LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC HỢP ĐỒNG BT (XÂY DỰNG CHUYỂN GIAO)

LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC HỢP ĐỒNG BT (XÂY DỰNG CHUYỂN GIAO) Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng thông qua hình thức hợp đồng đối tác công tư (PPP) đã và đang là một hình thức đầu tư quan trọng được nhà nước chú trọng phát triển những năm gần đây bởi những lợi ích đem lại không chỉ đối với khu vực nhà nước và tư nhân mà còn đối với sự phát triển của cộng đồng, đất nước nói chung. Một trong những mô hình PPP được áp dụng vào thực tiễn phổ biến ở Việt Nam là đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BuildTransfer BT). Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về đầu tư nói chung và về đầu tư trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở theo hình thức hợp đồng PPP và BT nói riêng ở nước ta còn chưa nhất quán, thiếu ổn định và còn nhiều lỗ hổng pháp lý, nhiều hạn chế và bất cập khiến cho thị trường Việt Nam giảm tính cạnh tranh và thiếu hấp dẫn đối với các nhà đầu tư trong và ngoài nước, thậm chí gây nên tác động tiêu cực đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân và lợi ích quốc gia, dân tộc. Để đảm bảo an toàn pháp lý cho các chủ thể trong quan hệ đầu tư theo hình thức hợp đồng PPP nói chung và đầu tư theo hình thức hợp đồng BT nói riêng, việc hoàn thiện tư pháp quốc tế Việt Nam và các ngành liên quan là cần thiết, góp phần thúc đầy quan hệ đầu tư phát triển, tạo điều kiện xây dựng cơ sở hạ tầng trong nước, hướng đến kiến tạo một Việt Nam hiện đại, đổi mới và tiến bộ. Xuất phát từ thực trạng của hệ thống kết cấu hạ tầng và hệ thống pháp luật điều chỉnh mô hình đầu tư PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề tài: “Pháp luật về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng chuyển giao (BT): Bất cập và kiến nghị hoàn thiện” là yêu cầu tất yếu khách quan, cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn nhằm góp phần nâng cao chất lượng kết cấu hạ tầng nói chung và quan hệ pháp luật liên quan trong mô hình đầu tư theo hình thức hợp đồng BT nói riêng trong thời gian tới.

CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ THEO HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG – CHUYỂN GIAO (BT)

I Khái quát chung về đầu tư theo mô hình đối tác công tư (PPP) trong phát triển cơ sở hạ tầng công cộng

1 Sự tham gia của tư nhân vào các dự án công và cái “bắt tay” công – tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng

Đặt trong bối cảnh thị trường ngày một mở rộng, nền kinh tế ngày một phát triểnsong hành cùng bước tiến vượt bậc trên nhiều lĩnh vực của đời sống, nhu cầu củangười dân lại ngày một cao, trong đó không thể không kể đến nhu cầu phát triển hệthống cơ sở hạ tầng công cộng (public infrastructure) Cơ sở hạ tầng ở đây là nhữngtiện ích, dịch vụ, phương tiện, trang thiết bị,… cần thiết cho sản xuất và sinh hoạttrong xã hội.1 Theo từ điển Oxford (OED), hạ tầng (infrastructure) là hệ thống cấu trúc

và phương tiện về mặt vật chất và tổ chức (như các toà nhà, điện đèn, trường, trạm,…)

cơ bản và cần thiết cho sự vận hành một xã hội Các đặc điểm cơ bản của hạ tầng baogồm: Tính bất động (Phải được đặt cố định trong một khoảng không gian, có vị trí, địađiểm cố định, không di chuyển được); Tính lâu bền (Mất một khoảng thời gian nhấtđịnh để tạo nên, không dễ dàng bị huỷ hoại, duy trì, sử dụng trong một thời gian dài);Mang giá trị lớn (Được hình thành, vận hành và duy trì từ nhiều nguyên vật liệu và từsức lao động); Mang lợi ích công cộng, đem lại giá trị cho cộng đồng 2

Cơ sở hạ tầng công cộng cũng là một loại hàng hóa công, là hàng hóa mang haitính chất: Không cạnh tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cánhân này không ngăn cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn đếntình trạng “người hưởng thụ miễn phí” (free rider) - là những người thụ hưởng hànghóa nhưng không gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn so với lợi ích mà họđược hưởng.3

Hạ tầng công cộng ở đây không có nghĩa là hạ tầng do nhà nước đầu tư, xây dựng

mà là hạ tầng vừa để vận hành hoạt động kinh tế xã hội vừa hướng tới phát triển, hỗtrợ nền kinh tế quốc gia, thúc đẩy trao đổi và giao lưu dân sự Hạ tầng công cộng baogồm nhiều loại nhưng cơ bản có thể chia thành hạ tầng xã hội và hạ tầng kinh tế.Trong đó hạ tầng kinh tế là hạ tầng góp phần thực hiện các hoạt động kinh tế thườngnhật ví dụ như cơ sở hạ tầng giao thông hay mạng lưới tiện ích xã hội (điện, nước, hệthống xử lý nước thải, …) Còn hạ tầng xã hội như trường học, thư viện, nhà tù,… là

1 Martini, C.A and Lee, D.Q (1996) Khó khăn trong cấp vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, báo Journal of Applied Science and Investment: 24-27

2 Arnold Picot and Massimo Florio, Kinh tế trong Cung ứng Cơ sở hạ tầng: Vị thế thay đổi của Nhà

nước, 2015, tr 27

3 Stiglitz, Joseph E (2000),Kinh tế công, Third Edition, W W Norton & Company

hệ thống cơ sở vật chất cần thiết cho kết cấu xã hội Kết cấu hay cấu trúc xã hội đượchiểu là mối liên hệ tương đối bền vững giữa các thành phần trong một xã hội Trongkết cấu xã hội, thành tố cơ bản chính là vị trí hay địa vị của mỗi người Người ta không

có bác sĩ khi không có bệnh nhân, không có giáo viên khi không có học trò Đó chính

là vị trí của mỗi người khi thực hiện những công việc khác nhau, tạo ra sợi dây liênkết, phụ thuộc lẫn nhau giữa các nhóm người trong xã hội Hạ tầng xã hội là một hệthống có thể bao gồm cơ sở vật chất, dịch vụ, không gian, chương trình, dự án, nhữngmạng lưới tạo điều kiện duy trì và phát triển các mối quan hệ trong xã hội đồng thờicũng nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống

Nhà nước có thể sử dụng các dịch vụ do cá nhân, tổ chức cung ứng, hay trực tiếpcung ứng, hoặc tổ chức việc cung ứng dịch vụ công thông qua các tổ chức của Nhànước, cá nhân ngoài Nhà nước Thực hiện những điều đó, Nhà nước có thể bằng việc

ra những quyết định hành chính đơn phương giao cho những tổ chức nhà nước thựchiện, hay ký kết hợp đồng với cá nhân, tổ chức, tùy từng trường hợp cụ thể Trong Nhànước phong kiến Việt Nam cũng đã xuất hiện những trường hợp, hay tình huống Nhànước (nhà vua), hay công xã cho cá nhân thầu đất công điền để sản xuất, mà ngườitrúng thầu phải tuân theo những yêu cầu, điều kiện do nhà cầm quyền, hay công xã đặt

ra, mà bên khác trong hợp đồng phải thực hiện, hay khi Nhà nước “ký kết những hợpđồng” để cá nhân, tổ chức cung ứng các dịch vụ cho Nhà nước (vận chuyển quânlương, cung cấp lương thảo cho binh sỹ, hay đấu thầu các bến, bãi vì mục đích côngcộng…) Như vậy, mầm mốm của hợp đồng hành chính đã xuất hiện từ thời kì Phongkiến

Trước tình hình ngân khố quốc gia còn nhiều hạn chế, trong khi tốc độ phát triểncủa quốc gia ngày một nhanh khiến nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng không thể đápứng kịp thời, sáng kiến giải quyết tình trạng này: mô hình đầu tư phát triển cơ sở hạtầng có sự tham gia của cả khu vực nhà nước và khối tư nhân (Private Participation inInfrastructure – PPI) đã xuất hiện Nguyên nhân cho sự xuất hiện của khu vực tư nhântrong đầu tư xây dựng cơ sở, kết cấu hạ tầng công cộng vốn thuộc về thẩm quyền vàtrách nhiệm của Nhà nước bởi hai nguyên nhân chính: Thứ nhất, đó là câu chuyệnthiếu vốn, thiếu tiềm lực tài chính của các dự án cơ sở hạ tầng công cộng Những dự

án công cộng thường hướng tới đối tượng sử dụng lớn, chất lượng tốt, thời gian sửdụng lâu dài và hiển nhiên điều đó đồng nghĩa với việc chi phí đầu tư xây dựng chonhững công trình như vậy là một con số rất lớn Đặt trong hoàn cảnh kinh tế biếnđộng, nền tài chính quốc gia cũng bị ảnh hưởng bởi thâm hụt ngân sách theo chu kỳ,đáp ứng nhu cầu của xã hội trong phát triển cơ sở hạ tầng nhằm đảm bảo sự vận hành

ổn định của xã hội là một việc không hề dễ dàng Thứ hai, khu vực tư nhân mang đặc

điểm chủ động, linh hoạt, dễ dàng huy động vốn, sáng tạo, năng động, minh bạchtrong quản lý, đặc biệt là quản lý tài chính Những đặc điểm ấy đã khiến khu vực tưnhân trở thành đối tác tiềm năng của khu vực công trong những dự án lớn trong cộngđồng

Quá trình chuyển giao dịch vụ công cho tư nhân đảm nhiệm ngày càng được mởrộng cả về quy mô, phạm vi và tính chất Nhà nước hạn chế kiểm soát đối với nhữnglĩnh vực khối tư nhân đã phát huy khả năng, hoàn thành tốt mà chỉ điều tiết, bảo hộ.Nhà nước vẫn sẽ trực tiếp thực hiện công việc trong lĩnh vực tư nhân không thể, haykhông muốn tham gia vì khó tìm kiếm lợi nhuận – những công việc cần thiết phải hoànthành vì lợi ích công cộng, lợi ích chung của cả xã hội

Như vậy, sự xuất hiện, phát triển của dịch vụ công với sự tham gia của khối tưnhân như là tiền đề cho sự xuất hiện các hợp đồng hành chính Xã hội càng phát triển,nhu cầu về dịch vụ công ngày càng tăng, quy mô, phạm vi quản lý xã hội của Nhànước ngày càng phức tạp, càng lớn, chi phí của Nhà nước cho việc cung ứng các dịch

vụ công cũng càng lớn Nhà nước dần thay đổi phương thức cung ứng dịch vụ côngcủa mình, dần rút lui từ vị thế toàn quyền điều hành, vận hành các dự án xây dựngcông trình kết cấu hạ tầng sang vai trò hỗ trợ phía sau cho khu vực tư nhân Điều nàydiễn ra như một quy luật tất yếu của lịch sử phát triển của Nhà nước bằng cách chuyểndần những dịch vụ công vốn do Nhà nước đảm nhiệm cho khu vực khác thực hiệnbằng phương thức ký kết các hợp đồng với cá nhân, tổ chức trong xã hội, đặc biệt làcác doanh nghiệp tư nhân

Chính bối cảnh đó đã thúc đẩy các mô hình phối hợp đầu tư xây dựng công trìnhkết cấu hạ tầng giữa khu vực Nhà nước và tư nhân, một trong số đó là mô hình đầu tưtheo hình thức Đối tác công – tư (Public-Private Partnerships – PPP) Như vậy, môhình PPP xuất phát khi ngân sách nhà nước không thể đáp ứng kịp nhu cầu phát triển

cơ sở hạ tầng của xã hội, đòi hòi cần một nguồn cung cấp vốn lớn và linh động hơn.Đây chính là thời điểm khu vực tư nhân trực tiếp tham gia “bắt tay” cùng khối nhànước xây dựng, vận hành và phát triển các công trình hạ tầng cơ sở cần thiết đối với xãhội Cái bắt tay này thực tiễn đã mang lại nhiều lợi ích đến người dân nhiều quốc giatrên thế giới và ngày càng được cải tiến và áp dụng nhằm tối đa hoá lợi ích cộng đồng

2 Lịch sử phát triển mô hình đối tác công tư (PPP)

Lội ngược dòng thời gian, có lẽ trong chúng ta ít ai có thể đoán được rằng conđường hợp tác giữa nhà nước và tư nhân đã hình thành từ thời Đế chế La Mã ở châu

Âu cách đây đã hai nghìn năm Ngân sách Đế chế La Mã được sử dụng phần lớn đểđầu tư vào quân đội nhưng khoản chi phí cho cơ sở hạ tầng cũng không phải là nhỏ

