Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam.PDF

1 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài luận án: Trong trình chuyển đổi kinh tế từ chế kế hoạch hoá tập trung bao cấp sang chế thị trường, đặc biệt điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế khu vực Việt Nam ngày sâu rộng; vai trò, vị trí, chức đơn vị nghiệp công lập có thay đổi: từ chỗ phận cấu thành hệ thống quản lý Nhà nước chuyển thành đơn vị có nhiệm vụ đáp ứng dịch vụ cho xã hội, từ chỗ Nhà nước chủ thể cung cấp dịch vụ công, sang vị trí đơn vị nghiệp cung cấp dịch vụ Trong trình đó, sách tài khu vực nghiệp công lập có nhiều đổi thay; sửa đổi, điều chỉnh đòi hỏi từ thực tế quản lý, mang đậm nét bao cấp, chủ yếu tập trung hoàn thiện quản lý chi ngân sách Nhà nước, bộc lộ nhiều vấn đề không phù hợp với chế thị trường Bởi vậy, đổi sách tài khu vực nghiệp công cần giải pháp tổng thể Luận án chọn Đề tài “Đổi sách tài khu vực nghiệp công Việt nam”, nhằm góp thêm ý kiến vào trình phát triển hội nhập kinh tế Việt Nam Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án: Đây vấn đề quan tâm, có nhiều công trình nghiên cứu nội dung có liên quan, như: đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Đổi chế quản lý tài đơn vị nghiệp có thu” năm 1997, PTS Trần Thu Hà - Chủ nhiệm đề tài; đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Thực trạng giải pháp tài nhằm thực khoán chi quan hành chế tự trang trải đơn vị nghiệp có thu” năm 2001, TS Bạch Thị Minh Huyền Chủ nhiệm đề tài; đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Hoàn thiện chế quản lý tài sản công đơn vị nghiệp” năm 2003, TS Phạm Đức Phong - Chủ nhiệm đề tài; luận án Tiến sỹ “Đổi chế quản lý chi ngân sách Nhà nước lĩnh vực y tế Việt nam giai đoạn chuyển sang kinh tế thị trường có quản lý Nhà nước” năm 2003 NCS Nguyễn Trường Giang; luận án Tiến sỹ “Hoàn thiện chế tài nhằm thúc đẩy xã hội hoá giáo dục Việt Nam” năm 2006, NCS Bùi Tiến Hanh Nhìn chung luận án, đề tài nghiên cứu sâu chế quản lý tài chính, theo vấn đề: quản lý chi NSNN, quản lý tài sản công nghiên cứu theo đối tượng cụ thể như: giáo dục, y tế Các tác giả tổng kết đánh giá thực tiễn; giải pháp, kiến nghị giải vấn đề thời điểm nghiên cứu; chưa tập trung phân tích sâu lý luận; chưa có nghiên cứu tổng quan chung sách tài khu vực nghiệp công Bởi Luận án này, đảm bảo tính cấp thiết không trùng lặp với đề tài nghiên cứu 2 Mục đích ý nghĩa nghiên cứu luận án: Nghiên cứu làm rõ vấn đề lý luận thực tiễn sách tài khu vực nghiệp công, làm rõ cần thiết kiến nghị giải pháp đổi sách tài khu vực nghiệp công điều kiện chuyển đổi sang kinh tế thị trường định hướng XHCN Phạm vi đối tượng nghiên cứu luận án: Khảo sát, nghiên cứu, đánh giá sách tài khu vực nghiệp công thời kỳ 1990-2010 số ngành giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, văn hoá, số loại hình nghiệp công ích; sâu phân tích sách: đầu tư NSNN, tín dụng, quản lý tài sản, thuế, quản lý lao động, tiền lương, chế độ kế toán đơn vị nghiệp công Đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm mục đích giải vấn đề thực tiễn đặt cho giai đoạn 2011 - 2020 Các phương pháp nghiên cứu: Trong trình nghiên cứu, phân tích luận án sử dụng phương pháp: - Phương pháp vật biện chứng, vật lịch sử, lý luận kinh tế trị học Mác - Lê Nin sử dụng hầu hết nội dung luận án - Sử dụng nguyên lý kinh tế học kinh tế học công cộng để nghiên cứu vai trò, chức năng, nhiệm vụ đơn vị nghiệp công - Các phương pháp: phân tích hệ thống, phân tích thống kê, phương pháp tổng hợp, khái quát hoá, mô hình hoá sử dụng công cụ để rút kết luận tổng quát sở phân tích, đánh giá thực tiễn Đóng góp luận án: - Luận án tiếp cận nghiên cứu tài đơn vị nghiệp công theo mối quan hệ với: Nhà nước, chủ thể cung cấp đầu vào cho đơn vị, chủ thể sử dụng dịch vụ đơn vị nghiệp người lao động làm việc đơn vị trình hình thành sử dụng quỹ tiền tệ đơn vị nghiệp công; qua làm rõ chất tài đơn vị nghiệp công kinh tế thị trường, cần tuân thủ qui luật thị trường: thực hạch toán đầy đủ chi phí hoạt động, giá dịch vụ theo chế cạnh tranh việc cung cấp dịch vụ… từ hình thành yêu cầu chế quản lý, cách thức điều tiết, can thiệp Nhà nước - Qua phân tích mối quan hệ tài đơn vị nghiệp công với Nhà nước: làm rõ kinh phí ngân sách Nhà nước cấp để thực nhiệm vụ Nhà nước giao, Nhà nước mua dịch vụ đơn vị; chi ngân sách Nhà nước tạo thu nhập đơn vị nghiệp để bù đắp chi phí trình hoạt động, đơn vị quyền định việc quản lý, sử dụng kinh phí này; sách tài khu vực nghiệp công cần đổi theo hướng xoá bỏ bao cấp, thực tự chủ, tự chịu trách nhiệm tài hoạt động đơn vị nghiệp công 3 - Đổi sách tài khu vực nghiệp công luận giải trình liên tục, hướng đến mục tiêu quản lý chi ngân sách Nhà nước cho đơn vị nghiệp theo kết hoạt động - Đề xuất giải pháp trước mắt chiến lược nhằm đổi sách tài khu vực nghiệp công Trong đề xuất là: (1)Chuyển sách phí, lệ phí sang sách quản lý giá dịch vụ theo hướng đơn vị nghiệp thực hạch toán đầy đủ chi phí hoạt động, bao gồm chi phí khấu hao tài sản; (2)Các đơn vị, hoạt động nghiệp đối tượng chịu thuế GTGT, thuế TNDN thuế sử dụng đất Nhà nước thực điều tiết vĩ mô sách sách thuế, áp dụng mức thuế suất ưu đãi (0%, 5%, 10% ) tuỳ theo ngành, lĩnh vực, địa bàn hoạt động mà Nhà nước cần ưu tiên, ưu đãi; tuỳ theo mục tiêu Nhà nước thời kỳ định; (3)Chuyển chế chi NSNN cho đơn vị nghiệp công theo chế bao cấp sang quản lý theo kết hoạt động; có sách hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng Nhà nước cần đảm bảo: đối tượng sách xã hội, người nghèo ; (4)Xây dựng chế kiểm tra, đánh giá kết hoạt động đơn vị nghiệp: thực phân cấp, tổ chức hệ thống đánh giá theo hai cấp độ (tự kiểm tra đánh giá kiểm tra, đánh giá từ bên ngoài); xây dựng hệ thống tiêu chí đo lường đánh giá kết hoạt động hai cấp độ Tuy vậy, nghiên cứu Luận án chưa sâu đánh giá định lượng, hoạt động thực tiễn cần lượng hoá tác động sách để có bước phù hợp Các đề xuất sách mang tính tổng quan chung cho khu vực nghiệp, hoạt động thực tiễn cần cụ thể hoá để phù hợp với đặc điểm, yêu cầu cụ thể ngành, lĩnh vực, địa phương Kết cấu luận án: Luận án gồm có chương, trình bày 163 trang, không kể phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo Chương KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG 1.1 Khu vực nghiệp công kinh tế quốc dân 1.1.1 Sự hình thành khu vực nghiệp công kinh tế quốc dân Luận án phân tích trình bày khái quát quan niệm nghiệp công, trình hình thành khu vực nghiệp công; sở nghiên cứu tài liệu thực tiễn để phân tích đưa khái niệm khu vực nghiệp công tập hợp bao gồm đơn vị nghiệp Nhà nước thành lập, để thực nhiệm vụ Nhà nước giao lĩnh vực chuyên môn, kinh phí hoạt động Nhà nước cấp không mục tiêu lợi nhuận Qua việc xem xét rút kết luận khu vực nghiệp công hình thành thời kỳ phát triển kinh tế theo chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp, thuộc khu vực không sản xuất vật chất, kinh phí hoạt động NSNN cấp thông qua phân phối lại thu nhập quốc dân; trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, khu vực nghiệp công tách khỏi quan hành Nhà nước, đảm nhận việc cung cấp dịch vụ công cho xã hội với tư cách đơn vị kinh tế, vận hành theo yêu cầu thị trường Luận án trình bày cách phân loại đơn vị nghiệp công: phân theo ngành, lĩnh vực hoạt động, phân theo tính chất quan trực tiếp quản lý, phân theo cấp hành chính, phân theo cấp dự toán phân theo cấu nguồn kinh phí Qua cách phân loại làm rõ khác biệt theo ngành, vùng miền, theo phân cấp quản lý để làm sở luận giải thực trạng đề xuất kiến nghị sách tài phù hợp với loại hình hoạt động nghiệp 1.1.2 Đặc điểm khu vực nghiệp công kinh tế quốc dân Luận án phân tích, luận giải đặc điểm vai trò, chức khu vực nghiệp công kinh tế quốc dân Sử dụng nguyên lý kinh tế học kinh tế học công cộng, Luận án phân tích chất hàng hoá, dịch vụ đơn vị nghiệp công cung cấp cho xã hội; làm rõ đặc điểm hoạt động khu vực nghiệp công kinh tế thị trường, qua luận giải rõ chế, cách thức can thiệp, điều tiết, tác động thị trường sách tài đối với lĩnh vực hoạt động nghiệp công 1.2 Tài khu vực nghiệp công kinh tế thị trường Trong phần này, luận án sâu phân tích nội dung tài chính, tài Nhà nước tài công, qua làm rõ đặc điểm chất, chức năng, nội dung của tài công Trên sở luận giải rõ tài khu vực nghiệp công vấn đề: - Tài khu vực nghiệp công phạm trù kinh tế, phản ánh mối quan hệ đơn vị thuộc khu vực nghiệp công với Nhà nước chủ thể khác trình hình thành sử dụng quỹ tiền tệ nhằm thực nhiệm vụ mà Nhà nước giao cho đơn vị thuộc khu vực nghiệp công - Nội dung tài khu vực nghiệp công bao gồm: + Nguồn kinh phí ngân sách Nhà nước cấp để thực nhiệm vụ Nhà nước giao - Đây phận chính, thuộc phạm vi tài công (xét phạm vi quan hệ đơn vị nghiệp với NSNN) Tuy xét mối quan hệ nội đơn vị nguồn kinh phí Nhà nước mua dịch vụ, sản phẩm đơn vị nghiệp; hình thành quỹ thu nhập thân đơn vị nghiệp để bù đắp chi phí trình hoạt động; đơn vị quyền chủ động việc quản lý, sử dụng kinh phí Đây vấn đề mang tính chất để Nhà nước hình thành sách tài khu vực nghiệp công + Nguồn kinh phí từ khoản thu nghiệp theo chức năng, nhiệm vụ đơn nghiệp: đơn vị toàn quyền định việc thu sở thoả thuận với chủ thể cung cấp dịch vụ; sở hình thành giá dịch vụ theo quy luật kinh tế thị trường + Nguồn vốn huy động từ quan hệ tín dụng, tài trợ, liên doanh, liên kết với chủ thể khác nhằm mở rộng, phát triển hoạt động nghiệp Việc huy động nguồn vốn bị chi phối quy luật thị trường + Các quỹ tài đơn vị nghiệp hình thành trình phân phối lại (xét quan hệ nội đơn vị) thu nhập sau thuế đơn vị nghiệp: việc tạo lập sử dụng quỹ thuộc sở hữu đơn vị - Để thấy rõ chất tài đơn vị nghiệp, luận án sâu phân tích mối quan hệ đơn vị nghiệp với chủ thể: + Mối quan hệ với Nhà nước: đánh giá vấn đề sử dụng nguồn kinh phí NSNN cấp cho hoạt động đơn vị nghiệp để thực nhiệm vụ giao; quản lý sử dụng vốn, tài sản Nhà nước cấp; đối tượng chịu điều tiết Nhà nước thông qua sách thuế Đây mối quan hệ chủ đạo, sở quan trọng việc hình thành sách tài + Mối quan hệ với chủ thể cung cấp đầu vào đơn vị nghiệp, chủ thể sử dụng dịch vụ, sản phẩm đơn vị nghiệp cung cấp; mối quan hệ với người lao động làm việc đơn vị nghiệp Đây quan hệ tài chủ thể đơn vị nghiệp tự định, tự chịu trách nhiệm, vận hành theo qui luật thị trường; qua làm rõ chế quản lý, cách thức Nhà nước cần can thiệp, tác động vào mối quan hệ Đây sở để xây dựng sách tài cho khu vực nghiệp công phù hợp với quy luật thị trường 1.3 Chính sách tài khu vực nghiệp công kinh tế quốc dân 1.3.1 Quan niệm sách tài khu vực nghiệp công Trên sở phân tích, luận giải chủ thể, đối tượng, mục tiêu phương tiện sách, luận án đưa quan niệm sách tài khu vực nghiệp công hiểu tổng hoà chuẩn tắc biện pháp Nhà nước đặt để quản lý hoạt động tài chính, giải mối quan hệ tài đơn vị nghiệp công nhằm phát triển khu vực nghiệp công, đáp ứng ngày tốt nhu cầu ngày tăng dịch vụ nghiệp xã hội phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế quốc dân 1.3.2 Nội dung sách tài khu vực nghiệp công Luận án tập trung nghiên cứu, luận giải rõ hệ thống sách tài khu vực nghiệp công bao gồm nhóm sách: Thứ sách đầu tư Nhà nước cho khu vực nghiệp công nhằm phát triển hoạt động nghiệp, đáp ứng nhu cầu xã hội tham gia vào việc can thiệp, điều tiết thị trường Thứ hai sách quản lý vốn tài sản Nhà nước đầu tư cho đơn vị thuộc khu vực nghiệp công: cần thực hạch toán đầy đủ chi phí khấu khao vào giá thành hoạt động dịch vụ nhằm bảo toàn phát triển nguồn vốn thuộc sở hữu Nhà nước đơn vị Thứ ba sách quản lý giá dịch vụ nghiệp để Nhà nước thực chức can thiệp, điều tiết thị trường; quản lý giá dịch vụ phù hợp với chất lượng dịch vụ để đảm bảo quyền tiếp cận dịch vụ người dân; giá dịch vụ đảm bảo bù đắp chi phí để đơn vị nghiệp tiếp tục đầu tư phát triển hoạt động nghiệp đáp ứng nhu cầu xã hội Thứ tư sách thuế: áp dụng mức thuế suất ưu đãi nhằm khuyến khích, hỗ trợ đơn vị thuộc khu vực nghiệp công; đồng thời công cụ điều tiết vĩ mô nhằm khuyến khích thành phần kinh tế đầu tư cho hoạt động nghiệp Thứ năm sách tín dụng Nhà nước để hỗ trợ đơn vị nghiệp công phát triển hoạt động hỗ trợ người dân việc tiếp cận dịch vụ; thực hỗ trợ tín chấp, ưu đãi lãi suất, ưu đãi thời hạn vay dài hạn, chi ngân sách Nhà nước để hỗ trợ trả nợ vay trường hợp cần đầu tư, hỗ trợ Nhà nước Trên sở nghiên cứu nhóm sách nêu trên, việc đánh giá thực trạng đề xuất giải pháp đổi sách tài khu vực nghiệp công bám sát theo năm nhóm vấn đề 1.3.3 Những nhân tố tác động đến sách tài khu vực nghiệp công Luận án có ba nhóm nhân tố chủ yếu có tác động trực tiếp đến sách tài khu vực nghiệp công, là: Thứ nhận thức chủ thể tham gia vào quan hệ tài chính, bao gồm: nhận thức quan hoạch định, ban hành kiểm tra, giám sát việc sách; nhận thức đơn vị nghiệp (là nơi tổ chức thực thi sách), nhận thức xã hội người cung cấp dịch vụ nghiệp Đây nhóm nhân tố quan trọng nhất, có tính chất định từ trình nghiên cứu, hoạch định, ban hành tổ chức thực thi sách Thứ hai mục tiêu Nhà nước: sở để hình thành sách tài chính, đồng thời tiêu chí để đánh giá mức độ tác động sách Tuỳ thuộc vào yêu cầu cụ thể Nhà nước lĩnh vực, thời kỳ định để xây dựng sách phù hợp Thứ ba phải vào trình độ phát triển kinh tế xã hội đặc điểm kinh tế - kỹ thuật ngành, lĩnh vực hoạt động nghiệp để có sách phù hợp với điều kiện cụ thể ngành, địa phương 1.4 Kinh nghiệm quốc tế xây dựng đổi sách tài khu vực nghiệp công 1.4.1 Kinh nghiệm đổi sách tài khu vực nghiệp công Trung Quốc 7 Trung Quốc quốc gia thực trình chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường; khu vực nghiệp công Trung Quốc có nhiều đặc điểm trình hình thành, phát triển tương tự nước ta Luận án nghiên cứu, tổng