Các quỹ tài chính tập trung (TCTT) của Nhà nước không thuộc Ngân sách nhà nước (NSNN) là bộ phận quan trọng trong hệ thống tài chính nhà nước, có quy mô kinh phí lớn, có ảnh hưởng, tác động đáng kể đến phát triển kinh tế, ổn định chính trị xã hội của quốc gia. Kiểm toán các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc NSNN là một trong những nhiệm vụ tập trung của kiểm toán Nhà nước (KTNN). Những năm vừa qua, KTNN đã thực hiện kiểm toán một số quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN như Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ hỗ trợ phát triển, Quỹ dự trữ quốc gia…Kết quả kiểm toán bước đầu đã giúp cho việc quản lý, sử dụng các quỹ này chặt chẽ và hiệu quả hơn. Tuy nhiên thực tế hoạt động kiểm toán cũng đã đặt ra nhiều vấn đề cần nghiên cứu, bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện: phạm vi kiểm toán các quỹ TCTT của Nhà nước ngoài NSNN còn hạn hẹp. Kiểm toán Nhà nước mới chủ yếu thực hiện hình thức báo cáo tài chính, chưa thực hiện kiểm toán hoạt động, đặc biệt là chưa có quy trình kiểm toán để quy đinh, hướng dẫn cụ thể nội dung, phương pháp, cách thức thực hiện kiểm toán các quỹ TCTT của Nhà nước ngoài NSNN . Vì vậy, việc nghiên cứu xây dựng quy trình kiểm toán và phương thức tổ chức kiểm toán các quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN là vấn đề cấp thiết có ý nghĩa thực tiễn cao.
"Xây dựng quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc Ngân sách nhà nước". 1. Tính cấp thiết của đề tài: Các quỹ tài chính tập trung (TCTT) của Nhà nước không thuộc Ngân sách nhà nước (NSNN) là bộ phận quan trọng trong hệ thống tài chính nhà nước, có quy mô kinh phí lớn, có ảnh hưởng, tác động đáng kể đến phát triển kinh tế, ổn định chính trị xã hội của quốc gia. Kiểm toán các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc NSNN là một trong những nhiệm vụ tập trung của kiểm toán Nhà nước (KTNN). Những năm vừa qua, KTNN đã thực hiện kiểm toán một số quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN như Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ hỗ trợ phát triển, Quỹ dự trữ quốc gia…Kết quả kiểm toán bước đầu đã giúp cho việc quản lý, sử dụng các quỹ này chặt chẽ và hiệu quả hơn. Tuy nhiên thực tế hoạt động kiểm toán cũng đã đặt ra nhiều vấn đề cần nghiên cứu, bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện: phạm vi kiểm toán các quỹ TCTT của Nhà nước ngoài NSNN còn hạn hẹp. Kiểm toán Nhà nước mới chủ yếu thực hiện hình thức báo cáo tài chính, chưa thực hiện kiểm toán hoạt động, đặc biệt là chưa có quy trình kiểm toán để quy đinh, hướng dẫn cụ thể nội dung, phương pháp, cách thức thực hiện kiểm toán các quỹ TCTT của Nhà nước ngoài NSNN . Vì vậy, việc nghiên cứu xây dựng quy trình kiểm toán và phương thức tổ chức kiểm toán các quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN là vấn đề cấp thiết có ý nghĩa thực tiễn cao. 2. Mục tiêu nghiên cứu đề tài. - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về các QTCTT của nhà nước không thuộc NSNN. - Đề xuất giải pháp xây dựng quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán QTCTT của Nhà nước không thuộc NSNN. 3. Đối tượng phạm vi của nghiên cứu đề tài. 1 3.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài - Hoạt động của các quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN. - Quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán của KTNN đối với các quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN. 3.