Đế chế La Mã đã xây dựng hệ thống truyền thông, liên lạc và giao thông vận tải với

quy mô lớn và phức tạp nhất thời đại bấy giờ Mạng lưới đường lát đỉnh điểm lên tới

80 000 km, hệ thống đường chưa lát thậm chí lên tới 320 000 km chạm đến cả điểmcực của đế chế này Đế quốc La Mã phát triển và mở rộng thần tốc đã kéo theo sự xuấthiện như nấm sau mưa hệ thống đường sá Quản lý những công trình công công nàytheo từng địa hạt là những quan chấp chính (consul) Ban đầu những công trình nàyđược xây dựng, vận hành và duy trì chủ yếu bằng thuế dân Tuy nhiên sau đó đã cónhững quan chấp chính như Julius Caesar tự bỏ tiền cá nhân để hỗ trợ việc vận hành

và duy trì công trình mình cai quản thì từ đó người giàu trong xã hội cũng tự độngquyên góp tiền xây các công trình như đường sá, cầu,… Đó là những tín hiệu tích cựcđầu tiên khi tư nhân bắt đầu đóng góp sức lực và của cải vào các công trình hạ tầngcông cộng Thời kỳ này đã xuất hiện mô hình cải tiến hơn là khi Augustus – ngườinắm giữ quyền lực tối cao trong hệ thống mạng lưới đường bộ của Đế chế La Mã đãphân công các Senators chịu trách nhiệm kí kết, làm việc cùng nhà thầu và các quanchấp chính địa phương đồng thời quản lý, giám sát việc xây dựng và vận hành côngtrình Các phương tiện tham gia giao thông trên đường hoàn toàn miễn phí, tuy nhiênnhững phương tiện chuyên chở hàng hoá khi đi qua cầu hay vào thành sẽ phải nộp toll– phí đường bộ Cuối cùng, hệ thống liên lạc, truyền thông dựa trên mạng lưới đường

sá và cảng biển được Augustus thành lập với tên gọi “The Cursus publicus” Ý tưởngmới này sử dụng hệ thống các điểm trung chuyển (stations) và hệ thống người đưa tinchuyên nghiệp (messengers) cung cấp dịch vụ liên lạc khắp nơi trên đế chế La Mã thaythế hệ thống sử dụng người đưa tin, người hầu, nộ lệ để chuyển thư cho lớp người giàu

có trong xã hội Hợp đồng hợp tác công – tư “manceps” lần đầu xuất hiện khi một bêntrong hợp đồng này, đối tác tư nhân, chịu trách nhiệm quản lý các bưu trạm, xây dựng,bảo trì các tuyến đường cao tốc, thi công xây dựng các công trình cảng, bến cảng nộiđịa tại La Mã.4

Tuy nhiên, mô hình này biến mất cùng với sự sụp đổ của Đế quốc La Mã và chỉxuất hiện trở lại thời Trung Cổ trong các công trình xây dựng các thị trấn và chiếmđóng các vùng đất mới ở khu vực Tây Nam nước Pháp trong thế kỷ 12 và 13 Mô hìnhnhượng quyền được áp dụng độc quyền trong các hoạt động cộng đồng (xưởng, nhàmáy, nhà xuất bản, xưởng bánh, cầu đường ) cũng như mức phí liên quan được ápdụng hiệu quả hoà theo phong tục thời Trung cổ bấy giờ Đối với các loại phí, thường

là trên cầu hay đường quốc lộ, người thụ hưởng phải bỏ một phần thu nhập của mình

để hỗ trợ chi phí xây dựng những công trình đó Từ 579 năm về trước, năm 1438, mộtquý tộc Pháp tên Luis de Bernam cũng đã được chính phủ Pháp trao dự án nhượng

4 Xavier Bezançon, 2000 years of History of Public-Private Partnerships, Presse des Ponts et

Chaussées 2004 (in French)

quyền thu phí vận chuyển hàng hoá qua sông Rhine 5 Đây là mô hình dự nhượngquyền (concession) chính thức đầu tiên ở Pháp Trong thế kỷ 16 và 17, vua chúa châu

Âu và đặc biệt là Pháp đã bắt đầu nhiều công trình nhượng quyền công cộng rộng rãinhư xây dựng kênh, lát đường, thu gom chất thải, chiếu sáng công cộng, chuyển phátthư và giao thông công cộng Dự án đối tác công tư cũng được ký kết khi chính phủAnh hợp tác cùng tư nhân xây dựng đường cao tốc thu phí.6

Thế kỷ 18, Adam Smith trong tác phẩm “Của cải của các dân tộc” đã lập luận

rằng chuyển nhượng quyền sở hữu đất của vua chúa sang khu vực tư nhân có thể làmgiảm nợ công và vốn đầu tư sẽ được sử dụng hiệu quả hơn Quá trình công nghiệp hóa

ở Châu Âu của thế kỷ 19 mang lại cảnh quan đô thị hóa nhanh chóng và mở rộng cácmạng lưới giao thông công cộng (đường sắt, tuyến xe điện, đô thị), cấp thoát nước vànăng lượng Sự mở rộng này có công rất lớn lại là các doanh nghiệp tư nhân đã đánhdấu thời kỳ hoàng kim của mô hình nhượng quyền ở châu Âu Đường sắt được khaisinh dưới mô hình nhượng quyền được triển khai khắp châu Âu Ở miền Bắc và miềnNam, những ý tưởng tự do nảy sinh từ cách mạng Pháp và đặc biệt là nguyên tắc tự dohóa doanh nghiệp đã đóng vai trò quan trọng trong việc lựa chọn có hệ thống các côngtrình nhượng quyền

Nhịp phát triển và công nghiệp hóa toàn cầu đã tạo một bước tiến mới hướng tới

tự do hóa và tư nhân hoá trong xây dựng cơ sở hạ tầng từ những năm 1980 và gia tăngđáng kể vào những năm 1990 Năm 1992, John Major đã dẫn đầu chính phủ, tại Anh

đã giới thiệu Sáng kiến Tài chính Tư nhân (PFI), là chương trình có hệ thống đầu tiênnhằm khuyến khích sự hợp tác công tư Vương quốc Anh có một trong những chươngtrình hợp tác công tư nhân tiên tiến nhất Quan hệ đối tác giữa nhà nước và tư nhân đãđóng góp khoảng 24% các khoản đầu tư công Thập kỷ đầu tiên của những năm 2000

