“
BỘ TÀI CHÍNH HỌC VIỆN TÀI CHÍNH
ĐÈ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CÁP HỌC VIỆN
ĐÔI MỚI TỎ CHỨC HỆ THÓNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM: TỪ NGHIÊN CỨU QUÁ TRÌNH
HINH THANH VA KINH NGHIEM QUOC TE
CHU NHIEM DE TAI: TS Đào Thị Bích Hanh THU KY DE TAI: Th.s Pham Thanh Ha
CAC THANH VIEN
Trang 2LỜI MỞ ĐÀU
1 Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu:
Tổ chức hệ thống ngân sách là một tất yếu khách quan đối với một quốc gia Lịch sử ra đời và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự ra đời và phát triển của Nhà nước Kể từ những năm 1945 cho đến nay, trải qua những thăng trầm của lịch sử dân tộc, những biến đổi về tổ chức hệ thống
chính quyền nhà nước, hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) của Việt nam
đã được xây dựng gồm có ngân sách trung ương và ngân sách của các cấp
chính quyền địa phương Việc ban hành Luật Ngân sách Nhà nước năm 1996,
sửa đổi bổ sung năm 1998 và năm 2002, tiếp đến là luật NSNN năm 2015, đã kiện toàn hệ thống NSNN và mang lại những thành công đáng kể trong quản
lý, điều hành NSNN, đồng thời góp phần ồn định và thúc đẩy tăng trưởng
kinh tế Tuy nhiên những vấn đề như tổ chức hệ thống NSNN lồng ghép và phức tạp, mối quan hệ phân cắp nguồn thu chưa gắn với nhiệm vụ chỉ của các cấp chính quyền vẫn còn là những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu để
hoàn thiện hơn, cụ thể:
Xét về lịch sử: hệ thống ngân sách nhà nước của Việt nam được tổ chức theo một mơ hình nhiều cấp và lồng ghép Cách thức tổ chức của hệ thống này vẫn còn mang yếu tố của thời kỳ quản lý hành chính nhà nước mang tính
tập trung cao độ Hệ thống này, một mặt đang tạo ra áp lực về tài chính cho
ngân sách trung ương, mặt khác không đảm bảo quyền tự chủ của chính
quyền địa phương trong quản lý và phân bổ ngân sách phù hợp nhu cầu phát triển kinh tế và xã hội của địa phương Hệ thống này cần được cấu trúc lại nhằm nâng cao hiệu quả của phân bổ và quản lý các nguồn lực công cộng phù hợp với vai trò mới của các cấp chính quyền trong nên kinh tế thị trường
Xét về xu hướng đổi mới: hiện nay hệ thống ngân sách của Việt nam được tổ chức theo mơ hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước Trong
thời gian tới, theo những định hướng và dự án đổi mới trong tổ chức bộ máy
chính quyền địa phương (dự án thí điểm khơng tổ chức HĐND ở cấp huyện, quận, phường rheo nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 của quốc hội và dự án w
Trang 3án xây dựng mơ hình chính quyền đơ thị, chính quyển nơng thôn), cấu trúc của hệ thống ngân sách này cần được xem xét và thiết kế lại cho phù hợp
Đặc biệt trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, tổ chức hệ thống NSNN sao cho phù hợp với thông lệ tốt của quốc tế là điều rất quan trọng
Khi xem xét quá trình hình thành hệ thống NSNN nhà nước của Việt nam và
so sánh với tổ chức hệ thống NSNN của một số nước có thẻ rút ra những bài
học kinh nghiệm mang tính thực tiễn đối với Việt nam
Trước những lý do trên, nhóm tác giả đã chọn đề tài nghiên cứu: Doi mới tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước việt nam: từ nghiên cứu quá trình hình thành và kinh nghiệm quốc tế Nhằm xây dựng một cơ sở lý luận và thực tiện cho tổ chức hệ thống NSNN Việt nam
2 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài:
Đối tượng nghiên cứu: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng hệ thống NSNN Việt Nam
Phạm vi nghiên cứu:
~ Nội dung nghiên cứu:
+ Về lý luận, đề tai tập trung nghiên cứu các khái niệm về NSNN và tổ
chức hệ thống NSNS, các căn cứ để thiết kế một hệ thống NSNN
+ Về thực tiễn, đề tài nghiên cứu quá trình hình thành hệ thống NSNN của Việt nam và kinh nghiệm quốc tế trong việc xây dựng hệ thống NSNN
~ Về không gian: Không gian nghiên cứu sẽ đi từ bao quát đến chỉ tiết,
từ kinh nghiệm của các nước trên thế giới đến Việt Nam Về kinh nghiệm
quốc tế, nhóm nghiên cứu sẽ tập trung nghiên cứu một số nước đại diện cho
cấu trúc nhà nước đơn nhất và liên bang,
~ Về thời gian: Đối với Việt Nam, quá trình xây dựng hệ thống NSNN
sẽ được nghiên cứu từ năm 1945 cho đến nay, hiện tại và những xu hướng sửa
đổi trong trong thời gian tới Đối với các nước khác tổ chức hệ thống NSNN
sẽ được nghiên cứu tại thời điểm hiện hành
Trang 4`
3 Mục tiêu nghiên cứu cũa đề tài:
~ Làm rõ cơ sở phương pháp luận về tổ chức hệ thống NSNNỀ ~ Đánh giá về tổ chức hệ thống NSNN của một số nước trên thế từ đó đúc kết thành những kinh nghiệm chung mà Việt Nam có thể học tập
~ Đánh giá quá trình hình thành và xu hướng đổi mới tổ chức hệ thống
NSNN của Việt nam Từ đó đưa ra những đóng góp, xây dựng một mơ hình
về tổ chức hệ thống NSNN của Việt nam
4 Phương pháp nghiên cứu:
Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phương pháp so
sánh (so sánh tổ chức hệ thống ngân sách việt nam qua từng thời kỳ, so sánh
với các nước ), phân tích, đánh giá, tổng hợp
5 Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, tài liệu tham khảo, bài viết được kết cấu thành 3 chương
Chương 1: Cơ sở lý luận và các mơ hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước
Chương 2: Hệ thống ngân sách nhà nước của Việt nam từ năm 1945 cho dén
nay
Chương 3: Một số khuyến nghị về đổi mới tổ chức hệ thống ngân sách nhà
Trang 5“
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CÁC MƠ HÌNH TƠ CHỨC HỆ THĨNG NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1 Khái niệm về hệ thống ngân sách nhà nước
1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước ra đời cùng với sự ra đời của Nhà nước Tuy nhiên
thuật ngữ “ngân sách nhà nước” — tiếng Anh là “budget” chỉ mới được sử
dụng từ thế kỷ thứ 17, khi người Anh sử dụng từ “budget” để ám chỉ ngân
sách hay túi tiền của nhà vua Ngân sách nhà nước là kết quả của quá trình
đấu tranh của giai cấp tư sản đối với Nhà nước phong kiến khi đòi hỏi các
hoạt động tài chính cơng phải minh bạch, chế độ thuế khoá phải do Quốc hội
quyết định, các khoản chỉ tiêu công phải chịu sự giám sát của công chúng Cho đến nay, thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được sử dụng rộng rãi ở mọi
quốc gia nhưng chưa có một khái niệm thồng nhất về ngân sách nhà nước Theo Điều 1 của Luật NSNN năm 2002, thuật ngữ NSNN được hiểu
như sau:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chỉ của Nhà nước đã được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm đề bảo
đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước ”
Theo Khoản 14, Điều 4 Luật NSNN 2015, thuật ngữ NSNN được hiểu
như sau:
“Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chỉ của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước ”
Từ các khái niệm trên, chúng ta có thể thấy được sự khác nhau giữa 'NSNN và ngân sách tư nhân NSNN được các cơ quan có thẳm quyền quyết
định mà thường là cơ quan lập pháp trong khi ngân sách tư nhân chỉ do chủ
Trang 6“
doanh nghiệp, hộ gia đình hay cá nhân quyết định NSNN phục vụ lợi ích chung của xã hội trong khi ngân sách tư nhân mục đích là lợi nhuận doanh nghiệp hay lợi ích của bản thân hộ gia đình, các cá nhân
1.1.2 Khái niệm cấp ngân sách nhà nước
Về vị trí, cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền nhà nước, là bộ phận cơ bản cấu thành của hệ thống NSNN
Về thắm quyền, cấp ngân sách gồm quyền quyết định, phân bổ, quản lý, giám sát, kiểm tra ngân sách của các đơn vị dự tốn thuộc cấp mình trên co sở được phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chỉ cho ngân sách cắp mình
'Về phạm vi thu chỉ, cấp ngân sách gồm các khoản thu ngân sách nhà
nước phân cấp cho ngân sách cắp mình, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho
ngân sách cấp mình và các khoản chỉ ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chỉ
của ngân sách cấp mình
Về quyền chủ động và trách nhiệm, cấp ngân sách có mức độ tự chủ
cao trong quyền quyết định, quyền điều chỉnh dự toán ngân sách cấp mình Cấp ngân sách tự bảo đảm cân đối ngân sách cấp mình trên cơ sở nguồn thu,
nhiệm vụ chỉ được phân cấp và tình hình thực tế hoạt động thu của ngân sách
cấp mình
Về chủ thể quản lý, cấp ngân sách có hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước tương ứng với cấp chính
quyền
Trang 7ề
1.1.3 Khái niệm hệ thống ngân sách nhà nước
Theo Từ điển Bách Khoa toàn thư - Viện Hàn lâm KHXH Việt nam,
thuật ngữ hệ thống được hiểu như sau:
“Hệ thắng là một tập hợp những yếu tó, những bộ phận có mi liên hệ
qua lại với nhau, tác động lẫn nhau và tạo thành một chỉnh thể nhất định "
Theo từ điển Business Dictionary!, thuật ngữ hệ thống được hiểu như
sau:
“Hệ tÌ
liên quan đến nhau và phụ thuộc lẫn nhau (các thành phân, các tổ chức, các
ống là một tổ chức, cấu trúc có mục đích, bao gồm các yếu tố
yếu tố, các thành viên , các bộ phận ) Những yếu tố này liên tục ảnh hưởng đắn yếu tổ khác (trực tiếp hoặc gián tiếp) để duy trì hoạt động của nó và sự
tồn tại của hệ thống, để đạt được mục tiêu của hệ thống ”
Theo Từ điển Bách Khoa toàn thư của Viện Hàn lâm KHXH Việt
nam, hệ thống NSNN được hiểu như sau: “Hệ thống NSNN là tổng thể
nhà nước từ trung ương đến cơ sở, giữa chúng có những mói quan hệ hữu cơ,
'ác ngân sách của các cấp của bộ máy
