Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992: sự cần thiết của việc ghi nhận vấn đề cạnh tranh và chống độc quyền trong kinh doanh

Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992: cần thiết việc ghi nhận vấn đề cạnh tranh chống độc quyền kinh doanh Trần Thăng Long1 TÓM TẮT Bài viết bàn cần thiết ghi nhận vấn đề cạnh tranh chống độc quyền sửa đổi Hiến pháp 1992 Nội dung viết bao gồm ba vấn đề Trước hết phân tích vấn đề lý luận thực tiễn cho việc ghi nhận Hiến pháp vấn đề Sau đó, viết tìm hiểu cách tiếp cận kinh nghiệm số nước có kinh tế chuyển đổi Cuối cùng, vấn đề ghi nhận nguyên tắc chống độc quyền kinh doanh Hiến pháp sửa đổi thảo luận với kiến nghị cụ thể I ĐẶT VẤN ĐỀ Cạnh tranh tượng khách quan tồn kinh tế thị trường (KTTT) bao hàm hai khía cạnh tiêu cực tích cực.2 Một mặt, cạnh tranh đóng vai trò động lực cho phát triển kinh tế tiến xã hội, đảm bảo phát huy cao khả thành phần kinh tế Mặt khác, hành vi cạnh tranh không điều chỉnh đắn kịp thời, tình trạng độc quyền hành vi hạn chế cạnh tranh trở thành rào cản cho huy động cách có hiệu nguồn lực, đồng thời tác động tiêu cực đến trình hội nhập kinh tế quốc tế Trong kinh tế kế hoạch tập trung thời kỳ trước Đổi mới, khái niệm “cạnh tranh”, “pháp luật cạnh tranh”, “độc quyền”, “chống độc quyền” hay “pháp luật chống độc quyền” tương đối xa lạ Khái niệm “cạnh tranh” hiểu theo nghĩa “thi đua” thực tế có cạnh tranh doanh nghiệp, tổ chức kinh tế nhà nước Tuy nhiên cạnh tranh theo nghĩa Tiến sĩ Luật học, Giảng viên Khoa Luật Quốc tế, ĐH Luật TP.Hồ Chí Minh Xem Nguyễn Như Phát, Báo cáo Tổng hợp đề tài “Xây dựng thể chế cạnh tranh thị trường Việt Nam” (2005) trang 1; Đặng Vũ Huân, Pháp luật Kiểm sốt Độc quyền Chống Cạnh tranh khơng lành mạnh Việt (Luận án Tiến sĩ Luật, Đại học Luật Hà Nội, năm 2002) trang 19-20 khơng đóng vai trò động lực cho phát triển.3 Kể từ sau Đổi mới, Việt Nam bước đầu có phát triển nhận thức vai trò cạnh tranh pháp luật cạnh tranh kinh tế Cạnh tranh bắt đầu công nhận tượng khách quan, vấn đề kinh tế thị trường,4 động lực cho phát triển kinh tế, giúp tăng cường hiệu tiến xã hội.5 Trái lại, độc quyền đem lại hậu tiêu cực cho kinh tế môi trường kinh doanh.6 Luật cạnh tranh xác định công cụ hiệu cho nhà nước để bảo đảm quyền kinh doanh hợp pháp, tạo môi trường công lành mạnh cho hoạt động kinh doanh.7 Vì vậy, việc thực có hiệu pháp luật cạnh tranh góp phần cải thiện môi trường cạnh tranh.8 Sự thay đổi quan niệm phản ánh số văn kiện quan trọng ĐCS Việt Nam sau Đổi mới.9 Đáng tiếc là, quyền tự kinh doanh đề cập Hiến pháp năm 1992, quy định cạnh tranh chống độc quyền kinh doanh lại chưa đề cập Điều xuất phát từ thực tế Hiến pháp 1992 ban hành, Việt Nam bắt đầu xây dựng KTTT, vấn đề cạnh tranh chống độc quyền mẻ, cần cẩn trọng đánh xem xét chúng bối cảnh KTTT theo định hướng XHCN Ngoài trọng tâm nhà nước thời kỳ xây dựng thể chế kinh tế thị trường, thể qua việc ban hành hàng loạt đạo