đã chứng kiến một số chương trình PPP nhất định được hợp nhất, một số khác bị đìnhchỉ và thị trường mới, đặc biệt là ở châu Á ngày càng rộng mở Một số nước đang pháttriển đã tham gia vào phong trào này, tiên phong cải tiến các hình thức hợp tác công –

tư (Public Private Partnership – PPP) Dẫn đầu thị trường trong số các nền kinh tế mớinổi là Chile, Brazil, Trung Quốc, Hungary và gần đây, Ấn Độ đã đi xa hơn trong việcđưa khu vực tư nhân tham gia các dự án xây dựng và bảo trì cơ sở hạ tầng hơn cácquốc gia khác

Hiện nay PPP đã trở thành mô hình được nhiều nước trên thế giới ưa chuộng trongxây dựng cơ sở hạ tầng công cộng Theo báo cáo mới nhất từ World Bank về Cập nhật

5 Olatunji, Samuel & Olawumi, Timothy & Ogunsemi, Deji, Demystifying Issues Regarding Public Private Partnerships (PPP), Journal of Economics and Sustainable Development 7 21-33, 2016.

6 Grimsey, Darrin/ Lewis, Mervyn, Public Private Partnerships: the worldwide revolution in

infrastructure provision and project finance, Cheltenham: Elgar, 2007b.

PPI toàn cầu nửa đầu năm 2017, đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng đạt tổng 36,7 triệuUSD với 132 dự án, tăng 24% so với cùng kỳ năm 2016 5 quốc gia có lượng đầu tư tưnhân vào cơ sở hạ tầng ở các quốc gia mới nổi và đang phát triển cao nhất đầu năm

2017 là Indonesia với 6 dự án, Brazil 21, Pakistan 3, Trung Jordan 2 dự án Nhữngquốc gia này chiếm tổng 2/3 đầu tư từ tư nhân toàn cầu.Khi phân loại theo các dự án,những dự án năng lượng đang là khu vực tập trung nhận được đầu tư từ khối tư nhân,chiếm đến 75% đầu tư toàn cầu Tỉ lệ cổ phiếu nhìn chung tăng dần đều tính từ năm

2015 Giao thông vận tải chiếm 24% tổng đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng toàn cầunửa đầu năm 2017 còn xử lý nước thải chỉ chiếm 3%

2 Khái niệm, đặc điểm và bản chất của đầu tư theo mô hình đối tác công tư

a, Khái niệm mô hình đối tác công tư (PPP)

Public- Private Partnerships (Đối tác công – tư) là thuật ngữ xuất phát từ nước Mỹ,ban đầu mang ý nghĩa quỹ liên kết giữa nhà nước và tư nhân nhằm tài trợ cho cácchương trình giáo dục từ thế kỷ 18, sau đó là các tiện ích xã hội, nâng cấp hạ tầng đôthị trong những năm 60 Ở Mỹ, một số công trình được liên bang hỗ trợ tài chính mộtphần như The Priest Rapids Dam và Wanapum trên sông Columbia bang Washington.Tuy nhiên đây chưa phải là mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công tư hiện nay dohai bên không hợp tác trên cơ sở hợp đồng Trên quy mô đầu tư quốc tế, liên kết giữacác chính phủ, các cơ quan hỗ trợ và tổ chức kinh tế tư nhân hướng tới các mục tiêutoàn cầu như chung tay xoá bỏ ôn dịch AIDS, bảo vệ môi trường hay thúc đẩy pháttriển kinh tế- xã hội nói chung Hợp tác liên kết giữa nhà nước và tư nhân như vậyđược coi là những mô hình PPP dựa trên chính sách (policy-based PPP)

Có nhiều cách định nghĩa PPP:

Theo định nghĩa của Liên minh Châu Âu (EU), PPP là sự hợp tác giữa khu vựcnhà nước và tư nhân trong đó với mục tiêu đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng của quốcgia

Theo định nghĩa của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), đầu tư dưới hình thứccông –tư bao gồm một loạt các mối quan hệ có thể có giữa khu vực Nhà nước và khuvực tư nhân liên quan đến việc xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) định nghĩa đối tác công –tư là mộtthỏa thuận giữa Nhà nước với một hay nhiều đối tác tư nhân (có thể bao gồm các nhàđiều hành và nhà tài trợ), theo đó phía tư nhân cung cấp dịch vụ sao cho đảm bảo đượcmục tiêu cung cấp dịch vụ của Nhà nước song hành với mục tiêu lợi nhuận của nhàđầu tư tư nhân và tính hiệu quả của quan hệ hợp tác này phụ thuộc vào sự chuyển giaorủi ro một cách đầy đủ sang đối tác tư nhân

Theo tổ chức nghiên cứu PPP của Ngân hàng thế giới định nghĩa, quan hệ đối táccông –tư thường được hiểu là thỏa thuận lâu dài giữa các khu vực công cộng và tưnhân, theo đó một số các nghĩa vụ công được cung cấp bởi khu vực tư nhân với thỏathuận rõ ràng về mục tiêu chung là giao cơ sở hạ tầng công cộng và/hoặc các dịch vụcông cộng

Tây Ban Nha định nghĩa PPP là hợp đồng trong đó tổ chức tư nhân bị ràng buộctrước đối tác công về nghĩa vụ thực hiện một công việc nào đó nhằm thoả mãn nhu cầu

đề ra giữa hai bên, là hợp đồng mà việc tài trợ hay đầu tư và vận hành thuộc nghĩa vụtoàn phần hoặc một phần của đối tác tư nhân

Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là “sự phối hợp

giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” (Ministry of

Municipal Affair, 1999)

Uỷ ban Châu Âu không định nghĩa PPP mà chỉ đưa ra những đặc điểm đặc trưngcủa mô hình này Vì vậy, sách Xanh (Green Paper) hay dự thảo luận nêu lên 4 tiêu chínhận diện mô hình PPP toàn cầu bao gồm: tuổi thọ của dự án, mức độ tham gia của đốitác tư nhân trong nhiều giai đoạn khác nhau (thiết kế, hoàn thiện, đưa vào sử dụng, tàitrợ), nguồn vốn tư nhân đầu tư vào dự án và sự phân phối rủi ro giữa các đối tác

Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư được Thủ tướng Chính phủ

ban hành theo quyết định 71/2010, PPP được định nghĩa là “việc Nhà nước và Nhà

đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”.

