Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội

Luận án đề xuất những tác động của cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ N NN đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Bộ công an trong các khâu Phân cấp quản lý; Lập kế hoạch và phâ

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN DUY BÁCH

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN

HUYỆN BA VÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT QUẢN LÝ KINH TẾ

Hà Nội, 2017

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN DUY BÁCH

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi

Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được

ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận văn

Nguyễn Duy Bách

Đồng thời, em cũng xin cảm ơn các thầy cô giáo khoa Kinh tê học, các thầy cô giáo phụ trách giảng dạy chuyên ngành Quản lý kinh tế, Học viện Khoa học – xã hội Việt Nam Các anh chị đồng nghiệp, gia đình và các bạn đã tận tình giúp đỡ, chỉ bảo, đóng góp ý kiến quý báu, tạo điều kiện thuận lợi cho

em hoàn thành đề tài luận văn này

Hà Nội, ngày tháng năm 2017

Tác giả luận văn

Nguyễn Duy Bách

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 13

1.1 Tổng quan về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 13 1.2 Nội dung quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 27 1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 32

Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN BA VÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 36

2.1 Khái quát về đặc điểm kinh tế - xã hội và thực trạng đầu tư xây dựng cơ bản

từ ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Ba Vì, Hà Nội 36 2.2 Thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội giai đoạn 2012 - 2016 48 2.3 Đánh giá hoạt động quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội giai đoạn 2012 - 2016 59

Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN BA VÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 64

3.1 Định hướng và mục tiêu quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội đến năm 2025 64 3.2 Các giải pháp hoàn thiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội đến năm 2025 68 3.3 Kiến nghị 78

KẾT LUẬN 80

DANH MỤC BẢNG, BIỂU

Trang

BẢNG

Bảng 2.1 Tốc độ tăng trưởng kinh tế huyện Ba Vì giai đoạn 2011 - 2015 37

Bảng 2.2 Dân số huyện Ba Vì theo đơn vị hành chính năm 2015 40

Bảng 2.3 Thu nhập bình quân đầu người các xã vùng đồng bằng huyện Ba Vì năm 2015 42

Bảng 2.4 Thu nhập bình quân đầu người 7 xã miền núi huyện Ba Vì 43

năm 2015 43

Bảng 2.5 Tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Ba Vì giai đoạn 2013-2016 49

Bảng 2.6 Kết quả khảo sát về Công tác xây dựng danh mục đầu tư và kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN 49

Bảng 2.7.Kế hoạch phân bổ vốn đối với nguồn ngân sách thành phố 50

Bảng 2.8 Kế hoạch phân bổ vốn đối với nguồn ngân sách huyện 51

Bảng 2.9 Kết quả khảo sát về phân bổ vốn và thực hiện các kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN 53

Bảng 2.10 Tổng hợp tình hình thanh quyết toán của các công trình trên địa bàn huyện Ba Vì giai đoạn 2013-2016 nguồn ngân sách thành phố 55

Bảng 2.11 Tổng hợp tình hình thanh quyết toán vốn của các công trình trên địa bàn huyện Ba Vì giai đoạn 2013-2016 nguồn ngân sách huyện 55

Bảng 2.12 Kết quả khảo sát về quản lý giải ngân, thanh quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN 56

Bảng 2.13 Kết quả khảo sát về thanh tra, kiểm tra, giám sát quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 58

Bảng 3.1 Kế hoạch đầu tư trung hạn của huyện giai đoạn 2016-2020 67

Bảng 3.2 Các tiêu chí chính và trọng số đánh giá dự án 69

Bảng 3.3 Biên độ xếp hạng kết quả đầu tư 69

Bảng 3.4 Điểm tổng hợp ở cấp dự án phục vụ đánh giá lựa chọn dự án đầu tư 70

Biểu 2.1 Sự thay đổi về tăng trưởng kinh tế huyện giai đoạn 2011 - 2015 37 Biểu 2.2 Cơ cấu kinh tế huyện Ba Vì 38 Biểu 2.3 Biến động thu nhập bình quân đầu người huyện Ba Vì 41

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Hiện nay, hội nhập kinh tế thế giới là một tiến trình quan trọng trên con đường phát triển của dân tộc, mở ra thời kỳ mới với nhiều cơ hội và thách thức Nước ta đang có những bước tiến vững chắc trong hội nhập kinh tế thế giới Hệ thống tài chính quốc gia là một trong những khâu quan trọng không thể thiếu

để nền kinh tế có thể hội nhập thành công và ngân sách nhà nước (NSNN) là công cụ tài chính quan trọng để Nhà nước thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của mình nhằm đạt được những mục tiêu kinh tế đã đề ra Luật NSNN ra đời năm 2002 và có hiệu lực thực thi từ 01/01/2004 Nó là cơ sở pháp lý quan trọng phát huy hiệu quả công tác quản lý NSNN Hiện tại đã có Luật Ngân sách năm

2015 nhưng hiệu lực thực thi từ 01/01/2017 do vậy cơ sở pháp lý vẫn là Luật Ngân sách năm 2002

NSNN có vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính và là khâu quan trọng nhất NSNN là một hệ thống bao gồm 04 cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền nhà nước Nguồn thu của ngân sách được lấy từ các lĩnh vực kinh tế, xã hội khác nhau Nguồn thu chủ yếu là thuế dựa trên tính cưỡng chế để có nguồn thu này Chi tiêu của ngân sách là nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của nhà nước

Xây dựng là một ngành kinh tế đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển toàn diện của đất nước, nó chiếm vị trí chủ chốt ở khâu cuối cùng trong quá trình sáng tạo nên cơ sở vật chất kỹ thuật và tài sản cố định Là ngành phục vụ cho tất cả các ngành kinh tế quốc dân khác, phục vụ đắc lực cho đường lối phát triển kinh tế, ổn định chính trị quốc gia của Đảng và Nhà nước, tạo nên sự cân đối, hợp lý về sản xuất giữa các vùng miền đất nước, góp phần thực hiện công cuộc xóa đói giảm nghèo, xóa bỏ sự cách biệt giữa

lý chất lượng, quản lý trật tự xây dựng ở một số địa phương chưa được quan tâm đúng mức, còn để xảy ra sai phạm trong một số khâu; tình trạng thất thoát, lãng phí vốn và tham nhũng trong đầu tư XDCB vẫn còn tồn tại;hồ sơ thanh quyết toán còn thiếu; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát chưa thường xuyên liên tục, số lượng dự án, công trình được kiểm tra, thanh tra, kiểm toán

so với tổng số công trình được đầu tư xây dựng vẫn còn đạt tỷ lệ thấp

Từ những cơ sở trên đặt ra yêu cầu cần phải hoàn thiện quản lý, sử dụng hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ NSNN đây là vấn đề hết sức phức tạp và khó khăn không thể giải quyết triệt để cùng một lúc Để góp phần làm sáng tỏ

cơ sở lý luận và nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, tác

giả đã chọn đề tài “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn huyện

Ba Vì, thành phố Hà Nội” để làm đề tài nghiên cứu của mình

3

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Đầu tư XDCB từ nguốn vốn NSNN là vấn đề đang được Đảng, Nhà nước và các cấp, các ngành, các địa phương rất quan tâm Hiện nay, đã có một số đề tài nghiên cứu về quản lý đầu tư và vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên nhiều phạm vi, góc độ khác nhau như:

Khổng Kim Thiệu (2014), “Quản lý hoạt động đầu tư XDCB bằng

nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Phú Thọ”, Luận văn thạc sỹ kinh tế,

Trường Đại học Thương mại.Tác giả Không Kim Thiệu đã có những đánh giá rất chi tiết về các hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản của tỉnh Phú Thọ trong thời gian qua Tác giả đã kết luận được những thành công và hạn chế của công tác quản lý hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn N NN trên địa bàn tỉnh Phú Thọ, từ đó đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm giúp Phú Thọ có cơ sở để quản lý có hiệu quả hơn đối với hoạt động này 53

Nguyễn Công Nghiệp (2009), “Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý

vốn đầu tư từ NSNN”, đề tài nhánh IX, đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà

nước, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính Đề tài nghiên cứu khoa học đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về vốn đầu tư và quản lý vốn đầu tư từ NSNN theo tiếp cận quản lý kinh tế; qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số địa phương đã phát hiện và nêu ra các nhóm nhân tố ảnh hưởng, những tồn tại hạn chế, bất cập trong cơ chế chính sách cũng như trong thực tiễn để từ đó đề

ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn đầu tư từ NSNN [35]

Nguyễn Thị Bình (2012), Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư

XDCB từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam, Luận án

Tiến sĩ kinh tế, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Luận án đã đưa ra cách tiếp cận mới về quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB từ vốn NSNN theo năm khâu của quá trình đầu tư XDCB, bao gồm quản lý nhà nước trong xây

4

dựng quy hoạch, kế hoạch; lập, thẩm định, phê duyệt dự án; triển khai các dự án; nghiệm thu, thẩm định chất lượng, bàn giao công trình; và thanh quyết toán Các nội dung này được nghiên cứu có tính đến sự tác động của các yếu

tố môi trường luật pháp, cơ chế chính sách, tổ chức quản lý, năng lực bộ máy

và thanh tra, kiểm tra giám sát đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải [1]

Trần Trung Dũng (2017), Giải pháp tăng cường đầu tư XDCB từ NSNN

Bộ Công an, Luận án Tiến sĩ kinh tế, Học viện Tài chính Luận án đã nêu

quan điểm mới về hoàn thiện cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại

Bộ Công an, đó là: hoàn thiện cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN không chỉ gắn với đề xuất các giải pháp tăng cường quản lý mà còn phải đánh giá được hiệu quả thực hiện của cơ chế quản lý Luận án đề xuất những tác động của cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ N NN đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Bộ công an trong các khâu (Phân cấp quản lý; Lập kế hoạch và phân bổ Tổ chức thực hiện kế hoạch vốn đầu tư phát triển từ NSNN và kiểm tra thực hiện kế hoạch vốn đầu tư phát triển từ NSNN) [19]

Nguyễn Thị Thanh (2017), Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB

sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020, Luận án

Tiến sĩ kinh tế, Trường Đại học kinh tế quốc dân Luận án đã chỉ ra được nội dung phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn ngân sách, bao gồm: Phân cấp trong công tác quy hoạch; Phân cấp trong công tác lập kế hoạch đầu tư XDCB; Phân cấp trong công tác phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB; Phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án; Phân cấp trong công tác quyết toán, theo dõi, kiểm tra, giám sát công trình đầu tư Luận án đã đưa ra những luận giải về nhân tố có thể ảnh hưởng đến kết quả công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB, gồm: Các văn bản pháp luật tác động đến quá trình phân cấp quản lý đầu tư XDCB; sự tác động của các

5

quy định phân cấp nguồn vốn NSNN cũng như tổ chức và cơ chế vận hành của bộ máy quản lý Nhà nước đến quá trình phân cấp đầu tư XDCB của các địa phương 49

Trần Mạnh Quân (2012), Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư

y d ng c bản từ vốn ng n sách nhà nước tỉnh à N m”, Luận văn thạc sỹ

kinh tê, Trường Đại học Thương mại Tác giả Trần Mạnh Quân đã xây dựng một hệ thống lý thuyết rất đầy đủ và cụ thể về hoạt động đầu tư nói chung và hoạt động đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước nói riêng Tác giả đã nghiên cứu thực trạng đầu tư tại tỉnh Hà Nam, qua đó tổng hợp những thành công và hạn chế trong công tác quản lý nhà nước, từ đó tìm ra những nguyên nhân và đề xuất những giải pháp cụ thể đối với công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tỉnh Hà Nam 42

Trần Thị Nhung (2015), “Quản lý nhà nước đối với các d án đầu tư

XDCB từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình”, Luận văn thạc sỹ kinh tế,

Trường Đại học Thương mại Tác giả Trần Thị Nhung có hướng đi mới trong công tác quản lý nhà nước khi tập trung nghiên cứu vào dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình Tác giả

đã tập trung nghiên cứu công tác quản lý đối với các giai đoạn thực hiện dự

án như chuẩn bị dự án đầu tư, thực hiện dự án đầu tư và giai đoạn kết thúc triển khai dự án đầu tư Qua nghiên cứu thực trạng tác giả đã đề xuất những nhóm giải pháp đối với công tác quản lý nhà nước 37

Tạ Văn Khoái (2009), Quản lý nhà nước đối với d án đầu tư y d ng

từ NSNN ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ kinh tế, Học viện Chính trị quốc gia Hồ

Chí Minh, Hà Nội Tác giả luận án đã nghiên cứu, phân tích các khái niệm về quản lý nhà nước, quản lý nhà nước về kinh tế từ đó đề xuất khái niệm quản

lý nhà nước đối với dự án đầu tư XDCB từ NSNN Tác giả đã tổ chức khảo sát đánh giá các nội dung quản lý nhà nước các nhân tố ảnh hưởng đến công

6

tác quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư Qua đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác này [29]

Era Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, Chris

Papageorgiou (2011), Đầu tư vào lĩnh v c công: Chỉ số hiệu quả củ đầu tư

công, theo nhóm tác giả thì mối quan hệ giữa chi phí đầu tư và giá trị vốn là

rất quan trọng, đặc biệt đối với các nước đang phát triển có đầu tư công là nguồn đầu tư chính Bài viết này xây dựng một chỉ số hiệu quả đầu tư công cộng nắm bắt được môi trường thể chế Hỗ trợ quản lý đầu tư công trên bốn giai đoạn khác nhau của Dự án: thẩm định, lựa chọn, thực hiện và đánh giá Bao gồm 71 quốc gia, trong đó có 40 quốc gia nhỏ Các quốc gia, chỉ số cho phép đo điểm chuẩn giữa các vùng và các nhóm quốc gia và cho phân tích có liên quan đến chính sách nòng cốt và xác định các khu vực cụ thể mà nỗ lực cải cách có thể được ưu tiên 17

