Quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nayQuản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nay
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN MẠNH CƢỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Ngành: Luật Hiến pháp Luật Hành Mã số : 9380102 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS HOÀNG VĂN TÚ HÀ NỘI - năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án cơng trình nghiên cứu tơi, hướng dẫn PGS.TS Hồng Văn Tú Tuy nhiên, trình thực Luận án, tơi có tham khảo số viết, cơng trình nghiên cứu tài liệu liên quan tác giả, quan Nhà nước, số liệu trích dẫn Luận án đảm bảo tính xác, tin cậy trung thực Việc sử dụng nguồn tham khảo trích dẫn, Danh mục tài liệu tham khảo Tơi hồn tồn chịu trách nhiệm lời cam đoan TÁC GIẢ Nguyễn Mạnh Cƣờng MỤC LỤC MỞ ĐẦU .1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 10 1.1 Tình hình nghiên cứu nước 10 1.2 Tình hình nghiên cứu nước ngồi 15 1.3 Đánh giá cơng trình nghiên cứu 19 1.4 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu luận án 21 1.5 Giả thuyết nghiên cứu 22 Chƣơng 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM .24 2.1 Khái niệm, vai trò quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện 24 2.2 Chủ thể, nội dung quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện .26 2.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện .48 2.4 Kinh nghiệm quản lý nhà nước địa giới hành số quốc gia giới 55 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM 66 3.1 Thực trạng pháp luật quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện 66 3.2 Thực trạng quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện nước ta 69 3.3 Quản lý thực địa mốc giới xác định địa giới hành cấp huyện .84 3.4 Thực trạng giải tranh chấp địa giới hành cấp huyện 84 3.5 Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện 97 Chƣơng 4: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM 109 4.1 Phương hướng nâng cao hiệu quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện 109 4.2 Giải pháp nâng cao hiệu quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện 120 KẾT LUẬN .140 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 143 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 144 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Viết tắt Viết đầy đủ CP Chính phủ ĐGHC Địa giới hành ĐVHC Đơn vị hành HĐND Hội đồng Nhân dân NĐ Nghị định NQ Nghị Nxb Nhà xuât QH Quốc hội QPPL Quy phạm pháp luật TT Thông tư UBND Uỷ ban Nhân dân UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Trong nhiều năm qua, Nhà nước ta ban hành số văn pháp luật quy định việc quản lý địa giới hành (ĐGHC) Tuy nhiên nay, có văn quy định tiêu chuẩn, điều kiện, trình tự, thủ tục quản lý ĐGHC ban hành nhiều năm, nhiều nội dung, quy định không phù hợp, khơng đáp ứng u cầu quản lý thực tiễn Mặt khác để thực thắng lợi mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”, phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế, đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng đại, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội đảm bảo an ninh, quốc phòng, vấn đề ổn định lâu dài hệ thống ĐVHC cấp, có cấp huyện đặt nhiệm vụ tương đối cấp bách có ý nghĩa quan trọng Nhìn lại lịch sử, việc tổ chức ĐVHC - lãnh thổ triều đại phong kiến Việt Nam có nhiều biến động quy mô tên gọi đơn vị hành Các ĐVHC cấp trung ương có tên gọi vị trí khác hệ thống hành cấp châu, quận, đạo, lộ, phủ, thừa tuyên, dinh, tỉnh, huyện, giáp, hương, trấn, tổng, lý, xã, tùy theo giai đoạn Cho đến năm 1832, vua Minh Mạng triều Nguyễn chia lại đất nước thành 30 tỉnh phủ Thừa Thiên Sau Việt Nam giành độc lập tháng 8/1945, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đời, theo Hiến pháp năm 1946, đất nước chia làm ba Bộ: Bắc Bộ, Trung Bộ, Nam Bộ Giai đoạn 1945 - 1946, nước ta có 65 tỉnh Năm 1975, Miền Nam giải phóng, đất nước thống đến năm 1976, nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam có 38 ĐVHC cấp tỉnh, gồm 35 tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương Cho đến tháng 6/2013, Việt Nam có 58 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện; 634 thị trấn, 1.461 phường, 9.052 xã Cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) ĐVHC nước ta Cấp huyện có huyện đảo Trong nhiều năm qua, Nhà nước ta ban hành số văn pháp luật quy định việc quản lý địa giới hành Thực tế quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện nước ta thời gian qua cho thấy, bên cạnh kết tích cực đạt cho thấy số hạn chế, bất cập Quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện khía cạnh chủ quyền quốc gia; nội dung, vấn đề hoạt động quản lý nhà nước dân cư, lãnh thổ Đây nhu cầu mang tính tất yếu, khách quan quốc gia, nhà nước Đặc biệt, thông qua quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện giúp Nhà nước thực hoạt động quản lý cách linh động, hiệu trước thay đổi định hướng, mục tiêu phát triển hay yêu cầu, thách thức từ thực tế vấn đề hội nhập, thị hóa, biến đổi khí hậu, nhiễm môi trường,… Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 Hội nghị Trung ương lần thứ khóa XI số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống trị từ Trung ương đến sở đặt yêu cầu “sớm hoàn thành quy hoạch để bảo đảm giữ ổn định số lượng ĐVHC cấp tỉnh, huyện, xã” Mới nhất, Hội nghị lần thứ Ban chấp hành Trung ương Khoá XII ban hành Nghị số 18 NQ/TW “Một số vấn đề tiếp tục đổi mới, xếp tổ chức máy hệ thống trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” có nhiều nội dung quan trọng liên quan đến việc thực thẩm quyền thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể, điều chỉnh ĐGHC đơn vị cấp tỉnh UBTVQH Để thực thi chủ chương, đường lối, sách Đảng Hiến pháp năm 2013, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội khẩn trương hoàn thiện pháp luật thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC cấp (Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015, Nghị số 1210/2016/UBTVQH13 tiêu chuẩn phân loại đô thị; Nghị số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 tiêu chuẩn ĐVHC phân loại đơn vị hành chính) Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, cần nghiên cứu để lý giải, làm rõ sở lý luận thực tiễn dẫn đến Quốc hội định thay đổi thẩm quyền (từ hành pháp sang lập pháp trao cho quan thường trực Quốc hội) Như vậy, việc nghiên cứu Đề tài chắn góp phần nâng cao hiểu biết Hiến pháp, hiểu rõ tư tưởng Hiến pháp Thực tế quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện nước ta thời gian qua cho thấy, bên cạnh kết tích cực đạt cho thấy số hạn chế, bất cập sau: Thứ nhất, hệ thống pháp luật phục vụ quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện chưa hồn thiện, chi tiết đầy đủ để tạo nên thống hoạt động thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC chưa có phân biệt loại hoạt động, tiêu chí nguyên tắc thực Biểu cụ thể là: (i) thiếu tập trung, thống nhất; (ii) giá trị pháp lý thấp; (iii) chưa chi tiết, đầy đủ; (iv) chưa sửa đổi, bổ sung kịp thời Thứ hai, việc thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC cấp nói chung cấp huyện nói riêng diễn thường xun, đặc biệt hoạt động chia tách, điều chỉnh, thành lập ĐVHC cấp huyện, cấp xã làm tăng đáng kể số lượng đơn vị hành chính, chí có ĐVHC có phạm vi ĐGHC nhỏ, khơng bảo đảm phù hợp với tiêu chí chung đơn vị hành Việc kiến nghị, xây dựng đề án, phương án chưa chuẩn bị kỹ lưỡng dựa yếu tố, tiêu chí, mục đích mang tính khách quan; số trường hợp để đầu tư có thêm biên chế, tổ chức lợi ích khác Có thể thấy, số lượng, tần suất điều chỉnh ĐGHC giai đoạn gần tăng mạnh so với giai đoạn trước đó, cụ thể: Từ năm 1996 đến năm 2006, số ĐVHC cấp huyện tăng từ 574 đơn vị lên 673 đơn vị (tăng thêm 99 ĐVHC cấp huyện) Đến tháng 6/2011, số ĐVHC cấp huyện tăng lên 698 đơn vị, đến tháng 6/2013, Việt Nam có 703 ĐVHC cấp huyện, bao gồm 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện (so với cuối năm 2006 tăng