Mặc dù có nhiều cách định nghĩa khác nhau về PPP, song khái quát lại, mô hìnhđầu tư theo hình thức hợp đồng đối tác công tư là hình thức đầu tư giữa cơ quan nhànước và nhà đầu tư tư nhân dựa trên cơ sở hợp đồng để thực hiện, quản lý, vận hành

dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.7

b, Đặc điểm của mô hình đầu tư theo hợp đồng đối tác công tư (PPP)

Xét trên phương diện là một hình thức đầu tư theo hợp đồng, mô hình đầu tư theohợp đồng đối tác công tư (PPP) có những đặc trưng quan trọng sau:

Thứ nhất, hợp tác công tư cần có một hợp đồng dài hạn (hợp đồng PPP) giữa bên

tư nhân và bên Nhà nước Hợp đồng PPP được coi là thỏa thuận đầu tư giữa hai chủthể chính: nhà đầu tư và chính phủ (thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền) trongviệc đầu tư xây dựng công trình công cộng vốn dĩ thuộc trách nhiệm của nhà nước

7 Khoản 1, Điều 3, Nghị định 15/2015/NĐ-CP

Hình thức đầu tư theo mô hình đối tác công –tư phải được thỏa thuận trên hợp đồngnêu rõ quyền lợi và nghĩa vụ giữa khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân Quan hệ đốitác công tư thường được duy trì trong một khoảng thời gian dài từ 15 đến 20 năm

Thứ hai, có sự phân chia rủi ro giữa các bên của hợp đồng Có đến 5 loại rủi ro

bao gồm: Rủi ro trong quá trình xây dựng do những lý do như sự vỡ nợ của nhà thầu,môi trường bị tàn phá,…; rủi ro về thị trường do những nguyên nhân cung cầu khôngtương xứng, mức thuế sử dụng dịch vụ không thực tế; rủi ro về tài chính do sự thay đổi

về tỷ giá, lãi suất, thuế tăng lên, do lạm phát ; rủi ro trong quá trình vận hành và bảotrì do hợp đồng bị ngừng lại, những rủi ro về mặt công nghệ hoặc lao động; rủi ro vềmặt pháp lý do những thay đổi trong hệ thống luật pháp, do tình trạng vỡ nợ của nhàcung cấp dịch vụ 8 Về việc chia sẻ rủi ro, khu vực tư nhân sẽ chịu trách nhiệm tàichính đối với dự án, đảm nhiệm các giai đoạn khác nhau của dự án bao gồm việc thiết

kế, xây dựng, đầu tư tài chính và vận hành công trình, hạ tầng đó đồng thời phân phốitừng loại rủi ro khác nhau tuỳ vào từng mô hình PPP áp dụng Trong khi đó, nhà nước

sẽ chịu trách nhiệm giám sát tiến độ, hiệu quả công trình, ban hành văn bản quy phạmpháp luật liên quan, định hướng chiến lược, hỗ trợ khu vực tư nhân khi cần thiết,…

Thứ ba, bên tư nhân sẽ được thanh toán trực tiếp từ phía nhà nước hoặc cũng có

thể từ người dân người tham gia sử dụng cơ sở hạ tầng (end-user payment) đó Một sốtrường hợp đặc biệt như trong mô hình PFI tại Anh, Nhà nước đứng ra thu phí hộ vàsau đó hoàn trả lại cho doanh nghiệp tư nhân (Shadow Tolls)

Thứ tư, hạ tầng sẽ được chuyển giao quyền sở hữu về phía Nhà nước, khi kết thúc

hợp đồng PPP hoặc một khoảng thời gian sau đó tuỳ thuộc vào loại PPP và thoả thuậngiữa các bên Trong thoả thuận Đối tác công tư, doanh nghiệp tư nhân đảm nhậnnhững vai trò khác nhau trong những giai đoạn thi công hoàn thiện dự án Trongkhoảng thời gian này, chủ sở hữu của dự án chính là doanh nghiệp tư nhân – hay nóicách khác là nhà đầu tư Sau thời gian đặc quyền đó, nhà đầu tư chuyển giao quyền sởhữu công trình cho chính phủ Trong mô hình dự án BT, sau khi hoàn thành xây dựngcông trình, đối tác tư nhân chuyển giao cho nhà nước, được nhà nước thanh toán màkhông thông qua giai đoạn vận hành công trình thu hồi vốn

Thứ năm, mô hình đầu tư theo hình thức hợp đồng PPP mang tính chất “tài trợ dự

án” (project finance) Tài trợ dự án được hiểu là việc các nhà đầu tư tư nhân tìm kiếmcác khoản vay từ bên cho vay trên cơ sở bảo đảm hạn chế (limited recourse) bằng một

số hình thức cầm cố, thế chấp hoặc bảo lãnh tài sản theo phương thức truyền thống,

8 Planning Commission, Government of India, Report of the PPP Sub-Group on Social Sector, PublicPrivate Partnership, November 2004.

phần còn lại không được bảo đảm mà được cho vay trên cơ sở bên cho vay xem xét vàthẩm định khả năng tạo doanh thu của dự án Hoặc nhà đầu tư tư nhân tìm kiếm nguồnvay không bảo đảm (none recourse) bằng bất kỳ hình thức nào như cầm cố, thế chấphoặc bảo lãnh tài sản Trong phương thức này bên cho vay hoàn toàn dựa vào các tínhtoán tài chính đối với nguồn thu dự tính từ việc kinh doanh dự án để hoàn trả khoảnvay Vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường rất lớn nên ít có nhà đầu tư có đủtài sản bảo đảm Mặt khác, tài sản hình thành từ khoản vay là cơ sở hạ tầng, một loạitài sản phục vụ lợi ích công cộng và sẽ được chuyển giao không bồi hoàn cho nhà

nước Do vậy, việc tài trợ cho dự án PPP bởi các bên cho vay thường không phụ thuộc

vào giá trị tài sản dùng để bảo lãnh của nhà đầu tư hoặc giá trị tài sản hữu hình của bảnthân dự án Trong tài trợ dự án, việc tài trợ và cung cấp nguồn tài chính cho các khoảnvay lớn thường phụ thuộc chủ yếu vào tính hiệu quả và kết quả kinh doanh của chính

dự án Do vậy, các bên cho vay thường xem xét tới nguồn thu của dự án để hoàn trả lạivốn vay thay vì các nguồn bảo đảm khác như tài sản của dự án hay của các nhà tài trợ

dự án Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có nhiều trường hợp, nhà đầu tư tìm kiếm nguồn vaybằng bảo đảm hạn chế, bảo đảm một phần Đây là nét đặc trưng của việc đầu tư theophương thức hợp đồng PPP thể hiện tính phức tạp, tính xã hội và tính đặc thù của hợpđồng PPP