được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế, chính trị, pháp lý và các nguyên tắc tổ chức của nhà nước ”
Tổng hợp nhiều quan niệm về hệ thống và hệ thống NSNN, ta có thể đưa ra một khái niệm như sau về hệ thống NSNN:
“Hệ thống ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mỗi quan hệ hữu cơ với nhau trong q trình tơ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chỉ của mỗi cáp ngân sách Hệ thắng NSNN được tổ chức dựa trên những nguyên tắc tô chức của nhà nước,
nhằm đảm bảo cho Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình ”
Trang 8
`
1.2 Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước
1.2.1 Các căn cứ xây dựng hệ thống ngân sách nhà nước
1.L2.1 Căn cứ cầu trúc nhà nước và tổ chức hệ thắng chính quyền
nhà nước :
Cấu trúc của hệ thống ngân sách của hầu hết các nước trên thể giới đều bị chỉ phối bởi cấu trúc nhà nước Cấu trúc nhà nước là sự cấu tạo nhà nước
thành các đơn vị hành chính lãnh thổ, có địa giới hành chính riêng, có bộ máy
chính quyền riêng được thành lập để tổ chức thực hiện chức năng của nhà nước Cấu trúc nhà nước quyết định việc tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước ở các cấp độ khác nhau Hiện nay trên thế giới, xét trong phạm vỉ quốc
gia’, có hai hình thức cấu trúc nhà nước đó là nhà nước liên bang và nhà nước đơn nhất Nhà nước liên bang là một nhà nước chung được cấu thành từ
những nhà nước thành viên Trong đó những nhà nước thành viên tương ứng
đều có những đặc trưng điển hình của nhà nước Khác với nhà nước liên bang,
nhà nước đơn nhất không được cấu thành bởi các nhà nước thành viên mà có
sự phân chia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ khơng có chủ quyền Nhà nước đơn nhất là nhà nước có lãnh thổ toàn vẹn, thống nhất, có hệ thống các cơ quan thống nhất từ trung ương xuống địa phương)
'Tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước là một tắt yếu khách quan của
mọi thể chế chính trị" Dé thực hiện chức năng vốn có của mình, nhà nước cần
tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước các cấp từ trung ương đến cơ sở Tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước bao gồm việc thiết lập bộ máy theo các
đơn vị hành chính - lãnh thổ và mối quan hệ của các bộ phận cấu thành nên hệ
thống đó Mỗi cắp chính quyền trong bộ máy nhà nước thực hiện chức năng
nhiệm vụ được giao trên một địa bàn hành chính - lãnh thỏ cần phải có đội ngũ cán bộ cơng chức, viên chức, cơ sở vật chất và các phương tiện tai chính
Điều này đòi hỏi đòi hỏi tổ chức NSNN phải phù hợp và tương ứng với mơ
hình tổ chức bộ máy nhà nước Vì vậy cấu trúc nhà nước, tổ chức bộ máy
? Cùng với quá trình hội nhập và phát triển quốc đã có thêm những hình thức nhà nước mới như liên minh nhà nước, các tổ chức quốc tế
Trang 9we
chính quyền nhà nước, địa vị pháp lý cũng như các chức năng nhiệm vụ về quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền là căn cứ cơ bản
để xây dựng hệ thống ngân sách nhà nước của một quốc gia
Trong tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước, cấp ngân sách thường
được xây dựng theo cấp chính quyền để đảm bảo phương tiện tài chính cho
cấp chính quyền đó hoạt động
Đối với cấu trúc nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách thường được tổ chức tương đương với tổ chức chính quyền liên bang, chính quyền bang và địa phương, Trong cấu trúc nhà nước đơn nhất, hệ thống ngân sách thường
được tổ chức tương ứng với bộ máy chính quyền nhà nước trung ương và địa
phương
Cấu trúc hệ thống chính quyền nhà nước quyết định đến cấu trúc của hệ
thống NSNN của một quốc gia Tuy nhiên mối quan hệ của các cấp chính quyền trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước sẽ quyết định đến mối
quan hệ của các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN Đó là những mối HP
hệ phụ thuộc hay độc lập, mối quan hệ tập trung hay phi tập trung hóa, mối
quan hệ là đại diện hay đối tác giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Mối quan hệ này quyết định đến mức độ tự chủ của các cấp ngân
sách trong hệ thống ngân sách trong các hoạt động thu và chỉ ngân sách
1.1.2.2 Căn cứ phân cấp chức năng kinh tế - xã hội
Mặc dù cấu trúc nhà nước và tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước là căn cứ cơ bản trong tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước, tuy nhiên có những, trường hợp trong thực tiễn không theo nguyên tắc tương ứng với mỗi cấp
chính quyền phải hình thành một cấp ngân sách Điều này được minh chứng trong lịch sử hình thành hệ thống NSNN của Việt nam và một số nước trên
thế giới Mặc dù có sự khác biệt trong các tổ chức hệ thống chính quyền của
mỗi quốc gia, việc xác định cấp ngân sách thường phụ thuộc vào một số tiêu
chí như sau:
Thứ nhất, một cắp ngân sách phải tương ứng với một cắp chính quyền
có những thẩm quyền cụ thể được xác định bởi luật pháp Cụ thể, chính quyền
Trang 10“
đó phải có đại diện dân cử, xuất phát từ nguyên lý ngân sách là nguồn lực
công được huy động từ các khoản đóng góp của xã hội
Thứ hai, chính quyền đó có thể quyết định chỉ tiêu ngân sách của cấp
mình để thực hiện các chức năng và trách nhiệm theo quy định của luật pháp
Cấp chính quyền đó cũng có thể có một số nguồn lực tài chính (thuế, phí, lệ
phí ), phát sinh trên địa bàn hành chính-lãnh thổ, bảo đảm được phản lớn các khoản chỉ thuộc chức năng Trong trường hợp các chỉ phí của một chính
quyền địa phương được ghỉ trong ngân sách của một chủ thể chính quyền cấp
trên và được đảm bảo chủ yếu bằng nguồn thu từ ngân sách cấp trên, thì ngân
sách đó được coi là ngân sách của một đơn vị sử dụng ngân sách hơn là ngân
sách của một cấp ngân sách
Thứ ba: Chính quyền trên phải có ngân sách độc lập tương đối (hay còn gọi là ngân sách riêng) và có quyền tự chủ trong quyết định ngân sách của
cấp mình, cũng như các biện pháp tỏ chức quản lý và thực hiện ngân sách
Những tiêu chí trên ngoài việc phụ thuộc vào tổ chức chính quyền của
mỗi quốc gia thông qua quá trình phân cấp chính trị và hành chính, thực chất
còn phụ thuộc vào mức độ phân cắp chức năng về kinh tế, xã hội giữa các cấp chính quyền Phân cắp chức năng kinh tế - xã hội quyết định đến sự cần thiết
cũng như khả năng có thể hình thành một cắp ngân sách Phân cấp chức năng
kinh tế - xã hội, là để đảm bảo gắn kết giữa nguồn lực và nhu cầu chỉ tiêu cho quản lý hành chính, kinh tế và xã hội của mỗi cắp chính quyền Phân cấp chức năng kinh tế - xã hội là một trong những nội dung của phân cấp quản lý nhà
nước Đó là việc quy định chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý của các
cắp hành chính trong bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa phương trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội như : quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội, chính sách phát triển kinh tế vùng, quản lý nhà nước đối với khu vực sản xuất — kinh doanh, quản lý tài nguyên ~ môi trường, giáo dục, y tế, thể thao Phân cấp chức năng kinh tế- xã hội tác động đến việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chỉ cho các cấp ngân sách Phân cấp trách nhiệm chỉ cho mỗi cắp chính quyền gắn với nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội của cấp chính quyền đó Phân cấp nguồn thu vừa đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chỉ về phát triển kinh tế xã hội, vừa gắn với hiện trạng kinh tế xã hội của các địa phương Quá
Trang 11trình phân cấp chức năng kinh tế, xã hội phân bổ lại trách nhiệm, quyền hạn, nguồn lực tài chính giữa các cắp chính quyển Sự khác biệt về chức năng kinh tế, xã hội của các chính quyền liên bang, bang, hay nhà nước trung ương và các chính quyền địa phương sẽ dẫn đến những khác biệt về vai trị, quy mơ cũng như cơ cấu ngân sách của các cấp chính quyền đó
Một trong những thách thức lớn nhất của các quốc gia đó là làm thế nào để phân chia một cách rõ ràng các chức năng về kinh tế, xã hội giữa các cấp chính quyền khác nhau” Nếu như các trách nhiệm này không được phân chia
một cách rõ ràng và cụ thể có thể dẫn đến chồng chéo trong các nhiệm vụ chỉ
tiêu ngân sách cũng như tính thiếu minh bạch trong các nguồn kinh phí
chuyển giao
1.2.2 Các mơ hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước
Xây dựng một hệ thống NSNN bao gồm cấu trúc của hệ thống hay nói
cách khác là hệ thống này có bao nhiêu cắp và mối quan hệ của các cắp đó
Hiện nay trên thế giới, từ sự khác biệt trong tổ chức bộ máy nhà nước và các quan điểm khác nhau về phân cấp ngân sách, tồn tại các mơ hình chủ đạo về tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước” như sau:
1.2.2.1 Mơ hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước theo cấu trúc
nhà nước
Mơ hình tổ chức hệ thông NSNN của các nước liên bang:
Hệ thống ngân sách thường được tổ chức bao gồm ba cấp: ngân sách
liên bang, ngân sách bang, ngân sách địa phương (ví dụ như Đức, Mỹ, Malaysia ) Trong các nhà nước liên bang, do tổ chức bang không phải là
đơn vị hành chính địa phương của liên bang nên chính quyền bang thường
được trao quyền cả về chính trị, hành chính và ngân sách Ngân sách của chính quyền bang được quản lý theo hiến pháp của bang đó với tư cách là
ngân sách của một quốc gia trong liên bang Ngân sách địa phương thuộc các
* Ngân hàng Thế Giới, Phân cắp ở Đông Á, Nhà xuất bản văn hóa thơng tin (2005)