luật Xem Nguyễn Như Phát, trích dẫn số 2, trang 1; Đặng Vũ Huân, trích dẫn số 2, trang 116-117; Nguyễn Như Phát Bùi Nguyên Khánh, Tiến tới Xây dựng Pháp luật Cạnh tranh Chống Độc quyền Điều kiện chuyển sang Nền Kinh tế Thị trường (NXB CNND, 2001) Xem Đặng Vũ Huân, trích dẫn số 2, trang 19-20; Nguyễn Như Phát, trích dẫn số 2, trang 1-2 OECD, „Bringing Competition into Regulated Sectors in Vietnam‟ (2005) Xem Nguyễn Như Phát, trích dẫn số 2, trang 11; Lê Việt Thái, Vũ Xuân Nguyệt Hồng Trần Văn Hoa, „Antitrust Law and Competition Policy in Vietnam: Macroeconomic Perspective‟ in Tran Van Hoa (Ed) Competition Policy and Global Competitiveness in Major Asian Economies (Edward Elgar Publishing, 2003) trang 139; Bài phát biểu Thủ tướng Chính phủ Phan Văn Khải Hội nghị đánh giá Tổ chức hoạt động mơ hình tổng cơng ty 90 91 Hà Nội, ngày 01-02/3/1999 Xem Nguyễn Như Phát, trích dẫn số 2, trang 9-12; Đặng Vũ Huân, trích dẫn số 2, trang 34 Xem Viện Nghiên cứu Kinh tế Trung ương (CIEM) Tổ chức Phát triển Quốc tế Thụy Điển (SIDA), Tiếp tục Xây dựng Hoàn thiện Thể chế Kinh tế Thị trường theo Định hướng Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, (NXB Khoa học Công nghệ, năm 2006) trang 186 Xem Nghị Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Đại hội Đảng Toàn quốc lần thứ Tám (12/1997); Chiến lược Ổn định phát triển kinh tế - xã hội năm đến 2000 Đảng Cộng sản Việt Nam; Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ Tám (NXB Chính trị Quốc gia, 1996); Nghị Hội nghị lần thứ Ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ IX (Nghị số 05-NQ-TW (24/9/01) Tiếp tục Tái cấu, Cải cách, Phát triển Nâng cao Hiệu Doanh nghiệp Nhà nước khung luật dân sự, luật doanh nghiệp, luật đầu tư…Mặc dù vậy, số quy định rải rác nhằm điều chỉnh số hành vi cạnh tranh không lành mạnh ban hành Luật Cạnh tranh năm 2004 có hiệu lực.Tuy nhiên, quy định thiết kế để đảm bảo cạnh tranh lành mạnh doanh nghiệp nhà nước (DNNN) mà không loại bỏ hành vi hạn chế cạnh tranh thực thể Sự đời Luật cạnh tranh bước tiến quan trọng việc khẳng định nỗ lực Nhà nước việc đảm bảo môi trường đầu tư, kinh doanh lành mạnh sở tôn trọng bảo vệ quyền tự kinh doanh.10 Tuy nhiên, việc ghi nhận vấn đề cạnh tranh chống độc quyền quy định Hiến pháp rõ ràng cần thiết II SỰ CẦN THIẾT GHI NHẬN VẤN ĐỀ CẠNH TRANH VÀ CHỐNG ĐỘC QUYỂN TRONG SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 1992 Tác giả lập luận vấn đề cạnh tranh chống độc quyền cần phải quy định cụ thể Hiến pháp nguyên tắc Hiến định Thứ nhất, khẳng định ý nghĩa cạnh tranh KTTT vai trò pháp luật cạnh tranh việc đảm bảo môi trường kinh doanh, đầu tư lành mạnh Thứ hai, làm sở quan trọng cho điều chỉnh hành vi thị trường doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Thứ ba, khẳng định cần thiết vấn đề cạnh tranh chống độc quyền bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế Một là, pháp luật cạnh tranh11 có ý nghĩa quan trọng để tạo