tồn tại như một quy ước xác định địa giới hành chính

Địa giới hành chính của các huyện có đường biên giới quốc gia và địa giới hành chính của các huyện đảo có những đặc thù riêng Xác định địa giới hành chính ở các đơn vị hành chính này chính là xác lập biên giới quốc gia theo hiệp định về phân định biên giới giữa Việt Nam và các nước có chung biên giới và xác định các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền của nước ta Chính vì vậy ĐGHC của các huyện có đường biên giới quốc gia và ĐGHC của các huyện đảo không được luận giải trong luận án này

Tuy nhiên, cũng với sự phát triển kinh tế - xã hội, sự giao thoa, không phân biệt ĐGHC ở những khu vực "giáp ranh", sẽ gây khó khăn cho quản lý dân

cư và xây dựng kế hoạch phát triển kinh tê - xã hội

Chính vì vậy, ĐGHC cần phải được xác định rõ: Đó chính là ranh giới

phân định giữa các đơn vị hành chính, trong đó có ĐVHC cấp huyện, đánh dấu bằng các mốc giới theo quy định của pháp luật, là cơ sở pháp lý phân định phạm

vi trách nhiệm của bộ máy hành chính nhà nước các cấp trong việc quản lý dân

cư, đất đai, kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội ở địa phương

Về thẩm quyền xác định địa giới hành chính, chỉ đạo việc xác định địa giới hành chính, quản lý mốc ĐGHC và hồ sơ ĐGHC trong toàn quốc (không phân biệt ở cấp nào) là nhiệm vụ của Chính phủ Chính phủ trực tiếp tổ chức thực hiện việc xác định các mốc ĐGHC trên thực địa, lập hồ sơ ĐGHC của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Bộ Nội vụ là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về địa giới hành chính, quy định về quản lý địa giới hành chính; quản lý các mốc ĐGHC và hồ sơ địa giới hành chính, số mốc, trình tự, thủ

tục để xác định các mốc địa giới hành chính Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trực tiếp tổ chức thực hiện việc xác định các mốc ĐGHC trên thực địa, lập hồ sơ ĐGHC của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trong địa bàn mình quản lý Ủy ban nhân dân các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trực tiếp tổ chức thực hiện việc xác định các mốc ĐGHC trên thực địa, lập hồ sơ ĐGHC của các xã, phường, thị trấn trong địa bàn mình quản lý (Điều 29 Luật đất đai năm 2013)

Việc xác định, lập và quản lý các mốc ĐGHC hết sức quan trọng, nó góp phần giữ ổn định ranh giới giữa các đơn vị hành chính Trong quản lý hành chính nhà nước, nếu Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện tốt nội dung này sẽ tránh được tình trạng tranh chấp ĐGHC của các cấp dưới

2.2 Chủ thể, nội dung quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện

2.2.1 Chủ thể của quản lý nhà nước về địa giới hành chính

Chủ thể của quản lý nhà nước về địa giới hành chính là các cơ quan nhà nước từ trung ương xuống địa phương

Trước hết, đó là Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Quốc hội có thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính cấp tỉnh (khoản 9 Điều 70); Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh (khoản 8 Điều 74)

Chính phủ trình Quốc hội thành lập đơn vị hành chính cấp tỉnh; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội thành lập đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh (khoản 4 Điều 96) Thành lập đơn vị hành chính cũng có nghĩa là phải xác lập ĐGHC về mặt pháp luật

Bộ Nội vụ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban Nhân dân cấp huyện là những chủ thể cơ bản của quản lý nhà nước về địa giới hành chính

Chủ thể quản lý nhà nước về ĐGHC thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về ĐGHC về mặt quy hoạch trên bản đồ, xác lập trên thực địa và cắm mốc giới hành chính, quản lý mố giới hành chính và giải quyết tranh chấp về ĐGHC

Về thẩm quyền xác định địa giới hành chính, chỉ đạo việc xác định địa

giới hành chính, quản lý mốc ĐGHC và hồ sơ ĐGHC trong toàn quốc (không phân biệt ở cấp nào) là nhiệm vụ của Chính phủ Chính phủ trực tiếp tổ chức thực hiện việc xác định các mốc ĐGHC trên thực địa, lập hồ sơ ĐGHC của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Bộ Nội vụ là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về địa giới hành chính, quy định về quản lý địa giới hành chính; quản lý các mốc ĐGHC và hồ sơ địa giới hành chính, số mốc, trình tự, thủ tục để xác định các mốc địa giới hành chính Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trực tiếp tổ chức thực hiện việc xác định các mốc ĐGHC trên thực địa, lập hồ sơ ĐGHC của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trong địa bàn mình quản lý Ủy ban nhân dân các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trực tiếp tổ chức thực hiện việc xác định các mốc ĐGHC trên thực địa, lập hồ sơ ĐGHC của các xã, phường, thị trấn trong địa bàn mình quản lý (Điều 29 Luật đất đai năm 2013)