% Xem Tào Hữu Phùng - Nguyễn Công Nghiệp, Đổi mới ngắn sách nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê (1992), tr 132-134 và Lê Chỉ Mai, Phẩn cáp ngân sách cho chính quyên địa phương — Thực trạng và giải pháp, Nhà xuất bàn Chính trị Quốc gia (2006), tr 17-20
Trang 12“
bang được quản lý theo hiến pháp hoặc luật chính quyền địa phương của từng
bang Chính quyền bang trực tiếp kiểm soát các hoạt động ngân sách của chính quyền địa phương Ngoài nguồn thu, nhiệm vụ chỉ được phân cấp, ngân sách của các chính quyền địa phương có thể được hưởng các khoản trợ cấp từ chính quyền bang và liên bang Đặc trung cơ bản của hệ thống ngân sách ở các quốc gia liên bang là tính độc lập của ngân sách cấp bang và tính tự chủ của ngân sách cấp địa phương trong các bang Trong quá trình quản lý ngân
sách các bang và các địa phương phải tuân thủ các nguyên tắc đã được được
thể chế hóa trong Hiến pháp Liên bang như là nguyên tắc năm ngân sách; nguyên tắc kỳ hạn; nguyên tắc quĩ thống nhất; cân bằng kinh tế tổng thẻ; cân bằng ngân sách; tự chủ về tài chính
Mơ hình tổ chức hệ thông NSNN của nhà nước đơn nhất
Trong thực tế tính "hệ thống" được thể hiện rõ nét trong tổ chức NSNN
ở các nước đơn nhất hơn là các nước liên bang Trong hệ thống ngân sách nhà
nước đơn nhất thường bao gồm ngân sách trung ương (như Việt Nam, Trung
Quốc) hoặc ngân sách nhà nước (ở Pháp) và ngân sách của các cấp chính
quyền địa phương Đặc trưng của hệ thống NSNN theo mơ hình nhà nước đơn nhất đó là tính thống nhất của hệ thống Đó là các nguồn thu và nhiệm vụ chỉ của từng cấp ngân sách và các nguyên tắc quan lý đều do cấp trung ương,
quy định Tùy theo mức độ phi tập trung hóa được áp dụng tại các nước này,
chính quyền địa phương có thể có những quyền tự chủ nhất định về ngân sách, tuy nhiên quyền tự chủ này nằm dưới sự kiểm soát và các quy định
chung của chính quyền trung ương Trong một nhà nước đơn nhất chính
quyền trung ương thường nắm giữ nguồn lực tài chính quan trọng, chính quyền địa phương thường có những quyền hạn hạn chế và hẳu như không có các thẩm quyền quyết định về thu
1.2.2.1 Mơ hình tỗ chức hệ thống ngân sách nhà nước theo quan
điểm về phân cấp
Mơ hình ngân sách nhà nước là thống nhất và duy nhất:
Mô hình này được tổ chức tại một số quốc gia đơn nhất trong đó có
Việt nam, xuất phát từ nguyên tắc trong tổ chức bộ máy nhà nước đó là
Trang 13`
"quyền lực nhà nước là thống nhất và duy nhất" Nguyên tắc này nhấn mạnh tính thống nhất và khẳng định không có sự phân chia quyền lực của nhà nước,
trong mọi lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực tài chính và ngân sách Với nguyên
tắc : quyền lực nhà nước là thống nhất, phần lớn các quan điểm truyền thống coi Nhà nước chỉ có một ngân sách duy nhất và thống nhất Quan điểm này
phủ nhận sự tồn tại độc lập của ngân sách địa phương, phủ nhận khái niệm
« phân cấp ngân sách nhà nước » và thay bằng khái niệm « phân cấp quan ly
ngân sách nhà nước » Với mô hình này thì chính quyền địa phương khơng có
thẩm quyền quyết định về ngân sách Chính phủ trung ương có thể ủy quyền cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện một số nghiệp vụ cần thiết
trong quản lý và thực hiện ngân sách Hay nói cách khác, mơ hình này khơng
thừa nhận sự tồn tại độc lập của ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước trong xây dựng mi quan hệ ngân sách giữa các cấp Những
quan điểm này có thể tạo ra một hệ thống ngân sách thứ bậc theo mồi quan hệ cấp trên và cấp dưới Ngân sách trung ương giữ một vai trò chủ đạo trọng hệ thống này, theo đó các nguồn thu và nhiệm vụ chỉ quan trọng thuộc về ngân
sách trung ương Các cấp chính quyền địa phương chỉ có thẳm quyền quản lý về ngân sách (chính quyền địa phương cắp dưới chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên trong các hoạt động tổ chức, điều hành, thực thi ngân sách theo các chuẩn mực do cấp trên quy định) và rất ít thẩm quyền quyết định về
ngân sách
Mơ hình một Ngân sách nhà nước duy nhất có ưu điểm là”: Tập trung, được toàn bộ nguồn lực vào tay nhà nước để bó trí chỉ tiêu hợp lý cho các nhu
cầu cần thiết của đất nước; Đảm bảo tính thống nhất, điều hành mau lẹ, nhanh
nhạy của nhà nước; Khắc phục được các biểu hiện cục bộ địa phương và tình
trạng bắt hợp lý về nguồn thu và nhiệm vụ chỉ của địa phương
Tuy nhiên mơ hình này cũng có những hạn chế nhất định: Không phát huy được tính chủ động của địa phương trong việc khai thác nguồn thu và bố
trí kinh phí phù hợp để giải quyết nhu cầu chỉ trên địa bàn; Tạo ra tư tưởng ÿ
lại, thụ động, trông chờ của các địa phương vào sự phân bổ ngân sách của
7 Xem Lê Chỉ Mai, Phân cáp ngân sách cho chính quyền địa phương ~ Thực trạng và giải pháp, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia (2006), tr 17-20
Trang 14~
Trung ương; Khi bộ máy quản lý nhà nước trung ương có năng lực yếu kém,
quan liêu thì việc thực hiện mơ hình này sẽ trở nên kém hiệu quả
Tuy nhiên cũng với tiến trình và xu hướng phân cấp ngân sách , cùng với việc mở rộng hơn thẩm quyền của chính quyền địa phương về các chức năng kinh tế, xã hội Đang dần hình thành những quan điểm mới cho rằng mỗi cấp chính quyền cần có một ngân sách riêng và là ngân sách độc lập trong hệ
thống ngân sách nhà nước chung
Mơ hình mỗi cấp chính quyền nhà nước đều có ngân sách riêng, độc
lập:
Mơ hình này được áp dụng tại các quốc gia có mức độ phi tập trung
hóa cao trong tắt cả các lĩnh vực từ chính trị, hành chính, kinh tế, xã hội và tài
chính Mặc dù mức độ độc lập của các cấp ngân sách còn phụ thuộc vào mức độ phi tập trung hóa cũng như vai trò của cấp ngân sách đó trong hệ thống
NSNN, nhưng đặc trưng cơ bản của mơ hình này là mỗi cấp chính quyền có một ngân sách độc lập, khơng có mối quan hệ thứ bậc cấp trên và cắp dưới, mỗi cắp chính quyền được phân giao những nguồn thu và nhiệm vụ chỉ cụ thể và có những thẩm quyền quyết định nhất định về ngân sách Tính độc lập của ngân sách các cắp được thể hiện thông qua khả năng tự đáp ứng các nhu cầu
chỉ tiêu bằng các nguồn thu riêng hoặc khả năng ban hành các sắc thuế, phí, lệ
phí, quy định các mức thuế
sách bao gồm các nội dung chỉ tiêu ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chế độ
hay thẩm quyền quyết định sử dụng ngân
chỉ tiêu
Ưu điểm của mơ hình trên là: mỗi cấp chính quyền được chủ động về
ngân sách để thực hiện các chức năng của mình đảm nhận những nhiệm vụ chỉ được giao; Xóa bỏ tình trạng thụ động, ÿ lại hoặc trông chờ vào ngân sách
“Trung ương ;
Hạn chế của mơ hình trên là: Nguồn lực chung của quốc gia được phân
tách theo cấp chính quyền, do đó có thể ảnh hưởng đến lợi ích kinh tế theo
quy mô và việc thực hiện các mục tiêu chung của quốc gia trong các lĩnh vực
như quốc phòng và anh ninh Mơ hình này cũng có thể tạo ra sự bắt bình đẳng, cả theo chiều dọc và chiều ngang giữa các cắp chính quyền và người dân trên
Trang 15`
các vùng lãnh thổ Nó cũng gây ra khó khăn cho việc điều hòa ngân sách giữa
các cấp có ngân sách độc lập
Việc tổ chức hệ thống NSNS theo mơ hình nào cũng đều có ưu, nhược
điểm nhất định Lựa chọn phân cấp, phân quyền trong việc xây dựng mối
quan hệ giữa các cấp ngân sách đến mức độ nào cũng cần đảm bảo các mục tiêu về hiệu quả, công bằng và én định trong phát triển kinh tế-xã hội của mỗi
một quốc gia Bên cạnh đó, cũng cần có cơ chế kiểm tra, giám sát của cấp
trung ương, trong khuôn khổ pháp luật đối với hoạt động ngân sách của các
cấp chính quyền địa phương để giảm thiểu các rủi ro về phân cấp và những
lợi ích chung của quốc gia
1.3 Các mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước theo kinh nghiệm
ar
quoc té
Hệ thống có thể hiểu là một tập hợp các bộ phận/đối tượng có mối quan
hệ ràng buộc lẫn nhau và cùng hoạt động vì một mục tiêu chung Khi nói đến
hệ thống, cần phải làm rõ được hai nội dung sau: ï) Các bộ phận cấu thành nên hệ thống đó là gì; ii) Mối quan hệ giữa các bộ phận đó như thế nào Hệ thống ngân sách thường được tổ
trong tổ chức hệ thống chính quyền Để mơ tả hệ thống ngân sách, chúng tôi hức thành nhiều cắp tương ứng với các cấp
sẽ mô tả các cắp trong hệ thống chính quyền của quốc gia và việc phân chia
nguồn thu, nhiệm vụ chỉ giữa các cấp chính quyền
1.3.1 Tổ chức hệ thống NSNN của Trung Quốc
1.3.1.1 Tổ chức hệ thống chính quyền ở Trung Quốc
Hệ thống chính quyền Trung Quốc được phân thành năm cấp: chính quyền trung ương và bốn cấp chính quyền địa phương Các cơ quan trong bộ máy chính quyền của Trung Quốc bao gồm Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, hội đồng và ủy ban địa phương, chính quyền tự trị, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao Bộ máy chính quyền địa phương có
thể đi theo mơ hình khác biệt so với bộ máy chính quyền trung ương tùy
Trang 16`
phương đó Ngồi ra, khi nói đến bộ máy chính quyền Trung Quốc không thể không nhắc tới Đảng cộng sản Trung Quốc
Chính quyền trung ương Trung Quốc được hợp thành bởi các bộ phận
sau: Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao, và Viện kiểm sát nhân dân tối cao
© Ouốc hội là cơ quan quyền lực tối cao của quốc gia, bao gồm các
đại biểu được bầu từ các tỉnh, các khu tự trị, các đô thị trực thuộc