lập môi trường đầu tư lành mạnh cần thiết để thúc đẩy q trình hồn thiện KTTT theo định hướng XHCN.12 Một KTTT cần cạnh tranh động lực cần thiết cho phát triển kinh tế Việc sử dụng quy định hành chính, hướng dẫn mệnh lệnh nhà nước để can thiệp vào hoạt động kinh doanh thành phần kinh tế không 10 Điều Luật Cạnh tranh 2004: “Luật quy định hành vi hạn chế cạnh tranh, hành vi cạnh tranh khơng lành mạnh, trình tự, thủ tục giải vụ việc cạnh tranh, biện pháp xử lý vi phạm pháp luật cạnh tranh” 11 Khái niệm Luật Cạnh tranh Việt Nam hiểu bao gồm hai phận: quy định hành vi hạn chế cạnh tranh quy định hành vi cạnh tranh không lành mạnh 12 Xem Vũ Thành Tự Anh, Competition and Privatization in Vietnam: Substitutes or Complements? (2006) ; CUTS, Competition Scenario in Vietnam (2005) phù hợp,13 hoạt động kinh tế, bao gồm cạnh tranh, cần quy định ngun tắc thị trường Điều đòi hỏi nhà nước xây dựng khung pháp lý với sách cạnh tranh, với chế thực thi hiệu để kiểm sốt đối phó với hành vi hạn chế cạnh tranh Nhìn chung, thúc đẩy lợi ích người tiêu dùng tối ưu hóa hiệu kinh tế coi mục tiêu luật cạnh tranh.14 Để đạt mục tiêu thứ nhất, phủ cần phải điều chỉnh cấu trúc thị trường làm hạn chế cạnh tranh hành vi doanh nghiệp làm cản trở cạnh tranh, đồng thời cần phải giảm thiểu loại trừ nguy làm tạo rào cản cho thương mại cạnh tranh Mục tiêu thứ hai đạt phủ áp dụng đắn biện pháp sách kinh tế.15 Việc tạo trì mơi trường cạnh tranh lành mạnh chức nhà nước KTTT, điều phù hợp với quan điểm ĐCS Việt Nam.16 Việc đời luật Cạnh tranh năm 2004 giải hai vấn đề Trước hết tạo sở pháp lý đảm bảo bình đẳng kinh doanh cho tất thành phần kinh tế Thứ hai, tạo sở pháp lý để ngăn chặn lạm dụng quyền lực kinh tế hành DNNN.17 Khơng giống nhiều quốc gia khác,18 Luật Cạnh tranh 2004 khơng có điều khoản cụ thể nêu rõ mục tiêu luật cạnh tranh 19 mà suy từ Điều 4(2): “2 Việc cạnh tranh phải … khơng xâm phạm đến lợi ích Nhà nước, lợi ích cơng cộng, quyền lợi ích hợp pháp doanh nghiệp, người tiêu dùng…” Mặc dù vậy, mục tiêu luật cạnh tranh không rõ ràng Ở đây, 13 Trương Quang Hoài Nam, „Competition Policy and Liberalization of Trade and Investment‟ (2006) 14 Xem Phillip E Areeda and Herbert Hovekamp, Antitrust Law: An Analysis of Antitrust Principles and Their Application (Aspen, 2nd ed, 2000); WTO, The Fundamental Principles of Competition Policy (1999) 15 WTO, trích dẫn số 14 16 Đặng Vũ Huân, trích dẫn số 2, trang 34-38 17 Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), 'Một số vấn đề pháp lý thể chế liên quan đến sách cạnh tranh kiểm soát Độc quyền Kinh tế (2002) (Báo cáo khuôn khổ Dự án VIE/97/016) 18 Xem Luật Chống độc quyền Trung Quốc 2009, Luật Chống độc quyền Nhật Bản 1947, Luật Điều chỉnh độc quyền Thương mại Công Hàn Quốc 1980; Luật Cạnh tranh Người Tiêu Dùng Australia 2010 19 Điều giải thích hai lý Thứ nhất, theo kỹ thuật lập pháp Việt Nam, mục tiêu luật thường ghi nhận lời nói đầu suy từ điều khoản