BÁO CÁO NGHIÊN CỨU VỀ MỘT SỐ QUY TRÌNH, THỦ TỤC TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI

U BAN PHP LUT quốc hội chơng trình phát triển liên hợp quốc D N TNG CNG NNG LC CA CÁC CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM BÁO CÁO NGHIÊN CỨU VỀ MỘT SỐ QUY TRÌNH, THỦ TỤC TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI Ấn phẩm hoàn thành xuất với hỗ trợ kỹ thuật Dự án “Tăng cường lực cho quan đại diện Việt Nam” (giai đoạn III), Văn phòng Quốc hội UNDP Việt Nam Những quan điểm thể ấn phẩm tác giả, không thiết đại diện cho quan điểm Liên Hợp Quốc bao gồm UNDP thành viên Liên Hợp Quốc Hà Nội, tháng 03 năm 2012 GIỚI THIỆU Theo quy định Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội Quốc hội quan có quyền làm Hiến pháp sửa đổi Hiến pháp, làm luật sửa đổi luật Đồng thời, quan định vấn đề quan trọng đất nước, quan giám sát tối cao toàn hoạt động máy nhà nước Để hoạt động Quốc hội thực cách có chất lượng, đòi hỏi phải có hệ thống quy trình, thủ tục chặt chẽ hiệu Quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội tổng thể trình tự, thủ tục pháp lý mà chủ thể phải tuân theo tiến hành hoạt động nhằm thực chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Quốc hội Nói cách khác cách thức xếp, tổ chức hoạt động nhằm thực chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Quốc hội, làm sở cho chủ thể tham gia vào hoạt động Quốc hội thực Quy trình, thủ tục bao gồm quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội kỳ họp Quốc hội quy trình, thủ tục hoạt động quan Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội cá nhân đại biểu Quốc hội Trong mối quan hệ với hoạt động Quốc hội, quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội khơng đơn “các bước phải tuân theo” mà có mối quan hệ chặt chẽ với chất lượng hoạt động Quốc hội Chính yêu cầu hoạt động Quốc hội đòi hỏi phải xây dựng, hồn thiện đổi quy trình, thủ tục làm việc Quốc hội Ngược lại, quy trình, thủ tục làm việc công cụ nhằm bảo đảm để hoạt động Quốc hội diễn cách có chất lượng, hiệu thông suốt Thực tế cho thấy, mục đích nội dung hoạt động lập pháp thể chế hóa chủ trương, đường lối Đảng Nhà nước, biến ý chí nguyện vọng nhân dân thành quy định cụ thể pháp luật để người thực Để đạt yêu cầu nêu trên, cần thiết phải xây dựng, hoàn thiện hệ thống quy trình, thủ tục làm việc Quốc hội bảo đảm khoa học, hợp lý công đoạn, bước hoạt động Trong năm gần đây, hoạt động Quốc hội có nhiều đổi mới, ngày vào thực chất Đạt thành tựu có phần đóng góp khơng nhỏ quy trình, thủ tục hành hoạt động Quốc hội, cụ thể quy định quy trình, thủ tục Do đó, việc hồn thiện đổi quy trình, thủ tục làm việc Quốc hội vấn đề cần quan tâm, kịp thời thể chế hoá đạo luật, nội quy, quy chế hoạt động Quốc hội như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, Luật hoạt động giám sát Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quy chế hoạt động Hội đồng dân tộc Ủy ban Quốc hội,… Tuy nhiên, thực tế theo Báo cáo tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII cho thấy quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội cải tiến hợp lý, chặt chẽ chưa đồng bộ, toàn diện, chủ yếu tập trung mặt kỹ thuật (thủ tục) Thực tiễn hoạt động Quốc hội, quan Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội cá nhân đại biểu Quốc hội nhiệm kỳ Quốc hội gần đặt yêu cầu cần phải tiếp tục nghiên cứu đổi quy trình, thủ tục làm việc Nghị Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VIII đề nhiệm vụ trọng tâm việc nâng cao chất lượng hiệu hoạt động lập pháp Quốc hội “đổi quy trình chuẩn bị thơng qua dự án luật kỳ họp Quốc hội” Trong Báo cáo trị Đại hội XI Đảng xác định việc tiếp tục đổi tổ chức, hoạt động máy nhà nước khẳng định cần tiếp tục đổi tổ chức hoạt động Quốc hội, bảo đảm để Quốc hội thực quan đại diện cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nhất; tiếp tục phát huy dân chủ, đối thoại, công khai thảo luận, chất vấn diễn đàn Quốc hội; đổi công tác xây dựng pháp luật…Điều cho thấy, để nâng cao chất lượng hoạt động Quốc hội ln đòi hỏi phải cải tiến đổi quy trình, thủ tục Quốc hội, quan Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội đại biểu Quốc hội Vì vậy, việc xây dựng, hồn thiện đổi quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội, bao gồm hoạt động lập pháp Quốc hội, hoạt động thẩm tra, giám sát quan Quốc hội, hoạt động Đoàn đại biểu Quốc hội cá nhân đại biểu Quốc hội nhằm bảo đảm cho hoạt động Quốc hội ngày nâng cao chất lượng nhiệm vụ quan trọng cấp thiết Trong bối cảnh đó, việc lựa chọn nghiên cứu nhằm đổi hoàn thiện số quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội cần thiết có ý nghĩa thực tiễn to lớn, điều kiện nhiệm kỳ Quốc hội khoá XIII bắt đầu Bản Báo cáo nghiên cứu số quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội tập trung vào số nội dung sau đây: - Quy trình, thủ tục xây dựng, ban hành luật Quốc hội, có hoạt động thẩm tra quan Quốc hội; - Quy trình, thủ tục giám sát quan Quốc hội; - Quy trình, thủ tục hoạt động Đồn đại biểu Quốc hội cá nhân đại biểu Quốc hội Phần I QUY TRÌNH, THỦ TỤC HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI TRONG XÂY DỰNG, BAN HÀNH LUẬT Quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội xây dựng, ban hành luật bao gồm bước sau đây: - Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: - Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội thẩm tra dự án luật; - Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến dự án luật; - Quốc hội xem xét thông qua dự án luật Về quy trình, thủ tục lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 1.1 Thực trạng việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh giai đoạn quy trình xây dựng, ban hành luật nhằm lên kế hoạch, định hướng cho hoạt động lập pháp Quốc hội Theo quy định pháp luật hành, Quốc hội định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (của nhiệm kỳ Quốc hội chương trình năm); Uỷ ban thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội định Cụ thể hoá quy định Hiến pháp Luật tổ chức Quốc hội, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật quy định cụ thể việc xây dựng, thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, gồm bước sau đây: Bước1: chủ thể có quyền trình dự án luật gửi đề xuất xây dựng luật, kiến nghị luật đến Ủy ban thường vụ Quốc hội Đề xuất xây dựng luật quan, tổ chức, cá nhân có loại, bao gồm “đề nghị xây dựng luật” “kiến nghị luật” Chủ tịch nước, quan Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên, đại biểu Quốc hội gửi đề nghị xây dựng luật; đại biểu Quốc hội gửi kiến nghị luật đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội  - Đề nghị xây dựng luật phải nêu rõ cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản; quan điểm, sách bản, nội