Việc xác định, lập và quản lý các mốc ĐGHC hết sức quan trọng, nó góp phần giữ ổn định biên giới giữa các đơn vị hành chính Trong quản lý hành chính nhà nước, nếu Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện tốt nội dung này

sẽ tránh được tình trạng tranh chấp ĐGHC của các cấp dưới

Hiến pháp năm 2013 quy định việc thành lập đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (khoản 2 Điều 110); Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Việc phân địch địa giới hành chính các cấp, trong đó của ĐGHC cấp huyện liên quan đến đời sống của nhân dân Nhân dân

có quyền tham gia quản lý nhà nước, nên nhân dân cũng dưdợc coi là chủ thể quản lý Nhà nước về ĐGHC cấp huyện Điều 131 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định việc lấy ý kiến nhân dân địa phương về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính: “Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới ĐVHC phải được lấy ý kiến của Nhân dân là cử tri ở ĐVHC cấp xã chịu ảnh hưởng trực tiếp của việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính Việc lấy ý kiến cử tri được thực hiện theo hình thức phát phiếu lấy ý kiến cử tri” (khoản 1)

Và lần đầu tiên có một đạo luật quy định khi có trên 50% tổng số cử tri trên địa bàn đồng ý với Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh ĐGHC thì cơ quan xây dựng đề án mới được hoàn thiện đề án, trình Hội đồng nhân dân các cấp thông qua chủ trương

Về việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân với việc sáp nhập các đơn vị hành chính, Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định rõ việc nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính đều phải tiến hành lấy ý kiến nhân dân và khi có trên 50% số cử tri trên địa bàn đồng ý mới trình cấp có thẩm quyền xem xét

Vì vậy, cần thực hiện đúng quy định hiện hành, điều này thể hiện đúng bản chất Nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tất

cả quyền lực đều thuộc về nhân dân Những vấn đề liên quan trực tiếp đến nhân dân trên địa bàn cần phải lấy ý kiến nhân dân và phải làm cho thực chất, phản ánh đúng ý kiến, nguyện vọng của nhân dân

Pháp luật về ĐGHC cấp huyện là một trong những bộ phận của chế định pháp luật về địa giới hành chính, có mối liên hệ chặt chẽ với pháp luật về nội dung của các chuyên ngành khác, như pháp luật về đất đai, pháp luật về tổ chức

bộ máy Quốc hội, Chính phủ, chính quyền địa phương các cấp Về khía cạnh quản lý lãnh thổ cấp huyện, pháp luật về ĐGHC giữ một vị trí quan trọng, ảnh hưởng lớn đến các chế định pháp luật khác, như pháp luật về đất đai đã dành một chương riêng quy định về ĐGHC theo quy định của pháp luật về địa giới hành chính Với nhà nước, pháp luật về ĐGHC cấp huyện là công cụ hữu hiệu để chính quyền trung ương, chính quyền địa phương các cấp thực hiện quản lý nhà nước và thi hành các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong lĩnh vực địa giới hành chính, qua đó bảo đảm sự ổn định về chính quyền các cấp, bảo đảm mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tại cấp cơ sở

2.2.2 Nội dung quản lý hành chính nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện

Quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện bao hàm các nội dung sau:

Một là, ban hành pháp luật xác định, điều chỉnh địa giới hành chính, địa

giới hành chính cấp huyện;

Hai là, thực hiện pháp luật về địa giới hành chính cấp huyện;

Ba là, kiểm tra, giám sát, giải quyết tranh chấp địa giới hành chính cấp

Thứ nhất, pháp luật về ĐGHC cấp huyện do các cơ quan quyền lực nhà

nước ở trung ương (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội) và các cơ quan quản

lý hành chính nhà nước (Chính phủ, Bộ Nội vụ ) ban hành Đây là lĩnh vực pháp luật hành chính, song điểm khác biệt so với đặc điểm của pháp luật hành chính là thường chỉ do cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành, cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương thường chỉ ban hành pháp luật để quy định những vấn đề chung và cơ bản mà không quy định chi tiết, cụ thể Có thể thấy, đây là một điểm đặc thù của pháp luật về thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách đơn vị hành chính, điều chỉnh ĐGHC cấp huyện, nó xuất phát từ vị trí, vai trò quan trọng của đối tượng điều chỉnh là các ĐVHC cấp huyện quyết định đến hiệu quả quản lý nhà nước và việc thực thi các chính sách, pháp luật của nhà nước, sự phát triển kinh tế - xã hội cả nước Chính vì vậy, căn cứ vào Hiến pháp năm 2013 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội “quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới ĐVHC dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 8 Điều 74), Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng đã quy định: “Căn cứ vào quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều này, Chính phủ trình

Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định cụ thể tiêu chuẩn của từng tiêu chí, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành chính” (khoản 4 Điều 3)

Điểm đặc thù của pháp luật về ĐGHC cấp huyện là đối tượng trực tiếp tác động đến là các ĐVHC cấp huyện và người dân tại địa bàn, song các văn bản quy phạm pháp luật đều do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, như: Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 do Quốc hội thông qua quy định về chính quyền địa phương và các nội dung về ĐGHC các cấp; Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua Nghị quyết về phân loại

đô thị, Nghị quyết về tiêu chuẩn của ĐVHC và phân loại ĐVHC (trong năm 2016) để quy định chi tiết Luật tổ chức chính quyền địa phương về tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục phân loại đô thị và các đơn vị hành chính Chính quyền địa phương trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật của trung ương, ban hành các văn bản quản lý, điều hành và tổ chức thực hiện theo quy định pháp luật

Thứ hai, pháp luật về ĐGHC cấp huyện có tính chất ý chí, quyền lực,

được quy định theo trình tự, thủ tục rất chặt chẽ, đòi hỏi phải thực thi nghiêm chỉnh Xuất phát từ đặc điểm của pháp luật hành chính, pháp luật về ĐGHC cấp huyện mang đặc điểm chung của nguyên tắc quyền uy - phục tùng Nội dung quy phạm pháp luật không có sự thỏa thuận hay tính bình đẳng mà chỉ có thuộc tính bắt buộc hay trách nhiệm thực hiện Các cơ quan nhà nước ở địa phương có trách nhiệm tổ chức thực hiện, như lấy ý kiến nhân dân, hoàn thiện hồ sơ đúng quy định, tổng hợp báo cáo cơ quan cấp trên để tổng hợp, báo cáo lên Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ quyết định Khoản 2 Điều 130 Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới ĐVHC cấp huyện, cấp xã trực thuộc báo cáo Chính phủ”

Thứ ba, pháp luật về ĐGHC cấp huyện có tính thống nhất cao Xuất phát

từ thẩm quyền quy định về phân loại đơn vị hành chính, các tiêu chí, trình tự, thủ tục tiến hành thuộc về Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, do đó

hệ thống pháp luật về lĩnh vực này tương đối ít nhưng có sự thống nhất cao Tuy nhiên, đây là lĩnh vực phức tạp, do đó mặc dù pháp luật đã xác định những tiêu chí chung, trình tự, thủ tục song do yếu tố đặc thù của cấp huyện có sự khác nhau rất

lớn, đặc biệt chịu ảnh hưởng bởi yếu tố văn hóa - lịch sử và địa kinh tế, do đó việc triển khai các quy định chung còn gặp nhiều khó khăn, dẫn đến tranh chấp lãnh thổ giữa các địa phương, việc phân định ranh giới vẫn chưa thực sự rõ ràng

Thứ tư, pháp luật về ĐGHC cấp huyện mặc dù có tính quyền lực, song

việc thi hành pháp luật lại căn cứ vào nhiều yếu tố khác, đặc biệt là các yếu tố tự nhiên, lịch sử, văn hóa của đơn vị hành chính, do đó, nó cũng có tính ước lệ cao Các quy định thường mang tính chất xác định “phạm vi” để định lượng các tiêu chí Ví dụ: Điều 2 Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về tiêu chuẩn của ĐVHC và phân loại ĐVHC của huyện quy định:

Quy mô dân số: “a) Huyện miền núi, vùng cao từ 80.000 người trở lên; b) Huyện không thuộc điểm a khoản này từ 120.000 người trở lên” (khoản 1)

Diện tích tự nhiên: “a) Huyện miền núi, vùng cao từ 850 km2 trở lên; b) Huyện không thuộc điểm a khoản này từ 450 km2 trở lên” (khoản 2)