Hoàng Văn Lương (2011), Thất thoạt, lãng phí vốn đầu tư XDCB của Nhà nước và vấn đề đặt ra đối với kiếm toán nhà nước trong kiểm toán các dự

án đầu tư, Tạp chí Kiểm toán nhà nước, số 2, 2011 Theo tác giả thì hiện

tượng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB của Nhà nước đang xảy rất ở rất nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội Chính vì thế hoạt động kiểm tra, giám sát quá trình sự dụng vốn đầu tư XDCB là hết sức cần thiết Tuy nhiên, hiện nay, các hoạt động của kiểm toán Nhà nước vẫ chưa bao chum được hết tất cả các nội dung của quản lý vốn đầu tư XDCB [30]

Vũ ỹ Cường (2012), Cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước Thực trạng

và giải pháp thể chế, Tạp chí khoa học kinh tế, số 78/2012 Theo tác giả cùng

với sự hoàn thiện về hệ thống thể chế liên quan đến quản lý nhà nước nói chung, các thể chế liên quan đến quản lý đầu tư công cũng dần dần được cải thiện Những thay đổi trong cơ chế phân bổ đã hỗ trợ cho nguồn vốn đầu tư nhà nước được phát huy tác dụng tích cực Tuy nhiên, những thay đổi trong

7

cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước, đặc biệt là sự phân cấp mạnh mẽ từ trung ương xuống các cấp địa phương đã tạo ra nhiều bất cập sau một thời gian thực hiện [16]

Ngoài những công trình tác giả đã nêu trên còn có nhiều công trình khác liên quan đến việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, các kết quả nghiên cứu của các đề tài nêu trên tương đối phù hợp với tình hình thực tế tại các địa bàn nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu của một số đề tài sử dụng phương pháp điều tra trắc nghiệm, phiếu phỏng vấn để đánh giá công tác quản

lý vốn đầu tư XDCB mang tính thực tiễn cao, một số nghiên cứu đã có giá trị nhất định trong việc hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý vốn đầu tư XDCB Tuy nhiên, cho đến nay chưa có một đề tài nào đề cập đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội Mặc

dù vậy, các nghiên cứu trên là những tài liệu tham khảo giá trị cho việc nghiên cứu và viết luận văn này

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích: Nghiên cứu lý luận, phân tích thực trạng từ đó xuất một số

giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN huyện Ba Vì trong giai đoạn đến năm 2025

Nhiệm vụ:

Làm rõ những lý luận cơ bản về vốn đầu tư XDCB, NSNN và quản lý

vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN

Đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tại địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội Xác định những vấn đề trong quản lý

vốn và những nguyên nhân chủ yếu

Đề xuất giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu lực quản lý vốn ngân sách

trong lĩnh vực đầu tư XDCB cho huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

8

4.1 Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý vốn đầu tư XDCB từ

NSNN

4.2 Phạm vi nghiên cứu:

- Về nội dung: Nghiên cứu căn cứ pháp lý của quản lý vốn đầu tư

XDCB từ nguồn NSNN; các nguyên tắc, quy trình và nội dung quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN; các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN

- Về không gi n, địa bàn: Nghiên cứu quản lý vốn đầu tư XDCB từ

NSNN trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội, bao gồm nguồn tự tạo tại chỗ và nguồn do thành phố phân bổ Nghiên cứu vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn huyện Ba Vì phân bổ theo lĩnh vực, ngành nghề và theo địa bàn các xã trong huyện

- Về thời gian: Phân tích, đánh giá thực trạng với nguồn dữ liệu sử

dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN giai đoạn 2012-2016, cơ chế chính sách và biện pháp quản lý của nhà nước, chính quyền địa phương liên quan tới sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN trong giai đoạn trên, đề xuất cho giai đoạn đến năm 2025

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp luận

Phương pháp nghiên cứu chung xuyên suốt cả đề tài là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin Áp dụng phương pháp này, nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN được xem như luôn biến đổi, vận động nên cần được quan tâm đổi mới

5.2 Phương pháp nghiên cứu

5.2.1 Phư ng pháp thu thập dữ liệu thứ cấp

Đề tài thu thập các số liệu, thông tin đáng tin cậy từ các nguồn:

- Quy hoạch phát triền kinh tế - xã hội huyện Ba Vì

- Các thông tin liên quan đến đề tài lấy từ sách, báo, tạp chí, trang web của Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kế, trang thông tin điện tử của Ba Vì…

- Các văn bản luật như: Luật Xây dựng 2003, Luật Đấu thầu 2005, Luật Ngân sách 2002; Nghị định của Chính phủ (số 60/2003, số 73/2003…); các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính (số 60/2003, số 33/2008, số 128/2008,

số 28/2012…)

Bên cạnh đó, luận văn còn sử dụng kết quả nghiên cứu của các công trình có liên quan để làm rõ hơn cơ sở khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu

5.2.2 Phư ng pháp thu thập dữ liệu s cấp

Tác giả tổ chức khảo sát điều tra trực tiếp từ các đơn vị liên quan thuộc huyện Ba Vì thông qua việc trả lời bảng hỏi Bảng hỏi được thiết kế dưới 2 dạng câu hỏi (câu hỏi đóng và câu hỏi mở) với nội dung câu hỏi phù hợp với

đề tài nghiên cứu và lượng câu hỏi vừa đủ để lấy các thông tin cần thiết phục

vụ cho nghiên cứu

+ Đối tượng điều tra: Cán bộ quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư xây

dựng cơ bản trên địa bàn huyện Ba Vì, cán bộ nhân viên Ban quản lý dự án và các chủ đầu tư

10

+ Nội dung điều tra khảo sát:

Đối với đối tượng là cán bộ quản lý, câu hỏi phiếu điều tra chủ yếu tập trung đánh giá về hiệu quả của quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN thông qua nội dung QLNN, các nhân tố ảnh hưởng, mức độ chấp hành pháp luật về đầu tư XDCB của các nhà thầu, việc quản lý chất lượng của cơ quan quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN huyện Ba Vì

Đối với đối tượng là các chủ đầu tư, câu hỏi tập trung vào nội dung quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN như: sự phù hợp của các chính sách, các quy hoạch, kế hoạch; công tác thẩm định; công tác kiểm tra, thanh tra dự án…

+ Trình t điều tra: Trên cơ sở phiếu điều tra đã được thiết kế, tác giả

tiến hành lập danh sách các đối tượng điều tra gửi phiếu bằng 2 cách đó là trực tiếp và qua email Tổng số phiếu phát ra là 100 phiếu (Cán bộ quản lý, cán bộ Ban quản lý dự án 60 phiếu; Chủ đầu tư là 40 phiếu)