dung văn bản; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; báo cáo đánh giá tác động sơ văn bản; thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội xem xét, thông qua - Kiến nghị luật phải nêu rõ cần thiết ban hành văn bản, đối tượng phạm vi điều chỉnh văn  Riêng Chính phủ Chính phủ khơng đề xuất xây dựng đạo luật riêng lẻ mà lập “đề nghị chương trình xây dựng luật” vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trình Ủy ban thường vụ Quốc hội phát biểu ý kiến đề xuất xây dựng luật quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội Bước 2: thẩm tra đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật Trước đề xuất xây dựng luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội phải quan Quốc hội thẩm tra Việc thẩm tra đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật cơng đoạn quan trọng việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Công đoạn nhằm xem xét, xác minh việc đáp ứng đầy đủ yêu cầu luật định đề xuất xây dựng luật Chủ thể tiến hành thẩm tra Uỷ ban pháp luật Quốc hội Hội đồng dân tộc, Uỷ ban khác Quốc hội Trong đó, Uỷ ban pháp luật quan chủ trì việc thẩm tra, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban khác Quốc hội quan phối hợp với Uỷ ban pháp luật, tham gia thẩm tra Nội dung thẩm tra việc xem xét, xác minh cách toàn diện đề xuất xây dựng luật Trong đó, tập trung chủ yếu vào việc xem xét, xác minh việc đáp ứng điều kiện đề xuất xây dựng luật, cụ thể bao gồm vấn đề: - Sự cần thiết ban hành văn bản; - Đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản; - Những quan điểm, nội dung văn bản; - Dự báo tác động kinh tế – xã hội; - Dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành; - Dự kiến điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn Sau phiên họp thẩm tra, Uỷ ban pháp luật có Báo cáo thẩm tra đề xuất xây dựng luật trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội Bước 3: Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình Quốc hội định Căn vào đề xuất xây dựng luật quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội Báo cáo thẩm tra Ủy ban pháp luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội định Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật sở cân nhắc đến tất yêu tố khách quan chủ quan Đó phù hợp với đường lối, chủ trương, sách Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, yêu cầu quản lý nhà nước thời kỳ tính cấp thiết việc ban hành văn bản, tác động kinh tế - xã hội việc ban hành văn bản… Hồ sơ dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Ủy ban thường vụ Quốc hội lập trình Quốc hội gồm có tờ trình dự thảo nghị Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Bản thuyết minh cụ thể đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh Dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải đăng tải Trang thông tin điện tử Quốc hội Uỷ ban pháp luật chủ trì, phối hợp với quan hữu quan giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Bước 4: Quốc hội xem xét, thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Tại kỳ họp, Quốc hội xem xét, thơng qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự sau đây:  Đại diện Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình bày tờ trình dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;  Quốc hội thảo luận phiên họp tồn thể dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Trước thảo luận phiên họp tồn thể, dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thảo luận tổ đại biểu Quốc hội;  Sau dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội thảo luận, cho ý kiến, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đạo Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp quan, tổ chức có liên quan nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh xây dựng báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị quyết;  Uỷ ban thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội việc giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;  Quốc hội biểu thơng qua nghị Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ tên dự án, dự thảo; nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm phải nêu rõ thời gian dự kiến trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án, dự thảo 1.2 Đánh giá kiến nghị Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sở để tổ chức công tác nghiên cứu, soạn thảo, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh; tạo ổn định, chủ động hoạt động lập pháp Quốc hội; góp phần quan trọng để đạo luật Quốc hội ban hành có chất lượng, kịp thời Tuy nhiên, với quy trình hành, thực tiễn lập pháp thời gian qua cho thấy, quy trình nhiều bấp cập, cụ thể: - Việc trình kiến nghị, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có chưa thực có đầy đủ thực tiễn; chưa thực theo quy trình thống nhất, khoa học; chưa có phân tích, đánh giá thực tồn diện nhu cầu khách quan việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung luật, pháp lệnh sách dự án cụ thể; chất lượng báo cáo đánh giá tác động chưa cao; thiếu báo cáo bảo đảm nguồn lực tài cho việc thi hành; số kiến nghị, đề xuất khơng bảo đảm thời hạn trình theo quy định pháp luật; - Khi tiến hành thẩm tra, việc xem xét cần thiết ban hành dự án để đưa vào Chương trình có trường hợp chưa thực kỹ lưỡng; chưa xem xét kỹ tính khả thi khả dự báo đưa dự án vào Chương trình Có trường hợp quan thẩm tra chưa cung cấp đầy đủ thông tin, chưa đủ sở khoa học thực tiễn để đề xuất với Ủy ban thường vụ Quốc hội số lượng cần thiết, thứ tự ưu tiên dự án Bên cạnh đó, việc tham gia thẩm tra chương trình có lúc chưa đáp ứng yêu cầu Những tồn tại, bất cập nêu dẫn đến việc xác định thứ tự ưu tiên xây dựng dự án Chương trình có điểm chưa hợp lý; tồn tượng có dự án chưa thực cấp thiết, chưa chuẩn bị kỹ đưa vào Chương trình, có dự án cần sớm xây dựng để kịp thời điều chỉnh vấn đề xúc xã hội lại không xếp ưu tiên để ban hành trước có trường hợp khơng đưa vào Chương trình Kết Chương trình lập mang tính hình thức, Chương trình nhiệm kỳ Quốc hội, nên chất lượng khơng cao, thường xuyên phải điều chỉnh Để khắc phục bất cập quy trình hành, xin đề xuất số giải pháp sau: - Đổi việc lập Chương trình theo hướng phản ánh thực chất nhu cầu cần có pháp luật điều chỉnh xã hội, bảo đảm quyền trình dự án luật chủ thể Cụ thể cần: + Hoàn thiện chế bảo đảm thực quyền sáng kiến lập pháp đại biểu Quốc hội Trình dự án luật quyền hiến định đại biểu Quốc hội Thực tốt quyền phát huy trí tuệ, chủ động, sáng tạo đại biểu, phương thức ưu việt để thể tính nhân dân, ý chí nhân dân hệ thống pháp luật đại biểu người có khả sâu sát nắm bắt nguyện vọng cử tri phản ánh đề nghị vào dự án luật cách khách quan Tuy nhiên, thực tế thời gian qua cho thấy đại biểu Quốc hội thực quyền Điều có nhiều