trung ương, và từ quân đội Quốc hội có quyền soạn thảo và điều chỉnh Hiến pháp, ban hành pháp luật và chính sách, bổ nhiệm nhân
sự cấp cao như Chủ tịch nước, Tổng chỉ huy quân đội, Chánh án
v.v Quốc hội có quyền giám sát hoạt động của các cơ quan khác
trong chính quyền
© Chủ tịch nước là người đại diện cao nhất cho cả quốc gia Chủ tịch
nước được bầu ra bởi Quốc hội từ danh sách các ứng cử viên do
Ban thường vụ quốc hội đề cử Chủ tịch nước chịu trách nhiệm điều hành tắt cả các công việc đối nội và đối ngoại
©_ Chính phủ là cơ quan điều hành quốc gia, có tên đầy đủ là Chính
phủ Nhân dân Trung ương (Central People’s Government), nhung
thường được gọi là Hội đồng nhà nước (State Couneil) Hội đồng
nhà nước bao gồm một Văn phòng thường trực, 28 Bộ chuyên trách
và cơ quan ngang bộ, và 17 đơn vị trực thuộc Đứng đầu chính phủ
là thủ tướng, các phó thủ tướng và các bộ trưởng
© Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao là cơ
quan tư pháp của Trung Quốc Tòa án chịu trách nhiệm xét xử các
vi phạm không liên quan đến bí mật quốc gia, Viện kiểm sát chịu
trách nhiệm xét xử các vụ án có tính chất nghiêm trọng, ảnh hưởng
đến an ninh quốc gia và an toàn xã hội Hệ thống tòa án được thiết lập thống nhất từ trung ương đến địa phương, dưới tòa án nhân dân tối cao là tòa án cấp cao được đặt ở các tỉnh, thành phố và khu tự trị, dưới nữa là tòa án cấp trung và tịa án sơ cấp
«` Đảng cộng sản là đảng cằm quyền tại Trung Quốc từ năm 1949 đến
nay với số đảng viên hiện tại trên 73 triệu người Đảng cộng sản
Trang 17“
trung ương, Đảng bộ toàn quốc (National Party Congress-NPC) có
quyền lực cao nhất Tuy nhiên NPC chỉ họp năm năm một lần, nên trách nhiệm điều hành công việc thường xuyên được trao cho Ủy ban trung ương Đảng Ủy ban trung ương Đảng lại bầu ra Ban thường trực và 24 thành viên Bộ chính trị Hiến pháp Trung Quốc trao quyền lập pháp và giám sát các cơ quan trong bộ máy chính quyền cho Quốc hội Trên thực tế, Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đều nằm dưới sự kiểm soát của Đảng cộng sản nên quyền giám sốt rất khó được phát huy Quốc hội và Hội đồng nhân dân chủ yếu thực thi quyền lập pháp Khơng chỉ kiểm sốt cơ quan lập pháp, Đảng cộng sản còn nắm quyền kiểm soát quân đội, cảnh sát,
dân phòng, cơ quan tư pháp, phương tiện thông tin đại chúng và
kiểm soát nhân sự ở tắt cả các cơ quan trong bộ máy chính quyền
(Lawrence & Martin 2012)
Chính quyền địa phương Theo tơ chức hành chính địa lý, Trung Quốc
được chia thành 23 tỉnh (provinces), 5 khu tự trị (autonomous regions), 4 đô
thị trực thuộc trung ương (municipalities), và 2 đặc khu hành chính (special
administrative regions) Sy khác biệt về tổ chức hành chính địa lý dẫn đến sự khác biệt tổ chức chính quyền Có thể phân loại bộ máy chính quyền địa
phương ở Trung Quốc thành bồn nhóm:
Một là, bộ máy chính quyền kiểu truyền thống bao gồm hội đồng địa
phương, chính phủ địa phương, tòa án và viện kiểm sát địa phương (trực
thuộc hệ thống tòa án và viện kiểm sát quốc gia) Bộ máy chính quyền kiểu truyền thống được xây dựng ở 23 tỉnh và 4 đô thị trực thuộc trung ương;
Hai là, bộ máy chính quyền tự trị gồm hội đồng khu tự trị và chính phủ
tự trị; tòa án và viện kiểm sát do hội đồng khu tự trị tự thành lập Khu tự trị có
thể thành lập quân tự vệ địa phương nếu được sự chấp thuận của Chính phủ trung ương Mơ hình bộ máy chính quyền tự trị được áp dụng ở 5 khu tự trị là Ninh Hạ, Tân Cương, Tây Tạng, Nội Mông, và Quảng Tây;
Ba là, bộ máy chính quyền đặc khu được xây dựng độc lập với bộ máy chính quyền trung ương Hiện tại có hai đặc khu hành chính là Hongkong và
Macao; các đặc khu này có chính phủ, tòa án độc lập, duy trì chế độ đa đảng, 7
| THỦ vient LANfB4
|;iỌC VIÊN | i
Trang 18`
hệ thống pháp luật, cảnh sát, giáo dục, chính sách tiền tệ, chính sách xuất nhập cảnh cũng độc lập với Trung Quốc đại lục; Bón là, bộ máy chính quyền đặc biệt áp dụng cho một số vùng kinh tế đặc biệt, khu công nghiệp,
Các tỉnh và khu tự trị được chia nhỏ thành các hạt (counties), hạt tự trị
(autonomous counties), thành phố (cities), và các vùng tự trị (autonomous
prefectures) Ving ty tri có thể bao gồm nhiều hạt, hạt tự trị, và thành phó
Dưới hạt là các xã (townships), bản làng (ethnic townships) Các đô thị trực
thuộc trung ương và các thành phố lớn có thể chia nhỏ thành các quận (districts) và các hạt Chính quyền địa phương gồm bốn cấp như sau: i) Cap tỉnh (province level): chính quyền tỉnh, chính quyền khu tự trị và chính quyền đơ thị trực thuộc trung ương, và chính quyền đặc khu; ii) Cấp thành phố (city
level): chính quyền thành phó, chính quyền vùng, và vùng tự trị; iii) Cấp hạt (county level): chính quyền hạt, chính quyển quận; iv) Cấp xã (township
level): chính quyền làng, xã (DESA 2006)
1.3.2.2 Tổ chức hệ thống ngân sách ở Trung Quốc
Theo Luật Ngân sách của Trung Quốc, ngân sách được thành lập ở tất
cả các cấp chính quyền: cấp chính quyền trung ương và bốn cắp chính quyền
địa phương Ngân sách của chính quyền trung ương (gọi tắt là ngân sách trung, ương) bao: gồm ngân sách của các bộ và các đơn vị trực thuộc bộ Ngân sách
của chính quyền địa phương (gọi tắt là ngân sách địa phương) bao gồm ngân
sách của tỉnh, đô thị trực thuộc trung ương và các khu tự trị (gọi chung là
ngân sách tỉnh) Ngân sách của chính quyền địa phương nào sẽ bao gồm ngân sách của cấp chính quyền địa phương đó và ngân sách của chính quyền cấp dưới Ví dụ ngân sách tỉnh sẽ bao gồm ngân sách của chính quyền cắp tỉnh và ngân sách của các chính quyền cấp dưới
Trước năm 1970, hệ thống ngân sách Trung Quốc được thiết kế theo
mơ hình kế hoạch hóa tập trung - một ngân sách thống nhất, không phân biệt
ngân sách của chính quyền trung ương với ngân sách của chính quyền địa phương Từ 1970 đến những năm 1980, hệ thống ngân sách Trung Quốc được
cải cách theo hướng chuyển từ kế hoạch hóa tập trung sang ngân sách theo
hạn mức Nghĩa là địa phương được ấn định một mức ngân sách nhất định
Trang 19`
1994, hệ thống hạn mức được thay thế bằng hệ thống phân chia nguồn thu từ thuế, tùy vào cấp chính quyền và loại sắc thuế mà có tỷ lệ (%) phân chia giữa
trung ương và địa phương." Hiện nay, hệ thống ngân sách Trung Quốc đã có
sự phân quyền tương đối lớn giữa các cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chỉ
Chính quyền địa phương có những nguồn thu riêng và chịu trách nhiệm với
phần lớn các khoản chỉ tiêu công như giáo dục, y tế, bảo hiểm thất nghiệp,
bao hiém xa hdi, (Lawrence & Martin 2012)
Phân chia nguén thu
Nam 2014, tổng thu ngân sách chính phủ Trung Quốc đạt 14 nghìn tỷ
nhân dân tệ (NDT); trong đó thu ngân sách trung ương chiếm 6.45 nghìn tỷ NDT (^46%) và thu ngân sách địa phương chiếm 7.55 nghìn tỷ NDT (54%)
Nếu tính thêm cả phần hỗ trợ từ ngân sách trung ương thì thu ngân sách địa
phương sẽ đạt mức khoảng 12.7 nghìn tỷ NDT (MOF 2015) Trong giai đoạn từ 2001 đến 2014, thu ngân sách chính phủ của Trung Quốc liên tục tăng cả
về tổng thu (tăng gần 7 lần) lẫn thu ngân sách trung ương và thu ngân sách địa
phương Thu ngân sách trung ương và thu ngân sách địa phương tương, đối
cân bằng Thu ngân sách trung ương luôn nhỉnh hơn thu ngân sách địa
phương cho đến tận năm 2011 ~ lần đầu tiên thu ngân sách địa phương vượt
thu ngân sách trung ương
160000.000 140000,000 ~~ 120000.000 100000.000 Ÿ 80000.000 60000000 “ 40000000 20000000 000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Nguồn: China Statistical Yearbook 2014
wTotal Central government "Local government
Hình 1 Thu ngân sách chính phủ Trung Quốc, 2001 - 2014
® Mei, H., X Wang, T Hodges & UNICEF (2006) China's Budget System & the
Trang 20“
Thu ngân sách đến từ các nguồn sau: i) Thu từ thuế; ii) Thu từ phí, lệ
phí và từ các hoạt động như chuyển quyền sử dụng đất, xổ số; iii) Thu từ tài
sản thuộc sở hữu nhà nước; iv) Thu từ các khoản đóng góp cho quỹ an sinh xã hội
«Thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách chính phủ (chiếm trên 85% tổng thu ngân sách chính phủ năm 2013) Các sắc thuế chính của Trung Quốc là thuế giá trị gia tăng (chiếm khoảng 24% tổng thu từ thuế), thuế thu nhập doanh nghiệp (khoảng 18%), thuế kinh doanh (khoảng 14%), thuế nhập khẩu (khoảng 12%), thuế tiêu thụ
đặc biệt (khoảng 7%), và thuế thu nhập cá nhân (khoảng 5%) Các
loại thuế khác chiếm khoảng 20% tổng thu từ thuế Các khoản thu từ thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất nhập khẩu, thuế mua phương
tiện thuộc ngân sách trung ương Các khoản thu từ thuế nhà, đất ở,
đất nông nghiệp, tịch biên tài sản trốn thuế thuộc ngân sách địa
phương Còn các khoản thuế khác phân chia theo tỷ lệ giữa trung
ương và địa phương: thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập cá nhân và
thuế thu nhập doanh nghiệp phân cho trung ương khoảng 2/3 và địa
phương khoảng 1⁄3: thuế kinh doanh và thuế xây dựng nhà trung
ương chỉ giữ lại một phần nhỏ còn lại chuyền vẻ địa phương
«Các nguồn thu khác chiếm khoảng gần 15% tổng thu ngân sách
chính phủ năm 2013 Phần lớn số tiền thu ngân sách từ các nguồn
ngoài thuế được để lại cho địa phương sử dụng, trung ương chỉ giữ
lại một phần nhỏ Cụ thể là các khoản thu từ phí, lệ phí, các khoản
tiền phạt địa phương hưởng khoảng 95%; thu từ các chương trình
an sinh xã hội, chương trình mục tiêu địa phương hưởng khoảng
90%.”