+ ết quả hảo sát:

Nội dung của kết quả điều tra khảo sát sẽ được lồng ghép trong Chương

2 của đề tài nghiên cứu

5.2.3 Phư ng pháp ử lý dữ liệu

+ Phư ng pháp thống kê: Qua các số liệu thu thập được từ các nguồn kể

trên, tác giả tiến hành lựa chọn và thống kê theo các tiêu chí đánh giá nhằm phục vụ quá trình nghiên cứu đề tài Phương pháp thống kê được sử dụng xuyên suốt trong chương 2 để hệ thống hóa các dữ liệu về quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN, các nhân tố ảnh hưởng, mức độ chấp hành pháp luật về đầu tư XDCB của các nhà thầu, việc quản lý chất lượng của cơ quan quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư XDCB… từ đó rút ra nhận

11

xét, đánh giá và tạo cơ sở thực hiện các phương pháp so sánh, phân tích dữ liệu nhanh chóng, hiệu quả hơn

+ Phư ng pháp so sánh: Thông qua những số liệu thu thập được qua

các năm, tác giả sử dụng phương pháp so sánh để đối chiếu các số liệu thu thập được với nhau, nhờ đó đánh giá tình hình quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN, các nhân tố ảnh hưởng, mức độ chấp hành pháp luật về đầu tư XDCB của các nhà thầu, việc quản lý chất lượng của

cơ quan quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB trên địa bàn huyện

Ba Vì, thành phố Hà Nội

+ Phư ng pháp tổng hợp: Mỗi một vấn đề sẽ được phân tích theo

nhiều khía cạnh, phân tích từng chiều, từng cá thể và cuối cùng tổng hợp các mối quan hệ của chúng lại với nhau

+ Phư ng pháp quy nạp và diễn dịch: Trên cơ sở phân tích những nội

dung cơ bản của các thông tin đã thu thập được, luận văn sử dụng phương pháp quy nạp, diễn dịch để đưa ra những đánh giá mang tính tổng quát về thực trạng ở địa phương để từ đó đề ra những giải pháp nhằm tăng cường công tác QLNN đối với vốn đầu tư XDCB từ vốn NSNN trên địa bàn huyện

Luận giải một cách có hệ thống những vấn đề cơ bản về hoạt động quản

lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN theo tiếp cận vĩ mô, từ chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước, cụ thể hóa vào phạm vi một địa phương

6.2 Ý nghĩa thực tiễn

12

- Phân tích, đánh giá tình hình sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội giai đoạn 2012-2016, nhận dạng được các biện pháp quản lý thành công, có hiệu quả của địa phương và những hạn chế tồn tại trong quản lý vốn đầu từ XDCB từ nguồn NSNN cần khắc phục

- Xây dựng và đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội cho giai đoạn đến năm 2025

- Kết quả nghiên cứu giúp cá nhân có thêm kỹ năng, phương pháp giải quyết vấn đề kinh tế từ góc độ tiếp cận quản lý nhà nước Luận văn có thể là tài liệu tham khảo trong học tập và nghiên cứu về lĩnh vực quản lý, sử dụng vốn NSNN và hoạt động đầu tư XDCB

7 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:

Chư ng 1: Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Chư ng 2: Thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn

huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội

Chư ng 3: Giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện quản lý vốn đầu tư

XDCB từ NSNN trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội

13

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Tổng quan về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

1.1.1 Khái niệm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Vốn đầu tư xây d ng c bản

XDCB là một ngành sản xuất vật chất nằm trong giai đoạn thực hiện đầu tư có chức năng tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản

cố định có tính chất sản xuất và không sản xuất cho các ngành kinh tế thông qua các hình thức: xây dựng mới, cải tạo mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hoá hay khôi phục các tài sản của Nhà nước

Theo Luật Đầu tư của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam số 67/2014/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2014, tại Điều 3 - Giải thích từ ngữ, khái niệm đầu tư được hiểu: Đầu tư kinh doanh là việc nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư để thực hiện hoạt động kinh doanh thông qua việc thành lập tổ chức kinh tế; đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế; đầu tư theo hình thức hợp đồng hoặc thực hiện dự án đầu tư” 47 Nhà đầu tư bao gồm:

- Doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế thành lập theo Luật Doanh nghiệp

- Hợp tác xã, liên hợp tác xã thành lập theo Luật hợp tác xã

- Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài

- Hộ kinh doanh, cá nhân

- Tổ chức, cá nhân nước ngoài

- Các tổ chức khác theo quy định của pháp luật Việt Nam

14

Đầu tư có nhiều loại: Đầu tư trực tiếp, đầu tư gián tiếp (cho vay); đầu

tư ngắn hạn, trung hạn và dài hạn Đầu tư dài hạn thường gắn với đầu tư xây dựng tài sản cố định - gắn với đầu tư XDCB Do vậy, có thể hiểu như sau: Đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, đó là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hóa hay khôi phục các tài sản cố định

Dưới góc độ vốn, thì đầu tư XDCB là toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư, bao gồm: Chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán

1.1.1.2 Ng n sách nhà nước

NSNN là phạm trù kinh tế, lịch sử Sự hình thành và phát triển của nó gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà nước của từng cộng đồng

Do vậy, thuật ngữ NSNN đã được sử dụng tương đối phổ biến và đã xuất hiện

từ rất lâu Nhưng khái niệm NSNN lại được hiểu theo nhiều quan điểm khác nhau:

Có quan điểm cho rằng NSNN là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định

Quan điểm khác lại cho rằng NSNN là bản dự toán cân đối hàng năm

về thu, chi cho các cơ quan chính quyền nhà nước

Các quan điểm về khái niệm NSNN này về hình thức có sự khác nhau nhất định Tuy nhiên, chúng đều phản ánh các vấn đề như là kế hoạch, dự toán thu, chi của Nhà nước trong thời gian nhất định với hình thức biều hiện

nó là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước Quỹ tiền tệ nay sẽ được Nhà nước

Ở nước ta, theo Điều 1, Luật NSNN năm 2002 có đưa ra khái niệm về

NSNN như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi củ Nhà nước đã được

c qu n nhà nước có thầm quyền quyết định và được th c hiện trong một năm

để đảm bảo th c hiện các chức năng, nhiệm vụ củ Nhà nước” [45]

1.1.1.3 Nguồn vốn đầu tư xây d ng c bản

Vốn đầu tư XDCB được hình thành từ các nguồn vốn sau:

Nguồn trong nước: Đây là nguồn vốn có vai trò quyết định tới sự phát triển của đất nước, nguồn này chiếm tỷ trọng lớn, nó bao gồm từ các nguồn sau:

- Vốn NSNN: gồm ngân sách TW và ngân sách địa phương, được hình thành từ sự tích luỹ của nền kinh tế, vốn khấu hao cơ bản và một số nguồn khác dành cho đầu tư XDCB

- Vốn tín dụng đầu tư (do ngân hàng đầu tư phát triển và quỹ hỗ trợ phát triển quản lý) gồm: vốn của nhà nước chuyển sang, vốn huy động từ các đơn vị kinh tế và các tầng lớp dân cư, dưới các hình thức, vốn vay dài hạn của các tổ chức tài chính tín dụng quốc tế và người Việt Nam ở nước ngoài

- Vốn viện trợ của các tổ chức quốc tế như WB, ADB, các tổ chức chính phủ như JBIC (OECF), các tổ chức phi chính phủ (NGO), nguồn hỗ trợ (ODA)

- Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài thông qua hình thức 100% vốn nước ngoài, liên doanh, hợp đồng hợp tác kinh doanh

Vốn đầu tư XDCB được hình thành từ nhiều nguồn vốn khác nhau, trong đó nguồn vốn NSNN chiếm vị trí quan trọng

Căn cứ theo phân cấp quản lý NSNN, chia nguồn vốn đầu tư từ NSNN thành:

Vốn đầu tư từ NSNN Trung ương và vốn đầu tư từ NSNN địa phương

- Đối với đầu tư từ Ngân sách Trung ương được hình thành từ các khoản thu của ngân sách Trung ương nhằm để thực hiện đầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích quốc gia

- Đối với đầu tư từ Ngân sách địa phương được hình thành từ các khoản thu của Ngân sách địa phương nhằm thực hiện đầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích của từng địa phương đó, đối với nguồn vốn này thông thường được giao cho các cấp chính quyền địa phương quản lý, sử dụng

Từ khái niệm đầu tư XDCB và sự phân tích về NSNN có thể hiểu khái

niệm vốn đầu tư XDCB từ NSNN là: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một phần

của vốn đầu tư phát triển của NSNN được hình thành từ s huy động của Nhà nước dùng để chi cho đầu tư XDCB nhằm xây d ng và phát triển c sở vật chất - kỹ thuật và kết cấu hạ tầng KT - XH cho nền kinh tế quốc dân

17

1.1.1.4 Quản lý vốn đầu tư xây d ng c bản từ ng n sách nhà nước

Hoạt động quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN sẽ gồm nhiều cấp bậc quản lý khác nhau như quản lý ở cấp trung ương, quản lý cấp địa phương (quản lý cấp tỉnh, huyện, xã…)

- Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN củ Trung ư ng

Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các biện pháp, công

cụ, cách thức mà nhà nước tác động vào quá trình hình thành (huy động), phân phối (cấp phát) và sử dụng vốn từ NSNN để đạt các mục tiêu KT - XH

đề ra trong từng giai đoạn

- Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở địa phương

Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở địa phương là một quá trình triển khai các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ

N NN Đồng thời ban hành các văn bản quy định về cơ chế chính sách liên quan đến vốn đầu tư XDCB từ NSNN nhằm cụ thể hóa các văn bản đó, thể hiện sự năng động sáng tạo và phù hợp với điều kiện của địa phương trong sự phát triển kinh tế xã hội

Từ khái niệm trên có thể rút ra một số đặc điểm của quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN như sau:

Thứ nhất, đối tượng quản lý ở đây là vốn đầu tư XDCB từ NSNN, là

nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án năm, phân

bổ hạn mức kinh phí hàng quý có chia ra tháng, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạnh toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết toán Quản

lý vốnđầu tư XDCB là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý thu chi NSNN Tuy nhiên, do tính chất phức tạp của quá trình XDCB (quyết định đến tính chất quản lý vốn) nên chỉ tập trung nghiên cứu những nội dung trọng tâm

Bước 1: Quy hoạch và chủ trương đầu tư

Bước 2: Lập dự án và chuẩn bị đầu tư

Bước 3: Triển khai thực hiện dự án

Bước 4: Nghiệm thu bàn giao sử dụng

Bước 5: Đánh giá đầu tư

Quan hệ giữa vốn đầu tư và quy trình dự án rất chặt chẽ Vốn đầu tư chỉ được giải ngân và cấp phát cho việc sử dụng chỉ sau khi dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền duyệt Việc thanh quyết toán vốn đầu tư XDCB chỉ khi dự

án được nghiệm thu và bàn giao đưa vào sử dụng

Thứ hai, chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các cơ

quan chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý vốn đầu tư

từ NSNN Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn Cụ thể như sau:

- Cơ quan kế hoạch và đầu tư (ở cấp tỉnh là Sở Kế hoạch và Đầu tư, cấp huyện là phòng Tài chính – Kế hoạch) chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ

- Chủ đầu tư có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức

1.1.2 Vai trò, đặc điểm và phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

1.1.2.1 Vai trò của vốn đầu xây d ng c bản từ ng n sách nhà nước

Trong nền kinh tế quốc dân, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò quan trọng đối với phát triển KT - XH Vai trò đó thể hiện trên các mặt sau:

Một là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc xây

dựng và phát triển cơ sơ vật chất, hình thành kết cấu hạ tầng chung cho đất nước như giao thông, thuỷ lợi, điện, trường học, trạm y tế… Thông qua việc duy trì và phát triển hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội

Hai là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc

chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hoá và phân công lao động xã hội Chẳng hạn, để chuyển dịch mạnh cơ cấu kinh tế theo hướng CNH - HĐH đến năm 2020, Đảng và Nhà nước chủ trương tập trung vốn đầu tư vào những ngành, lĩnh vực trọng điểm, mũi nhọn như công nghiệp dầu khí, hàng không, hàng hải, đặc biệt là giao thông vận tải đường bộ, đường sắt cao tốc, đầu tư vào những ngành công nghệ cao… Thông qua việc phát triển kết cấu hạ tầng để tạo lập môi trường thuận lợi, tạo

sự lan toả đầu tư và phát triển kinh doanh, thúc đẩy phát triển xã hội

20

Ba là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò định hướng hoạt động đầu

tư trong nền kinh tế.Việc nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành, lĩnh vực có tính chiến lược không những có vai trò dẫn dắt hoạt động đầu tư trong nền kinh tế mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh

tế Thông qua đầu tư XDCB vào các ngành, lĩnh vực khu vực quan trọng, vốn đầu tư từ NSNN có tác dụng kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng hạ tầng và phát triển KT - XH Trên thực tế, gắn với việc phát triển hệ thống điện, đường giao thông là sự phát triển mạnh mẽ các khu công nghiệp, thương mại, các cơ sở kinh doanh và khu dân cư

Bốn là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò quan trọng trong việc

giải quyết các vấn đề xã hội như xoá đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa Thông qua việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, các cơ sở sản xuất- kinh doanh và các công trình văn hoá, xã hội góp phần quan trọng vào việc giải quyết việc làm, tăng thu thập, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở nông thôn, vùng sâu, vùng xa