nguyên nhân khác nhau, có nguyên nhân chưa có chế hữu hiệu khung pháp lý, nhân lực, tài để đại biểu Quốc hội thực quyền Vì vậy, cần quy định cụ thể quy trình, thủ tục chế tài chính, nguồn nhân lực, máy phục vụ để đại biểu Quốc hội thực quyền trình dự án luật mình; + Nghiên cứu mở rộng diện chủ thể có quyền trình dự án luật Theo quy định hành, việc trình dự án luật thường xuất phát từ nhu cầu quan quản lý nhà nước số chủ thể khác có tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, tổ chức trị - xã hội mà chưa quan tâm mức đến nhu cầu đối tượng bị quản lý tính chất xã hội hoạt động lập pháp Do đó, cần nghiên cứu mở rộng diện chủ thể có quyền trình dự án luật Chẳng hạn như: việc trình dự án luật thuế xuất phát từ sáng kiến hiệp hội doanh nghiệp (đối tượng nộp thuế); việc trình dự án luật có phạm vi điều chỉnh liên quan đến quyền, nghĩa vụ cộng đồng dân cư xuất phát từ sáng kiến Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Việc mở rộng vừa bảo đảm tính dân chủ, vừa bảo đảm tính xã hội hoạt động lập pháp, làm cho Chương trình phản ánh sát thực nhu cầu xã hội Trong trường hợp khơng mở rộng diện chủ thể có quyền trình dự án luật nên cho áp dụng chế “bảo trợ dự án luật”, tức dự án luật tổ chức, nhóm lợi ích xã hội soạn thảo, chủ thể có quyền trình dự án luật “bảo trợ” trình để Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xét; - Coi việc lập dự kiến Chương trình giai đoạn phân tích xây dựng sách, giai đoạn tiền soạn thảo Việc phân tích sách làm tốt từ giai đoạn này, có sở khoa học, thực tiễn tạo thuận lợi cho việc phê duyệt sách q trình Quốc hội xem xét thông qua luật sau Về nguyên tắc, cơng đoạn phân tích sách phải thực trước bắt đầu soạn thảo dự án mặt kỹ thuật Do đó, việc lập Chương trình năm, Quốc hội cần dành nhiều thời gian cho việc thảo luận, thơng qua sách làm sở, định hướng tư tưởng cốt lõi dự án Việc sách nghiên cứu, đánh giá kỹ Quốc hội thông qua trước góp phần đẩy nhanh tiến độ xây dựng, ban hành luật Kiên khơng đưa vào Chương trình dự án mà sách dự án chưa xác định cụ thể; - Cơ quan thẩm tra cần dành thời gian cho việc xem xét dự án để đưa phản biện, kiến nghị Bên cạnh đó, việc phối hợp thẩm tra cần coi trọng dự án đưa vào Chương trình liên quan đến lĩnh vực chuyên môn sâu quan Quốc hội phụ trách Chính vậy, cần tăng cường trách nhiệm quy trình phối hợp thẩm tra theo hướng, văn gửi thẩm tra cần gửi đồng thời đến quan chủ trì thẩm tra quan phối hợp thẩm tra thời gian luật định; quan phối hợp thẩm tra cần tiến hành họp toàn thể Hội đồng, Ủy ban (trong trường hợp khơng thể tổ chức phiên họp tồn thể cần tổ chức phiên họp Thường trực Hội đồng, Ủy ban) ý kiến thức văn tham gia thẩm tra; gửi văn tham gia thẩm tra cử đại diện Thường trực Hội đồng, Ủy ban tham gia phiên họp quan chủ trì thẩm tra để phản ánh đầy đủ, trung thực ý kiến tham gia thẩm tra lĩnh vực chuyên mơn phụ trách - Việc thảo luận, định đưa dự án luật vào Chương trình năm cần phải xác định khâu quan trọng Theo cần bố trí thời gian hợp lý để đại biểu Quốc hội thảo luận kỹ dự án, bao gồm vấn đề tên gọi, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, quan điểm, sách bản, nội dung văn bản, thời gian dự kiến trình Quốc hội xem xét cho ý kiến, thông qua Đồng thời, coi trọng đánh giá tác động sơ dự án sở đề xuất quan trình, ý kiến quan thẩm tra để làm định hướng cho việc soạn thảo dự án luật sau Điều giúp cho việc thảo luận đại biểu Quốc hội kỳ họp cho ý kiến dự án luật tập trung vào nội dung quan trọng, vấn đề lớn có ý kiến khác dự án luật làm sở cho việc biểu quyết; - Chương trình phải lập theo hướng mở, kịp thời đáp ứng nhu cầu xây dựng thể chế đặt quản lý nhà nước Quy định Chương trình nhiệm kỳ chương trình “mềm”, chương trình định hướng để ghi nhận dự án cần xây dựng làm sở cho việc chuẩn bị, nên lập danh sách dự kiến dự án luật cần phải xây dựng ban hành nhiệm kỳ Quốc hội Còn Chương trình năm chương trình mang tính pháp lệnh, phải lập dựa tiêu chí tính cấp thiết đáp ứng yêu cầu thực tiễn, mức độ ưu tiên, chất lượng dự án; số lượng dự án đưa vào Chương trình phải phù hợp với khả thực tế Quốc hội, quan Quốc hội, thời gian dành cho việc thẩm tra, hồn thiện, xem xét thơng qua, tiêu chí tính cấp thiết đáp ứng yêu cầu thực tiễn phải đặt lên hàng đầu Bên cạnh đó, có ý kiến cho rằng, giai đoạn nay, nước ta hình thành khung pháp lý tương đối bản1 cần nghiên cứu chuyển sang xem xét, thông qua luật theo nhu cầu thực tế Theo đó, việc chuẩn bị dự án trách nhiệm chủ động chủ thể có quyền trình dự án vào nhu cầu quản lý xã hội; dự án chuẩn bị đạt tới mức độ hoàn chỉnh định đề nghị Quốc hội đưa vào chương trình xem xét; Quốc hội đưa vào chương trình nghị dự án có tính khả thi cao, bảo đảm đầy đủ tiêu chí quy định Ý kiến cho rằng, không khơng nên tiếp tục trì Chương trình nhiệm kỳ mà để bảo đảm tính mềm dẻo, linh hoạt, kịp thời đáp ứng phù hợp với yêu cầu thực tế quản lý nhà nước phát triển xã hội nên giữ lại tập trung xây dựng Chương trình năm cho hiệu quả, khả thi Về việc thẩm tra dự án luật Thẩm tra dự án luật bước quan trọng quy trình xây dựng, ban hành luật Chính vậy, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật quy định dự án luật trước trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội Điều thể chỗ văn luật, pháp lệnh ban hành số năm gần phần lớn văn sửa đổi, bổ sung (chiếm khoảng 70%) 10 phải Hội đồng dân tộc, Uỷ ban hữu quan Quốc hội thẩm tra.Việc thẩm tra dự án luật giúp Quốc hội có điều kiện để thảo luận cách toàn diện dự án luật định việc thông qua Trong điều kiện phần lớn đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên trách, số lượng dự án luật xem xét, thông qua kỳ họp Quốc hội ngày nhiều chất lượng đòi hỏi ngày cao mà thời gian quy định kỳ họp Quốc hội có hạn việc thẩm tra tốt dự án luật có ý nghĩa quan trọng việc xem xét, thông qua dự án luật kỳ họp, nhằm đảm bảo tiến độ, thời gian xem xét, thông qua dự án luật chất lượng đạo luật thông qua Hoạt động thẩm tra tiến hành sau có phân cơng thẩm tra Uỷ ban thường vụ Quốc hội kết thúc Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Quốc hội trình báo cáo thẩm tra trước Quốc hội 2.1 Thực trạng quy trình, thủ tục thẩm tra dự án luật - Đối với dự án trình Ủy ban thường vụ Quốc hội chậm 20 ngày, trước ngày bắt đầu phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội, dự án trình Quốc hội chậm 30 ngày, trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội, chủ thể trình dự án luật phải gửi hồ sơ dự án đến đến quan thẩm tra để tiến hành thẩm tra Theo quy định Điều 44 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật phương thức thẩm tra thẩm tra sơ thẩm tra thức Việc thẩm tra thức phải tiến hành phiên họp toàn thể Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Quốc hội Việc thẩm tra sơ tiến hành