Phân chia nhiệm vu chi
“Tổng chỉ ngân sách chính phủ Trung Quốc năm 2014 đạt mức trên 15
triệu tỷ NDT và mức thâm hụt ngân sách là 1.3 triệu tỷ NDT Chỉ ngân sách trung ương, tính cả chỉ hỗ trợ ngân sách địa phương, chiếm một nửa trong
tổng chỉ (khoảng 7.4 triệu tỷ NDT) Nếu khơng tính các khoản chỉ hỗ trợ ngân
Trang 21
`
sách địa phương thì chỉ ngân sách trung ương chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ trong tổng,
chỉ và có xu hướng giảm dẫn Trong giai đoạn từ 2001 đến 2014, chỉ ngân
sách trung ương đã giảm từ mức 30% tổng chỉ xuống chỉ còn khoảng 15%
Ngân sách địa phương được đảm nhiệm nhiều nhiệm vụ chỉ hơn, ngân sách
trung ương chỉ hỗ trợ thông qua các khoản chỉ chuyển giao
160000.000 140000.000 120000.000 ee 100000.000 80000,000 60000.000 100trigu NDT 40000.000 20000000 000 IshiẲ1 IBHIHH HH 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ngudn: China Statistical Yearbook 2014
=Total Centre government mLocal government
Hình 2 Chỉ ngân sách chính phủ Trung Quốc, 2001-2014
Các khoản chỉ chủ yếu trong cơ cấu chỉ ngân sách của Trung Quốc bao gồm: chỉ cho các dịch vụ quản lý chung (10%); chỉ cho quốc phòng (6%); chỉ
cho an ninh trật tự (6%); chỉ cho giáo dục (16%); chỉ cho y tế (6%); chỉ cho nông nghiệp, trồng rừng, nước sạch (10%); chỉ cho giao thông vận tải (7%); chỉ cho an sinh xã hội (10%); chỉ cho dân sinh ở đô thị và nông thôn (8%); và
các khoản chỉ khác Các nhiệm vụ chỉ được phân chia giữa trung ương và địa phương như sau:
©_ Cung cấp các dịch vụ quản lý chưng gồm các khoản chỉ duy trì bộ máy chính quyền, cung cấp dịch vụ hành chính, pháp lý, quản lý
nhà nước Chính quyền cấp nào sẽ do ngân sách cấp đó đảm nhiệm Phần lớn chỉ phí cho cung cắp hàng hóa và dịch vụ công thuộc ngân
sách địa phương (trên 90%) Riêng các nhiệm vụ vẻ ngoại giao do
ngân sách trung ương chỉ trả
Trang 22“
©_ An nỉnh và quốc phịng là các chỉ phí cho lực lượng quân đội, cảnh sát, dân quân tự vệ Chỉ phí cho quân đội thuộc phạm vi của ngân sách trung ương (chiếm khoảng 97% tổng chỉ cho quân đội), ngoại
trừ một số vùng tự trị được phép thành lập quân phòng vệ địa phương Chỉ phí cho lực lượng cảnh sát quốc gia sẽ do ngân sách trung ương chỉ trả, cịn chỉ phí của lực lượng cảnh sát địa phương,
thuộc về ngân sách địa phương
© Gido duc va y tế Trung ương chỉ chịu một số chỉ phí về quản lý chung như xây dựng chương trình, chiến lược còn lại phân cấp
hoàn toàn cho ngân sách địa phương Chỉ ngân sách địa phương
chiếm 95% tổng chỉ cho giáo dục và 99% tổng chỉ cho y tế
© Chỉ cho nông nghiệp, trồng rừng, nước sạch, dân sinh và giao
thông vận tải chủ yếu thuộc nhiệm vụ của ngân sách địa phương
(chiếm trên 90% tổng chỉ) 1.3.2 Tổ chức hệ thống NSNN của Mỹ
1.3.2.1 Tổ chức hệ thống chính quyền ở Mỹ
Hệ thống chính quyền ở Mỹ bao gồm ba bộ phận: chính quyền liên bang, chính quyền bang, và chính quyền địa phương Hiến pháp liên bang là đạo luật tối cao, mọi hoạt động của chính quyền liên bang, chính quyền bang, và chính quyền địa phương đều phải tuân thủ theo hiến pháp liên bang
Chính quyền liên bang, được hợp thành bởi ba bộ phận: bộ phận lập pháp, bộ phận hành pháp, và bộ phận tư pháp
«_ Bộ phận lập pháp, theo quy định tại Khoản I trong hiến pháp liên
bang, bao gồm hai cơ quan là Hạ viện (House of Representatives)
và Thượng viện (Senate) Hai cơ quan này hợp lại thành Quốc hội, có quyền ban hành luật, phê duyệt ngân sách liên bang, tuyên bố
chiến tranh, bổ nhiệm Tổng thống, và có quyền lực giám sát Hạ
viện bao gồm hơn 400 đại biểu dân cử - đại diện cho người dân 50 bang Thượng viện bao gồm 100 thượng nghị sỹ - mỗi bang 2
người
Trang 23“
«Bộ phận hành pháp, đứng đầu bộ phận hành pháp là Tổng thống,
đồng thời là người lãnh đạo quốc gia và tổng chỉ huy quân đội Tổng thống được bầu ra bởi người dân, thông qua tranh cử và bầu cử cơng khai Tổng thống có trách nhiệm thi hành các chính sách, pháp luật ban hành bởi Quốc hội, bổ nhiệm nội các và người đứng
đầu các cơ quan của Chính phủ liên bang Nội các chính phủ và các cơ quan thuộc Chính phủ liên bang là người trực tiếp thỉ hành các chính sách, pháp luật Nội các chính phủ gồm 15 bộ trưởng của các bộ nông nghiệp, bộ thương mại, bộ quốc phòng, bộ giáo dục, bộ năng lượng, bộ y tế và con người, bộ an ninh trật tự, bộ nhà ở và đô thị, bộ nội vụ, bộ tư pháp, bộ lao động, bộ ngoại vụ, bộ giao thông,
bộ ngân khố, và bộ cựu chiến binh
© Bộ phận tư pháp, tòa án liên bang được tổ chức thành nhiều cấp,
đứng đầu là tòa án tối cao, dưới có tịa án phúc thẩm đặt tại 13
vùng, và tòa án sơ thẩm đặt tại 94 quận Ngoài ra cịn có các tịa án
tham nhũng, tòa án thương mại quốc tế, tòa án quân sự
Chính quyền bang là một th chế độc lập với chính quyền liên bang Hiện tại ở Mỹ có 50 bang, mỗi bang đều có hiển pháp và pháp luật riêng; tuy nhiên, nếu có mâu thuẫn giữa hiến pháp và pháp luật bang với hiến pháp và pháp luật liêng bang thì phải chấp hành theo hiến pháp và pháp luật liên bang Hệ thống chính quyền bang giống như một mơ hình thu nhỏ của hệ thống
chính quyền liên bang: một cơ quan lập pháp, một cơ quan hành pháp, và một
cơ quan tư pháp (Bureau of International Information Programs 2008)
© Cơ quan lập pháp bang bao gồm các đại diện dân cử Ngoại trừ
bang Nebraska chỉ có một nghị viện bang, các bang khác đều theo
chế độ lưỡng viện Nhiệm vụ của cơ quan lập pháp bang là ban hành luật trong bang, phê duyệt ngân sách bang, giám sát hoạt động
của cơ quan hành pháp
©_ Cơ quan hành pháp bang chịu trách nhiệm quản lý mọi hoạt động trong bang, thì hành pháp luật, và cung cấp các dịch vụ công
Người đứng đầu cơ quan hành pháp được gọi là thống đốc, và được chọn ra thông qua cơ chế bầu cử
Trang 24“
© Co quan tw phdp bang có trách nhiệm xét xử những sai phạm trong
phạm vi bang và không được quy định trong pháp luật liên bang
Hệ thống tòa án bang thường được tổ chức thành tòa án tối cao, tòa
án phúc thẩm, và tòa án sơ thẩm
Chính quyền địa phương Hiến pháp của các bang đều cho phép thành
lập các tổ chức chính quyền địa phương Theo điều tra dân số do chính phủ
liên bang tiến hành hàng năm, có các loại chính quyền địa phương như sau:
chính quyền hạt (county), chính quyền đơ thị (city/municipality/town), một số loại chính quyền đặc biệt
Chính quyên hại Mỗi bang đều được chia nhỏ thành nhiều hạt căn cứ
trên diện tích địa lý; tuy nhiên, không phải hạt nào cũng có chính quyền
Ngoại trừ Connecticut và Rhode Island, 48 bang còn lại có chính quyền hạt là
chính quyền cơ sở cấp dưới của chính quyền bang Đứng đầu chính quyền hạt là ủy ban/hội đồng do người dân trong hạt bầu ra
Chính quyền đô thị Mỗi hạt lại được chia nhỏ thành nhiều đơn vị địa lý
nhỏ hơn gọi là thị trắn/quận/làng Chính quyền đơ thị được thành lập cho một
hoặc một số thị trắn/quận/làng trực thuộc một hạt Chính quyền đơ thị có thể
đại diện cho một nhóm dân cư rất nhỏ (làng Lazy Lake, hạt Broward, bang
Florida có 24 người) hoặc rất lớn (thành phố NewYork có 8 triệu người) Đứng đầu chính quyền đô thị là thị trưởng và hội đồng thành phố
Chính quyền đặc biệt Khoảng một phần ba số chính quyền địa phương
của Mỹ được xếp vào nhóm đặc biệt (Bureau of Intemational Information
Programs 2008) Dạng chính quyền này thường độc lập với chính quyền bang
và chính quyền hạt, và được thành lập cho các mục đích đặc biệt như bảo vệ nguồn nước, phịng cháy chữa cháy Chính quyền trường học là một loại
chính quyền đặc biệt phổ biến nhất Giáo dục công, lập ở Mỹ miễn phí giáo
dục phổ thơng cho mọi người dân trong độ tuổi
trường học được thành lập để quản lý, tìm kiếm nguồn vốn cho giáo dục Mỗi
chính quyền trường học là một đơn vị chính quyền độc lập, có ủy ban điều hành riêng, có chính sách và nguồn thu riêng
én trường Chính quyền
Trang 25“
1.3.2.2 TỔ chức hệ thống ngân sách ở Mỹ
Các cấp chính quyền ở Mỹ có quyền lực độc lập và thực hiện các nhiệm vụ độc lập Tương ứng với hệ thống chính quyền ba cấp là hệ thống
ngân sách ba cấp: ngân sách liên bang, ngân sách bang, và ngân sách địa
phương Mỗi cấp ngân sách đều có các nguồn thu và các nhiệm vụ chỉ riêng
biệt Ngoài ra, những nhiệm vụ được thực hiện bởi nhiều cấp chính quyền thì
ngân sách của các cấp chính quyền đó cũng phải cùng san sẻ Phân chia nguồn thu
Đến cuối năm 2014, thu ngân sách của tồn hệ thống chính quyền Mỹ
đạt khoảng 5.000 tỷ USD; trong đó, thu ngân sách của chính quyền liên bang, chiếm khoảng 3.200 tỷ USD, còn lại là thu ngân sách của chính quyền bang
và chính quyền địa phương Hình dưới đây thể hiện tổng thu ngân sách phân chia giữa các cấp chính quyền ở Mỹ Từ năm 2000 đến hết năm 2014, tổng
thu ngân sách bang và địa phương so với tổng thu ngân sách liên bang dao động trong khoảng từ 60 — 80% 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 9 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ngân sách liên bang Ngan sich bang và địa phương
Hình 3 Cơ cấu thu ngân sách giữa các cấp chính quyền ở Mỹ (2000-
2014)"
Trang 26
>
Cơ cấu các nguồn thu thay đổi tùy thuộc vào thẳm quyền và nhiệm vụ
của cấp chính quyền Các nguồn thu chủ yếu của các cấp chính quyền được thể hiện trong Bảng sau