thêm 30 đơn vị) Thứ ba, số ĐVHC cấp huyện sau thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh tạo nên rào cản hành cho thơng suốt cho phát triển kinh tế - xã hội chung quốc gia, khu vực làm ảnh hưởng đến sinh hoạt người dân, nên cần nghiên cứu, đánh giá tính hợp lý hiệu kinh tế - xã hội Thứ tư, việc chia tách, thành lập ĐVHC tạo thêm gánh nặng ngân sách nguồn nhân lực cho máy nhà nước, dẫn đến giảm hiệu quản lý nhà nước đơn vị hình thành hay phải chia sẻ bớt nhân lực; đồng thời nhà nước phải bổ sung lượng ngân sách cho hoạt động xây dựng trụ sở Điều chưa thực phù hợp với điều kiện kinh tế đất nước khó khăn, nợ cơng tiếp tục tăng nhanh Xu chung giới giai đoạn là: (i) Duy trì ổn định hợp lý cấu trúc, số lượng đơn vị hành chính, đồng thời kết hợp đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, đề cao vai trò chủ động, tự chủ quyền địa phương với tăng cường kiểm tra, giám sát quyền hành cấp trên; (ii) Phát huy quyền làm chủ nhân dân tổ chức, hoạt động quyền địa phương; (iii) Đa dạng hóa mơ hình tổ chức cấp quyền địa phương phạm vi quốc gia cấp quyền; (iv) Thúc đẩy hợp tác ĐVHC lãnh thổ phạm vi quốc gia với với ĐVHC lãnh thổ nước khác tăng cường vai trò nhân dân tổ chức, quản lý quyền địa phương thơng qua trưng cầu dân ý, lấy ý kiến nhân dân công việc trọng đại quyền địa phương bầu cử, định số khoản thu dự án, công trình điều chỉnh địa giới hành Gần có ý kiến đưa việc sáp nhập tỉnh nhỏ thành tỉnh lớn Đương nhiên việc sáp nhập tỉnh dẫn tới việc sáp nhập huyện tỉnh Thực tế cho thấy sáp nhập Hà Tây vào Hà Nội Hiện chưa có tổng kết cách tồn diện hiệu việc sáp nhập Sáp nhập Hà Tây vào Hà Nội, không kéo theo sáp nhậ p quận, huyện Hà Nội mà thấy phát sinh thêm đơn vị hành cấp quận Chẳng hạn, huyện Từ Liêm trước tách thành quận Bắc Từ Liêm Nam Từ Liêm Rồi thành lập thêm quận Như đơn vị hành cấp huyện tăng thêm Việc xác định địa giới hành quận Hà Nội không đơn giản đặc điểm địa bàn thành phố phức tạp Qua phân tích thực trạng từ kinh nghiệm hay mà học hỏi, đưa phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam Từ lý trên, việc nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài luận án “Quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện Việt Nam nay” thật cần thiết lý luận thực tiễn Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích nghiên cứu Luận án nghiên cứu làm rõ vấn đề lý luận quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện, phân tích thực trạng quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam Trên sở đề xuất phương hướng, giải pháp góp phần nâng cao hiệu quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt mục đích luận án cần giải nhiệm vụ sau đây: Thứ nhất, thực tổng quan tình hình nghiên cứu, sở lý thuyết phương pháp nghiên cứu; khái lược, tổng hợp nội dung/vấn đề nghiên cứu, từ có nhận định tình hình nghiên cứu để khẳng định việc nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam nay” cần thiết Thứ hai, xác định vấn đề lý luận quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam Thứ ba, nêu lên thực trạng quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam, từ có nhận xét, đánh giá (mặt được, mặt chưa được, nguyên nhân) quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam Thứ tư, từ ba nhiệm vụ đưa phương hướng giải pháp nâng cao hiệu quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam ... ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM .24 2.1 Khái niệm, vai trò quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện 24 2.2 Chủ thể, nội dung quản lý nhà nước địa giới. .. TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM 66 3.1 Thực trạng pháp luật quản lý nhà nước địa giới hành cấp huyện 66 3.2 Thực trạng quản lý nhà nước địa giới. .. Quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam nay cần thiết Thứ hai, xác định vấn đề lý luận quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt Nam Thứ ba, nêu lên thực trạng quản lý nhà nước ĐGHC cấp huyện Việt