Tuy nhiên, những hợp đồng hợp tác nhưng số vốn phía tư nhân đóng góp quá nhỏ,không đáng kể hay không có sự đóng góp về mặt quản lý, hỗ trợ chủ yếu trong quátrình thực hiện dự án cũng sẽ không được coi là hình thức đầu tư theo mô hình đối táccông tư mà hình thức thuê ngoài (outsourcing)

So với các hợp đồng thương mại thông thường, hợp đồng hợp tác công tư mangđặc trưng riêng biệt đó là “tính chất công” hay là sự tham gia của chủ thể đại diệnquyền lực công trong mối quan hệ đối tác công -tư Trên phương diện này, có thể coihợp đồng đối tác công tư là một dạng của hợp đồng hành chính.9 Hợp đồng PPP là căn

cứ pháp lý riêng của mỗi dự án và là tập hợp các thỏa thuận cho phép nhà đầu tưquyền được thực hiện dự án với những cam kết đối với nhà nước trong việc phát triểncông trình cơ sở hạ tầng Ở bình diện chung nhất, hợp đồng PPP được hiểu là một thỏathuận pháp lý để thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ khuvực tư nhân để tài trợ và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng, giảm thiểu rủi ro và gánhnặng trách nhiệm cho Nhà nước Tuy nhiên, các nhà đầu tư khi tham gia PPP cũngkhông tránh khỏi những rủi ro như biến động chính sách qua hàng chục năm thực hiện

9 Martine Lombard và Gilles Dumont, Pháp luật Hành chính của Cộng Hòa Pháp, NXB Tư pháp, tr 379- 396, 2007.

dự án PPP; rủi ro không có cơ chế giải quyết tranh chấp hữu hiệu; rủi ro không thể sai

áp tài sản của đối tác là cơ quan nhà nước ký kết PPP để đòi nợ,… Những rủi ro nàyxuất hiện do bản chất pháp lý của PPP vượt ra khỏi các thỏa thuận dân sự, kinh doanh,thương mại truyền thống thông thường Sự khác biệt này thể hiện qua sự tham gia củakhu vực công trong quan hệ hợp đồng PPP như sau:

Về chủ thể, một bên trong quan hệ hợp đồng hành chính luôn là pháp nhân công

quyền (đại diện cho quyền lực nhà nước), bên còn lại có thể là thể nhân, pháp nhân tưhay pháp nhân công quyền khác Trong quan hệ hợp đồng PPP, một bên chủ thể là cơquan nhà nước có thẩm quyền, đại diện cho nhà nước và sở hữu quyền lực công;

Về nội dung quan hệ, quyền và nghĩa vụ của các bên được quy định trong hợp

đồng PPP, căn cứ pháp lý chủ yếu điều chỉnh quan hệ các bên Tuy nhiên, trong một sốtrường hợp, nội dung của hợp đồng hành chính có những điều khoản vượt ra khỏikhuôn khổ của dân luật, ví dụ như: chủ thể công quyền có khả năng đơn phương thayđổi nội dung hợp đồng; đình chỉ thực hiện hợp đồng vì lợi ích chung; ra mệnh lệnh, chỉthị bổ sung việc thực hiện hợp đồng; kiểm tra việc thực hiện nghĩa vụ của bên kháctrong quan hệ hợp đồng;…

Về đối tượng, đối tượng của quan hệ hợp đồng PPP là công trình kết cấu hạ tầng

hoặc dịch vụ công phục vụ cho công chúng như điện, nước, cơ sở vật chất, dịch vụ y

tế, dịch vụ an ninh quốc phòng,…với mục đích nhằm đáp ứng các nhu cầu, lợi íchcông cộng - nhu cầu, lợi ích của nhà nước, cộng đồng dân cư và xã hội nói chung;

Về nguyên tắc trong quan hệ giữa các chủ thể, nguyên tắc tự do ý chí và bình đẳng

về địa vị pháp lý không phải là nguyên tắc tuyệt đối của chủ thể trong hợp đồng PPPnhư nguyên tắc của luật dân sự Tương tự như trong hợp đồng hành chính, một bênluôn là pháp nhân công quyền tham gia vì lợi chung, còn bên kia là đối tác tư nhân,tham gia vào quan hệ hợp đồng PPP vì lợi ích của mình Phương pháp điều chỉnh quan

hệ này có thể là phương pháp mệnh lệnh đơn phương – phương pháp điều chỉnh củaquan hệ hành chính trong trường hợp Nhà nước can thiệp nhằm bảo đảm lợi ích chung,lợi ích công cộng vì thế vấn đề bình đẳng về địa vị pháp lý giữa các chủ thể khó có thểđạt được.10

II Lý luận chung về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT)

10 PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Nhà nước và pháp luật tư sản đương đại – lý luận và thực tiễn, Nxb Tư

pháp, 2008

1 Pháp luật một số nước về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT)

a, Trung Quốc

Tương tự như nguyên nhân xuất hiện PPP, từ những năm 80 của thế kỷ 20, sự pháttriển nhanh chóng vượt bậc của nền kinh tế thị trường Trung Quốc, xây dựng các côngtrình trong các thành phố lớn dần trở thành nhu cầu thiết yếu của xã hội Trong thời kỳnày, rất nhiều mô hình đầu tư đa dạng đã xuất hiện khiến chủ đề đầu tư tư nhân ngàymột được quan tâm, vị thế của doanh nghiệp tư nhân trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

cơ sở hạ tầng công cộng ngày càng trở nên quan trọng Mô hình đối tác công tư lầnđầu được du nhập vào Trung Hoa Đại Lục từ cuối những năm 1970, đầu năm 1980như một nỗ lực thúc đẩy cải cách phát triển kinh tế với phát súng đầu tiên là dự án xâydựng trạm điện dưới mô hình BOT Dự án BT đầu tiên là đường cao tốc Shen Da nốihai tỉnh Shenyang và Danlian được lên kế hoạch từ năm 1984.11 Năm 2004 là nămđánh dấu bước ngoặt tiến lên chặng tiếp theo khi luật Hành chính được ban hành đềcập đến việc quản lý dự án nhượng quyền, trong đó BOT, TOT, BOO và những môhình khác chính thức được chấp nhận trong lĩnh vực dịch vụ, công trình công cộng nhưcấp thoát nước, xây dựng đường sá, xử lý rác/ nước thải,… Song song cùng xu thế dunhập những mô hình quốc tế vào trong nước, vấn đề cải cách mô hình cũ cũng đượcđặt lên bàn cân xem xét Xuất phát từ nguyên nhân đó, mô hình BT (Xây dựng chuyểngiao) được phát triển từ mô hình ban đầu BOT (Xây dựng – Vận hành – chuyển giao)