kết rút số vấn đề kinh nghiệm Trung quốc trình đổi sách tài khu vực vận dụng vào Việt Nam, là: - Xác định phạm vi tài công chi tiêu công cộng: vấn đề mà khu vực tư nhân, doanh nghiệp không muốn làm, cần thiết cho xã hội; vấn đề có Nhà nước thực được; Nhà nước phải thực để điều hoà lợi ích bên - Các đơn vị nghiệp phân theo nhóm: (1)các hoạt động NSNN đảm bảo toàn bộ; (2)các hoạt động mà đối tượng hưởng dịch vụ cần chịu phần chi phí, tài công dùng hình thức hỗ trợ; (3)các hoạt động không thuộc nhu cầu công cộng cần hoạt động theo chế thị trường - Kinh nghiệm việc thực chế khoán kinh phí hoạt động cho đơn vị nghiệp; việc đánh giá hiệu chi công cộng 1.4.2 Kinh nghiệm nước đổi chi ngân sách Nhà nước khu vực nghiệp công theo kết hoạt động Vấn đề đổi quản lý chi ngân sách theo kết đầu xu phổ biến phủ nhiều quốc gia thực hiện; Việt Nam bắt đầu nghiên cứu, học tập kinh nghiệm nước để thực quản lý chi ngân sách theo kết đầu ra, việc áp dụng cần phải có bước phù hợp Luận án khảo cứu kinh nghiệm Pháp New Zealand hai quốc gia có nhiều nét tương đồng với Việt Nam cấu trúc hành quản lý tài công; kinh nghiệm Hàn Quốc nước có nhiều đặc điểm trình độ phát triển mức mà Việt Nam đạt tương đương thời gian tới Qua nghiên cứu rút vấn đề áp dụng vào việc đổi sách tài khu vực nghiệp công: - Xác định mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động nghiệp dự toán ngân sách: vấn đề quan trọng cần xác định rõ cấp độ vĩ mô, địa phương đơn vị nghiệp - Xây dựng hệ thống tiêu chí kiểm tra, giám sát, đánh giá: sở để đo lường, đánh giá kết hoạt động nghiệp; hệ thống tiêu chí cần xây dựng quan quản lý đơn vị nghiệp thực nhiệm vụ - Tổ chức hệ thống kiểm tra, giám sát: việc thực thường xuyên, đồng thời hai cấp độ: đánh giá từ bên (tự đánh giá đơn vị, nội ngành, địa phương) đánh giá từ bên (là đánh giá quan quản lý cấp trên, quan tài chính, Kiểm toán, tra, tổ chức đánh giá chuyên nghiệp, người sử dụng dịch vụ công…) 8 Phần cuối Chương 1, Luận án tóm lược nội dung trình bày khẳng định rõ sở lý luận cho việc đánh giá thực trạng đề xuất giải pháp đổi sách tài khu vực nghiệp công Chương THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG Ở VIỆT NAM 2.1 Khái quát sách tài khu vực nghiệp công thời kỳ chuyển đổi sang kinh tế thị trường Việt Nam Luận án nghiên cứu khái quát trình hoàn thiện sách tài khu vực nghiệp công qua giai đoạn: - Giai đoạn thứ (từ năm 1994-2001): giai đoạn bắt đầu thực đổi chế quản lý tài theo quy định Thông tư số 01TC/HCVX ngày 04/01/1994 Bộ Tài - Giai đoạn thứ hai (từ năm 2002-2005): thực chế tự chủ tài theo quy định Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 Chính phủ ban hành chế độ tài áp dụng cho đơn vị nghiệp có thu - Giai đoạn thứ ba (từ năm 2006-nay): thực chế tự chủ tài theo quy định Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 Chính phủ ban hành Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế tài đơn vị nghiệp công lập Trong trình phân tích, đánh giá, Luận án có so sánh, làm rõ thay đổi giai đoạn, sách quản lý chi NSNN; tính tự chủ việc quản lý thu, chi, quản lý biên chế, tiền lương, thu nhập; quản lý tài sản; trích lập sử dụng quỹ tài đơn vị 2.2 Thực trạng sách tài khu vực nghiệp công Hệ thống sách tài khu vực nghiệp công gồm nhiều loại văn quy định vấn đề cho lĩnh vực hoạt động khác nhau; việc nghiên cứu, đánh giá phân tích khái quát theo nhóm vấn đề sau: 2.2.1 Chính sách phân cấp quản lý tài ngân sách Trong phần Luận án làm rõ cấu phân cấp quản lý tài hành theo cấp ngân sách trung ương cấp ngân sách địa phương Đây cấu trúc phân cấp định việc quản lý, giao nhiệm vụ, cấp phát, toán kinh phí, đánh giá kết hoạt động đơn vị nghiệp Làm rõ chế phân cấp quản lý tài theo cấp dự toán: đơn vị dự toán cấp I, cấp II cấp III Qua mô hình hoá cấu phân cấp, phân định rõ trách nhiệm cấp quản lý 2.2.2 Chính sách quản lý chi ngân sách cho đơn vị nghiệp công Luận án sâu phân tích làm rõ công tác quản lý chi NSNN cho đơn vị nghiệp công theo ba nhóm kinh phí: chi thường xuyên, chi không thường xuyên (bao gồm chi đầu tư) chi thực chương trình mục tiêu Qua đưa đánh giá: - Dự toán thu, chi thường xuyên lập phê duyệt chủ yếu vào tình hình năm trước liền kề; xuất phát từ khả cân đối NSNN, quản lý chi theo khoản mục đầu vào, mà chưa xuất phát từ yêu cầu việc thực nhiệm vụ chuyên môn giao - Kinh phí thường xuyên giao dự toán khoán theo tổng mức, kinh phí không thường xuyên giao dự toán chi tiết mục chi, cho nhiệm vụ cụ thể; không cân đối tính toán phù hợp với dự toán chi đầu tư Việc tách rời nguồn kinh phí từ việc duyệt dự toán, cấp phát kinh phí toán kinh phí nguyên nhân trực tiếp dẫn tới việc đánh giá hiệu tổng chi ngân sách với kết quả, nhiệm vụ hoạt động nghiệp - Kinh phí chương trình mục tiêu: không quản lý tập trung đầu mối, mà Bộ Tài cấp kinh phí uỷ quyền cho cấp ngân sách tự chủ động cấp cho đơn vị nghiệp trực thuộc thực Do việc tách rời quan quản lý chuyên môn (chủ trì chương trình) với quan giao nhiệm vụ, quan quản lý kinh phí nên khó khăn việc tổng hợp đánh giá hiệu sử dụng ngân sách 2.2.3 Chính sách quản lý vốn, tài sản đơn vị nghiệp công Qua nghiên cứu, làm rõ việc quản lý tài sản đơn vị nghiệp công giống quan hành theo chế bao cấp Tài sản đơn vị nghiệp chưa coi tư liệu sản xuất, chưa thực việc hạch toán khấu hao tài sản vào chi phí hoạt động; chưa thực việc đánh giá giá trị tài sản chưa xác lập quyền sở hữu vốn thuộc sở hữu Nhà nước giao cho đơn vị nghiệp quản lý, sử dụng bảo toàn, phát triển 2.2.4 Chính sách phí, lệ phí Luận án phân tích, đánh giá tương đối tổng quát sách phí, lệ phí lĩnh vực hoạt động nghiệp chủ yếu như: giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, khoa học công nghệ, văn hoá thông tin, nông nghiệp, giao thông vận tải qua rút kết luận: - Có nhiều khoản phí, lệ phí xét chất kinh tế giá dịch vụ; thực theo chế quản lý phí, lệ phí, người thụ hưởng dịch vụ phải trả phần chi phí, phần lớn chi phí ngân sách Nhà nước bao cấp - Do bị chi phối sách phí lệ phí, coi nguồn thu ngân sách Nhà nước, nên phải Nhà nước qui định mức thu chặt chẽ; có mức thu qui định từ cách 10 năm, lạc hậu không sửa đổi (học phí, viện phí ); mức thu phí, lệ phí qui định đồng loạt nên không khuyến khích việc đa dạng hoá, nâng cao chất lượng dịch vụ Việc lồng ghép sách miễn học phí, viện phí cho đối tượng sách xã hội chế cấp bù kinh phí hoạt động gây nhiều khó khăn cho đơn vị nghiệp công 10 - Chính sách phí lệ phí tạo bất bình đẳng đơn vị nghiệp công lập (thu phí, lệ phí) khác biệt với giá dịch vụ đơn vị công lập; ảnh hưởng đến quyền lợi người dân không hưởng hỗ trợ Nhà nước sử dụng dịch vụ đơn vị công lập (y tế, giáo dục ) 2.2.5 Chính sách tín dụng Nhà nước Luận án phân tích, đánh giá làm rõ vướng mắc, khó khăn việc thực sách tín dụng hỗ trợ khu vực nghiệp công; sách tín dụng hỗ trợ học sinh nghèo lãi suất thấp dẫn tới