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Hiện nay số lượng QTCTT rất lớn bao gồm nhiều loại quỹ lớn nhỏ, tính chất và phạm vi và thời gian hoạt động khác nhau. Vì vậy, đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu một số QTCTT của Nhà nước không thuộc NSNN có quy mô tương đối lớn, có ý nghĩa quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước như Quỹ bảo hiểm tiền gửi… Đề tài nghiên cứu về các loại hình kiểm toán: Kiểm toán báo cáo tài chính, Kiểm toán tuân thủ đối với QTCTT của Nhà nước không thuộc NSNN. 4. Phương pháp nghiên cứu của đề tài Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phương pháp tổng hợp, phân tích kiểm chứng, thống kê, hệ thống hóa, khảo sát thực tế… 5. Những đóng góp của đề tài - Làm sách tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về kiểm taons các QTCTT của Nhà nước không thuộc NSNN. - Đề xuất giải pháp xây dựng quy trình, phương thức tổ chức kiểm toán của KTNN đối với các QTCTT của Nhà nước không thuộc NSNN. 6. Kết cấu của đề tài: Báo cáo đầy đủ của đề tài gồm 3 chương 10 mục. 2 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG QUY TRÌNH VÀ PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC KIỂM TOÁN CÁC QTCTT CỦA NHÀ NƯỚC KHÔNG THUỘC NSNN . 1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC QUỸ TCTT CỦA NHÀ NƯỚC KHÔNG THUỘC NSNN 1.1.1. Khái niệm, vai trò và mục tiêu hoạt động của các quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN. Quỹ tài chính Nhà nước là quỹ tiền tệ mà Nhà nước là chủ sở hữu, tổ chức huy động, sử dụng theo mục đích của Nhà nước và cơ chế vận hành do Nhà nước quy định Hệ thống các Quỹ tài chính Nhà nước bao gồm NSNN và các quỹ tài chính khác (thường gọi là Quỹ tài chính Nhà nước ngoài NSNN hoặc Quỹ tài chính tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Hiện nay ở Việt Nam hệ thống Quỹ tài chính tập trung (TCTT) của nhà nước không thuộc NSNN đang được xếp lại và bao gồm các quỹ sau: - Quỹ dự trữ quốc gia - Quỹ dự trữ tài chính - Quỹ dự trữ ngoại hối - Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài - Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và quỹ tín dụng đào tạo, hiện nay hai quỹ này đã được sát nhập vào ngân hàng chính sách xã hội. - Quỹ phòng chống ma túy - Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam - Quỹ hỗ trợ phát triển (bao gồm bình ổn giá và quỹ hỗ trợ xuất khẩu đã được sát nhập) 3 - Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. - Quỹ bảo hiểm xã hội - Quỹ bảo hiểm tiền gửi - Một số quỹ khác Các quỹ trên có nguồn gốc chủ yếu hoặc một phần từ NSNN và một phần bằng nguồn vốn huy động khác. Các quỹ này do Nhà nước thành lập, chịu sự quản lý Nhà nước nhưng được tách khỏi Ngân sách và có tính độc lập nhất định, có chức năng chủ yếu là thực hiện các biện pháp theo những mục tiêu riêng của Nhà nước và các chương trình kinh tế - văn hóa - xã hội. Ở các quốc gia khác nhau và ở ngay trong một quốc gia, trong các thời kỳ phát triển khác nhau. Việc tổ chức bao nhiêu quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc NSNN là không giống nhau. Điều đó phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế - xã hội, trình độ quản lý tài chính công của các quốc gia trong từng thời kỳ lịch sử nhất định. Việc tổ chức các quỹ tiền tệ thuộc tài chính công theo cơ chế nhiều quỹ bao gồm Quỹ NSNN và các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc NSNN là phù hợp với việc phân cấp, phân công quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước. Điều đó bảo