sau luật Thứ hai, việc khơng có điều khoản quy định mục tiêu luật cạnh tranh nhằm tránh xung đột với quan điểm nhằm bảo vệ thống trí thành phần kinh tế nhà nước khái niệm “lợi ích nhà nước” tương đối rộng, chưa thể quan điểm Đảng Nhà nước việc xây dựng môi trường cạnh tranh lành mạnh khơng có phân biệt đối xử doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế Bởi lẽ, bảo vệ “lợi ích nhà nước” hiểu theo nghĩa hẹp bảo vệ “lợi ích” thành phần kinh tế nhà nước mà điều rõ ràng ngược lại mục tiêu quan điểm Đảng Nhà nước Việt Nam Như vậy, việc Hiến pháp 1992 sửa đổi ghi nhận vấn đề cạnh tranh chống độc quyền cần thiết, phù hợp với phát triển tất yếu kinh tế Điều thể vai trò nhà nước việc điều chỉnh cạnh tranh kinh tế thị trường Hai là, xuất phát từ nhu cầu điều chỉnh hành vi thị trường DNNN pháp luật cạnh tranh tiến trình xây dựng hoàn thiện KTTT theo định hướng XHCN Cho đến đầu năm 2000, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Việt Nam kiểm soát phần lớn nguồn vốn kinh tế20 nắm giữ hầu hết lĩnh vực chiến lược Điều phản ánh rõ nét quan điểm vai trò lãnh đạo thành phần kinh tế nhà nước Trong Hiến pháp 1980, kinh tế quốc doanh giữ vai trò chủ đạo kinh tế quốc dân phát triển ưu tiên.21 Hiến pháp 1992 khẳng định kinh tế quốc doanh củng cố phát triển, ngành lĩnh vực then chốt, giữ vai trò chủ đạo kinh tế quốc dân bối cảnh thành phần kinh tế khác thừa nhận tạo điều kiện phát triển.22 Trong trình cải cách DNNN, số tập đoàn kinh tế nhà nước thành lập, đặc biệt kể từ năm 1995 với việc hình thành Tổng cơng ty Nhà nước.23 Kể từ đó, số DNNN chuyển đổi cách nhanh chóng trở thành doanh nghiệp độc quyền nhà nước nhiều lĩnh vực quan trọng 20 Điều thể bảng 4.3 CUTS, Competition Scenario in Vietnam, trích dẫn số 12 Điều 18 Hiến pháp 1980 22 Điều 20, 21 Hiến pháp 1992 23 Các Tổng Công ty Nhà nước thành lập theo Quyết định số 90 91/ ngày 07/03/ 1994 21 kinh tế24 bao gồm lĩnh vực cung cấp dịch vụ thiết yếu điện, nước, viễn thơng…Chính vậy, độc quyền nhà nước Việt Nam bao gồm lĩnh vực độc quyền tự nhiên (natural monopoly).25 Trong trọng xây dựng sở pháp lý cho việc tổ chức hoạt động tập đoàn nhà nước lớn, chế giám sát điều tiết hoạt động chúng chưa quan tâm mức.26 Do đó, khn khổ pháp lý cho tổng công ty nhà nước lớn thiếu quy định điều chỉnh hành vi thị trường họ thiếu tổ chức thức để giám sát hoạt động họ.27 Điều dẫn đến nhu cầu phải kiểm soát hoạt động DNNN việc lạm dụng vị trí độc quyền họ trở nên phổ biến28 Vấn đề mà doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác quan tâm bất lợi cạnh tranh với DNNN độc quyền lĩnh vực độc quyền Ngoài ra, việc luật cạnh tranh có quy định cụ thể hoạt động DNNN/lĩnh vực độc quyền nhà nước quan trọng để khuyến khích tham gia công ty tư nhân lĩnh vực mà trước lĩnh vực “bất khả xâm phạm” khu vực kinh tế nhà nước Khi hành vi thị trường DNNN quy định cách tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển khu vực tư nhân mơi