nhiều tiêu cực, sử dụng vốn vay sai mục đích dẫn tới hiệu 2.2.6 Về chế độ kế toán Về chế độ kế toán hành đơn vị nghiệp khác biệt nhiều so với quan hành Do quản lý việc chi ngân sách Nhà nước; tài khoản kế toán theo dõi chi phí thực chi (kế toán tiền mặt) khoản mục chi theo nguồn kinh phí; mà chưa phản ánh đầy đủ tình hình vốn, tài sản đơn vị; chưa thực việc hạch toán đầy đủ chi phí (do chưa hạch toán chi phí khấu hao tài sản, chi phí phải trả ), chưa thực phân bổ khoản chi phí chung, nên không hạch toán giá thành hoạt động nghiệp 2.2.7 Chính sách thuế Trong phần này, Luận án nghiên cứu, đánh giá ba sắc thuế cần sửa đổi: - Thuế GTGT: nhiều hoạt động nghiệp xác định không thuộc diện chịu thuế, không khấu trừ hoàn thuế đầu vào; gây số khó khăn hạch toán kế toán, chưa đảm bảo quyền lợi không hoàn thuế Bởi cần xác định hoạt động nghiệp thuộc diện hàng hoá, dịch vụ chịu thuế Việc ưu tiên, ưu đãi, hỗ trợ, khuyến khích phát triển nên quy định ưu đãi thuế suất, từ 0%-5% tuỳ theo loại hình, ngành nghề, địa bàn hoạt động… - Thuế TNDN: đơn vị nghiệp phải nộp thuế hoạt động dịch vụ, hoạt động nghiệp xác định không thuộc diện chịu thuế; gây số khó khăn hạch toán kế toán, cần sửa đổi theo hướng tính thuế chung tất hoạt động đơn vị, hạch toán chi phí khấu hao tài sản vào chi phí hoạt động nghiệp Việc ưu tiên, ưu đãi, hỗ trợ, khuyến khích phát triển nên quy định ưu đãi thuế suất, từ 10%-20% tuỳ theo loại hình, ngành, địa bàn hoạt động… - Thuế sử dụng đất: đơn vị nghiệp không thuộc đối tượng nộp thuế sử dụng đất, nguyên nhân trực tiếp dẫn tới việc sử dụng lãng phí đất mà Nhà nước giao cho đơn vị sử dụng lâu dài, chưa phản ánh hết chi phí hoạt động nghiệp 2.3 Đánh giá chung sách tài khu vực nghiệp công Việt Nam 2.3.1 Những kết đạt 11 Luận án khái quát bốn thành tựu bản, là: Thứ tăng quy mô thay đổi cấu chi ngân sách Nhà nước cho hoạt động nghiệp Hàng năm ngân sách Nhà nước tăng chi cho tất lĩnh vực hoạt động nghiệp, tổng chi thường xuyên năm 1986 34 tỷ đồng (tỷ lệ 5,68% so với GDP, tỷ lệ 25,56% chi thường xuyên ngân sách), đến năm 2009 tăng lên 207.575 tỷ đồng (tỷ lệ 12,36% so với GDP, tỷ lệ 38,94% chi thường xuyên ngân sách Nhà nước) Tốc độ tăng chi nghiệp bình quân 49,57%/năm, tăng nhanh tốc độ tăng chi NSNN (là 47,00%); số lĩnh vực có tốc độ tăng nhanh: GDĐT 52,96%/năm, y tế 50,58%/năm, khoa học công nghệ 49,15%/năm Về cấu chi có thay đổi rõ nét: chi cho giáo dục, đào tạo, dạy nghề có xu hướng tăng nhanh (năm 1986 chiếm tỷ trọng 23,53% tổng chi nghiệp, đến năm 2009 tăng lên 37,81%); chi cho y tế năm 1986 chiếm tỷ trọng 8,28% tổng chi nghiệp, đến năm 2009 tăng lên 13,39%; chi cho nghiệp kinh tế có xu hướng giảm rõ nét (năm 1986 chiếm tỷ trọng 41,18% tổng chi nghiệp, đến năm 2009 12,96%); chi nghiệp phát truyền hình giảm 0,85%, nghiệp thể dục thể thao giảm 0,7% Thứ hai tạo chế, sách thu hút nguồn lực xã hội để phát triển hoạt động đơn vị nghiệp công Qua việc tổng kết, đánh giá kết thu nghiệp số lĩnh vực hoạt động làm rõ được: nguồn thu phí, lệ phí nhìn chung tăng nhanh qua năm dần trở thành nguồn kinh phí quan trọng cho hoạt động nghiệp, có lĩnh vực đảm bảo 60-80% chi thường xuyên; hoạt động dịch vụ góp phần quan trọng vào việc phát triển hoạt động nghiệp Thứ ba thực chuyển đổi số loại hình hoạt động nghiệp sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp Nhà nước Luận án tổng kết đánh giá tương đối đầy đủ việc chuyển đổi sang mô hình hoạt động doanh nghiệp lĩnh vực nghiệp giao thông, văn hoá thể thao kinh nghiệm quí để tiếp tục thực chuyển đổi đơn vị có điều kiện, trước mắt đơn vị nghiệp kinh tế Thứ tư phát triển nhanh hệ thống đơn vị nghiệp công lập, góp phần cung cấp dịch vụ cho xã hội, bắt đầu tạo lập chế cạnh tranh đơn vị nghiệp công hoạt động 2.3.2 Những vấn đề bất cập, vướng mắc sách tài đơn vị nghiệp công Luận án rõ trình hoàn thiện sách tài đơn vị nghiệp sửa đổi, điều chỉnh nhằm giải vấn đề cụ thể, chưa thật đổi toàn diện, đồng bộ; bất cập phân tích, đánh giá theo nhóm sách nêu mục 2.2, phần phân tích làm rõ thêm vấn đề sau: 12 Thứ chưa thực hạch toán đủ chi phí, chưa hình thành giá dịch vụ nghiệp theo chế thị trường Người hưởng thụ sản phẩm dịch vụ SN phải trả phần chi phí thực tế, phần lớn chi phí NSNN trang trải theo chế bao cấp Thứ hai chưa hình thành chế cạnh tranh; vấn đề cạnh tranh xem xét hai phương diện: cạnh tranh đơn vị nghiệp công với với đơn vị công lập chưa thực diễn số lượng đơn vị chưa nhiều (đặc biệt khu vực nông thôn, lĩnh vực giáo dục, y tế ); cạnh tranh giá dịch vụ chưa xảy đơn vị công thu học phí, viện phí, lệ phí (chỉ đủ bù đắp phần chi phí); đơn vị công lập có giá dịch vụ cao phải hạch toán đầy đủ chi phí Thứ ba thực quản lý biên chế cán sách tiền lương quan hành chính, chưa phù hợp với chế thị trường, chưa hình thành thị trường hàng hoá sức lao động - rào cản lớn việc đổi hoạt động đơn vị nghiệp Thứ tư chế, cách thức can thiệp Nhà nước khu vực nghiệp công mang tính mệnh lệnh hành chính, bao cấp nhiều sai lệch, kết không mong đợi Cụ thể vấn đề: miễn học phí ngành sư phạm; miễn, giảm học phí, viện phí cho đối tượng sách xã hội; cho học sinh vay lãi suất ưu đãi, sách thuế Thứ năm chế, sách tài chưa đảm bảo đối xử bình đẳng đơn vị nghiệp công với đơn vị công lập (không NSNN hỗ trợ kinh phí), đối tượng sách xã hội không đảm bảo quyền lợi học, khám chữa bệnh sở công lập Thứ sáu chế, sách tài đơn vị nghiệp công chưa phù hợp với xu hội nhập kinh tế quốc tế khu vực 2.3.3 Nguyên nhân bất cập, vướng mắc sách tài đơn vị nghiệp công Luận án phân tích, đánh giá bất cập, vướng mắc nêu nguyên nhân sau: Thứ khu vực nghiệp công nước ta kế thừa từ giai đoạn phát triển kinh tế theo chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp; xếp vào khu vực không sản xuất vật chất, thuộc phạm vi phân phối lại, nguyên nhân nhất, ảnh hưởng trực tiếp đến việc xây dựng chế độ, sách tài khu vực nghiệp công thời gian vừa qua Sau thời gian dài thực theo chế bao cấp tạo quan niệm Nhà nước phải có trách nhiệm việc cung cấp dịch vụ nghiệp Thứ hai chế, sách tài chậm đổi mới, chưa thật thoát khỏi tư bao cấp; từ năm 1986 bắt đầu thực đổi chế kinh tế, phải đến năm 1992 vấn đề quản lý tài đơn vị nghiệp công bắt đầu, 13 đến loay hoay với việc tự chủ tài chính, khoán kinh phí Rất nhiều chế độ, sách lạc hậu, không phù hợp chưa thay thế, có nhiều bất cập quản lý Việc chuyển đổi đơn vị nghiệp sang chế hạch toán đủ chi phí hoạt động nhìn chung khó khăn, vướng mắc chế, sách tài nhận thức xã hội chưa đồng thuận Mặt khác việc chuyển sang hạch toán đầy đủ khoản chi phí hoạt động nghiệp tất yếu dẫn tới người thụ hưởng dịch vụ phải toán với mức chi phí cao nay; điều kiện thu nhập dân cư thấp, đồng thời với việc chuyển đổi sang chế hạch toán đầy đủ chi phí, cần có sách hỗ trợ đối tượng sách, người dân Thứ ba đơn vị nghiệp hoạt động nhiều lĩnh vực có đặc điểm