đảm phát huy được tính tích cực chủ động sáng tạo của các địa phương, các ngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế - xã hội và là điều kiện để thực hiện chuyên môn hóa lao động trong quản lý tài chính công bảo đảm cho việc quản lý đó được chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn. Từ các bộ phận cấu thành trên đây của tài chính công lại có thể rút ra nhận xét rằng: các quỹ công bao gồm NSNN và các quỹ không thuộc NSNN, trong đó Quỹ NSNN có quy mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như hiệu quả hoạt động của tài chính công. Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phát huy tự chủ của các 4 ngành, các địa phương và các đơn vị cơ sở, thực hiện phương châm đa dạng hóa các nguồn vốn cho sự phát triển kinh tế - xã hội, các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc NSNN cũng như một vị trí hết sức quan trọng. Trong những năm qua các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc NSNN đã có tác dụng tích cực trong việc khai thác huy động các nguồn lực tài chính từ các chủ thể khác, cùng với quỹ NSNN, góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu quan trọng của kinh tế vĩ mô. Thực tế đó cho thấy trong chính sách tài chính công, bên cạnh bộ phận hạt nhân là chính sách ngân sách, việc nghiên cứu để có chính sách và giải pháp quản lý (trong đó có hoạt động kiểm toán) và sử dụng các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc NSNN là hết sức cần thiết. Sự hình thành và phát triển các quỹ tài chính ngoài NSNN là một sự cần thết khách quan với mục tiêu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội và khai thác tối đa các nguồn lực của xã hội cho sự phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững, an toàn. Một số mục tiêu cụ thể như sau: - Để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội - xã hội, mặc dù NSNN là một Quỹ Tài chính Nhà nước lớn nhất song do quy mô thu- chi NSNN luôn có giới hạn trong khi nhu cầu của nền kinh tế lại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh cụ thể, để có thể thực hiện có hiệu quả mục tiêu phát triển chung của đất, Nhà nước cần phải huy động thêm các nguồn lực tài chính trong xã hội bằng cách thành lập thêm các Quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN. - Để tạo thêm công cụ phân phối lại Tổng sản phẩm Quốc dân nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội. Mặc dù NSNN là công cụ quan trọng phân phối lại Tổng sản phẩm quốc dân nhưng trong những giai đoạn phát triển nhất định, chỉ có bản thân công cụ NSNN không thể xử lý nhiều 5 vấn đề một cách hiệu quả nhất, đặc biệt là vấn đề công bằng trong phát triển. Vì vậy, sự ra đời của Quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN sẽ cùng NSNN thực hiện có hiệu quả hơn chức năng phân phối lại Tổng sản phẩm quốc dân, thực hiện tốt yêu cầu công bằng trong phát triển. - Cơ chế huy động và sử dụng vốn của các Quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN linh hoạt hơn, tránh được các nguyên tắc quản lý khắt khe của luật NSNN, vì vậy được sử dụng nhằm giải quyết được những bất thường không được dự báo trước trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, không có trong dự toán NSNN nhưng Nhà nước phải có trách nhiệm khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường và chuyển dần nền kinh tế sang hoạt động theo cơ chế thị trường. 