phiên họp Thường trực Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Việc quy định hình thức thẩm tra sơ nhằm đáp ứng yêu cầu kịp thời, bảo đảm tiến độ xây dựng dự án luật điều kiện đa số thành viên Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, phải đảm nhiệm nhiều cơng việc mình, lại cư trú nhiều địa phương khác đất nước, khơng phải trường hợp tổ chức phiên họp toàn thể Hội đồng, Uỷ ban để thẩm tra Cần khẳng định rằng, phương thức thẩm tra sơ áp dụng với dự án luật trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội để xin ý kiến; dự án luật trình Quốc hội xem xét, định thơng qua thiết phải thẩm tra thức Việc thẩm tra dự án luật phương thức thẩm tra thức (tổ chức họp toàn thể Hội đồng dân tộc, Uỷ ban) bảo đảm chất lượng thẩm tra tồn diện hơn, đồng thời thể rõ kiến, quan điểm toàn thể Uỷ ban vấn đề dự án vào nguyên tắc làm việc tập thể định theo đa số Do ý kiến thành viên thường xuất phát từ tính chất đặc thù địa phương, ngành, lĩnh vực hoạt động họ, nên nội dung vấn đề dự án xem xét cách tồn diện từ nhiều góc độ khác qua trao đổi, thảo luận vấn đề phát hiện, làm 80 Đối với dự án không cần qua ủy ban liên hiệp, hạ viện xem xét theo quy tắc giới hạn thời gian thảo luận (quy tắc giờ” -hour rule) Quy tắc giới hạn thời gian thành viên sử dụng để phát biểu ý kiến nội dung xem xét 60 phút Thời gian thảo luận bị rút ngắn chủ tịch hạ viện đưa định kiến nghị chậm chạp 1.6 Nghị viện xem xét lần thứ ba (lần đọc thứ ba) thông qua dự án luật Lần đọc thứ ba giai đoạn nghị viện xem xét cách tổng quát dự án luật lần cuối trước thông qua Thông thường, lần xem xét diễn thời gian ngắn nhiều so với lần xem xét thứ hai ngun tắc dự án luật nghị viện định từ trước Việc thảo luận giai đoạn tương đối thường bị giới hạn phạm vi vấn đề có điều khoản dự thảo luật Ví dụ, Anh, thơng thường, sau có kết luận giai đoạn xem xét phiên họp toàn thể nghị viện, dự án luật đưa trình lần thứ ba Vào lần trình này, tranh luận thường ngắn gọn, đồng thời, giai đoạn khơng sửa đổi Tuy nhiên, pháp luật số nước quy định giai đoạn này, xuất vấn đề cần phải nghiên cứu kỹ dự thảo luật lại chuyển uỷ ban để nghiên cứu sâu thêm Sau xem xét xong, nghị viện biểu thông qua dự án luật Cách thức biểu thông qua dự án luật nước có số điểm khác biệt định Một số nước quy định nguyên tắc dự án luật phải thông qua theo điều I-ta-li-a, Tây Ban Nha, Phi-lip-pin… Ở số nước khác, việc biểu thơng qua thực cách biểu thông qua nhiều chương có nội dung gần với Ở Đan Mạch, sau đọc ngắn gọn dự thảo luật, nghị viện biểu nội dung sửa đổi, bổ sung cuối biểu thơng qua tồn dự thảo luật Tuy nhiên, nhìn chung, quy trình lập pháp nhiều nước, thủ tục biểu thông qua mang tính hình thức trước đó, ý kiến nghị viện tiếp thu thể vào dự án luật Ở nước, với tồn nhiều đảng phái trị, vấn đề kỷ luật đảng ln đề cao phòng họp hạ nghị viện thể rõ nét biểu thơng qua dự án luật Ví dụ, hạ nghị viện Ca-na-đa, đảng cầm quyền yêu cầu tất thành viên đảng biểu để thơng qua dự án luật nằm chương trình mình, đảng đối lập thường đưa phản biện có tổ chức đề xuất phủ đảng cầm quyền nắm giữ37 Sau nghị viện thông qua, văn luật chuyển đến nguyên thủ quốc gia nhà vua để phê chuẩn công bố Đối với nước theo Thượng nghị viện có lịch làm việc linh hoạt quy định cứng nhắc kỷ luật đảng so vớI hạ nghị viện 37 81 mơ hình hai viện, dự án luật sau thông qua viện thứ tiếp tục chuyển sang viện thứ hai để xem xét với quy trình tương tự xem xét viện thứ Tuy nhiên, trường hợp có tổ chức hai viện, pháp luật nước phải dự liệu cách thức giải nảy sinh bất đồng Ví dụ, pháp luật bang Florida (Hoa Kỳ) quy định, sau dự án luật hạ nghị viện thông qua chuyển đến thượng nghị viện, thượng nghị viện có sửa đổi, bổ sung hạ nghị viện phải xem xét, định, trường hợp có đa số tán thành với sửa đổi, bổ sung thượng nghị viện dự án luật chuyển đến Thống đốc bang để phê chuẩn; trường hợp hạ nghị viện không chấp nhận thay đổi thượng nghị viện ủy ban liên hiệp thành lập Báo cáo ủy ban liên hiệp thông qua đa số thành viên viện đồng ý Nếu báo cáo ủy ban liên hiệp tán thành với dự thảo luật hai viện phải chấp nhận hồn tồn thơng qua dự án luật Tại Ôtx-trây-li-a, dự án luật (đã hạ nghị viện thông qua) xem xét, thông qua thượng nghị viện, sau đó, gửi lại cho hạ nghị viện trường hợp có sửa đổi khơng có sửa đổi Đối với số vấn đề hiến pháp quy định thượng nghị viện khơng có quyền sửa đổi thượng nghị viện u cầu hạ nghị viện sửa đổi Hạ nghị viện thảo luận, chấp nhận không chấp nhận điểm sửa đổi yêu cầu sửa đổi thượng nghị viện Khi trí vấn đề, hai viện trao đổi thơng điệp với để tìm kiếm thống cuối cùng, trường hợp khơng thể đạt trí dự án luật bị “xếp sang bên” (tức không tiến hành xem xét tiếp nữa) Ở Ca-na-đa, thượng nghị viện có quyền bác bỏ dự án luật hạ nghị viện quyền sử dụng đến Ở Hoa Kỳ, pháp luật quy định việc xem xét, giải bất đồng hai viện dự án luật thực hội nghị liên viện Ở Thái Lan, trường hợp thượng nghị viện có ý kiến khác với hạ nghị viện dự án luật gửi lại cho hạ nghị viện xem xét vòng 180 ngày; hạ nghị viện giữ nguyên quan điểm dự thảo luật thơng qua trình nhà vua ký ban hành38 Quy trình, thủ tục điều trần (public hearings) Điều trần phiên họp ủy ban tiểu ban thuộc ủy ban nghị viện tiến hành với thành phần “mở”, thường tổ chức công khai để thành viên ủy ban nghe nhân chứng đến từ bộ, nhóm lợi ích, quyền địa phương, chuyên gia… trình bày quan điểm họ vấn đề ủy ban cần xem xét, đồng thời, trả lời câu hỏi mà thành viên ủy ban nêu Ở nhiều nước giới, điều trần “công cụ” phổ biến hữu hiệu để ủy ban nghị viện thực nhiệm vụ Đây khơng Theo Báo cáo kết chuyến thăm làm việc đồn đại biểu Quốc hội Việt Nam Phó chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn Yểu dẫn đầu Vương quốc Thái Lan Nhật Bản (tháng 3/2004) 38 82 phải “công cụ” dành riêng cho hoạt động giám sát hay lập pháp mà “công cụ” phục vụ chung cho hoạt động ủy ban ủy ban, thành viên ủy ban cần đến kiến thức chuyên sâu ý kiến đối tượng có liên quan để phục vụ cho việc định Các phiên điều trần giúp cho nghị sĩ thu thập thông tin làm sở cho việc đánh giá dự án luật, vấn đề cần giám sát đưa thảo luận nghị viện, đồng thời, cung cấp chứng có sức thuyết phục cho việc xem xét dự án luật vấn đề cần giám sát Ví dụ, In-đơ-nê-xi-a, ủy ban tổ chức điều trần để thực nhiệm vụ ủy ban; Nhật Bản, ủy ban tiến hành hoạt động điều trần công khai để xem xét giải pháp chuyển tới ủy ban để thực nghiên cứu sơ theo sáng kiến mình; Hoa Kỳ, phiên điều trần mở dự án luật quan trọng để người ủng hộ hay phản đối dự án luật trình bày quan điểm hay trường hợp cần thu thập thông tin phục vụ hoạt động điều tra thuộc thẩm quyền nghị viện nghi ngờ có hành vi sai trái tổ chức, cá nhân, kể hành vi quan chức nhà nước dẫn đến việc phải ban hành pháp luật để điều chỉnh 2.1 Chủ thể tiến hành điều trần Điều trần nước thường tiểu ban nhóm thành viên ủy ban chủ trì vấn đề chuyên sâu lập pháp giám sát tiến hành Điều trần thực ủy ban thường trực nghị viện ủy ban lâm thời, ủy ban đặc biệt (như Ủy ban Nghiên cứu Thượng nghị viện Nhật Bản39) Việc tiến hành phiên điều trần ủy ban tiểu ban thuộc ủy ban định Ví dụ, Hoa Kỳ, trát yêu cầu điều trần (subpoena) ủy ban tiểu ban định phiên họp cách biểu theo đa số phiếu có mặt ủy quyền cho chủ nhiệm ủy ban; theo đó, chứng văn loại giấy chứng thực, xác nhận phải trình ủy ban 2.2 Nội dung phiên điều trần Ở nhiều nước, ủy ban tiến hành điều trần vấn đề mà thấy cần thiết Nội dung phiên điều trần thường ủy ban tự định Ví dụ, hạ nghị viện Phi-lip-pin, ủy ban tiểu ban tiến hành điều trần công khai vấn đề với điều kiện nội dung vấn đề điều trần thơng báo đến cơng chúng ba ngày trước tiến hành điều trần; đồng thời, định đưa vấn đề điều trần đa số thành viên ủy ban đồng ý40 Tuy nhiên, số nước quy định nội dung tiến hành điều trần phải vấn đề quan trọng, liên 39 Công việc chủ yếu ủy ban nghiên cứu Điều 25, Nội quy Hạ nghị viện Philippines 40 83 quan đến lợi ích chung, cơng chúng quan tâm yêu cầu phải tìm hiểu ý kiến chuyên gia Trong trường hợp này, việc điều trần phải tuân thủ số điều kiện định, ví dụ Nhật Bản, điều trần tiến hành chủ tịch viện đồng ý41 Ở Hàn Quốc, để tiến hành điều trần, nội dung điều trần phải vấn đề cần phải thu nhận kiến thức chuyên gia để thẩm tra vấn đề quan trọng; để tiến hành điều trần, ủy ban phải nghị để thể định có đề nghị khơng phần ba số thành viên ủy ban42 Bên cạnh đó, số nước, hoạt động điều trần bắt buộc số trường hợp, ví dụ xem xét dự án ngân sách hàng năm dự án luật có tác động làm tăng khoản chi (Nhật Bản), cần phải tiến hành hoạt động điều tra, tìm hiểu để hỗ trợ cho cơng tác lập pháp (Phi-líp-pin), thẩm tra dự án luật có ảnh hưởng đến quyền lợi ích cơng dân mà trước chuyển đến xem xét ủy ban, hạ viện có nhận kiến nghị công dân nội dung liên quan (Ma-lay-xi-a) 2.3 Đối tượng điều trần Đối tượng chủ yếu hoạt động điều trần công chức máy nhà nước người có quyền lợi liên quan, chun gia có kiến thức chun mơn sâu lĩnh vực thuộc phạm vi nội dung điều trần Ngoài ra, số trường hợp, đối tượng phiên điều trần ủy ban đối tượng đặc biệt ứng cử viên cho chức vụ mà ủy ban xem xét để giúp nghị viện tiến hành thủ tục bổ nhiệm Ở nước, cách thức để xác định đối tượng điều trần có số điểm khác Ví dụ, Hoa Kỳ, thành viên nội các, công chức cao cấp phủ cá nhân có quan tâm tham gia điều trần, bày tỏ ý kiến cách tự nguyện theo trát yêu cầu ủy ban Ở số nước, người phát biểu phiên điều trần phải người có kiến nghị gửi trước tới ủy ban (Nhật Bản, Ma-lay-xi-a) Trong đó, số nước khác, việc xác định người phát biểu phiên điều trần lại ủy ban chủ động lựa chọn gửi thư mời (ví dụ Phi-líp-pin, ủy ban hạ nghị viện xác định mời người có lợi ích liên quan, người quan tâm, chuyên gia, học giả vấn đề đề cập tham gia phát biểu phiên điều trần) Để giải trường hợp người mời phát biểu phiên điều trần không hợp tác, nghị viện nước thường áp dụng biện pháp cho phép nghị viện quyền lệnh triệu tập bắt buộc người nắm giữ thông tin đến tham dự phiên điều trần yêu cầu họ phải cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết phục vụ cho công việc ủy ban nghị viện 41 42 Điều 78, Nội quy Hạ nghị viện Nhật Bản, Điều 62, Nội quy Thượng nghị viện Nhật Bản Điều 63, Luật Quốc hội Hàn Quốc 84 2.4 Thủ tục tiến hành điều trần Nhìn chung, thủ tục điều trần thường đơn giản thủ tục tiến hành phiên họp ủy ban mục đích chủ yếu điều trần để lắng nghe tìm hiểu thơng tin từ người mời đến phát biểu khơng phải để định Ví dụ, thượng nghị viện Nhật Bản, pháp luật quy định ủy ban không tiến hành thảo luận biểu phiên điều trần Ở thượng nghị viện Phi-líp-pin, số đại biểu cần thiết có mặt để tiến hành phiên họp ủy ban phần ba tổng số thành viên thường xuyên ủy ban; nhiên, phiên điều trần, ủy ban tự xem xét, quy định số lượng Do đó, phiên điều trần, số trường hợp cần có hai đến ba thành viên ủy ban tham dự Bên cạnh đó, số nước, phiên họp điều trần coi phiên họp ủy ban nên thủ tục tiến hành điều trần khơng có nhiều khác biệt với thủ tục phiên họp ủy ban (ví dụ Hàn Quốc) Trong q trình tiến hành phiên họp, thủ tục hoạt động điều trần thiết kế để tạo hội tối đa cho thành viên ủy ban lắng nghe ý kiến bên liên quan Ở Hoa Kỳ, thành viên ủy ban phép hỏi nhân chứng thời gian phút Ngoài ra, ủy ban thơng qua quy định kiến nghị cho phép thành viên ủy ban hỏi nhân chứng khoảng thời gian định không đồng hồ Các cán chun mơn ủy ban cho phép đặt câu hỏi nhân chứng thời gian tối đa Ở Nhật Bản, pháp luật quy định phiên điều trần, chủ tọa phiên họp phải đảm bảo ý kiến phản đối ý kiến ủng hộ phát biểu thay phiên Ở nước này, có thành viên ủy ban quyền đặt câu hỏi người mời đến phát biểu phiên điều trần, người mời không đặt câu hỏi nghị sĩ Khi người phát biểu xa chủ đề điều trần có lời lẽ hành vi khơng phù hợp chủ tọa phiên điều trần dừng phát biểu mời người khỏi phòng họp Ngồi ra, nghị viện số nước yêu cầu người cung cấp thông tin phiên điều trần phải tuyên thệ (ví dụ Phi-líp-pin) Thơng thường, phiên điều trần ln xem tổ chức công khai trừ ủy ban có định khác Các thơng tin nội dung, thời gian, địa điểm tiến hành điều trần thường công bố trước cách rộng rãi cho công chúng để huy động tham gia đối tượng liên quan vào phiên điều trần Tính cơng khai đặc điểm bật hoạt động điều trần, nhằm bảo đảm mục tiêu điều trần lắng nghe ý kiến công chúng vấn đề quan trọng quốc gia, giúp cho công chúng tiếp cận cách nhanh trực tiếp vào trình thẩm tra, giám sát sách ủy ban nghị viện, thu hút ý công chúng, tạo đồng thuận dự án luật hoạt động giám sát nghị viện Ví dụ, Hoa Kỳ, chủ nhiệm ủy ban, trừ Uỷ ban quy tắc, luật lệ (Commitee on Rules) phải thông cáo 85 công khai thời gian, địa điểm nội dung phiên điều trần chậm tuần trước ngày bắt đầu phiên điều trần đó, trừ trường hợp chủ nhiệm ủy ban người đứng đầu phe thiểu số ủy ban trí ủy ban biểu tán thành có lý đáng để bắt đầu phiên họp sớm Các thông cáo đăng kỷ yếu gần nghị viện, phần tin thời thường phương tiện truyền thông đưa tin Ở Hàn Quốc, việc điều trần ủy ban cần phải thông báo đến công chúng ngày trước tiến hành phiên điều trần, phiên điều trần công khai trừ ủy ban có định cụ thể khơng cơng khai phần tồn phiên điều trần Ở hạ nghị viện Phi-líp-pin, phiên điều trần ủy ban phải thơng báo tới cơng chúng ngày trước phiên điều trần bắt đầu; cơng chúng vào theo dõi diễn biến phiên điều trần sở đăng ký trước phiên điều trần tường thuật qua kênh phát thanh, truyền hình Khơng thế, để đảm bảo gần gũi với công chúng, số nghị viện cho phép tiến hành phiên điều trần ủy ban ngồi phạm vi tòa nhà nghị viện phải đảm bảo thông báo tới công chúng địa điểm tổ chức