Mô hình này được áp dụng khi Chính phủ có nhu cầu trực tiếp quản lý các công trình

và dự án thay vì chuyển giao phần O (vận hành) sang khu vực tư nhân Trong nhữngtrường này, dự án thường không đem lại nhiều lợi ích cho doanh nghiệp tư nhân, hoặc

là dự án quan trọng mang tính chiến lược đối với Nhà nước, cần được Nhà nước trựctiếp quản lý và giám sát khâu vận hành để không làm ảnh hưởng đến lợi ích quốc giahay lợi ích dân tộc Doanh nghiệp tư nhân BT không phải gánh rủi ro về quản lý, vậnhành và vốn đầu tư sẽ được Nhà nước hoàn lại dựa trên hợp đồng BT hai bên đã thoảthuận Chính bởi thế mạnh đó mà mô hình BT đã ngày càng được áp dụng trên khắpđất nước Trung Quốc Dự án BT lớn nhất từ trước đến giờ tại Trung Quốc là dự ánShenzhen Metro Line 5 dài 40 km, với tổng vốn đầu tư lên tới 20.6 tỉ.12 Như vậy có thểthấy cơ sở hình thành các thỏa thuận PPP xuất phát từ những nguyên do sau:

11 Yuzhe Wu, Sheng Zheng, Jiaojiao Luo, Wei Wang, Zhibin Mo, Liping Shan, Proceedings of the 20th International Symposium on Advancement of Construction Management and Real Estate, 2017.

Editors: Wu, Y., Zheng, S., Luo, J., Wang, W., Mo, Z., Shan, L (Eds.), 2017, P 380.

12 Lin Maode, Innovative applications of BT mode in Shenzhen metro, Urban Rapid Rail Transit, pp

40- 43,Jun.2009 và Yin, Y.L., Jiang, J.B., 2011 Study of control on investment upfront in construction

in BT mode J Beijing Inst Technol (Soc Sci Ed.) 13 (2), 1–5 (in Chinese).

Thứ nhất, việc đầu tư các dự án/công trình kết cấu hạ tầng và/hoặc cung cấp dịch

vụ công nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của đời sống xã hội, như xây dựng và vậnhành hệ thống đường bộ, cấp điện, cấp nước … đòi hỏi đầu tư lớn nhưng khó sinh lờinên thường do nhà nước đứng ra thực hiện Tuy nhiên, có một thực tế là nhu cầu sửdụng các công trình, dịch vụ công, đặc biệt là trước sức ép tăng trưởng kinh tế, luônvượt quá khả năng thu xếp nguồn lực hữu hạn của nhà nước mà ngay cả các quốc giaphát triển cũng phải đối mặt với tình huống này Hơn nữa, việc đầu tư vào các dự ánxây dựng công trình kết cấu hạ tầng chủ yếu thuộc về trách nhiệm của chính phủ tạotâm thế ỷ lại cho khu vực tư nhân, chủ quan đối với khu vực Nhà nước đồng thời tạotiền đề gây nên bất cập trong quản lý nhà nước như tham nhũng hay trục lợi chínhsách,

Thứ hai, kinh tế suy thoái, tài chính địa phương suy giảm, nợ công tăng khiến nhu

cầu tài chính tăng cao

Thứ ba, môi trường thiếu cạnh tranh, tiềm lực không được tận dụng tối đa, chất

lượng không cao, tốn thời gian hơn, không thể thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội toàndiện và trọn vẹn nếu điều kiện cơ sở hạ tầng không được đáp ứng và đảm bảo 13

Tuy nhiên, do vội vã và non nớt trong kinh nghiệm áp dụng mô hình PPP, khu vựccông và doanh nghiệp nhà nước liên tục đầu tư vào các dự án BT gây nên những khókhăn, bất cập về tài chính và quy mô dự án BT không hợp lý, đặc biệt làm gia tăng nợcông nhanh chóng Cùng với sự phát triển hệ thống pháp luật độc lập riêng biệt dànhcho mô hình PPP ở khắc các quốc gia phát triển như Mỹ, Hàn Quốc, Argentina,… 14,Trung Quốc cũng đã ban hành hơn 50 văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh mô hìnhnày Do mô hình BT đã giải quyết được phần lớn các vấn đề về nguồn kinh phí cho các

dự án hạ tầng và phúc lợi công cộng nên nó đã thu hút được sự chú ý của các chínhquyền địa phương và các công ty xây dựng Tuy nhiên, phương thức BT là một môhình đầu tư xây dựng mới nên thiếu luật và quy định tiêu chuẩn hóa, chưa được phápluật công nhận tích cực, phần lớn vẫn còn ở cấp chính sách BT chỉ xuất hiện trong cáccụm từ tại các văn bản quy phạm pháp luật như:

+ Bộ Xây dựng "Ý kiến chỉ đạo của Bộ Xây dựng về Tổng thầu công trình pháttriển và Doanh nghiệp quản lý hạng mục công trình" khuyến khích doanh nghiệp đủvốn và khả năng đáp ứng các điều kiện của dự án, tham gia đầu tư theo mô hình xây

13 Lin Lu Hai (林林林), The Application of BT Mode in Urbanization Construction, 2014 (in Chinese)

14 Zhang, S.B., Zhang, C., Gao, Y., Research on regulation of Public Private Partnership projects, J.Tianjin Univ (Soc Sci.), 16 (1), 30–35, 2014b (in Chinese).

dựng - chuyển giao (BT), xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), xây dựng - sởhữu - vận hành (BOO), ….