kinh tế kỹ thuật khác nhau, yêu cầu mức độ hỗ trợ Nhà nước lĩnh vực khác nhau; phân bố nhiều địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội không đồng trình chuyển đổi chế quản lý, sách tài thực theo chế, sách chung, mà cần phải thực theo yêu cầu ngành, lĩnh vực, đồng thời phải phù hợp với điều kiện cụ thể địa phương Đây khó khăn lớn trình tổ chức thực chuyển đổi Thứ tư nhận thức xã hội, cộng đồng dân cư yêu cầu cung cấp dịch vụ nghiệp nặng nề theo nếp cũ, phận lớn dân cư (và kể cán quản lý) cho trách nhiệm việc cung cấp dịch vụ nghiệp thuộc Nhà nước Điều thể rõ việc Chính phủ nhiều lần xây dựng đề án tăng học phí, viện phí… triển khai có nhiều ý kiến trái chiều dư luận xã hội, không nhận ý kiến đồng thuận từ cấp, ngành Thứ năm sách xã hội hoá chưa phát huy tốt kết chưa mong đợi; đơn vị nghiệp công lập bước đầu có đóng góp định cho xã hội, san sẻ phần áp lực yêu cầu phải cung cấp dịch vụ công cho xã hội; số lượng chưa nhiều, lực hạn chế, chưa đủ khả cạnh tranh với đơn vị nghiệp công lập, chưa tạo áp lực bắt buộc đơn vị nghiệp công phải tự vươn lên, tự đổi Thứ sáu tổ chức máy đơn vị nghiệp lịch sử để lại cồng kềnh, chậm đổi mới, hoạt động theo mô hình cũ mang nặng tính hành chính, bao cấp; khó khăn việc thích ứng với chế thị trường; cần phải tổ chức lại để phù hợp với vệc chuyển đổi sang thực chế hạch toán đầy đủ chi phí Phần cuối Chương 2, luận án tóm lược nội dung trình bày khẳng định rõ sở thực tiễn cho việc đề xuất giải pháp đổi sách tài khu vực nghiệp công 14 Chương GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG Ở VIỆT NAM 3.1 Những cho việc đề xuất đổi sách tài khu vực nghiệp công Việt Nam 3.1.1 Sự cần thiết phải đổi sách tài khu vực nghiệp công Việt Nam Trong phần này, luận án phân tích làm rõ cần phải đổi sách tài để đáp ứng yêu cầu từ thực tiễn, là: - Đổi sách tài khu vực nghiệp công phù hợp với quy luật kinh tế thị trường, đảm bảo đối xử bình đẳng gữa thành phần kinh tế - đòi hỏi tất yếu khách quan - Hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi phải đổi sách tài khu vực nghiệp công 3.1.2 Nhu cầu xã hội dịch vụ công có xu hướng ngày gia tăng Luận án phân tích, đánh giá nhận định nhu cầu đáp ứng dịch vụ giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao nhân dân, toàn xã hội ngày cao, nguồn lực ngân sách Nhà nước có hạn; yêu cầu đổi phương thức quản lý tài nhằm nâng cao hiệu sử dụng NSNN cho hoạt động nghiệp, huy động tối đa nguồn lực xã hội để phát triển mạnh hoạt động nghiệp vấn đề cấp thiết việc cải cách tài công 3.1.3 Dự báo xu hướng phát triển khu vực nghiệp công Việt Nam Trên sở nghiên cứu, đánh giá chung xu phát triển hội nhập kinh tế đất nước, chủ trương sách Đảng Nhà nước, Luận án luận giải xu hướng phát triển khu vực nghiệp công: - Sự phát triển khu vực nghiệp công phải thực mối quan hệ gắn kết với cải cách khác như: phát triển thành phần kinh tế, phát triển thị trường; hội nhập kinh tế quốc tế; tăng cường dân chủ - Đổi hệ thống thể chế, sách tổ chức cung ứng dịch vụ công sở phân biệt xác định rõ: loại dịch vụ công Nhà nước phải chịu trách nhiệm trực tiếp cung ứng, dịch vụ công mà Nhà nước hỗ trợ dịch vụ công chuyển giao cho thị trường xã hội - Thực cải cách mạnh mẽ, lĩnh vực dịch vụ công, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường với chuyển đổi vai trò, chức Nhà nước; xác định rõ trách nhiệm quyền cấp việc đảm bảo cung ứng dịch vụ công Đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đơn vị nghiệp công 15 - Xây dựng chế hoạt động không mục tiêu lợi nhuận; hoàn thiện chế trợ giúp người nghèo cận nghèo, đối tượng sách xã hội việc tiếp cận với dịch vụ nghiệp - Cơ cấu lại chi ngân sách Nhà nước theo hướng quan tâm đầu tư thích đáng cho việc cung ứng loại dịch vụ công thiết yếu, phục vụ người dân vùng khó khăn, miền núi, hỗ trợ người nghèo, đối tượng sách 3.2 Quan điểm định hướng đổi sách tài khu vực nghiệp công Việt Nam 3.2.1 Tiếp tục tăng chi NSNN cho hoạt động nghiệp Yêu cầu xã hội việc đáp ứng dịch vụ công ngày tăng, xu hướng chung nước; NSNN cần tiếp tục tăng chi cho hoạt động nghiệp, tốc độ tăng chi cần đảm bảo khoảng 20-25%/năm, tổng chi nghiệp đạt tỷ lệ 10-15% GDP Thực cấu lại chi ngân sách cho lĩnh vực hoạt động nghiệp theo hướng: tăng chi cho giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, ưu tiên cho vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn Chuyển dần việc chi NSNN cho đơn vị nghiệp công, sang chế hướng tới đối tượng thụ hưởng, tập trung đảm bảo cho đối tượng sách xã hội, người nghèo, đối tượng cần Nhà nước ưu đãi, khuyến khích 3.2.2 Đa dạng hóa nguồn lực tài cho đầu tư phát triển hoạt động nghiệp Nhà nước cần đổi phương thức quản lý, không ôm đồm; hoạt động mà thành phần kinh tế khác thực được, Nhà nước đóng vai trò người quản lý, giám sát chất lượng; hoạt động không thể, không nên giao cho khu vực tư nhân, Nhà nước người cung ứng trực tiếp Nhà nước cần có sách khuyến khích phát huy tiềm trí tuệ vật chất nhân dân, huy tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp tham gia phát triển dịch vụ giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao, môi trường giám sát quản lý Nhà nước; tạo điều kiện để toàn xã hội, đặc biệt đối tượng sách, người nghèo thụ hưởng thành giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao… mức độ ngày cao 3.2.3 Vận dụng quan hệ thị trường đổi sách tài khu vực nghiệp công Cải cách việc cung ứng dịch vụ công theo yêu cầu kinh tế thị trường tất yếu cần tập trung vào vấn đề sau đây: Thứ mở rộng áp lực cạnh tranh vào hoạt động nghiệp công nhằm nâng cao hiệu lành mạnh đơn vị nghiệp công, giảm can thiệp Nhà nước; lực lượng thị trường công cụ tự nhiên điều tiết cung cầu, làm cân thị trường Thứ hai tăng cường tiếng nói vai trò đối tác công dân việc đánh giá dịch vụ công Chính áp lực từ ý kiến phản hồi bên cho 16 phép kiểm soát đổi việc cung ứng dịch vụ công, giúp cho việc hoàn thiện khu vực nghiệp công Thứ ba công khai hoá tiêu chuẩn cung ứng dịch vụ công (về thủ tục hành chính, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ, giá dịch vụ), tạo môi trường làm việc minh bạch, dân chủ công toàn xã hội; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tránh phiền hà, sách nhiễu, thái độ quan liêu, cửa quyền cán đơn vị cung cấp dịch vụ công Thứ tư mở rộng áp dụng hệ thống quản lý chất lượng ISO cung ứng dịch vụ công, tạo hệ thống tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng hoạt động cung ứng dịch vụ công cho tổ chức công dân Thứ năm đổi dịch vụ nghiệp sở xác định loại hình cung ứng dịch vụ có tính đặc thù, chuyển từ sách thu phí, lệ phí sang thực quản lý giá dịch vụ Trong lĩnh vực cần xác định rõ trách nhiệm Nhà nước, người thụ hưởng dịch vụ việc chia sẻ, đóng góp chi phí theo hướng: loại hình dịch vụ phục vụ chung cho cộng đồng Nhà nước đảm bảo cung cấp, người dùng