phiên điều trần (ví dụ thượng nghị viện Hoa Kỳ) Thông thường, số trường hợp định, phiên điều trần tổ chức kín Ví dụ, Hoa Kỳ, việc điều trần ngày họp phần hay tồn phần lại buổi điều trần tiến hành kín phiên họp công khai, đa số thành viên ủy ban tiểu ban biểu tán thành cho việc công bố chứng cứ, nhân chứng nội dung khác cách cơng khai làm nguy hiểm tới an ninh quốc gia, làm ảnh hưởng đến việc áp dụng số quy định nhạy cảm pháp luật, vi phạm quy định pháp luật quy tắc riêng nghị viện Riêng với ủy ban phân bổ ngân sách, ủy ban quân lực, ủy ban điều tra tình báo tiểu ban ủy ban có quyền biểu quyết định điều trần kín tối đa đến ngày họp liên tiếp Nội dung phiên điều trần thường ghi thành biên Ví dụ, thượng nghị viện Phi-líp-pin, phiên điều trần cơng khai khơng cơng khai phải ghi biên bản, thể đầy đủ, xác tất lời phát biểu tiến trình phiên điều trần Những người tham gia điều trần tiếp cận biên phiên điều trần thông qua thư ký ủy ban tiến hành điều trần Ở Nhật Bản, biên phiên điều trần thượng viện hạ viện công bố trang web tương ứng viện Ở Hoa kỳ, biên phiên điều trần lưu giữ văn phòng giúp việc ủy ban để phục vụ việc tra, kiểm tra; đồng thời thường in ủy ban phát hành cách rộng rãi Kết điều trần thường sử dụng báo cáo thức ủy ban trước nghị viện vấn đề mà giao, ví dụ thẩm tra dự án luật xem xét vấn đề định 86 Quy trình, thủ tục điều tra ủy ban điều tra Ở số nước theo thể cộng hồ tổng thống, pháp luật thường cho phép nghị viện thành lập ủy ban điều tra nhằm thu thập thông tin báo cáo với nghị viện Ở nước này, ủy ban điều tra thể quyền giám sát lớn quan lập pháp hoạt động quan hành pháp43 Trên sở kết điều tra ủy ban điều tra, nghị viện tổ chức thảo luận đưa kết luận giám sát trường hợp cần thiết Thủ tục thành lập ủy ban điều tra thường đơn giản Trên sở đề nghị nghị sỹ, nghị viện tiến hành biểu thành lập ủy ban điều tra, định thành viên, bầu chủ tịch ủy ban (thông thường người đảng đa số nghị viện) xác định kinh phí cho hoạt động ủy ban Ở Hoa Kỳ, điều tra ủy ban thường trực nghị viện chủ động tiến hành theo thẩm quyền ủy ban Bên cạnh đó, ủy ban điều tra nghị viện thành lập theo phương thức đặc biệt Mỗi viện thành lập viện ủy ban điều tra hai viện thành lập ủy ban điều tra với thành phần bao gồm không nghị sỹ mà nhà chuyên môn có uy tín Đối tượng điều tra ủy ban thường xác định thành lập ủy ban Thông thường, điều tra tiến hành nhằm thu thập thông tin cần thiết văn pháp lý tương lai, thẩm định tính hiệu lực luật thơng qua, tìm hiểu phẩm chất hoạt động thành viên quan chức ngành khác, số trường hợp, việc điều tra tạo sở cho trình buộc tội Theo kinh nghiệm nghị viện nhiều nước giới, để hoạt động điều tra có hiệu quả, ủy ban điều tra trao nhiều quyền hạn như: tìm hiểu tài liệu quan nhà nước, tổ chức điều trần để hỏi nhân chứng, tham khảo ý kiến chuyên viên, nhà chuyên môn, nhân viên hành pháp, đó, việc tổ chức điều trần có ý nghĩa quan trọng Thơng thường, ủy ban dựa vào giúp đỡ chuyên gia bên việc tiến hành điều trần có tính chất điều tra thực nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể vấn đề Ở Hoa Kỳ, điều tra, ủy ban có quyền buộc nhân chứng khơng có thiện chí phải đưa lời xác nhận, có quyền gọi tòa nhân chứng khước từ việc làm chứng tội coi thường nghị viện người đưa chứng sai thật tội khai man44 Sau tiến hành điều tra, ủy ban điều tra lập báo cáo gửi đến nghị viện để nghị viện có đưa định Ngồi ra, Hoa Kỳ, ủy ban Ở nước theo thể đại nghị, việc thành lập ủy ban điều tra diễn phủ nước thành lập từ đảng đa số nghị viện, đó, nghị viện biết rõ hoạt động phủ mà không cần thông qua hoạt động điều tra 44 Khái quát quyền Mỹ, Chương 4: ngành lập pháp, quyền lực quốc hội (tài liệu cung cấp website đại sứ quán Mỹ Việt Nam (http://vietnamese.vietnam.usembassy.gov/doc_usgovernment_iii.html) 43 87 có quyền cơng bố điều tra kết điều tra Do vậy, nước này, điều tra nghị viện cơng cụ quan trọng sẵn có cho nhà lập pháp thông tin tới công dân thu hút quan tâm dân chúng vấn đề quốc gia Quy trình, thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm, bất tín nhiệm phủ, thành viên phủ Quy trình bỏ phiếu tín nhiệm, bất tín nhiệm phủ, thành viên phủ tồn nước có phủ nghị viện thành lập, xuất phát từ việc phủ phải chịu trách nhiệm hoạt động trước nghị viện  Bỏ phiếu tín nhiệm phủ (vote of confidence) Bỏ phiếu tín nhiệm phủ thường xảy phủ tự đặt vấn đề tín nhiệm trước nghị viện để kiểm tra mức độ tín nhiệm nghị viện để gây sức ép với nghị viện việc xem xét, thơng qua sách, đường lối hay dự án luật Khi đó, kết bất lợi từ bỏ phiếu tín nhiệm nghị viện dẫn đến từ chức tập thể phủ Ví dụ, năm 1990, thủ tướng Thụy Điển đưa “kiến nghị gói” để nghị viện biểu tuyên bố nghị viện không thông qua “kiến nghị gói”, phủ tự từ chức mà khơng đợi thủ tục bỏ phiếu bất tín nhiệm Nghị viện Thụy Điển không thông qua kiến nghị Chính phủ tự từ chức45 Ở nước, quyền kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm thường quy định cho người đứng đầu phủ Ví dụ, Xlơ-vê-ni-a, thủ tướng phủ gửi văn đến chủ tịch nghị viện đề nghị nghị viện bỏ phiếu tín nhiệm phủ Việc bỏ phiếu diễn không sớm 48 giờ, không muộn ngày làm việc sau kiến nghị trình Thủ tướng phủ gắn việc bỏ phiếu tín nhiệm phủ với việc thơng qua dự án luật, có nghĩa thái độ nghị viện dự án luật (tán thành hay không tán thành) thái độ phủ (tín nhiệm hay khơng tín nhiệm) Trong trường hợp này, thủ tướng nêu vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm phủ trước nghị viện biểu dự án luật Nghị viện khơng bỏ phiếu tín nhiệm riêng, mà thay vào đó, kết biểu dự án luật kết bỏ phiếu tín nhiệm Nếu nghị viện biểu tán thành dự án luật phủ bỏ phiếu tín nhiệm phủ coi thông qua Ngược lại, nghị viện biểu khơng ủng hộ dự án luật bỏ phiếu tín nhiệm phủ coi không thành công Trong trường hợp thứ hai, tổng thống, nhóm đảng mười nghị sỹ có quyền đề xuất ứng cử viên thủ tướng vòng bảy ngày Ở Nga, thủ tướng phủ liên bang Nga chủ động đặt vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm phủ liên bang trước Đuma Quốc gia có lý hợp 45 Minh Thy, Hai hình thức bỏ phiếu bất tín nhiệm, đăng trang báo điện từ Người đại biểu nhân dân (http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=77&NewsId=95969) 88 lý Văn đề nghị phải phổ biến đại biểu Đuma Quốc gia Trường hợp thủ tướng đặt vấn đề tín nhiệm vào thời điểm đại biểu Đuma Quốc gia đề xuất xem xét kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm kiến nghị đại biểu việc bỏ phiếu bất tín nhiệm phủ xem xét trước Trong trường hợp Đuma Quốc gia thông qua nghị bất tín nhiệm phủ, tổng thống tuyên bố không đồng ý với định Đuma Quốc gia, đề nghị thủ tướng phủ liên bang Nga xem xét sau ba tháng kể từ ngày đệ trình đề nghị Bỏ phiếu tín nhiệm phương thức hiệu để gây sức ép nghị viện, việc từ chức tập thể phủ kéo theo