Bảng 1 Các nguồn thu chủ yếu theo cấp chính quyền
Bang Địa phương
Liên bang eThuế thu nhập các nhân và thu nhập doanh nghiệp
e Thuế quỹ lương
« Thuế tiêu thụ đặc biệt
« Thuế thừa kế bắt động sản, quả biếu, tặng e Lệ phí hải quan eThuế thu nhập các nhân và thu nhập doanh nghiệp s Thuế bán hàng
sMột số loại thuế tiêu thụ đặc biệt ePhí cấp phép kinh doanh, cấp chứng chỉ nghề nghiệp e Một phần thuế tài sản, bắt động sản
Thu từ ngân sách liên
bang
« Thuế sở hữu tài sản,
bất động sản
«Thuế bán hàng (nếu được Bang cho phép) /
eTiền phạt vi phạm giao thông, đỗ xe
se Thuế thu nhập hoặc thuế doanh thu doanh
nghiệp (nếu Bang cho
phép)
e Một số các khoản phí
cấp phép, cấp chứng
chỉ
« Thu từ ngân sách liên
bang, và ngân sách
bang
Thu ngân sách liên bang Tỷ trọng giữa thu ngân sách liên bang so với
GDP của Mỹ dao động trong khoảng từ 15 — 20% trong suốt giai đoạn từ năm 1945 đến nay Ngân sách liên bang được hình thành từ ba nguồn chủ yếu (trên 90% tổng thu) là thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, và thuế quỹ lương Các khoản thu còn lại như thuế tiêu thụ đặc biệt, lệ phí hải quan, và các khoản thu khác chỉ chiếm khoảng 8% thu ngân sách liên bang Trước 1945, thuế thu nhập cá nhân chiếm tỉ trọng khá nhỏ trong cơ cấu tổng thu
ngân sách liên bang Từ 1945 đến nay, thuế thu nhập cá nhân là nguồn thu quan trọng, nhất với tỉ trọng trên 40% tổng thu Thuế thu nhập cá nhân áp
dụng thuế suất lũy tiến với mức thấp nhất là 10% và cao nhất là 39.6% (cho
Trang 27`
người có thu nhập năm trên 406.750 USD hoặc hộ gia đình có thu nhập năm
trên 457.600 USD) Thuế quỹ lương xếp vị trí thứ hai với tỉ trọng trên 35%
tổng thu Thuế quỹ lương dùng để chỉ trả cho các chương trình đặc biệt, lớn nhất là chương trình An sinh xã hội (Social Security) và Chăm sóc y tế (Medicare) Thuế quỹ lương của hai chương trình này chiếm đến 15,3% quỹ
lương (12,4% cho chương trình An sinh xã hội và 2,9% cho chương trình Chăm sóc y tế), người lao động và người sử dụng lao động đều chịu mức 7,65% Thuế thu nhập doanh nghiệp tính trên lợi nhuận của các doanh nghiệp,
với mức thuế suá t từ 15 — 35% Từ nguồn thu chiếm tỉ trọng lớn nhất trước 1945, thuế thu nhập doanh nghiệp hiện nay chỉ xếp vị trí thứ ba, xấp xỉ 10% Ngân sách liên bang không thu thuế bán hàng, nhưng thu rất nhiều khoản thuế
tiêu thụ đặc biệt ví dụ: rượu, bia, thuốc lá, dịch vụ điện thoại, nhiên liệu v.v
"
HenihdAulvươmeuơt — 8CS9mnchcemeTamh mSocialimurance and RetrementRecopts tne Tams Other adres
PPPLL PPP I IPP LIL LSS SEL ILI LLL ELLE ELI EEESS
Hình 4 Cơ cấu thu ngân sách liên bang giai đoạn 1940 - 2019 (%GDP)'" Thu ngân sách bang Nguồn thu của ngân sách bang chủ yếu đến từ các
khoản thuế (khoảng 70%) và hỗ trợ từ ngân sách liên bang (khoảng 25%) Cơ cấu thuế có thể thay đổi tùy theo quy định của từng bang nhưng thường bao
gồm các loại thuế như sau: thuế thu nhập cá nhân, thuế bán hàng, thuế thu
!! E,Sherlock, M & D J.Marples (2014) Overview of the federal tax system,
Trang 28
~
nhập doanh nghiệp, phí cắp phép, thuế tài sản, và một số loại thuế khác Theo
thống kê của Cục điều tra dân số Mỹ, năm 2014, thuế thu nhập cá nhân chiếm
tỷ trọng lớn nhất trong tổng thu ngân sách bang (35,9%), sau đó đến thuế bán hàng, phí cấp phép, thuế thu nhập doanh nghiệp (xem Hình 4) Thuế thu nhập cá nhân là nguồn thu chủ yếu ở hầu hết các bang; tuy nhiên, vẫn có 7 bang
khơng có loại thuế nay la: Wyoming, Washington, Texas, South Dakota, Nevada, Florida, va Alaska Thué thu nhập cá nhân của bang và thuế thu nhập cá nhân liên bang không khác gì nhau về cơ sở và phương pháp tính thuế,
ngoại trừ một số khác biệt được thể hiện trong bảng dưới đây Nguồn thu lớn
thứ hai của ngân sách bang là từ thuế bán hàng 45 trên 50 bang áp dụng loại
thuế này với mức thuế suất thấp nhất là 2,9% (bang Colorado) và cao nhất là
8,25% (bang California) Một điểm khác biệt nữa giữa thu ngân sách bang và thu ngân sách liên bang là các khoản phí cấp phép (license tax) Các loại phí
cấp phép như cấp phép kinh doanh, giấy phép điều khiển phương tiện, phí khí
thải từ phương tiện v.v Ngân sách bang thường không thu thuế tài sản mà
dành cho ngân sách địa phương thu, nhưng chính quyền bang vẫn được chia
một phần từ thuế tài sản (Roach 2010) Các tài sản thường bị đánh thuế là đất,
nhà ở, công trình dùng cho mục đích kinh doanh thương mại Thuế tài sản
nộp hàng năm với mức thuế suất tính trên giá trị của tài sản
Bảng 2 Thuế thu nhập liên bang và thuế thu nhập bang'?
Thuế thu nhập liên | Thuế thu nhập bang
bang
Phạm vi áp dụng Tất cả mọi công dân sinh
sống và làm việc trong
phạm vi lãnh thổ Mỹ
Ấp dụng cho các khoản thu nhập phát sinh trong phạm vi bang
“Thuế suất Có 7 mức thuê suất lũy tiến theo thu nhập, từ
10% đến 39.6%
Không thống nhất giữa các bang, có thể theo
thuế suất lũy tiến hoặc theo thuế suất có định ví
dụ bang Pensylvania Thu nhập chịu thuế Quy định thống nhất chung về mức thu nhập
chịu thuế và các khoản
giảm trừ Tùy theo quy định của bang và việc xác định các khoản giảm trừ và thu
nhập chịu thuế sẽ thay
đổi
Trang 29
`
Ngân sách địa phương Năm 2010, tổng thu ngân sách địa phương đạt
1,4 nghìn tỷ USD, gắp gần 3 lần tổng thu ngân sách bang Khoảng 40% số thu
đó là từ các khoản hỗ trợ của ngân sách liên bang và ngân sách bang Phần
còn lại đến từ các khoản thuế, phí do chính quyền địa phương áp dụng Trong
đó, thuế tài sản và bắt động sản chiếm tỷ trọng lớn nhất (khoảng 30% tổng thu) Các khoản thu từ phí cắp phép, tiền phạt, và các khoản thu khác chiếm
23% tổng thu và là khoản thu lớn thứ hai của ngân sách địa phương Một số ít
chính quyền địa phương đánh thuế bán hàng, thuế thu nhập độc lập với thuế do bang đánh nhưng số thu từ các khoản này không nhiều (chỉ chiểm khoảng 6% tổng thu ngân sách địa phương)
Phân chia nhiệm vụ chỉ
Nhiệm vụ của Chính phủ nói chung là quản lý xã hội và cung cắp các
hàng hóa, dịch vụ cơng mà xã hội mong muốn Dù được tổ chức theo thể chế
liên bang hay đơn nhất thì các nhiệm vụ mà Chính phủ phải thực hiện vẫn
không thay đổi Một số nhiệm vụ chính mà Chính phủ phải thực hiện là: duy trì bộ máy quản lý, bảo vệ tổ quốc, ôn định trật tự xã hội, xây dựng đường giao thông, cung cắp dịch vụ giáo dục, cung cấp dịch vụ y tế, an sinh xã hội,
và một số dịch vụ khác
Các nhiệm vụ này được phân chia giữa chính quyền liên bang, chính
quyền bang và chính quyền địa phương như sau
Duy tri bộ máy Nhiệm vụ duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy
chính quyền cấp nào sẽ do ngân sách cấp đó đảm nhiệm
Bảo vệ tổ quốc Lực lượng quân đội của Mỹ gồm 5 binh chủng: bộ
binh, thủy quân, lính thủy đánh bộ, không quân, và lực lượng phòng vệ bờ
biển Mỹ là quốc gia có chỉ phí qn đội cao nhất thế giới (trên 500 tỷ
USD/năm), và chỉ phí này thuộc trách nhiệm của ngân sách liên bang Một số bang có lực lượng phòng vệ địa phương (22 bang) Lực lượng phòng vệ địa phương vẫn chịu sự chỉ huy và điều động của chỉ huy quân đội liên bang,
nhưng ngân sách cho lực lượng này hoạt động, do ngân sách bang chỉ trả
Trang 30`
Ôn định trật tự Hệ thông cảnh sát và tòa án được thành lập ở tắt cả các
cấp chính quyền của Mỹ Chính quyền liên bang có lực lượng cảnh sát liên
bang (FBI, CIA), nhà tù liên bang và tòa án liên bang Chính quyền bang có
cục cảnh sát bang (ví dụ LAPD, NYPD v.v ), nhà tù bang và tòa án bang
Chính quyền địa phương có phịng cảnh sát trudng (sheriff's department), trai
giam và tòa án địa phương Riêng lực lượng cứu hỏa được thành lập và quản
lý bởi chính quyền địa phương
Giao thơng và thủy lợi Tông chỉ ngân sách các cấp cho lĩnh vực giao thông và thủy lợi của Mỹ năm 2014 đạt mức 416 tỷ USD Phần lớn số tiền đó
do ngân sách bang và ngân sách địa phương chỉ trả (320 tỷ USD); ngân sách liên bang chỉ chiếm 96 tỷ USD Chỉ phí xây mới và nâng cấp các cơng trình
giao thơng và thủy lợi chiếm 43% tổng chỉ, cịn chỉ phí vận hành và bảo
dưỡng chiếm 57% tổng chỉ (Musick & Petz 2015) Lĩnh vực giao thông và
thủy lợi bao gồm những khoản chỉ xây dựng đường cao tốc, đường sắt, hàng
không, đường thủy, thủy lợi, và nước sinh hoạt Trong đó chỉ phí xây dựng
đường cao tốc, nước sinh hoạt, và đường sắt chiếm tỷ trọng lớn nhất, lần lượt là 40%, 26%, và 17% tổng chỉ Xây dựng đường cao tốc, nước sinh hoạt, và
đường sắt chủ yếu do ngân sách bang và địa phương chỉ trả; ngân sách liên
bang chỉ chiếm một phần nhỏ dưới dạng các khoản chỉ hỗ trợ cho ngân sách
địa phương Ví dụ với đường cao tốc, 72% chỉ phí xây dựng và vận hành
thuộc ngân sách bang và địa phương; ngân sách liên bang bỏ ra khoảng 50 ty
USD/năm (chiếm 28%) thông qua quỷ xây dựng đường (Highway Trust
Fund)
source: Congressions! Budget Office based on data from the Office of Management and Budget and the Census Bureau
Hình 5 Cơ cấu chỉ ngân sách các cấp cho giao thông và thủy lợi năm 2014
Trang 31`
Giáo dục Phần lớn chỉ phí cho việc thành lập và hoạt động của các cơ
sở giáo dục thuộc trách nhiệm của ngân sách bang và địa phương Tham
quyén thành lập các cơ sở giáo dục được trao cho chính quyền bang, chính
quyền địa phương, và các tổ chức (công cộng lẫn tư nhân) Trong năm học