1.1.2. Phân loại các quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN 1.1.2.1.Phân loại theo tính chất và mục đích hoạt động Phân thành 2 nhóm Nhóm 1: Quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro bất thường ảnh hưởng đến nền kinh tế xã hội như: - Quỹ dự trữ quốc gia; - Quỹ dự trữ tài chính; - Quỹ dự trữ ngoại hối; - Quỹ phòng chống thiên tai… Nhóm 2: Các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước không thuộc NSNN đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình tăng trưởng của nền kinh tế, của địa phương và các doanh nghiệp như: - Quỹ hộ trợ phát triển; - Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh thành phố thuộc Trung ương; - Quỹ bảo hiểm tiền gửi; 6 - Quỹ tín dụng Đào tạo; - Quỹ hỗ trợ xuất khẩu… 1.1.2.2. Phân loại theo thời gian tồn tại và hoạt động Có 2 nhóm sau: Nhóm 1: Nhóm quỹ có thời gian tồn tại và hoạt động dài hạn - Quỹ bảo hiểm xã hội; - Quỹ bảo hiểm tiền gửi; - Quỹ tín dụng đào tạo; - Quỹ hoàn thuế giá trị gia tăng; - Quỹ bảo vệ môi trường; - Quỹ dự trữ quốc gia; - Quỹ dự trữ tài chính; - Quỹ dự trữ ngoại hối; - Quỹ hỗ trợ phát triển… Nhóm 2: Nhóm quỹ có thời gian tồn tại và hoạt động ngắn hạn. - Quỹ hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ở Trung Ương và địa phương; - Quỹ hỗ trợ xuất khẩu; Quỹ thưởng xuất khẩu; - Quỹ cứu trợ đồng bào bị bão lụt miền trung; - Quỹ ủng hộ các nạn nhân sóng thần; - Quỹ khắc phục hậu quả của cơ bão số 5, bão chanchu 1.1.2.3. Phân loại theo cấp quản lý - Các quỹ ở Trung ương; - Các quỹ thuộc địa phương; 1.1.2.4. Phân loại theo quy mô quỹ: - Các quỹ TCTT ngoài NSNN có quy mô lớn; - Các quỹ TCTT ngoài NSNN có quy mô nhỏ. 1.1.2.5. Phân loại theo nguồn thu hoạt động của quỹ 7 - Các quỹ có nguồn thu hoạt động như Quỹ hỗ trợ phát triển, Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo hiểm tiền gửi - Các quỹ không có nguồn thu hoạt động như Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ phòng chống thiên tai… Tóm lại có rất nhiều cách phân loại khác nhau đối với các Quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN tuy nhiên ở đề tài này chỉ tập trung vào một số cách phân loại có tác động đến việc xây dựng quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán như cách phân loại theo mục đích và tính chất hoạt động, phân loại theo quy mô và thời gian hoạt động 1.2. QUY CHẾ HOẠT ĐỘNG VÀ CHẾ ĐỘ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CỦA CÁC QUỸ TCTT CỦA NHÀ NƯỚC KHÔNG THUỘC NSNN. Để xây dựng được quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán các quỹ TCTT của Nhà nước không thuộc NSNN có hiệu quả thì yếu tố quan trọng nhất là sự phù hợp của những quy trình và phương thức kiểm toán với quy chế hoạt động và chế độ tài chính, kế toán của các quỹ này. Tuy nhiên như phần trên đã đề cập, hiện nay có hàng trăm các loại quỹ TCTT không thuộc NSNN lớn nhỏ khác nhau trong đó có những quỹ chỉ tồn tại trong một thời gian ngắn, vì vậy đề tài nghiên cứu chỉ đề cập đến quy chế hoạt động và chế độ tài chính, kế toán của một số quỹ TCTT đặc trưng cho các nhóm quỹ có chức năng khác nhau, đặc biệt là có vai trò quan trọng và tác động lớn đến quá trình phát triển, đến an ninh kinh tế, chính trị và xã hội của đất nước, thời gian tồn tại và hoạt động tương đối dài. Đó là Quỹ Hỗ trợ phát triển, Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Dự trữ quốc gia… 1.2.1. Quỹ hỗ trợ phát triển. a. Chức năng nhiệm vụ: Theo nghị định số 50/1999/NĐ- CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ: Quỹ Hỗ trợ phát triển (HTPT) được thành lập để huy động vốn trung và dài 8 hạn và quản lý các nguồn vốn của Nhà