trả tiền cung cấp dịch vụ; loại hình dịch vụ cần thiết phải có đầu tư, hỗ trợ Nhà nước, người dùng phải đóng góp phần chi phí phù hợp với thu nhập điều kiện xã hội; loại hình cung cấp dịch vụ đáp ứng nhu cầu cá nhân, người dùng phải trả đầy đủ chi phí cung cấp dịch vụ 3.2.4 Đổi sách tài khu vực nghiệp công theo hướng tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đơn vị nghiệp công Đổi phương thức hoạt động đơn vị nghiệp công sở tăng quyền tự chủ, đôi với việc tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế tài để hoàn thành nhiệm vụ giao Rà soát, xếp đơn vị nghiệp công, bước chuyển đổi đơn vị nghiệp công sang mô hình hạch toán đầy đủ chi phí, Nhà nước giao vốn, tự quản lý sử dụng tài sản, tự định biên chế trả lương sở kết quả, chất lượng công việc Thực chuyển đổi sang mô hình doanh nghiệp đơn vị có đủ điều kiện 3.3 Các giải pháp thực đổi sách tài khu vực nghiệp công Đổi sách tài khu vực nghiệp công đòi hỏi cần phải quán mục tiêu, có bước phù hợp Luận án đưa số giải pháp chủ yếu cần thực thời gian tới là: 3.3.1 Tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý tài đơn vị nghiệp công Tiếp tục hoàn thiện chế quản lý tài đơn vị nghiệp công khuôn khổ phân cấp quản lý tại, theo hướng: Thứ việc quản lý đơn vị thực theo cấu trúc phân 17 cấp nay, cấp giao nhiệm vụ, giao dự toán kinh phí cho đơn vị cấp trực tiếp; việc phân cấp cần phải xác định rõ quyền hạn gắn với trách nhiệm cấp Thứ hai để đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm đơn vị sử dụng kinh phí, đơn vị nghiệp tự toán kinh phí chịu hoàn toàn trách nhiệm việc quản lý, sử dụng kinh phí; chủ động thực nhiệm vụ Thứ ba quan chủ quản thực chức quản lý thông qua việc ban hành chế độ, sách, định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá; quy hoạch định hướng phát triển lĩnh vực hoạt động nghiệp; ban hành tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ; thực chức kiểm tra, giám sát, đánh giá chấp hành kỷ luật tài chính, đánh giá kết hoạt động đơn vị với nhiệm vụ giao, gắn với đánh giá hiệu sử dụng kinh phí Phải xây dựng hệ thống tiêu để đo lường, đánh giá kết thực nhiệm vụ đơn vị cấp dưới, đánh giá hiệu quả, mức độ tác động chi NSNN 3.3.2 Thông qua quan hệ tài đổi chế giám sát, kiểm tra, đánh giá kết hoạt động đơn vị nghiệp công Đồng thời với việc đổi mới, tăng tính tự chủ đơn vị nghiệp công vấn đề kiểm tra, giám sát phải thay đổi: Tự kiểm tra, giám sát, đánh giá: đơn vị phải tự xây dựng cho hệ thống tiêu chí để giám sát, đánh giá kết hoạt động đơn vị, phận, cán bộ, công nhân viên chức đơn vị; Đồng thời tổ chức hệ thống tự kiểm tra, giám sát đánh giá từ lập dự toán, thực nhiệm vụ toán kinh phí Kiểm tra, giám sát, đánh giá từ bên ngoài: thực quan chủ quản, quan chức (thanh tra, kiểm toán, tổ chức đánh giá chuyên nghiệp ) giám sát, đánh giá cộng đồng, người sử dụng dịch vụ 3.3.3 Chuyển sách phí lệ phí sang quản lý giá dịch vụ Việc chuyển đổi sang chế Nhà nước “mua” sản phẩm đầu đơn vị nghiệp công tất yếu đòi hỏi Nhà nước phải chuyển sách phí, lệ phí sang quản lý giá dịch vụ Về nguyên tắc, giá dịch vụ phải thực theo quy luật cung - cầu, tính chất đặc biệt nhiều lĩnh vực nghiệp đòi hỏi Nhà nước phải có chế quản lý giá phù hợp theo đặc thù ngành Vấn đề đề cập chi tiết mục 3.4 Quá trình chuyển đổi cần thực theo hai giai đoạn: Giai đoạn 1: giá dịch vụ đảm bảo bù đắp khoản chi thường xuyên (chưa tính khấu hao máy móc trang, thiết bị, khấu hao nhà cửa, sở hạ tầng), ngân sách không cấp kinh phí hoạt động cho dịch vụ nghiệp Đây giai đoạn có tính chất độ, nhằm bước tạo thích ứng cho đơn vị nghiệp, xã hội 18 Giai đoạn 2: giá dịch vụ đủ đảm bảo bù đắp toàn chi phí Việc thực sách giá dịch vụ bù đắp đủ chi phí cần thực đồng thời với việc ngân sách Nhà nước không cấp kinh phí đầu tư cho đơn vị nghiệp 3.3.4 Chuyển đơn vị nghiệp sang thực hạch toán đầy đủ chi phí Việc chuyển sang thực giá dịch vụ đơn vị nghiệp công, điều đồng nghĩa với công tác hạch toán kế toán đơn vị phải chuyển sang thực hạch toán đầy đủ chi phí hoạt động (bao gồm chi phí khấu hao tài sản) Quá trình cần chuyển bước theo giai đoạn Đối với số đơn vị đặc thù, kinh phí hoạt động hoàn toàn ngân sách Nhà nước cấp, việc thực cần phù hợp với hình thức đặt hàng, hay giao nhiệm vụ; có cấp, hay không cấp kinh phí chi đầu tư cho đơn vị 3.3.5 Chính sách đầu tư NSNN cho khu vực nghiệp công Tổng chi ngân sách Nhà nước cho hoạt động nghiệp cần tiếp tục đảm bảo tăng tổng mức, phù hợp với tốc độ tăng chi ngân sách Cơ cấu chi cho hoạt động nghiệp thay đổi theo hướng: tăng chi cho lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế khoa học công nghệ; cần ưu tiên cho tăng chi cho đơn vị vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn; giảm chi thường xuyên, tiến tới không cấp kinh phí chi thường xuyên, tập trung chi tăng cường sở vật chất, trang thiết bị kỹ thuật, công nghệ cao Cần chuyển dần từ chế ngân sách Nhà nước cấp kinh phí cho đơn vị nghiệp sang chế ngân sách toán cho đơn vị nghiệp “mua kết đầu ra” đơn vị, chi ngân sách Nhà nước cần hướng tới đối tượng cung cấp dịch vụ Đối với kinh phí chương trình mục tiêu quốc gia: cần đưa vào cân đối kinh phí thường xuyên; để lại số chương trình thật cần thiết phải có đầu tư lớn Nhà nước nhằm đạt mục tiêu chiến lược, vỹ mô; chế, sách quản lý tài chương trình cần phải tập trung thống quản lý đầu mối chịu trách nhiệm chính, đồng thời quản lý chuyên môn, quản lý công việc quản lý kinh phí để giám sát, đo lường đánh giá kết thực mục tiêu đề ra, đánh giá hiệu chi ngân sách tác động đến kinh tế xã hội 3.3.6 Chính sách lao động, tiền lương phân phối thu nhập khu vực nghiệp công Cần đổi theo hướng xoá bỏ việc quản lý biên chế đơn vị nghiệp công; hệ thống thang bảng lương Nhà nước sở để đơn vị vận dụng xây dựng quy chế trả lương cho người lao động theo kết công việc Trên sở chức năng, nhiệm vụ, đơn vị quyền chủ động ký kết hợp đồng lao động, thực tuyển dụng, bố trí, xếp nhân hợp lý để đáp ứng tốt yêu cầu hoạt động đơn vị Quy chế trả lương, phân phối thu nhập cho người lao động đơn vị tự xây dựng quy chế quản lý tài đơn vị; phương án phân phối tiền 19 lương, thu nhập phải đảm bảo nguyên tắc thu nhập cá nhân người lao động phù hợp với kết thực nhiệm vụ cá nhân, phận đơn vị, đơn vị Bản thân đơn vị cần xây dựng hệ thống tiêu chí để giám sát, đánh giá kết hoạt động cá nhân, phận đơn vị mình; quan để thực việc phân phối thu nhập 3.3.7 Chính sách quản lý vốn, tài sản đơn vị nghiệp công Việc chuyển đổi theo hướng Nhà nước “mua” sản phẩm đầu tất yếu đòi hỏi đơn vị nghiệp phải thực hạch toán đầy đủ khoản chi phí, bao gồm chi phí khấu hao tài sản Cần phải thực công việc: Thứ cần đánh giá lại giá trị tài sản thuộc sở hữu Nhà nước, bao gồm giá trị quyền sử dụng đất Nhà nước giao cho đơn vị sử dụng ổn định lâu dài Thực việc giao vốn, tài sản cho đơn vị nghiệp để đơn vị