2011-2012, chỉ phí chọ giáo dục ở Mỹ rơi vào khoảng 1,15 nghìn tỷ USD
Phần lớn số tiền đó đến từ ngân sách bang, ngân sách địa phương, và từ khu
vực tư nhân; ngân sách liên bang chỉ chiếm 10,8%.'° Chi phí cho giáo dục phổ théng (K-12 education) chiém khoảng 25% tổng chỉ ngân sách bang và chỉ cho giáo dục đại học và dạy nghề chiếm khoảng 13% Ngân sách liên bang đóng vai trị khuyến khích giáo dục tồn dân và đảm bảo chất lượng giáo dục hơn là trực tiếp cung cấp dịch vụ giáo dục Ví dụ một vài chương trình
chỉ tiêu của ngân sách liên bang cho giáo dục như chương trình nâng cao hiệu
quả dạy và học, chương trình cung, cấp thông tin cho phụ huynh học sinh
v.v Ngoài ra ngân sách liên bang cũng chỉ hỗ trợ một phần chỉ phí cho giáo
dục ở các bang, và tương tự ngân sách bang cũng chỉ hỗ trợ một phần cho ngân sách địa phương
Y tế Năm 2013, tổng chỉ ngân sách cho y tế của Mỹ chiếm 17.1% GDP, cao nhất trong nhóm các nước OECD." Các cơ sở chăm sóc y tế cơng (ở tắt cả các cấp chính quyền) chiếm 70% nguồn cung dịch vụ y tế, còn lại do khu vực tư nhân cung cấp Hai chương trình chỉ tiêu y tế lớn nhất ở Mỹ là
Medicare và Medicaid, cả hai đều có từ năm 1965 và nằm dưới sự quản lý
điều hành của Bộ Chăm sóc sức khỏe và con người Mỹ (Department of Heath
& Human Services) Medicare là chương trình bảo hiểm y tế của chính phủ liên bang cho người trên 65 tuổi, người bị khuyết tật, và người phải chạy thận
Chỉ phí cho chương trình Medicare hồn toàn do ngân sách liên bang chỉ trả
(chiếm khoảng 15% tổng chỉ ngân sách liên bang năm 2015)', và được lấy chủ yếu từ thuế quỹ lương Medicaid là chương trình phối hợp giữa chính phủ liên bang và chính phủ bang nhằm giúp người thu nhập thấp có thể chỉ trả các
chỉ phí chăm sóc sức khỏe Ngân sách liên bang và ngân sách bang cùng san
'3 Theo US Department of Education
'* Squires, D & C &erson (2015) "US health care from a global perspective: spending,
use of services, prices, & health in 13 countries.” Issue brief (Commonwealth Fund) 15: 1- lộ
Trang 32`
sẻ chỉ phí của chương trình Medicaid theo tỷ lệ ngân sách liên bang khoảng 2/3 và ngân sách bang 1/3
An sinh xã hội An sinh xã hội là chương trình lớn nhất và tốn kém nhất
của ngân sách liên bang Chương trình an sinh xã hội gồm các cấu phần: Bảo
hiểm hưu trí và tử tuất (Old aged & Survivors Insurance-OASI) và Bảo hiểm
thương tật (Disability Insurance-DI) OASI chỉ trả thu nhập cho người lao
động nghỉ hưu hoặc chỉ trả cho gia đình của người lao động nếu người lao
động bị chết khi đang công tác DI chỉ trả cho người bị thương tật trong khi
lao động cho đến tuổi nghỉ hưu Chỉ phí cho hai chương trình này chiếm đến một phần ba tổng chỉ ngân sách liên bang năm 2015 (khoảng hơn 800 tỷ
USD) (CBO 2015) Chỉ phí cho các chương trình an sinh xã hội này hoàn toàn thuộc trách nhiệm của ngân sách liên bang
Các dịch vụ khác Ngoài các dịch vụ, hàng hóa kể trên, Chính phủ Mỹ còn cung cấp nhiều loại hàng hóa, dịch vụ công khác cho xã hội như nhà ở, năng lượng, vui chơi giải trí v.v Chỉ phí cho các dịch vụ này được san sẻ giữa các cắp ngân sách Ngân sách liên bang tạo điều kiện cho người có thu
nhập thấp có thể sở hữu nhà ở thông qua hai định chế là Fannie Mae và
Freddie Mac và các chương trình nhà ở Chi phi cho các chương trình này
khoảng trên 300 tỷ USD/năm
Trang 33
“
CHƯƠNG 2
HỆ THÓN
GẦN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM TỪ NĂM 1945 CHO DEN NAY
2.1 Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam trước khi có luật
NSNN 1996
Dưới các triều đại phong kiến Việt nam mặc dù đã có các hoạt động
thu, chỉ tài chính nhà nước, đã hình thành các quĩ làng, xã, nhưng thuật ngữ
ngân sách và cấp ngân sách chưa xuất hiện,
Sau khi đánh chiếm được Nam Kỳ, năm 1863, CXhính phủ Pháp công
bố chế độ tài chính thi hành đối với các nước thuộc địa Theo chế độ tài chính
này ngân sách Nam kỳ được hình thành như là một cấp ngân sách của địa
phương thuộc địa Pháp Năm 1887, Việt nam, Camuchia và sau đó là Lào đều
trở thành thuộc địa của Pháp và gọi chung là Đơng Dương, theo đó hệ thống ngân sách Pháp thuộc ở Việt nam đã hình thành, bao gồm Ngân sách Đông
Dương và Ngân sách các kỳ (Bắc kỳ, trung kỳ, Nam kỳ) Năm 1891 Hà nội và Hải phòng được chính phủ Pháp cơng nhận có tư cách pháp nhân và có ngân
sách thành phố riêng Từ đó hình thành ngân sách cắp tỉnh, thành phố và tiếp
theo là ngân sách cắp xã Như vậy từ đầu thé ky 20, hệ thống ngân sách thuộc địa của Pháp bao gồm các cấp ngân sách:
Ngân sách Đông Dương
Ngân sách các xứ
Ngân sách các tỉnh, thành phó
Ngân sách xã ở các làng
'® Viện Nghiên cứu Tài chính, Lịch sử tài chính Việt Nam, tập I, Nhà xuất bản tài chính (1993), trl8
Trang 34`
Các cấp ngân sách trên có cơ chế quản lý tài chính có nhiều điểm giống, như các cấp chính quyền địa phương của Pháp: Có ngân sách riêng và có
nguồn thu riêng về thuế
Từ năm 1945, sau khi Việt nam dành được độc lập, qua nhiều thời kỳ,
gắn liền với lịch sử dân tộc đã có những thay đổi về tổ chức hệ thống NSNN
như sau:
2.1.1 Giai đoạn xây dựng các cấp ngân sách đầu tiên: 1945 - 1954
Theo Hiến pháp năm 1946, tổ chức lãnh thỏ của Việt Nam gồm ba bộ:
Bắc, Trung, Nam Mỗi bộ được chia thành tỉnh, huyện, xã Bên cạnh các
huyện nói trên, cịn một số thành phố và đô thị Các tỉnh, thành phó, thị trắn
và các xã là các đơn vị hành chính có Hội đồng nhân dân được bầu thông qua
cơ chế phổ thông đầu phiêu và một cơ quan chấp hành gọi là Ủy ban Hành
chính ( ngày nay được gọi là Ủy Ban Nhân dâu) Tuy nhiên, không có ngân
sách cho từng cắp chính quyền địa phương, cụ thé:
Trong thời gian đầu năm 1945, chiến tranh đã làm tình hình kinh tế và tài chính gặp nhiều khó khăn,để tập trung lực lượng chống ngoại xâm và ổn định đất nước, chính phủ chủ trương vẫn đi theo mơ hình của hệ thống ngân
sách cũ của Pháp nhằm tránh những xáo trộn không cần thiết Đến tháng 7
năm 1946 hệ thống ngân sách mới được xây dựng bao gồm: ngân sách nhà
nước, ngân sách quốc phòng, ngân sách hỏa xa, ngân sách của 3 kì: Bắc, Trung, Nam và ngân sách của 2 thành phó lớn là Hà Nội và Hải Phòng'”
Sang năm 1947, do chiến sự mở rộng, hệ thống ngân sách trên không,
thể được duy trì nên Bộ Tài Chính chỉ lập Quỹ chỉ tiêu cho cả nước và phân
cấp công quỹ cho mỗi tỉnh để các tỉnh chủ động phòng khi bị địch chia cắt và
bao vây phong tỏa Năm 1949 ngân sách xã được thành lập và trong suốt thời
kỳ 1947-1954, hệ thống NSNN trên thực tế chỉ tồn tại hai cấp đó là ngân sách
quốc gia (sau này gọi chung là NSNN) và ngân sách xã Nguồn thu của cấp xã dựa trên một nguyên tắc tự chủ vẻ tài chính thơng qua các quỹ như: Quỹ cho
các bình sĩ, các quỹ cho các chiến sĩ mùa đông, vv, được huy động theo tình
Trang 35`
hình của từng xã để tài trợ cho nhu cầu chỉ tiêu Ngoài ra chỉ tiêu của các xã
cịn có từ nguồn bổ sung từ ngân sách quốc gia
Thời kì 1945 — 195, quản lý ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc
tập trung và thông nhất Cơ chế quản lý ngân sách không ổn định do ảnh hưởng của chiến tranh và những khó khăn trong ngày đầu xây dựng đất nước
Tir nam 1948, chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đã có một số bước
hồn thiện Theo thể lệ thu - chỉ và kế toán đại cương ban hành năm 1948,
thì tài chính nhà nước được quản lý theo nguyên tắc tập trung, thống nhất: mọi quyền hạn thu, chỉ đều tập trung vào trung ương, chính quyền địa phương ủy quyền một số nội dung thu, chỉ nhưng ở một chừng mực nhất định Trong thời gian đầu, việc ủy quyền còn hạn hẹp, các địa phương trên thực tế có ít quyền hành cho nên họ ít quan tâm đến cơng tác tài chính; việc kiểm tra, kiểm
sát tình hình thu chỉ ngân sách bị buông lỏng Giai đoạn này cũng là thời điểm
mà Việt Nam gặp rất nhiều khó khăn vẻ tài chính, trong năm 1950 nguồn thu không đảm bảo rằng 20% chỉ tiêu quốc gia Những khó khăn này đến từ nhu cầu tăng phát sinh từ chiến tranh, sự mắt cân bằng nghiêm trọng trong ngân sách nhà nước, các vấn đẻ tiền tệ khiến lạm phát ngày càng tăng Hơn nữa, hệ thống tiền tệ và tài chính chưa phát triển, phần lớn doanh thu và chỉ của ngân sách nhà nước được thực hiện bằng hiện vật Năm 1951, để giải quyết các vấn đề trên, Chính phủ ban hành chính sách “Thống nhất quản lý tài chính của
nhà nước” Chính sách tài chính này đã trở thành một trong những nguyên tắc
chủ đạo trong quản lý ngân sách của Việt nam từ đó cho đến nay
2.1.2 Giai đoạn hình thành mối quan hệ phân cấp quản lý ngân sách:
1955-1974
Đây là giai đoạn phục hồi và xây dựng của nền KT - XH_chủ nghĩa ở
miền Bắc, trong khi miền Nam vẫn tiếp tục tiến hành cuộc đấu tranh để giải
phóng và thống nhất đất nước Trong giai đoạn này, quản lý ngân sách ở miền
Trang 36“
Bắc đã có những chuyển đổi từ!” việc phân cấp quản lý tập trung cao độ, quyền lực từ tập trung chủ yếu trong tay chính” quyền trung ương được
chuyển sang trao cho chính quyền địa phương quyền tự chủ cao hơn Thời kỳ 1955-1974 đánh dấu những thay đổi quan trọng trong tổ chức hệ thông NSNN
của Việt nam như sau:
*Thành lập ngân sách cấp tỉnh và hình thành hệ thống NSNN lồng
ghép:
Theo thông tư số 524 ngày 7-5-1955, văn bản đầu tiên về phân cấp