1.1.2.2 Đặc điểm của lĩnh v c xây d ng c bản và vốn đầu tư xây d ng c bản từ ng n sách nhà nước

) Đặc điểm củ lĩnh v c đầu tư XDCB

Thứ nhất, đòi hỏi vốn lớn, ứ đọng trong thời gian dài Hoạt động đầu tư

XDCB đòi hỏi một số lượng vốn lao động, vật tư lớn Nguồn vốn này nằm khê đọng trong suốt quá trình đầu tư Vì vậy trong quá trình đầu tư chúng ta phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý đồng thời

có kế hoạch phân bổ nguồn lao động, vật tư thiết bị phù hợp đảm bảo cho công trình hoàn thành trong thời gian ngắn chồng lãng phí nguồn lực

21

Thứ hai, thời gian dài với nhiều biến động Thời gian tiến hành một

công cuộc đầu tư cho đến khi thành quả của nó phát huy tác dụng thường đòi hỏi nhiều năm tháng với nhiều biến động xảy ra

Thứ ba, có giá trị sử dụng lâu dài Các thành quả của thành quả đầu tư

XDCB có giá trị sử dụng lâu dài, có khi hàng trăm…

Thứ tư, Cố định Các thành quả của hoạt động đầu tư XDCB là các

công trình xây dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó đựơc tạo dựng cho nên các điều kiện về địa lý, địa hình có ảnh hưởng lớn đến quá trình thực hiện đầu

tư , cũng như việc phát huy kết quả đầu tư Vì vậy cần được bố trí hợp lý địa điểm xây dựng đảm bảo các yêu cầu về an ninh quốc phòng, phải phù hợp với

kế hoạch, qui hoạch bố trí tại nơi có điều kiện thuận lợi, để khai thác lợi thế

so sánh của vùng, quốc gia, đồng thời phải đảm bảo được sự phát triển cân đối của vùng lãnh thổ

Thứ năm, liên quan đến nhiều ngành

Hoạt động đầu tư XDCB rất phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực Diễn ra không những ở phạm vi một địa phương mà còn nhiều địa phương với nhau Vì vậy khi tiến hanh hoạt động này, cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong quản lý quá trình đầu tư, bên cạnh đó phải qui định rõ phạm vi trách nhiệm của các chủ thể tham gia đầu tư, tuy nhiên vẫn phải đảm bảo đựơc tính tập trung dân chủ trong quá trình thực hiện đầu tư

b) Đặc điểm của vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Thứ nhất, vốn đầu tư XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói

chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về NSNN cho đầu tư phát triển Do đó, việc hình thành, phân phối,

sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ, theo luật

22

định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền (chủ yếu là Hội đồng Nhân dân tỉnh) phê duyệt hàng năm

Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư

cho các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác

Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên

cơ sở đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện bên cạnh đó việc đánh giá này tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường

Thứ ba, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự

án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án,kết thúc dự án Các dự án này có thể hình thành dưới nhiều hình thức như:

- Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, ngành quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn mới, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép

- Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KT - XH như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước

- Dự áncho vay chính phủ để đầu tư phát triển một số ngành nghề, lĩnh vực hay sản phẩm

- Dự án hỗ trợ các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật

Thứ tư, vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng Căn cứ tính chất, nội

dung đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình đầu tư XDCB mà người ta phân thành các loại vốn như: Vốn để thực hiện các dự án quy hoạch, vốn để

23

chuẩn bị đầu tư, vốn thực hiện đầu tư Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có thể sử dụng cho đầu tư xây mới hoặc sửa chữa lớn; xây dựng kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm thiết bị

Thứ năm, nguồn hình thành vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm cả

nguồn bên trong quốc gia và bên ngoài quốc gia Các nguồn bên trong quốc gia chủ yếu là từ thuế và các nguồn thu khác của Nhà nước như bán tài nguyên, cho thuê tài sản quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác Nguồn từ bên ngoài chủ yếu từ nguồn cho vay nước ngoài, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và một số nguồn khác

Thứ sáu, chủ thể sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng, bao

gồm cả các cơ quan nhà nước và các tổ chức ngoài nhà nước, nhưng trong đó đối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu là các tổ chức nhà nước

1.1.2.3 Phân loại vốn đầu tư y d ng c bản từ ng n sách nhà nước

Để quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, cần thiết phải phân loại nguồn vốn này Có nhiều cách phân loại phụ thuộc vào yêu cầu, mục tiêu quản lý của từng loại nguồn vốn khác nhau Cụ thể một số cách phân loại như sau:

Theo tính chất công việc của hoạt động XDCB: vốn được phân thành chi phí xây lắp (nay còn gọi là xây dựng), chi phí thiết bị và chi khác Trong

đó, chi phí xây dựng và thiết bị chiếm tỷ trọng chủ yếu

Căn cứ vào nguồn hình thành, tính chất vốn và mục tiêu đầu tư, người

ta phân chia thành các nhóm chủ yếu sau:

Một là, nhóm vốn đầu tư XDCB tập trung của NSNN Nhóm này lại

bao gồm: vốn XDCB tập trung, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, vốn đầu tư cho các chương trình mục tiêu, vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB

24

- Vốn XDCB tập trung: là loại vốn lớn nhất về quy mô và tỷ trọng Việc thiết lập cơ chế chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB chủ yếu hình thành từ loại vốn này và sử dụng một cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác

- Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng Hàng năm ngân sách có

bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường sắt… nhưng việc sử dụng vốn này lại bố trí cho một số công trình xây dựng hoặc sửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế quản lý như vốn đầu tư XDCB

- Vốn cho các chương trình mục tiêu: Hiện có 10 chương trình mục tiêu quốc gia và hàng chục chương trình mục tiêu khác

- Vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB: loại vốn này thuộc ngân sách cấp xã với quy mô không lớn, đầu tư chủ yếu cho các công trình ở xã Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn này cũng áp dụng cơ chế quản lý vốn như đối với các loại vốn XDCB tập trung khác, tuy nhiên có một số chi tiết linh hoạt hơn và đơn giản hơn

Hai là, nhóm vốn đầu tư XDCB từ NSNN dành cho chương trình mục

tiêu đặc biệt như: Chương trình đầu tư cho các xã nghèo đặc biệt khó khăn (chương trình 135); Chương trình 134 đầu tư cho đồng bào dân tộc thiểu số; Chương trình 5 triệu ha rừng…

Ba là, nhóm vốn vay, bao gồm vay trong nước và vay nước ngoài

Nguồn vốn vay trong nước chủ yếu là trái phiếu chính phủ (vay trong nước của nhân dân để đầu tư vào giao thông, thuỷ lợi, giáo dục, y tế) Nguồn vốn vay ngoài nước chủ yếu là vay các tổ chức tài chính, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và một số nguồn khác