+ Bộ Tài chính Trung Quốc (MOF) cùng Uỷ ban Phát triển và Cải cách Quốc the National Development and Reform Commission (NDRC), Ngân hàng Nhân dânTrung Quốc (PBOC) and Uỷ ban quản lý Ngân hàng Trung Quốc (CBRC) đã cùng banhành Thông báo về việc dừng hoạt động tài chính trái phép của chính quyền địaphương số 463 vào 24/12/2012 đề cập đến việc một số chính quyền địa phương lợidụng mô hình BT gây nên sự gia tăng nợ công

gia-+ Ngoài ra, một số chính quyền địa phương như thành phố Bắc Kinh, tỉnh HồNam, thành phố Thâm Quyến và thành phố Trùng Khánh cũng ban hành các chínhsách liên quan đến mô hình dự án BT.15

Tuy nhiên việc thiết lập hành lang pháp lý và cấu trúc chính sách có hệ thống trêncấp độ toàn quốc vẫn đang được triển khai Một số vấn đề pháp lý ở Trung Quốc nhưcác quy định chồng lấn, đối lập lẫn nhau, thiếu các quy định cụ thể hay chế tài không

đủ mạnh vẫn còn tồn đọng

b, Philippines

Đạo luật PPP đầu tiên ở Philippines ra đời năm 1990, Đạo luật 6957 “ Luật chophép khối tư nhân tham gia tài trợ, xây dựng, vận hành và duy trì các dự án cơ sở hạtầng” hay còn gọi là Luật BOT Theo đạo luật 6957, dưới mô hình BT, công trình đượcchuyển quyền quản lý và vận hành về phía nhà nước ngay sau hoàn tất việc thi công.Đạo luật 6957 được sửa đổi bởi Đạo luật 7718 thông qua năm 1994, là đạo luật cungcấp khung pháp lý và thủ tục đấu thầu và sự hỗ trợ từ chính phủ đối với những thoảthuận hợp đồng BOT, BT, BOO, BLT Khi Luật BOT được sửa đổi với đạo luật 7718vào 05/05/1994, 7 mô hình đầu tư PPP được công bố bao gồm: BOT, BOO, BLT,CAO,DOT, ROT, ROO Khi đạo luật 6957 chỉ đề cập đến dự án cơ sở hạ tầng, đạo luật

7718 hướng đến mọi dự án phát triển nói chung Dự án cơ sở hạ tầng và dự án pháttriển là các dự án thường được tài trợ và vận hành bởi khu vực công nhưng giờ đâyhoàn toàn hoặc một phần được triển khai thi công bởi khu vực tư nhân Một số ví dụđiển hình như xây dựng toà nhà chính phủ, cầu cảng, trang thiết bị và phương tiệntrong giáo dục, khoa học công nghệ, … Philippine là nước Châu Á đầu tiên ban hànhđạo luật về trình tự thủ tục cụ thể cho mô hình BOT.16

15 林林林 và 林林林, Analysis on the Subject of Legal Relationship of BT Investment on Construction

Contract, 2012 (in Chinese)

16 Sidney M Levy, Build, operate, transfer : paving the way for tomorrow's infrastructure /

Published New York : J Wiley & Sons, c1996.

Như vậy, mô hình BT được pháp luật Philippine quy định là một trong những biếnthể của mô hình BOT (Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao) từ năm 1990

c, Zimbabwe

Tại Zimbabwe, những năm 90 đã chứng kiến sự thay đổi vị thế của khu vực tưnhân trong cung ứng dịch vụ công và cơ sở hạ tầng Ví dụ điển hình trong giai đoạnnày là mô hình nhượng quyền tư nhân trong cung ứng dịch vụ cho 385km đường sắtgiữa Bulawayo và Beitbridge vào năm 1998 Mặc dù không có bất cứ văn bản phápluật nào quy định cụ thể về mô hình Đối tác công tư tại Zimbabwe tính đến hiện tạinhưng PPP đã nằm trong nhiều kế hoạch, dự án của chính phủ được hơn một thập kỷ.Vào năm 2004, Chính phủ ban hành chính sách áp dụng PPP cho nhiều lĩnh vực nhằmthúc đẩy kinh tế phát triển dựa trên nền tảng hợp tác với khối tư nhân trong việc cungứng cơ sở hạ tầng Mục tiêu của chính sách nhằm “thúc đẩy phát triển kinh tế bềnvững thông qua sự hợp tác quản lý và vận hành cơ sở hạ tầng và dự án phát triển giữachính phủ và tư nhân.”17 Thời kỳ này mô hình PPP bao gồm hợp đồng quản lý, chothuê, nhượng quyền PPP được áp dụng trong nhiều lĩnh vực như giao thông vận tải,viễn thông, năng lượng và tài nguyên (nước) Những năm gần đây, một loạt khungpháp lý và chính sách được ban hành như chương trình phục hồi khẩn cấp ngắn hạn(STERP) khuyến khích khu vực tư nhân tham gia vào khu vực truyền thống Nhà nướcchiếm vai trò chủ đạo, như chính sách vĩ mô và khung ngân sách STERP II được banhành nhấn mạnh tầm quan trọng của mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công tưtrong việc nâng cấp, vận hành và duy trì đường sá và các công trình xây dựng Tiếp đóZimbabwe tiếp tục triển khai Chương trình Đổi mới Kinh tế - Xã hội bền vững(ZIMASSET) và Đạo luật Liên doanh (Joint Ventures Act (JV Act)) tập trung kêu gọi

tư nhân tham gia đầu tư các dự án phát triển hạ tầng thông qua hình thức đối tác công

tư Hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật ở Zimbabwe đã giúp quốc gia này liên tụcđứng trong hàng ngũ các nước châu Phi tích cực triển khai PPP Đạo luật Liên doanhđiều chỉnh thoả thuận giữa cơ quan nhà nước và doanh nghiệp tư nhân liên quan đếnviệc “thiết kế, xây dựng, phát triển, vận hành và chuyển giao cơ sở hạ tầng, trang thiết

bị, dịch vụ công mới hoặc tu bổ, hiện đại hoá, mở rộng, vận hành, vận chuyển hayquản lý cơ sở hạ tầng, trang thiết bị, dịch vụ công vốn có” Đạo luật JVA số 6/2015 đãphân loại liên doanh thành: build and transfer (BT); build, lease and transfer (BLT);build, own and operate (BOO); build, own, operate and transfer (BOOT); build,transfer and operate (BTO); contract, add and operate (CAO); and develop, operateand transfer (DOT) Mục tiêu của đạo luật này hướng đến là nhằm thiết lập hệ thống

17 Massimo, Charles (2014) An assessment of Public-Private Partnerships policy as a panacea to state owned enterprises: The case of National Railways of Zimbabwe Journal of Public Policy in Africa (JOPPA) Vol 2 No 3 December 2014 2.