giải tán nghị viện ấn định bầu cử nghị viện Tuy vậy, mạo hiểm lớn cho phủ, khơng giành tín nhiệm cần thiết từ nghị viện phủ gặp nhiều khó khăn, chí khơng thể thực sách mà theo đuổi Hơn nữa, nghị viện bị giải tán bầu nghị viện khơng phải phủ cũ chiếm đa số nghị viện Chính thế, thơng thường phủ nước sử dụng biện pháp tin vào lợi tương quan lực lượng vào thời điểm bỏ phiếu  Bỏ phiếu bất tín nhiệm phủ, thành viên phủ (vote of nonconfidence) Bỏ phiếu bất tín nhiệm phủ, thành viên phủ hoạt động thể thái độ khơng đồng tình nghị viện đường lối, sách hay hành động cụ thể phủ, thành viên phủ Bỏ phiếu bất tín nhiệm thơng qua kéo theo từ chức phủ, thành viên phủ dẫn tới việc giải tán nghị viện Ở nước theo mơ hình hai viện, quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm phủ thường thuộc hạ viện, hạ viện quan dân bầu, trực tiếp đại diện cho nhân dân; phủ thể đại nghị thường thành lập từ đảng đa số hạ viện mà không bắt nguồn từ thượng viện Kiến nghị việc bỏ phiếu bất tín nhiệm phủ thường đưa sau có kết hoạt động giám sát nghị viện thấy phủ khơng đủ tín nhiệm để tiếp tục thực nhiệm vụ Tuy nhiên, để bảo đảm ổn định phủ, pháp luật nước thường yêu cầu kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm phải số lượng đại biểu đáng kể đưa ra, đồng thời, phải tuân thủ quy trình chặt chẽ Ví dụ, Nga, Đuma Quốc gia bỏ phiếu bất tín nhiệm phủ liên bang Nga có 1/5 tổng số đại biểu đề xuất kiến nghị Kiến nghị trình lên Hội đồng Đuma Quốc gia phải kèm theo dự thảo nghị Đuma Quốc gia, danh sách chữ ký đại biểu Đuma Quốc gia đề xuất Đuma Quốc gia phải xem xét vấn đề bất tín nhiệm phủ vòng tuần kể từ kiến nghị đưa Ở Nhật Bản, kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm phủ nghị sỹ cần phải trình 89 văn với chữ ký 50 nghị sỹ ủng hộ, đó, nêu rõ lý kiến nghị Ở nghị viện Xlô-vê-ni-a, sau phiên chất vấn hoạt động phủ trưởng kết thúc, mười nghị sỹ yêu cầu nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm phủ trưởng Kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm sau kết thúc chất vấn ưu tiên biểu trước kiến nghị việc đánh giá trả lời chất vấn phủ Bên cạnh đó, để tránh khủng hoảng phủ kéo dài nghị viện phải nhiều thời gian để thành lập phủ mới, pháp luật số nước yêu cầu việc “bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính chất xây dựng”, điều có nghĩa nghị viện khơng thơng qua nghị bất tín nhiệm mà phải xác định người đứng đầu phủ mới, đó, kết biểu cơng nhận Ví dụ, Đức, Bundestag (hạ viện Đức) thể bất tín nhiệm thủ tướng liên bang cách bầu người kế nhiệm đề nghị tổng thống liên bang truất quyền thủ tướng cũ Tổng thống buộc phải làm điều bổ nhiệm thủ tướng mới46 Ở X lô-vê-ni-a, trường hợp bỏ phiếu bất tín nhiệm phủ, nghị sỹ đưa kiến nghị phải đồng thời đề xuất ứng cử viên thủ tướng phủ mới, bỏ phiếu bất tín nhiệm tiến hành47 Ngồi ra, số trường hợp, nghị viện không cần phải đưa vấn đề bất tín nhiệm biểu mà cần thể bất tín nhiệm cách khơng thơng qua kiến nghị có tính chất đặc biệt phủ Điều 50 Hiến pháp Pháp quy định: “Khi hạ viện chấp thuận kiến nghị phê bình khơng chấp thuận kiến nghị hay tuyên cáo sách tổng quát phủ thủ tướng phải đệ đơn từ chức lên tổng thống” Về mặt thủ tục, sau kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm đưa trước nghị viện, việc biểu tiến hành mà thủ tướng, vị trưởng phủ phép báo cáo, tranh luận, phản biện vấn đề liên quan Những phiên thảo luận chí kéo dài vài ngày Kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm khơng thực có thay đổi số người ủng hộ phiên thảo luận Ví dụ, Nga, thủ tướng phủ phó thủ tướng có quyền phát biểu phiên họp Đuma Quốc gia thảo luận kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm Trong q trình thảo luận, thủ tướng phủ thành viên khác phủ phát biểu để cung cấp thêm thông tin, không ba phút Các đại biểu Đuma Quốc gia đặt câu hỏi cho thủ tướng thành viên khác phủ, bày tỏ ý kiến đồng ý với việc bỏ phiếu bất tín 46 47 Điều 67 Đạo luật Đức Hồi Thu, Bỏ phiếu bất tín nhiệm Quốc hội Slovenia: Chất vấn sở để kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm, Báo điện tử Đại biểu nhân dân (địa website: http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=132&ItemId=95967&GroupId=1013) 90 nhiệm hay phản đối kiến nghị Tại phiên họp thảo luận vấn đề này, đại biểu có kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm định rút tên khỏi danh sách kiến nghị số lượng đại biểu kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm 1/5 tổng số đại biểu Đuma Quốc gia vấn đề bỏ phiếu bất tín nhiệm bị loại khỏi chương trình làm việc Đuma Quốc gia mà không cần biểu bổ sung Q trình thảo luận chấm dứt có đề nghị chấm dứt đa số đại biểu tham gia biểu tán thành Thông thường, nghị bất tín nhiệm phủ thơng qua đa số thành viên nghị viện tán thành (đa số tuyệt đối đa số tương đối) Ngoài ra, tính chất nghiêm trọng vấn đề bỏ phiếu bất tín nhiệm nên số nước quy định kết bỏ phiếu bất tín nhiệm phải số lượng nghị sĩ định đồng ý cơng nhận Ví dụ, Thụy Điển, nghị viện tun bố trưởng khơng giành tín nhiệm nghị viện nửa tổng số nghị sỹ tán thành Kết bỏ phiếu bất tín nhiệm phải có phần mười tổng số nghị sỹ đồng ý bỏ phiếu bất tín nhiệm cơng nhận Khi đó, trưởng khơng tín nhiệm bị bãi nhiệm Nếu tun bố bất tín nhiệm có liên quan tới thủ tướng phủ, tồn phủ quyền thủ tướng bị bãi nhiệm48 Ở Nga, nghị bất tín nhiệm phủ thơng qua có đa số tổng số đại biểu Đuma tán thành Trong trường hợp tổng thống liên bang không đồng ý với định Đuma Quốc gia việc bất tín nhiệm phủ vòng ba tháng Đuma Quốc gia lần lại bày tỏ bất tín nhiệm phủ, tổng thống phải tuyên bố bãi nhiệm phủ giải tán Đuma49 Ở Xlơ-vê-ni-a, trường hợp phủ khơng nhận tín nhiệm nghị viện, tổng thống yêu cầu bỏ phiếu tín nhiệm lại lần Nếu bỏ phiếu tín nhiệm lần gắn với biểu dự án luật, bỏ phiếu tín nhiệm lần hai khơng gắn với dự án luật Nếu bị bỏ phiếu bất tín nhiệm khơng thành cơng bỏ phiếu tín nhiệm, thủ tướng phải thông báo văn cho chủ tịch nghị viện việc từ chức trưởng Quy trình, thủ tục xây dựng nghị trình Nghị trình nghị viện nước giới thường không xếp khoảng thời gian dài mà chương trình làm việc ngày tuần làm việc, lẽ nghị sỹ làm việc theo chế độ chuyên trách, việc thông tin thuận tiện Việc xếp lịch tạo linh hoạt cho hoạt động Nghị viện Hơn nữa, nước, khái niệm chương trình 48 Lê Anh, Các cơng cụ giám sát nghị sĩ Thụy Điển, đăng website Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử thuộc Ban công tác đại biểu Ủy ban thường vụ Quốc hội (tại địa chỉ: http://ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=108&catid=434&distid=2683) 49 Lê Anh, Quy trình bỏ phiếu bất tín nhiệm Đuma Quốc gia Nga, đăng website Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử thuộc Ban công tác đại biểu Ủy ban thường vụ Quốc hội (tại địa chỉ: http://ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=108&catid=434&distid=2052) 91 làm việc nghị viện không mang tính cứng nhắc mà có nhiều loại chương trình khác nghị viện Ví dụ, Anh, ngồi chương trình chung, nghị viện có chương trình với thời gian biểu cụ thể cho cơng đoạn xem xét dự án luật Chương trình lập ủy ban gọi ủy ban chương trình (gồm chủ tịch ủy ban tối đa thàng viên ủy ban chủ tịch hạ nghị viện định) cách chia dự án luật thành nhiều phần dành cho phần khoảng thời gian thích hợp Cơng việc ủy ban chương trình giới hạn Nghị viện bàn luận định ủy ban chương trình 45 phút, trí định ủy ban chương trình có hiệu lực đưa lịch trình chương trình hạ nghị viện50 Ở Hoa Kỳ, hạ nghị viện có năm loại chương trình (lịch cơng tác) khác nhau, là: - Chương trình liên hiệp (Union Calendar): chương trình làm việc hạ viện hình thức họp ủy ban toàn viện để xem xét dự án luật công51, nghị công liên quan đến việc tăng ngân sách nhà nước, loại thuế khoản đóng góp nhân dân, phân bổ ngân sách, sử dụng tài sản công, sử dụng khoản chi ngồi dự tốn phân bổ ngân sách lập, miễn nghĩa vụ pháp lý tiền, tài sản Hợp chủng quốc chuyển yêu sách đến Tòa án bảo vệ quyền liên bang (Court of Claims) - Chương trình Hạ viện (House Calendar): chương trình xem xét tất dự án luật công dự thảo nghị không thuộc phạm vi xem xét chương trình liên hiệp52 Ví dụ: dự án luật không liên quan đến vấn đề chi tiêu phủ, nghị trình tự, thủ tục đặc biệt - Chương trình xem xét việc tư pháp (Private Calendar): chương trình xem xét tất dự án luật tư nghị tư53 Tất dự án luật tư ủy ban báo cáo Hạ viện xếp chương trình Việc xem xét việc tư pháp thường tổ chức vào ngày thứ ba thứ ba hàng tháng - Chương trình hiệu chỉnh (Correction Calendar): chương trình lập để xem xét cách nhanh chóng dự án luật có phạm vi hẹp, khơng có nhiều vấn đề gây tranh luận thường hai đảng tán đồng nhằm sửa đổi vấn đề cụ thể liên quan đến văn pháp lý liên bang, quy định phủ định tòa án Vào ngày thứ ba, thứ hai thứ tư tháng, chủ tịch hạ viện đạo tổng thư ký yêu cầu trình dự án thuộc chương trình hiệu chỉnh để Hạ viện xem xét Tài liệu tham khảo quy trình lập pháp số quốc gia giới Văn phòng UNDP Việt Nam cung cấp, Ban cơng tác lập pháp Ủy ban thường vụ Quốc hội biên dịch, trang 46-47 51 Dự án luật công dự án luật vấn đề có tác động chung đến xã hội 52 Các dự án thuộc chương trình thường dự án giải vấn đề hành chính, mang tính thủ tục, khơng có ảnh hưởng trực tiếp đến tài 53 Dự án luật tư dự án có ảnh hưởng đến cá nhân cụ thể pháp nhân riêng lẻ, ví dụ: dự án luật liên quan đến di cư, nhập quốc tịch… 50 92 - Chương trình xem xét kiến nghị việc bãi quyền xem xét dự án luật Uỷ ban (Calendar of Motion to Discharge Committees) Các chương trình tập hợp ấn phẩm chung in hàng ngày suốt thời gian hạ viện làm việc Ở Nhật Bản, chủ tịch nghị viện tồn quyền định nghị trình; Hàn Quốc, chủ tịch nghị viện định nghị trình, phải thảo luận với Đồn chủ tịch nghị viện, khơng đến đồng thuận định chủ tịch nghị viện định cuối Ở Pháp, nghị trình hội nghị chủ nhiệm (gồm chủ tịch nghị viện, chủ nhiệm ủy ban thường trực, báo cáo viên ủy ban tài chính, kế hoạch kinh tế chung, chủ tịch đoàn đại biểu nghị viện châu Âu chủ tịch khối đảng nghị viện) định Thơng thường, nghị trình định vào cuối phiên họp cuối tuần (thứ sáu thứ bảy) Nghị trình ấn định cho phiên họp cho tuần lễ (lịch tuần) Trong phiên họp toàn thể, có u cầu thay đổi nghị trình nghị sỹ nêu kiến nghị biểu theo phương thức biểu thông thường mà khơng phải thảo luận thêm Một số nước quy định ưu tiên xem xét dự án phủ xếp nghị trình Ví dụ, Pháp, nghị trình nghị viện định, phải ưu tiên xem xét trước kiến nghị phủ đưa 93 TÀI LIỆU THAM KHẢO Lê Anh, Các công cụ giám sát nghị sĩ Thụy Điển, đăng website Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử thuộc Ban công tác đại biểu Ủy ban thường vụ Quốc hội (tại địa chỉ: http://ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=108&catid=434&disti d=2683) Lê Anh, Quy trình bỏ phiếu bất tín nhiệm Đuma Quốc gia Nga, đăng website Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử thuộc Ban công tác đại biểu Ủy ban thường vụ Quốc hội (tại địa chỉ: http://ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=108&catid=434&disti d=2052) Ban công tác lập pháp – Dự án cải cách pháp luật (DANIDA), Kỷ yếu Hội thảo Đổi quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, Hà Nội, 2004 Ban công tác lập pháp – Dự án cải cách pháp luật (DANIDA), Kỷ yếu Hội thảo Sáng kiến pháp luật việc chuẩn bị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Hà Nội, 2004 Báo cáo kết chuyến thăm làm việc đoàn đại biểu Quốc hội Việt Nam Phó chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn Yểu dẫn đầu Vương quốc Thái Lan Nhật Bản (tháng 3/2004) Đặng Văn Chiến (chủ biên), Quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội, Hà Nội, 2005 TS Ngô Đức Mạnh - Ths Hoàng Minh Hiếu, Hệ thống ủy ban nghị viện số nước, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 73, tháng 6/2006 (http://www.nclp.org.vn/kinh_nghiem_quoc_te/he-thong-uy-ban-o-nghi-vienmot-so-nuoc) Henry M.Robert, Robert’s Rules of Order, Berkley, New York, 1993, tr.18 Khái quát quyền Mỹ, Chương 4: ngành lập pháp, quyền lực quốc hội (tài liệu cung cấp website đại sứ quán Mỹ Việt Nam (http://vietnamese.vietnam.usembassy.gov/doc_usgovernment_iii.html) 10 Nguyễn Đức Lam, Các bước làm luật người ta Bài viết cho hội thảo quy trình lập pháp Viện Chính sách pháp luật phát triển năm 2007 11 Nguyễn Lâm, Bỏ phiếu bất tín nhiệm – Lưỡi gươm Damocles, Bài viết đăng Báo điện tử Đại biểu nhân dân ( http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=77&NewsId=95968) 94 12 Tào Thị Quyên, So sánh quy trình lập pháp Thụy Điển Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 85, tháng 12/2006 (http://www.nclp.org.vn/kinh_nghiem_quoc_te/so-sanh-quy-trinh-lap-phapgiua-thuy-111ien-va-viet-nam) 13 Tài liệu tham khảo quy trình lập pháp số quốc gia giới Văn phòng UNDP Việt Nam cung cấp, Ban công tác lập pháp Ủy ban thường vụ Quốc hội biên dịch 14 Hoài Thu, Bỏ phiếu bất tín nhiệm Quốc hội Slovenia: Chất vấn sở để kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm, Bài viết đăng Báo điện tử Đại biểu nhân dân (địa website: http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=132&ItemId=95967&GroupId=101 3) 15 Minh Thy, Hai hình thức bỏ phiếu bất tín nhiệm, đăng trang báo điện từ Người đại biểu nhân dân (http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=77&NewsId=95969) 16 Văn phòng Quốc hội, Đổi hồn thiện quy trình lập pháp Quốc hội, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004 17 Văn phòng Quốc hội – Viện Friedrich-Ebert Việt Nam, Quốc hội nhà nước pháp quyền Cộng hòa liên bang Đức, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2008