Tính ước lệ phạm tính chất định khung tiêu chuẩn ĐVHC còn vì đặc thù dân cư thay đổi thường xuyên bằng việc di cư để làm việc, sinh sống hay đặc điểm tự nhiên không thể chia tách (như làng nghề, làng văn hóa đặc trưng) hay

do yếu tố lịch sử để lại

Pháp luật về ĐGHC cấp huyện có vai trò quan trọng trong quản lý, điều hành của nhà nước và được thể hiện ở một số điểm sau:

Thứ nhất, pháp luật trong lĩnh vực này hình thành cơ sở pháp lý về nội

dung cho việc xác định phạm vi, quy mô ĐVHC cấp huyện

Kết cấu của quy phạm pháp luật thường bao hàm một trong ba thành phần giả định, quy định và chế tài Trong đó, thành phần giả định là yêu cầu bắt buộc phải có, các thành phần quy định hay chế tài có thể được đưa vào trong quy phạm pháp luật để điều chỉnh hành vi của chủ thể trong quan hệ pháp luật Pháp luật về thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC cấp huyện

đã xác lập được một hệ thống các tiêu chí phân định ĐVHC (Nghị định số 15/2007/NĐ-CP ngày 26/01/2007 của Chính phủ về phân loại ĐVHC cấp tỉnh và

cấp huyện quy định cách tính điểm phân loại ĐVHC cấp huyện theo các tiêu chí

về dân số và diện tích theo vùng, miền); thẩm quyền của các chủ thể trong quản

lý và thực hiện các nội dung liên quan đến điều chỉnh ĐGHC cấp huyện

Thứ hai, pháp luật trong lĩnh vực này tạo cơ sở pháp lý cho việc tiến hành

các quy trình thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC cấp huyện theo đúng trình tự, thủ tục một cách khoa học

Pháp luật đã bước đầu xác định khá rõ nét các quy trình, thủ tục để tiến hành việc thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC cấp huyện khi hội đủ các điều kiện về nội dung, tiêu chí phân định địa giới hành chính Căn cứ các quy định pháp luật, chính quyền triển khai xây dựng Đề án thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC , báo cáo chính quyền cấp trên xem xét, phê duyệt theo đúng quy định pháp luật Luật tổ chức chính quyền địa phương cũng đã giao trách nhiệm cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng Đề án thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC cấp huyện, cấp xã trực thuộc báo cáo Chính phủ

Việc quy định trình tự, thủ tục cơ bản đã tạo nên quy trình khoa học, bảo đảm cho cấp có thẩm quyền (Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ) có đủ căn

cứ quyết định

Thứ ba, pháp luật trong lĩnh vực này đã thể chế hóa, triển khai những

quan điểm, chủ trương của Đảng, nhà nước về chính quyền địa phương một cách kịp thời, đồng bộ, rộng khắp với quy mô toàn quốc

Ngay từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII (tháng 6/1991), Đảng ta đã xác định tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước và đề ra nhiệm vụ về sửa đổi Hiến pháp, cải tiến tổ chức và hoạt động của Chính phủ, chính quyền địa phương Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 8 khoá VII (năm 1995) đã ra Nghị quyết tiếp tục hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính, đề ra mục tiêu “xây dựng một nền hành chính trong sạch, có đủ năng lực, sử dụng đúng quyền lực và từng bước hiện đại hóa để quản lý có hiệu lực và hiệu quả công việc của nhà nước ” [18, tr.27]

Để đề cao trách nhiệm và phát huy hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền các cấp, Nghị quyết khẳng định cần phải “tổ chức bộ máy hành chính thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm quản lý đô thị mang tính tập trung thống nhất cao Xác định hợp lý phạm vi ngoại thành, ngoại thị trên cơ sở quy hoạch

đô thị Xác định vị trí và chức năng của chính quyền cấp huyện với thẩm quyền trách nhiệm rõ ràng” [18, tr.34]

Trên cơ sở Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Chính phủ

đã ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011

- 2020, trong đó cũng xác định nhiệm vụ: “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức

và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả; xây dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp” Báo cáo chính trị trình Đại hội XII đã xác định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế vùng, trong đó: “Đổi mới cơ chế phân cấp, phân quyền, gắn với phân định và nâng cao trách nhiệm của trung ương và địa phương Thực hiện quy hoạch vùng, chính sách vùng; sớm xây dựng và thể chế hóa cơ chế điều phối liên kết vùng theo hướng xác định rõ vai trò đầu tàu và phân công cụ thể trách nhiệm cho từng địa phương trong vùng Khắc phục tình trạng nền kinh tế bị chia cắt bởi địa giới hành chính, hoặc đầu tư dàn trải, trùng lặp Xây dựng một số đặc khu kinh tế để tạo cực tăng trưởng và thử nghiệm thể chế phát triển vùng có tính đột phá”