Bốn là, nhóm vốn đầu tư theo cơ chế đặc biệt như đầu tư cho các công

trình an ninh quốc phòng, công trình khẩn cấp (chống bão lụt), công trình tạm

Thứ hai, do yêu cầu phải th c hiện nghiêm chỉnh chế độ chính sách và nguyên tắc tài chính củ Nhà nước trong đầu tư XDCB

Quản lý và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư là tạo điều kiện thúc đẩy tăng trưởng và ngược lại Trong đầu tư XDCB, mọi việc làm tăng chi phí đầu

Thứ ba, do yêu cầu phải chống lãng phí, thất thoát trong đầu tư XDCB

Quản lý vốn đầu tư XDCB nhằm quản lý việc sử dụng nguồn vốn NSNN trong đầu tư XDCB đạt hiệu quả cao nhất, chống thất thoát, lãng phí

Thực trạng lĩnh vực đầu tư XDCB, lãng phí và thất thoát là hai căn bệnh mang tính phổ biến hiện nay Vì vậy, việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là vô cùng quan trọng và không thể thiếu được

Thứ tư, do yêu cầu phải nâng cao chất lượng công trình đầu tư XDCB

từ NSNN, góp phần thúc đẩy nhanh s nghiệp CNH - Đ , phát triển nhanh kinh tế thị trường, tăng trưởng và phát triển KT - XH, chủ động hội nhập kinh

tế quốc tế và khu v c

Trong tiến trình CNH - HĐH việc tạo vốn đầu tư XDCB bằng nhiều nguồn trong đó nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN chiếm tỷ trọng lớn Sự nghiệp CNH - HĐH đất nước đượclựa chọn theo con đường phát triển rút ngắn, đã và đang đòi hỏi phải ứng dụng ngày càng nhiều thiết bị kỹ thuật và công nghệ theo hướng hiện đại và phù hợp với nó phải là một kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội hiện đại Cả hai nội dung này đều cần nhiều đến vốn đầu tư XDCB, nhất là vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn của NSNN Đặc điểm của loại vốn này có độ rủi ro lớn, chi không hoàn lại nên dễ dẫn đến lãng phí và thất thoát lớn, đó là một mặt.Mặt khác, tạo vốn đã khó song việc quản lý và

sử dụng vốn có hiệu quả là điều kiện có ý nghĩa quyết định đến nhịp độ và sự

27

thành công của CNH - HĐH Do đó, đòi hỏi phải thường xuyên đổi mới quản

lý và sử dụng một cách có hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ NSNN

1.2 Nội dung quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

1.2.1 Xây dựng danh mục đầu tư và kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản

Đối với các d án về xây d ng quy hoạch: phải có đề cương hoặc

nhiệm vụ dự án quy hoạch hoặc dự toán công tác quy hoạch được phê duyệt

Đối với các d án chuẩn bị đầu tư: phải phù hợp với những quy hoạch

ngành và lãnh thổ được duyệt, có dự toán chi phí công tác chuẩn bị

Đối với các d án th c hiện đầu tư: phải có quyết định đầu tư từ thời

điểm 31/10 trước năm kế hoạch, có thiết kế, có dự toán và tổng mức vốn được duyệt theo quy định

Trường hợp dự án chỉ bố trí kế hoạch để làm công tác chuẩn bị thực hiện dự án thì phải có quyết định đầu tư và dự toán chi phí công tác chuẩn bị thực hiện dự án được duyệt

au khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt, dự án được đưa vào quy hoạch và kế hoạch đầu tư và được được bố trí vốn trong kế hoạch đầu tư hàng năm Việc bố trí kế hoạch vốn đầu tư do chính quyền các cấp thực hiện với sự giúp việc của cơ quan kế hoạch (ở cấp tỉnh là Sở kế hoạch và Đầu tư) thực hiện

Kế hoạch hoá vốn đầu tư là nội dung của công tác kế hoạch hoá, là quá trình xác định mục tiêu của hoạt động đầu tư và đề xuất những giải pháp tối

ưu nhất để những mục tiêu đã định của hoạt động đầu tư đạt được với hiệu

28

quả cao nhất có thể Kế hoạch hoá vốn đầu tư của mỗi ngành, mỗi cấp phải phản ánh các nguồn vốn đầu tư trong kỳ kế hoạch của ngành, cấp mình (cả nước, ngành, cấp tỉnh, thành phố, cấp huyện, xã) Kế hoạch đầu tư ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh được phân công sẽ tổng hợp, phản ánh toàn bộ hoạt động đầu tư của các thành phần kinh tế tại địa phương Kế hoạch đầu tư thuộc nguồn vốn nhà nước ở các cấp phải bố trí phù hợp với kế hoạch vốn đã có và tiến độ dự án được duyệt

1.2.2 Phân bổ vốn và thực hiện các kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản

từ ngân sách nhà nước

Về cơ bản lập, phê duyệt và phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quá trình: xác định rõ nguyên tắc lập và phân bổ dự toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN; xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan tham gia lập và phân bổ dự toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN; xác định rõ các bước tiến hành lập và phân

bổ dự toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Một là, việc phân cấp, phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm

các nội dung:

Nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư: Phân bổ vốn phải đảm bảo bố trí vốn tập trung, bảo đảm hiệu quả đầu tư, ưu tiên bố trí cho các dự án quan trọng quốc gia và các dự án lớn khác, các công trình, dự án hoàn thành trong kỳ kế hoạch, vốn đối ứng cho các dự án ODA, không bố trí vốn cho các dự án khi chưa xác định rõ nguồn vốn

Điều kiện phân bổ vốn cho các dự án đầu tư: Đối với các dự án chuẩn

bị đầu tư phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ được cơ quan quản lý nhà nước duyệt theo thẩm quyền Đối với các dự án thực hiện đầu tư, người quyết định đầu tư phải xác định rõ nguồn vốn, khả năng đảm bảo cân đối vốn

29

Hai là, thẩm quyền phân bổ vốn đầu tư: Hiện nay, thẩm quyền phân bổ

vốn đầu tư như sau: Đối với vốn đầu tư thuộc Trung ương quản lý: các Bộ phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý Đối với các vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý: Ủy ban nhân dân các cấp lập phương án phân bổ vốn đầu tư trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định

Ba là, các bước lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư:

Bước 1, hướng dẫn, xây dựng kế hoạch: Căn cứ vào định hướng trong

kế hoạch phát triển KT - XH và dự toán ngân sách năm kế hoạch (thường ban hành vào tháng 5 hàng năm), cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chủ trì phối hợp với các Bộ, ngành liên quan xác định và tổng hợp nguồn thông tin, thông báo các Bộ, ngành, địa phương vào tháng 6 hàng năm để chuẩn bị cho việc xây dựng kế hoạch năm sau