có trách nhiệm quản lý, bảo tồn tiếp tục phát triển Thứ hai bước thực việc hạch toán chi phí khấu hao tài sản vào giá thành dịch vụ Các bước thực cần tiến hành đồng với việc chuyển đổi sách phí lệ phí nêu mục 3.3.6; cần có tính toán cụ thể phù hợp với đặc điểm cụ thể ngành, địa phương, nêu mục 3.4 Thứ ba đơn vị thực việc chyển đổi sang hình thức công lập, cần xác định phần giá trị vốn tài sản thuộc sở hữu Nhà nước giao cho đơn vị; có chế xác lập người đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước 3.3.8 Chính sách thuế đơn vị nghiệp công Luận án đề xuất sửa đổi sách thuế cụ thể sau: - Đối với thuế GTGT: hoạt động nghiệp thực cung cấp dịch vụ: dịch vụ y tế, dịch vụ thú y, dạy học, dạy nghề; phát sóng truyền thanh, truyền hình; xuất bản, nhập khẩu, phát hành báo, tạp chí, tin, sách, tranh, ảnh, áp phích tuyên truyền… đối tượng chịu thuế GTGT Tuỳ theo loại hình, ngành nghề, địa bàn hoạt động áp dụng mức thuế suất từ 0%-5% - Đối với thuế TNDN: mở rộng thêm việc cho phép doanh nghiệp tính vào chi phí trước thuế khoản tài trợ cho hoạt động nghiệp ích lợi chung toàn xã hội như: lĩnh vực văn hoá, thể thao, bảo vệ môi trường…; áp dụng thuế suất ưu đãi 10%-20% lĩnh vực y tế, giáo dục, đào tạo; thực miễn thuế giảm 50% có thời hạn đơn vị nghiệp công thực chuyển đổi sang mô hình hạch toán đầy đủ chi phí - Đối với thuế sử dụng đất: đơn vị nghiệp thuộc đối tượng nộp thuế sử dụng đất, phương thức can thiệp hữu hiệu mệnh lệnh hành để đơn vị nghiệp phải cân nhắc, tính toán, sử dụng có hiệu tài nguyên đất đai mà Nhà nước giao cho đơn vị quản lý, sử dụng 3.4 Các giải pháp thực số lĩnh vực cụ thể Qua việc luận giải tính chất đặc thù lĩnh vực, điều kiện cụ thể địa phương; thuận lợi, khó khăn việc đổi sách, Luận án đề xuất giải pháp cho lĩnh vực hoạt động sau: 20 3.4.1 Trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo: Đảm bảo 20% chi ngân sách Nhà nước cho giáo dục, đào tạo, tiếp tục tăng tỷ lệ chi cho giáo dục, đào tạo; cấu chi ngân sách: giảm chi thường xuyên, tăng chi cho sở vật chất, trang thiết bị dạy học; ưu tiên cho nông thôn, miền núi; cân đối đủ kinh phí để thực phổ cập giáo dục, hỗ trợ chi giáo dục, đào tạo đối tượng sách, người dân tộc, học sinh nghèo… theo phương thức hỗ trợ trực tiếp cho người học Rà soát, xếp lại sở giáo dục, đào tạo công lập, xây dựng thực sách giá dịch vụ dạy học theo ba nhóm: Nhóm I: trường dạy nghề, trung học chuyên nghiệp, cao đẳng đại học đơn vị thuận lợi, bước thực việc chuyển đổi sang chế hạch toán đủ chi phí đào tạo, người học phải đóng đủ chi phí Nhà nước không cấp kinh phí thường xuyên, tiếp tục đầu tư sở vật chất; điều kiện cần tiến tới việc không cấp kinh phí trực tiếp cho trường Chuyển dần sang thực giá dịch vụ hạch toán đầy đủ chi phí dạy học Cần thí điểm trường thuộc ngành kinh tế, ngoại ngữ…, sau tổng kết, rút kinh nghiệm, sửa đổi chế, sách triển khai thực rộng rãi Nhóm II: trường mầm non, trường giáo dục phổ thông; bước chuyển dần sang thực theo chế trường hạch toán đủ chi phí đào tạo, NSNN toán kinh phí cho trường theo kết (số lượng, chất lượng) đào tạo; người học đóng góp phần chi phí (đồng chi trả), mức đóng quy định tuỳ theo cấp học Đối với người nghèo, đối tượng sách xã hội, giáo dục cấp tiểu học NSNN toán toàn kinh phí, toán theo mức trần Ngân sách Nhà nước tiếp tục cấp kinh phí đầu tư sở vật chất, bảo đảm phần chi phí thường xuyên (phần không thu học sinh); tiến dần tới không cấp kinh phí thường xuyên Nhà nước ban hành định mức chi phí đào tạo hợp với cấp học, địa phương; trường xây dựng mức giá dịch vụ (không tính khấu hao tài sản), gồm: mức thu học sinh, mức kinh phí ngân sách phải cấp hỗ trợ cho học sinh Đối với các thành phố lớn, đô thị tỉnh lỵ chuyển dần trường có điều kiện sang thực chế Nhóm I Đối với địa phương vùng sâu, vùng xa: trường tiểu học thực chế Nhóm III Nhóm III: trường đặc thù (dân tộc nội trú, dự bị đại học đào tạo học sinh diện sách ) đảm bảo toàn kinh phí hoạt động từ ngân sách Các trường giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm việc xếp tổ chức biên chế, sử dụng kinh phí, tài sản gắn với hiệu chất lượng công việc Để trang trải kinh phí hoạt động trường mức thu học phí phải tăng từ 4-5 lần so với nay; có nhiều tác động đột biến, tạo tâm lý, dư luận không thuận lợi xã hội Do vậy, việc sửa đổi sách học phí phải thực dần bước; đồng thời với việc chuyển sang thực sách giá dịch vụ dạy học, ngân sách Nhà nước cần bố trí đủ nguồn kinh phí, xây 21 dựng chế, sách ưu đãi, hỗ trợ người học: sách hỗ trợ học phí người nghèo, đối tượng sách xã hội; sách học bổng khuyến khích nhân tài; sách tín dụng đào tạo với lãi suất ưu đãi, tạo điều kiện thuận lợi cho học sinh vay tín dụng để học tập có chế thu hồi vốn vay, trường hợp sau tốt nghiệp đủ thời gian công tác theo quy định lĩnh vực Nhà nước cần ưu đãi (giáo viên, nghiên cứu khoa học bản, công chức quan Nhà nước ) làm việc nơi cần thu hút (vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo ) cần thực chi ngân sách Nhà nước để hỗ trợ trả nợ vay 3.4.2 Trong lĩnh vực y tế: Tiếp tục đảm bảo tốc độ tăng chi cho y tế cao tốc độ tăng chi ngân sách Nhà nước; cấu chi: ưu tiên đầu tư cho vùng nghèo, vùng núi, vùng sâu, vùng xa; tăng chi cho hoạt động y tế dự phòng, y học cổ truyền, hoạt động chăm sóc sức khoẻ ban đầu y tế sở; tăng chi ngân sách Nhà nước để thực sách bảo hiểm y tế đảm bảo việc khám chữa bệnh cho đối tượng sách xã hội, người nghèo, cận nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, người có công với cách mạng, trẻ em tuổi, đối tượng cần ưu tiên khác Rà soát, xếp lại sở y tế công lập, xây dựng thực sách giá dịch vụ y tế theo ba nhóm: Nhóm I: bệnh viện tuyến Trung ương, bệnh viện tỉnh thuộc tỉnh thành phố trực thuộc trung ương có kinh tế xã hội phát triển (trừ đơn vị nhóm III); đơn vị thuận lợi việc chuyển sang thực hạch toán đầy đủ chi phí khám chữa bệnh Nhà nước không cấp kinh phí thường xuyên, trước mắt tiếp tục đầu tư sở vật chất, máy móc, trang thiết bị; điều kiện cần tiến tới việc không cấp kinh phí trực tiếp cho bệnh viện Bệnh viện định giá dịch vụ y tế phạm vi khung giá dịch vụ theo nguyên tắc bù đắp chi phí; Nhà nước giao vốn, giao tài sản cho đơn vị sử dụng, bảo toàn phát triển Cần thực thí điểm, sau tổng kết, rút kinh nghiệm triển khai thực rộng rãi Nhóm II: sở y tế tuyến huyện, bệnh viện tỉnh khu vực miền núi, vùng khó khăn, vùng chưa phát triển; đơn vị có khó khăn việc thực chuyển đổi sang mô hình hạch toán đầy đủ chi phí khám chữa bệnh, cần NSNN hỗ trợ Nhà nước tiếp tục bảo đảm phần chi phí thường xuyên (phần không thu người bệnh), tiến dần tới việc không cấp chi thường xuyên NSNN tiếp tục cấp kinh phí đầu tư sở vật chất, máy móc, trang thiết bị Các đơn vị giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm việc việc sử dụng kinh phí, tài sản, biên chế giao, gắn với hiệu