trường cạnh tranh thực tế đạt được.29 Trên thực tế, có số vụ việc DNNN độc quyền lạm dụng vị trí độc quyền/vị trí thống lĩnh để thực hành vi hạn chế cạnh tranh Tranh chấp doanh nghiệp độc quyền nhà nước viễn thông (VNPT) liên doanh lĩnh vực vào năm 2003 trường hợp dẫn đến yêu cầu thông qua luật cạnh tranh để đối phó với hành vi độc quyền cơng ty 24 Chẳng hạn VNPT Viễn thông, EVN sản xuất, truyền tải cung ứng điện năng, Vietnam Airlines lĩnh vực hàng không dân dụng, PetroVietnam dầu khí, VINACOMIN khống sản… 25 Về chất, doanh nghiệp độc quyền Việt Nam DNNN hoạt động lĩnh vực độc quyền Xem Trần Thăng Long and Gordon Walker, „Abuse of Market Dominance by State Monopolies in Vietnam‟ Houston Journal of International Law, 2012 vol 34(2) trang 191-192 26 Nguyễn Như Phát, „Pháp luật Cạnh tranh Việt Nam Hiện nay‟, Tài liệu khóa học đào tạo Luật Cạnh tranh tổ chức Phòng Cơng nghiệp Thương mại Việt Nam (2008) 21 27 Xem Lê Việt Thái, Vũ Xuân Nguyệt Hồng Trần Văn Hoa, trích dẫn số 6, trang 155 28 Xem Lê Hoàng Oanh, „To Build Competition Law in the context of the Transition to Market Economy in Vietnam‟ (2002) , trang 13 29 CIEM SIDA, trích dẫn số độc quyền nhà nước.30 Ngay sau Luật Cạnh tranh ban hành, hành vi hạn chế cạnh tranh DNNN độc quyền tiếp diễn đa dạng.31 Việc Hiến pháp sửa đổi tiếp tục xác định vai trò chủ đạo thành phần kinh tế nhà nước thể đặc trưng KTTT Việt Nam “theo định hướng XHCN” Trong bối cảnh đó, khẳng định nguyên tắc chống độc quyền hành vi hạn chế cạnh tranh Hiến pháp cần thiết.32 Đây tuyên bố thức nhà nước Việt Nam khẳng định đảm bảo mơi trường đầu tư kinh doanh bình đẳng, lành mạnh đặt doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế nói chung DNNN độc quyền nói riêng kiểm soát pháp luật mà cụ thể Luật cạnh tranh 2004 Điều không tạo mâu thuẫn Hiến pháp việc tiếp tục khẳng định vai trò chủ đạo thành phần kinh tế nhà nước việc đảm bảo cạnh tranh thành phần kinh tế Việt Nam Ngoài ra, điều giúp cho nhà đầu tư nước nước dẹp bỏ dần e ngại vai trò chi phối kinh tế DNNN, từ yên tâm đầu tư tiến hành hoạt động sản xuất kinh doanh Việt Nam Nếu việc ghi nhận vấn đề cạnh tranh chống độc quyền chưa thể thực ban hành Hiến pháp 1992 lúc Việt Nam bắt đầu chuyển đổi sang KTTT theo định hướng XHCN thời điểm thích hợp Ba là, cần thiết tất yếu việc chống độc quyền hành vi hạn chế cạnh tranh trình hội nhập kinh tế quốc tế Chủ động hội nhập sâu vào kinh tế giới coi động lực cần thiết để thúc đẩy việc chuyển đổi sang KTTT góp phần vào chiến 30 Vảo năm 2003 S-Fone, liên doanh Tổng công ty Saigon Postel SK Telecom Hàn Quốc, muốn kết nối với hệ thống VNPT để triển khai dịch vụ nhắn tin đề xuất S-Fone bị trì hỗn nhiều lần VNPT đưa lý nằm vấn đề kỹ thuật Giải thích bị từ chối S-Fone 31 Tiêu biểu số vụ việc tranh chấp kết nối VNPT Viettel VNPT với EVN Telecom năm 2005-2006; vụ tranh chấp Vietnam Airlines hãng hàng không cung cấp dịch vụ mặt đất năm 2008, vụ lạm dụng vị trí