Bước 2, các Bộ, ngành, địa phương xây dựng và báo cáo kế hoạch Bước 3, tổng hợp, cân đối và báo cáo kế hoạch đầu tư

Bước 4, phân bổ kế hoạch vốn đầu tư

1.2.3 Quản lý giải ngân, thanh quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

Việc cấp phát và ứng chi vốn NSNN từ Kho bạc nhà nước cho các dự

án đầu tư (trong kế hoạch) phải theo khối lượng thực hiện và các quy định tại văn bản này Đối với dự án chưa có khối lượng thực hiện, việc tạm ứng vốn tối đa là 30% của tổng mức kế hoạch vốn được giao hàng năm Việc cấp phát

và ứng chi tiếp chỉ thực hiện sau khi thanh toán khối lượng hoàn thành

Việc tạm ứng theo hợp đồng giữa chủ đầu tư cho nhà thầu được thực hiện theo quy định hiện hành; tổng mức vốn tạm ứng của các hợp đồng thực hiện trong năm tối đa là 30% kế hoạch vốn giao hàng năm cho dự án Chủ đầu

tư chịu trách nhiệm xác định mức tạm ứng cho từng hợp đồng cụ thể, đảm bảo mức tạm ứng của cả dự án theo quy định trên Trường hợp dự án được bố trí

30

kế hoạch vốn không đủ mức vốn tạm ứng theo hợp đồng, sau khi đã thanh toán khối lượng hoàn thành và thu hồi toàn bộ hoặc một phần số vốn đã tạm ứng lần trước, theo đề nghị của chủ đầu tư.Kho bạc nhà nước tạm ứng tiếp cho dự án (tổng số vốn đã tạm ứng không vượt mức quy định của hợp đồng) Tổng số vốn chưa thu hồi tối đa là 30% kế hoạch vốn được giao hàng năm cho dự án

Mức tạm ứng khống chế nêu trên là kế hoạch vốn giao hàng năm cho

dự án Trường hợp dự án được điều chỉnh kế hoạch thì mức tạm ứng trên cơ

sở kế hoạch điều chỉnh Nếu mức vốn đã tạm ứng chưa thu hồi cao hơn 30%

kế hoạch điều chỉnh, chủ đầu tư có trách nhiệm thu hồi để đảm bảo tổng số dư vốn tạm ứng tối đa là 30% kế hoạch vốn điều chỉnh của dự án Việc tạm ứng cho công tác đền bù, giải phóng mặt bằng và tạm ứng vốn đốivới một số cấu kiện, bán thành phẩm xây dựng có giá trị lớn phải được sản xuất trước để bảo đảm tiến độ thi công và một số vật tư phải dự trữ theo mùa thực hiện theo quy định hiện hành và hướng dẫn tại Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc NSNN

Việc thanh toán, tạm ứng vốn bố trí năm kế hoạch phải được ưu tiên cho khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành còn nợ đọng của năm trước năm

kế hoạch Không thực hiện thanh toán hay tạm ứng vốn bố trí năm kế hoạch cho khối lượng xây dựng cơ bản thực hiện năm kế hoạch khi chưa thanh toán, tạm ứng cho khối lượng hoàn thành nợ đọng của năm trước năm kế hoạch

Quyết toán công trình, d án hoàn thành: Khi công trình, dự án hoàn

thành bàn giao sử dụng, chủ đầu tư có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán công trình hoàn thành trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Quyết toán vốn đầu tư công trình hoàn thành là việc xác định chi phí hợp pháp (chi phí đưa vào công trình (hình thành tài sản), chi phí không vào công trình (duyệt bỏ do

31

bất khả kháng)) trong quá trình đầu tư để đưa vào khai thác sử dụng Đó là chi phí nằm trong tổng mức đầu tư, đúng thiết kế dự toán được duyệt, đúng định mức, chế độ tài chính kế toán và đúng hợp đồng đã ký, được nghiệm thu và các quy định khác của Nhà nước có liên quan Nội dung quyết toán này xác định tính pháp lý hồ sơ văn bản và các số liệu vốn đầu tư thực hiện đầu tư từ khi khởi công cho đến khi kết thúc dự án, công trình có phân khai vốn đầu tư theo nguồn hình thành; tính chất sản phẩm dự án: xây dựng, thiết bị…

Yêu cầu quyết toán: là xác định tính hợp pháp và rõ ràng, do vậy, các

khoản chi sai không được xuất toán và phải thu hồi cho NSNN, công nợ phải

rõ ràng, xác thực; số liệu phản ánh hàng năm và luỹ kế có chứng từ hồ sơ hợp pháp hợp lệ kèm theo Trách nhiệm báo cáo quyết toán hoàn thành do các chủ đầu tư đảm nhiệm, thời gian hoàn thành dài hay ngắn tuỳ theo nhóm dự án

Ý nghĩ : Quy trình thẩm tra phê duyệt quyết toán loại trừ các chi phí

không hợp pháp, hợp lệ cho NSNN Sau quyết toán số liệu này là căn cứ để ghi chép hạch toán hình thành tài sản nhà nước đưa vào sử dụng đồng thời, giải quyết các vấn đề liên quan đến quy trình đầu tư một dự án như: thanh toán, tất toán tài khoản, xác định công nợ, báo cáo hoàn công trước cấp có thẩm quyền Tạo điều kiện làm căn cứ cho việc đánh giá hiệu quả quá trình đầu tư và có giải pháp khai thác sử dụng dự án, công trình sau ngày hoàn thành

1.2.4 Thanh tra, kiểm tra, giám sát quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

Thanh tra là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra trên cơ sở thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định Tính chất của thanh tra mang tính chất thường xuyên, tính quyền lực, do đó kết quả của thanh tra thường là phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định

Thanh tra, kiểm tra, giám sát vốn đầu tư nhằm mục đích:

Một là, đảm bảo cho hoạt động đầu tư chung và từng dự án cụ thể đem

lại hiệu quả KT - XH cao, phù hợp với định hướng phát triển của Đảng và Nhà nước và tiến hành theo đúng khuôn khổ pháp luật hiện hành

Hai là, giúp cơ quan quản lý nhà nước nắm sát và đánh giá đúng tình

hình, kết quả hoạt động đầu tư, tiến độ thực hiện dự án đầu tư và những tồn tại khó khăn trong quá trình thực hiện để có biện pháp tháo gỡ thích hợp và kịp thời ngăn chặn những sai phạm, tiêu cực gây thất thoát, lãng phí trong quá trình thực hiện đầu tư

1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

1.3.1 Các yếu tố thuộc về quản lý nhà nước

Một là, cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ

NSNN

Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến hiệu quả quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu,Luật đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, các Luật thuế…Ngoài ra, cơ chế, chính sách còn quy chế, quy trình, thông tư về quản

lý đầu tư XDCB Việc Nhà nước ta có một hệ thống các chính sách sát thực

tế, đảm bảo độ bền vững trong triển khai (Vì đặc thù của lĩnh vực XDCB là