nước dành cho tín dụng đầu tư phát triển để thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển của Nhà nước. Quỹ hỗ trợ phát triển có nhiệm vụ: (1) Huy động vốn trung và dài hạn, tiếp nhận các nguồn vốn của Nhà nước (bao gồm cả vốn trong và ngoài nước) để thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển của Nhà nước. (2) Sử dụng đúng mục tiêu, có hiệu quả các nguồn vốn của Quỹ; (3) Cho vay đầu tư và thu hồi nợ; (4) Hỗ trợ lãi suất sau đầu tư. (5) Thực hiện việc bảo lãnh cho các chủ đầu tư vay vốn đầu tư; tái bảo lãnh và nhận bảo lãnh cho các quỹ đầu tư B. Quy chế quản lý tài chính Quy chế quản lý tài chính của Quỹ HTPT được trong Quyết định số 232/1999/QĐ - TTg ngày 17 tháng 12 năm 1999 của Thủ tướng Chính phủ. Một số nội dung cơ bản của Quyết định này như sau: * Vị trí pháp lý của Quỹ hỗ trợ phát triển Quỹ hỗ trợ phát triển là một tổ chức tài chính Nhà nước hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, bảo đảm hoàn vốn và bù đắp chi phí, có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, có bảng cân đối, có con dấu, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước, các Ngân hàng trong nước, ngoài nước và được tổ chức thanh tonas với khách hàng có quan hệ trực tiếp đến hoạt động của Quỹ. * Vỗn của quỹ và các quy định về huy động vốn, cho vay đầu tư, hỗ trợ lãi suất. Vốn hoạt động của quỹ bao gồm vốn thuộc sở hữu của Nhà nước và vốn huy động. Trong đó: vốn thuộc sở hữu Nhà nước bao gồm: vốn điều lệ và vốn ngân sách Nhà nước cấp bổ sung hàng năm dành cho mục tiêu đầu tư ; Vốn huy động bao gồm: vay trung, dài hạn của các tổ chức, cá nhân 9 trong và ngoài nước, vốn vay từ Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ tiết kiệm bưu điện, Quỹ bảo hiểm xã hội Việt Nam; vốn từ phát hành trái phiếu; vay nợ, viện trợ nước ngoài của Chính phủ dùng để cho vay lại theo ủy thác của Bộ Tài chính. Hàng năm, Quỹ có trách nhiệm cân đối nguồn vốn và nhu cầu vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, việc huy động các nguồn vốn lãi suất cao để cho vay đầu tư phải đảm bảo nguyên tắc chỉ huy động khi đã sử dụng tối đa các nguồn vốn không phải trả lãi hoặc huy động với lãi suất thấp. Khi thực hiện nhiệm vụ tín dụng đầu tư của Nhà nước giao, Quỹ được Nhà nước cấp bù chênh lệch lãi suất. Mức cấp bù được xác được xác định trên cơ sở chênh lệch giữa lãi suất hòa đồng các nguồn vốn lãi suất cho vay theo quy định và phần phí quản lý được hưởng. Đối với các dự án được hỗ trợ lãi suất sau đầu tư theo quy định của Chính phủ, Quỹ được NSNN cấp tiền hỗ trợ lãi suất sau đầu tư. Mức hỗ trợ lãi suất sau đầu tư được thực hiện theo quy định về tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. *Quy định về lập quỹ dự phòng và bảo đảm khả năng hoàn vốn. - Quỹ được trích lập quỹ dự phòng, rủi ro vào chi phí nghiệp vụ để bù đắp những tổn thất, thiệt hại do nguyên nhân khách quan trong quá trình thực hiện các dự án vay vốn tín dụng, đầu tư phát triển của Nhà nước. Mức trích được tính bằng 2% số thu từ lãi cho vay hàng năm. Nếu cuối năm không sử dụng hết thì khoản dự phòng này được để lại bù đắp rủi ro cho những năm sau. Trường hợp quỹ dự phòng rủi ro không đủ bù đắp các khoản tổn thất; Hội đồng quản lý Quỹ báo cáo Bộ Tài chính để trình Thủ tướng Chính phủ năm xét quyết định - Quỹ được hình thành quỹ dự phòng bảo lãnh để trả cho các tổ chức tín dụng khi chủ đầu tư được bảo lãnh không trả nợ đúng hạn. Giới hạn tối đa của quỹ dự phòng bảo lãnh bằng 5% tổng số vốn tín dụng đầu tư phát 10