thống lĩnh Cơng ty xăng dầu Hàng không VINAPCO, vụ thỏa thuận doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ bảo hiểm thuộc Hiệp hội doanh nghiệp Bảo hiểm Việt Nam (AVI) ấn định giá bảo hiểm ô tô năm 2008 Xem Trần Thăng Long Gordon Walker, trích dẫn số 25 Các vụ việc tập trung kinh tế DNNN tiến hành gần vụ Viettel tiếp quản EVN Telecom đề án sáp nhập VinaPhone Mobiphone Xem VNExpress, VNPT xin sáp nhập Mobifone - VinaPhone 32 Xem Phát biểu Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng bế mạc Hội nghị lần thứ Năm Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI lược ĐCS Việt Nam phát triển kinh tế.33 Trong bối cảnh đó, cạnh tranh chống độc quyền có ý nghĩa quan trọng tất yếu trình hội nhập kinh tế quốc tế Thứ nhất, pháp luật cạnh tranh bắt buộc Việt Nam nhằm tiếp tục hội nhập sâu rộng vào kinh tế khu vực giới34 để hồn tất cơng cụ pháp lý cần thiết cho trình hội nhập kinh tế quốc tế.35 Đồng thời, việc thông qua luật cạnh tranh nghĩa vụ thành viên tổ chức quốc tế, chẳng hạn Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) nhằm thực thi cam kết quốc tế đa phương.36 Trước hết, áp dụng luật cạnh tranh phương tiện để thực điều ước quốc tế đa phương.37 Hai là, theo quy định WTO, quy định liên quan đến tự hóa thương mại phải song song với quy định bảo đảm cạnh tranh lành mạnh.38 Ba là, số tổ chức quốc tế quan trọng OECD UNCTAD có nỗ lực để thiết kế mơ hình chung luật cạnh tranh, cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho nước thiết lập thỏa thuận đa phương nhằm đối phó với vấn đề phát sinh qua biên giới quốc gia.39 Thứ hai, xuất phát từ nhu cầu phải kiểm sốt hành vi hạn chế cạnh tranh xảy thị trường nội địa mở cửa.40 Tự hóa thương mại 33 Việc gia nhập WTO năm 2007 minh chứng điều Xem Vladimir Mazyrin, 'Vietnam's International Commitments upon Entry into the WTO: Limits to its Sovereignty?' in Stepanie Balme and Mark Sidel (eds), Vietnam's New Order: International Perspectives on the State and Reform in Vietnam (Palgrave Macmillan, 2006); Ministry of Trade, 'Overall Report on Some Issues Have to be Dealt with in Implementation Commitments of Vietnam - US Bilateral Trade Agreement and Vietnam‟s Process of Accession to the WTO' (2004); Joint Donor Report to the Vietnam Consultative Group Meeting, „Aiming High – Vietnam Development Report‟ (2006) 49 34 Như trên, CUTS, trích dẫn số 12 35 Xem Lê Danh Vĩnh, „Building Competition Law in Vietnam to Meet the Need of Regulating Market Economy and in the light of Trade Liberalization and International Economic Integration‟ (2003) 36 Ví dụ có nhiều quy định khn khổ WTO liên quan đến cạnh tranh Chẳng hạn, Điều 8, Điều 40 (1) Hiệp định TRIPS; Điều XVII của; Điều VIII GATS Phụ lục GATS viễn thông (phần 5); (Điều 11.1 (b) 11.3), Hiệp định Tự vệ (Safeguard) 37 Ví dụ Điều 10bis Công ước Paris 1883 Bảo hộ Sở hữu Công nghiệp 38 Xem Nguyễn Thanh Tú, „Pháp luật Cạnh tranh WTO Kinh nghiệm cho Việt Nam‟