Trên các văn kiện của Đảng, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp sửa đổi của thời kỳ đổi mới, đồng thời ban hành hệ thống nhiều luật mới liên quan đến điều chỉnh ĐGHC dưới cấp tỉnh, như: Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật đất đai, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, nhằm cụ thể hóa chủ trương xây dựng một nền hành chính trong sạch, vững mạnh, đơn giản, hiệu quả, hạn chế tính trạng chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính; tổng kết nghị quyết thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 192/QĐ-TTg về việc

thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị và triển khai xây dựng đề án

Thứ tư, pháp luật trong lĩnh vực này phát huy quyền làm chủ của người

dân trong việc quản lý và tiến hành các hoạt động thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC nơi mình đang sinh sống

Về mặt nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước đã được Hiến pháp khẳng định, quyền lực nhân dân là tối cao Nhà nước có sứ mệnh thiêng liêng là thay mặt nhân dân để thực hiện quyền lực được nhân dân trao cho, do đó, Nhà nước phải có trách nhiệm bảo đảm quyền lực nhân dân được thực thi trong thực tế

Pháp luật về ĐGHC cấp huyện cũng đã chú trọng việc bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân tại địa bàn dân cư, trong đó Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định Đề án thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC phải được lấy ý kiến của nhân dân là cử tri ở ĐVHC chịu ảnh hưởng trực tiếp của việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính Sau khi lấy ý kiến cử tri về việc thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh địa giới hành chính, nếu có trên 50% tổng số cử tri trên địa bàn tán thành thì cơ quan xây dựng đề án có trách nhiệm hoàn thiện đề án và gửi Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính, có liên quan để lấy ý kiến Như vậy, lần đầu tiên pháp luật đã nâng cao một bước quyền dân chủ nhân dân trong lĩnh vực địa giới hành chính

Về tiêu chí phân loại ĐVHC cấp huyện, pháp luật cũng đã chú trọng yếu

tố dân tộc để xác định loại đơn vị hành chính, như: ĐVHC cấp huyện có tỷ lệ người dân tộc ít người chiếm từ 30 đến 50% dân số được tính 5 điểm, có trên 50% dân số được tính 10 điểm; phường và thị trấn có tỷ lệ tín đồ tôn giáo chiếm

từ 30 đến 50% dân số được tính 10 điểm, chiếm trên 50% dân số được tính 15 điểm [10], [12]

Thứ năm, pháp luật trong lĩnh vực này giúp Nhà nước kiểm tra, kiểm soát

mọi hoạt động thành lập và điều chỉnh ĐGHC cấp huyện trong cả nước

Tổ chức các ĐVHC - lãnh thổ là một bộ phận của tổ chức cấu trúc hành

chính nhà nước, thể hiện sự phân chia quyền lực giữa nhà nước trung ương với các cộng đồng lãnh thổ địa phương và là một vấn đề hết sức quan trọng của mỗi quốc gia Việt Nam là một nhà nước đơn nhất, có 4 cấp chính quyền, bao gồm: trung ương, cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương), cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, cấp xã (xã, phường, thị trấn)

Quyết định số 12/2008/QĐ-BTNMT ngày 18/12/2008 của Bộ trưởng Bộ

Tài nguyên và Môi trường ban hành "Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về phân định

ĐGHC và lập hồ sơ đị giới hành chính các cấp"

Nghị định số 62/2011/NĐ-CP ngày 26/7/2011 của Chính phủ về thành lập thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, phường, thị trấn Nghị định đã quy định cụ thể điều kiện, tiêu chuẩn, trình tự lập, thẩm định hồ sơ thành lập thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, phường, thị trấn

Ngày 15/6/2012, Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số 02/2012/TT-BNV hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 62/2011/NĐ-CP ngày 26/7/2011 của Chính phủ về thành lập thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, phường, thị trấn

Từ năm 2013 trở về trước, việc điều chỉnh ĐGHC ở nước ta tuân thủ theo Hiến pháp 1992 và các luật, văn bản dưới luật có liên quan Theo Hiến pháp của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, các ĐVHC được phân

định như sau: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia

thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường”

Mỗi cấp ĐVHC đều do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập, chia tách, sáp nhập, mở rộng hoặc thu hẹp Việc điều chỉnh ĐGHC do cấp có thẩm quyền thành lập thực hiện

Quốc hội có thẩm quyền: “thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể ĐVHC - kinh tế đặc biệt”