chất lượng công việc Bệnh viện xây dựng mức giá dịch vụ y tế: mức thu người bệnh phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội địa phương, xác định số kinh phí thiếu NSNN phải cấp bù; trình quan có thẩm quyền phê duyệt 22 Đối với khu vực vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn thu nhập đại phận nhân dân thấp, các sở y tế thiếu, thực chế nhóm III, Nhà nước cần hỗ trợ để đảm bảo người dân tiếp cận dịch vụ y tế Nhóm III: bệnh viện thực nhiệm vụ khám, chữa bệnh cho đối tượng đặc thù bệnh phong, bệnh lao, tâm thần đơn vị y tế dự phòng, dân số… NSNN cấp cho đơn vị tương ứng với khối lượng nhiệm vụ chuyên môn theo phương thức đặt hàng, giao nhiệm vụ Đơn vị tự xếp máy tổ chức, lao động hoạt động để hoàn thành nhiệm vụ, kinh phí tiết kiệm sử dụng để tăng thu nhập, trích quỹ phúc lợi quỹ khen thưởng đơn vị theo quy chế chi tiêu nội Nhà nước có sách riêng để khuyến khích cán làm việc lâu dài cho đơn vị (như: phụ cấp đặc thù, phụ cấp nghề ) Việc chuyển sang thực chế giá dịch vụ khám chữa bệnh hạch toán đủ chi phí dẫn tới viện phí tăng cao từ 2-3 lần so với nay, cần thực đồng với chế tăng mức huy động vào quỹ bảo hiểm y tế để đủ khả cân đối chi Đồng thời cần đổi sách bảo hiểm y tế: người có thẻ bảo hiểm y tế chủ động việc chọn bệnh viện để khám điều trị, cách thức cần thiết để tạo môi trường cạnh tranh bệnh viện Các bệnh viện cần phải tự nâng cao chất lượng dịch vụ khám, chữa bệnh để người bệnh lựa chọn 3.4.3 Trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học: Tiếp tục đảm bảo tổng mức chi cho khoa học, công nghệ 2% tổng chi NSNN hàng năm; cấu chi cần thay đổi theo hướng tăng chi cho lĩnh vực mũi nhọn, công nghệ cao, nghiên cứu khoa học bản, nghiên cứu chiến lược, tăng chi ngân sách trung ương, ngân sách địa phương không cần thiết phải cân đối đủ 2% chi cho khoa học, công nghệ; cần đổi chế quản lý kinh phí theo hướng cấp theo nhiệm vụ, theo sản phẩm đầu theo hình thức Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ Đối với đơn vị khoa học công nghệ địa phương, khó thực chuyển đổi cần có trình xếp dần bước Đẩy mạnh việc chuyển đổi đơn vị nghiên cứu ứng dụng, chuyển giao công nghệ sang mô hình doanh nghiệp; để hỗ trợ, Nhà nước cần có sách thúc đẩy phát triển nhanh thị trường công nghệ 3.4.4 Trong lĩnh vực văn hoá, thông tin, thể thao: Các đơn vị bảo tồn, bảo tàng, thư viện, nhà hát, đoàn biểu diễn nghệ thuật dân gian (tuồng, chèo, múa rối, quan họ ) thực nhiệm vụ đặc thù, ích lợi chung toàn xã hội; cần thực theo chế Nhà nước đảm bảo toàn kinh phí hoạt động 23 Tập trung chuyển đổi đơn vị hoạt động xuất bản, phát hành (sách, văn hoá phẩm, ấn phẩm truyền thông ), hãng phim, trung tâm phát hành phim; câu lạc bộ, liên đoàn thể thao sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp Cần xây dựng chế khuyến khích nhằm thu hút nguồn tài trợ doanh nghiệp, toàn xã hội cho việc phát triển hoạt động nghiệp lĩnh vực 3.4.5 Trong lĩnh vực nghiệp kinh tế: Các đơn vị nghiệp đặc thù (khí tượng thuỷ văn, bảo vệ môi trường, bảo vệ rừng, đơn vị nuôi giữ bảo tồn giống gốc, quỹ gen ) đơn vị thực nhiệm vụ nhằm phục vụ ích lợi chung cộng đồng, toàn xã hội, khó việc chuyển đổi; cần thực theo chế Nhà nước đảm bảo toàn kinh phí hoạt động Đẩy mạnh việc chuyển đổi đơn vị nghiệp kinh tế sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp, mô hình tự chủ 100% kinh phí hoạt động thường xuyên Các nhiệm vụ Nhà nước giao cho đơn vị thực theo chế đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ Nhà nước cần xây dựng đồng định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá sản phẩm tính đầy đủ chi phí (bao gồm khấu hao tài sản, thuế) để làm sở cho việc toán kinh phí theo đơn giá Phần cuối Chương 3, luận án tóm lược nội dung trình bày định hướng đổi mới, đề xuất giải pháp điều kiện thực đổi sách tài khu vực nghiệp công KẾT LUẬN Khu vực nghiệp công tập hợp bao gồm đơn vị nghiệp công lập (gọi tắt nghiệp công) Nhà nước thành lập, để thực nhiệm vụ Nhà nước giao, hoạt động nghiệp theo lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa, thông tin, bảo tồn, bảo tàng, khoa học công nghệ, thể dục thể thao, quản lý tài nguyên, môi trường, khí tượng, thuỷ văn Ở Việt Nam thời kỳ trước đổi mới, khu vực nghiệp công hoạt động chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp; với trình chuyển sang kinh tế thị trường, khu vực nghiệp công có thay đổi chế hoạt động, nhiên dấu ấn ảnh hưởng chế bao cấp nặng nề Chính điều dẫn tới bất cập khối lượng chất lượng dịch vụ cung ứng Do đó, với việc phải đổi chế hoạt động khu vực nghiệp công, điều quan trọng gắn liền với phải đổi sách tài khu vực nhằm đáp ứng yêu cầu kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế Việc đổi phải thực bước, phù hợp với tính đặc thù lĩnh vực hoạt động nghiệp, điều kiện, hoàn cảnh cụ thể địa phương 24 Để đề xuất định hướng giải pháp đổi sách tài khu vực nghiệp công, luận án khảo sát, đánh giá thực trạng sách tài khu vực nghiệp công Luận án có thay đổi chế, sách tài đơn vị nghiệp công thời gian vừa qua, song sửa đổi, điều chỉnh đòi hỏi từ thực tế quản lý; mang đậm nét bao cấp, bộc lộ nhiều vấn đề không phù hợp với chế thị trường xu hội nhập kinh tế quốc tế, quản lý cách thức điều hành nhà nước khu vực nghiệp công mang nặng tính hành chính, chưa tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng đơn vị nghiệp công với với đơn vị nghiệp công lập Chính định hướng đổi sách tài khu vực nghiệp công Việt Nam cần tập trung vào vấn đề như: cần tiếp tục tăng chi ngân sách Nhà nước cho hoạt động nghiệp, cần tập trung chi cho đối tượng sách xã hội, chi giáo dục, y tế, ưu tiên chi cho vùng sâu, vùng xa vùng kinh tế khó khăn; cần khuyến khích huy động nguồn lực xã hội đầu tư cho hoạt động nghiệp; vận dụng quan hệ thị trường nhằm đổi sách tài khu vực nghiệp công theo hướng tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm đơn vị nghiệp công… Trên sở quan điểm định hướng chung, Luận án đề xuất hệ thống giải pháp nhằm đổi sách tài khu vực nghiệp công, là: phân cấp quản lý tài chi ngân sách theo hướng tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cấp; thay sách phí, lệ phí sách quản lý giá dịch vụ, chuyển đơn vị nghiệp sang thực hạch toán đủ chi phí; có sách thuế ưu đãi hoạt động nghiệp; đổi sách biên chế, tiền lương nhằm khuyến khích thu hút người lao động có trình độ chuyên môn cao vào làm việc khu vực nghiệp công; đổi sách hỗ trợ Nhà nước tầng lớp dân cư trình tiêu dùng dịch vụ đơn vị nghiệp công cung ứng… Đồng thời đề xuất giải pháp cho số lĩnh vực cụ thể khu vực Hy vọng định hướng giải pháp phần đóng góp cho quan làm công tác hoạch định, xây dựng sách tài nói chung xây dựng sách tài khu vực nghiệp công nói riêng nhằm đưa công đổi kinh tế Việt Nam tiếp tục đạt thành công đường tiến tới xã hội dân giàu, nước mạnh, công bằng, dân chủ văn minh./