quản lý tài chính của Việt nam, hệ thống NSNN bao gồm ngân sách nhà nước
trung ương và ngân sách tỉnh thành phố Ngân sách xã vẫn tồn tại nhưng độc
lập ngoài hệ thống ngân sách lồng ghép này Đơn vị hành chính cấp huyện tồn
tại như một đơn vị dự toán, thu, chỉ của cấp hành chính huyện được ghỉ vào
ngân sách của tỉnh (thành phố)
* Phân cấp nguôn thu và nhiệm vụ chỉ giữa các cáp ngân sách trung
tương và địa phương:
Phân cấp quản lý ngân sách được hình thành thơng qua việc chuyển
giao nguồn thu và nhiệm vụ chỉ ngân sách cho cấp tỉnh Theo thông tư số 524,
các khoản thu được chia thành hai loại: ï) Các khoản thu ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh hưởng 100% ii) Các khoản thu chia thành tỷ lệ phần
trăm giữa trung ương và ngân sách tỉnh, bao gồm: thuế nông nghiệp, thuế
buôn đường, thuế lợi nhuận doanh nghiệp Các kỹ năng đã được phân theo
loại hình kinh phí và tổ chức của các tỏ chức công cộng Các khoản chỉ thuộc
phạm vi quốc gia như chỉ phí của đường sắt, quốc phòng, chỉ cho các cơ quan chính phủ thuộc về ngân sách trung ương Chỉ tiêu cho hoạt động của các
chính quyền và tổ chức địa phương thuộc về ngân sách địa phương (ngân sách
tỉnh và ngân sách của khu tự trị) Mặc dù các thẳm quyền về thu, chỉ ngân
D00 l0 lon,
Trang 37`
sách trong thời kỳ này còn chủ yếu thuộc về cấp trung ương nhưng Thông tư
số 524/TTg là cơ sở pháp lý đầu tiên cho việc thiết lập những quyền hạn và
trách nhiệm về ngân sách của các cấp chính quyền địa phương Việt Nam
Phân cấp quản lý ngân sách trong thời kỳ 1955-1974 được tiếp tục hoàn tiện
theo các cơ chế như thông tư số 184 / TTg ngày ngày 08 tháng 4 năm 1958 về việc phân cấp quản lý ngân sách ở các đô thị, Điều lệ tạm thời của Hội đồng Chính phủ số 119/Cp ngày 1-8-1967 về phân cấp quản lý tài chính cho các
tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương,
* Phân cấp quản lÿ ngân sách cho chính quyên cấp xã
Trước năm 1958, ngân sách xã trên thực tế chỉ tồn tại một cách hình
thức phụ thuộc vào tỉnh, khơng có sự phân chia rõ ràng về nguồn thu và
nhiệm vụ chỉ ngân sách giữa các tỉnh, thành phố với các xã trên địa bàn tỉnh
Nghị định số 184/TTg ngày của Chính phủ ngày 08 tháng 4 năm 1958 về phân cấp quản lý ngân sách xã đã cải thiện vấn đề này bằng việc phân biệt nguồn thu, nhiệm vụ chỉ của các xã so với ngân sách tỉnh Tiếp theo, ngày 08
tháng 04 năm1972, Chính phủ ban hành Nghị định số 64/CP quy định rõ
nguồn thu, nhiệm vụ chỉ của ngân sách xã cũng như quyền hạn và trách nhiệm Uy ban Hành chính cấp tỉnh và huyện đối với việc quản lý ngân sách ở cấp
xã Về thu, ngân sách xã được phân cấp thu: 12% thủ tục phí thuế sát sinh, thu về đò ngang, thu hoa lợi cộng sản của xã, thu về phí chợ, phụ thu thuế
nông nghiệp VỀ chỉ, ngân sách xã phải đảm nhận các khoản: Chỉ làm các
cơng trình tiêu thủy nông, làm cầu đường, tu sửa bến đò ngang, tu sửa và xây
dựng chợ của xã; chỉ về văn hóa xã hội, y tế, giáo dục, hộ sinh, sửa sang
trường lớp, tuyên truyền, báo chí ; chỉ hành chính trợ cấp cán bộ xã, văn
phịng phí, dầu đèn hội nghị Cho đến thời điểm này chính quyền xã đã có
ngân sách xã với nguồn thu và nhiệm vụ chỉ cụ thể, nhưng ngân sách xã chưa lồng ghép vào ngân sách nhà nước
Trang 38“
Ngày 08 — 04 — 1972, Chính phủ ra Nghị định số 64/CP quy định rõ
nguồn thu, nhiệm vụ chỉ của ngân sách xã cũng như quyền hạn và trách nhiệm ủy ban hành chính cắp tỉnh và huyện đối với việc quản lý ngân sách ở cắp xã
2.1.3 Giai đoạn hoàn thiện cấu trúc hệ thống ngân sách lồng ghép: 1975-
1985
* Hình thành ngân sách cấp huyện trong hệ thống NSNN: Bồi cảnh của
thời kỳ 1975-1985 đã ảnh hưởng sâu sắc đến quá trình phân cấp quản lý tài
chính tại Việt Nam VỀ phân cấp ngân sách, văn bản quan trọng đầu tiên là quyết định số 108-CP của Hội đồng Chính phủ ngày 13 tháng 5 năm 1978 về
việc thành lập ngân sách cấp huyện và hội nhập vào hệ thống ngân sách của
Nhà nước, trước đó nó là ngân sách của chính quyền trung ương và ngân sách
của các tỉnh (thành phố) Sau quyết định này, hơn 500 huyện trong tỉnh đều có
một ngân sách hàng năm và có các khoản thu, chỉ chuyên dụng, tương tự như
ngân sách của tỉnh Quyết định này đã xác định được vai trò và trách nhiệm
của quản lý tài chính và ngân sách của nhà nước đối với các tỉnh, huyện Nó
đã mở rộng phân phối các nguồn lực cho cấp tỉnh
Những quy định trước đây về phân cắp quản lý ngân sách nhà nước đã
phát huy tác dụng một thời, đến thời điểm 1983 có nhiều điều cần được bổ
sung, hồn chỉnh cho thích hợp với tình hình mới Đó chính là lý do Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 138 / HĐBT ngày
19 tháng 11 năm 1983 để cải thiện hệ thống phân cấp quản lý tài chính Nội
dung của nghị định được tập trung vào cải tiến cơ chế phân cấp quản lí ngân
sách địa phương, ngân sách xã được tổng hợp vào ngân sách nhà nước và hệ
thống ngân sách nhà nước gồm 4 cấp: Trung ương - Tinh (Thành phố) -
Huyện (Quận, thị xã) - Xã (Phường, thị trấn) Thực hiện nghị quyết
138/HĐBT, nâng tỷ lệ điều tiết cho ngân sách địa phương về lợi nhuận và thu
quốc doanh của xí nghiệp địa phương nhằm tạo quyền chủ động cho các tỉnh
cân đối thu chỉ ngân sách tại chỗ, không phụ thuộc vào nguồn trợ cấp của
Trang 39“
NSTW Tuy vay, sau khi thời gian thi hành, nghị quyết 138/HĐBT đã bộc lộ
một số tồn tại làm suy yếu nguyên tắc thống nhất của ngân sách Nhà nước
Nguồn thu ngân sách bị phân tán ra quá nhiều cấp, Trung ương không tập trung và chỉ phối được nguồn vốn để điều hành có hiệu quả, phục vụ cho việc
thực hiện những mục tiêu chủ yếu của kế hoạch kinh tế - xã hội của cả nước Trong giai đoạn 1975 ~ 1985 nguồn thu tập trung chủ yếu vào NSTW và chưa xuất hiện vay nợ, các văn bản quy định về phân cấp chỉ là các văn bản dưới luật nên tính pháp lý chưa cao, thẩm quyển của chính quyền tối cao
chưa được thể hiện rõ
2.1.4 Thiết lập vai trò trung gian trong quản lý ngân sách của chính quyền cấp tinh: 1986 — 1995
Các quy định pháp lý về phân cắp quản lý ngân sách chủ yếu nằm trong
2 văn bản: Quyết định số 186 / HĐBT ngày 27 tháng 11 năm 1989 của Hội
đồng Bộ trưởng về việc phân cắp quản lý ngân sách và Quyết định số 168 /
HĐBT ngày 16 tháng 5 năm 1992 của Hội đồng Bộ trưởng sửa đổi Quyết
định số 186 / HĐBT Nội dung chính trong giai đoạn này, cụ thể:
Phân chia lại nguồn thu nhiệm vụ chìa giữa các cấp Luật quy dịnh thu của NSĐP gồm hai nguồn thu chính như sau: Thu cố định (NSĐP hưởng 100%) và Thu điều tiết hàng năm Trước đây, mỗi khoản thu (tùy theo nội dung thu, đơn vị trung ương hay địa phương nộp) có một tỷ lệ điều tiết riêng
ổn định trong nhiều năm, nay tỷ lệ điều tiết được áp dụng thống nhất cho các
khoản thu điều tiết và được xác định lại hàng năm Nghị quyết 168/HĐBT
giao cho các địa phương các khoản thu sau: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế
trước bạ, thuế sát sinh, thuế lợi tức (trừ lợi tức của các đơn vị hạch tốn tồn
ngành và các khoản thu từ dầu thô), thuế từ hoạt động xổ số kiến thiết, thuế xuất nhập khẩu tiểu ngạch ở các tỉnh biên giới, các khoản thuế sử dụng vốn,
thu khấu hao cơ bản, thu hoàn vốn, biến giá TSCĐ và thu khác từ XNQD do
địa phương quản lý, phí giao thông, tiền nuôi rừng, các khoản thu sự nghiệp
Trang 40“
của địa phương và một số khoản thu khác của NSĐP Vẻ chỉ: Nghị quyết
168/HĐBT ngày 16-5-1992 có bổ sung rõ hơn về chỉ xây dựng cơ bản của địa
phương; giao cho NSĐP chỉ đầu tư XDCB các cơng trình thuộc hạ tầng cơ sở,
cơng trình văn hóa, y tế, xã hội của địa phương (không kẻ các cơng trình đầu
tư cho định canh, định cư và kinh tế mới) do HĐBT (hoặc Chủ nhiệm
UBKHNN và Bộ Tài chính) xét duyệt theo đề nghị của UB nhân dân tỉnh Đối
với chỉ sự nghiệp, ngân sách địa phương chỉ cho các khoản sự nghiệp do địa
phương quản lý
Thiết lập vai trò trung gian trong quản lý ngân sách của chính quyền
cấp tỉnh Trước đây, Trung ương quy định nội dung thu, chỉ, quản lý ngân
sách huyện Nay, Hội đồng Bộ trưởng cho phép Ủy ban nhân dân các tỉnh tự quy định cụ thể cho từng huyện với nguyên tắc là phải phù hợp với chính sách, chế độ chung
Quán triệt các nguyên tắc về phân cấp Theo đó nguyên tắc tập trung dân chủ, bảo đảm quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất
của HĐBT đối với toàn bộ ngân sách Nhà nước Đề cao trách nhiệm, quyền chủ động, sáng tạo và khuyến khích thỏa đáng đối với chính quyền địa
phương trong việc quản lý chặt chẽ, tăng thu và tiết kiệm chỉ cho NSNN Bảo
đảm tính thống nhất của nền tài chính quốc gia UBND các cấp có trách nhiệm hướng dẫn và kiểm tra hoạt động sản xuất, kinh doanh và thực hiện nghĩa vụ nộp thu NSNN của các đơn vị kinh tế quốc doanh, kinh tế tập thẻ, cá thể và tư nhân trên địa bàn; đồng thời thực hiện nghĩa vụ chỉ ngân sách theo
kế hoạch, chính sách, chế độ tài chính thống nhất do Trung ương quy định với
hiệu quả cao Mọi khoản thu chỉ của Nhà nước đều phải được phản ánh đầy đủ, kip thời, trung thực vào NSNN
Tóm lại, có thể nhận thấy rằng, trước khi có luật NSNN, phân cấp ở
'Việt Nam đã xác lập được sự phân biệt rõ rằng về trách nhiệm và quyền hạn của các cấp ngân sách, góp phần tăng tự chủ tài chính cho chính quyền địa