Luận văn Bản chất pháp lý của tập đoàn kinh tế nhà nước và khung pháp luật điều chính doanh nghiệp nhà nước và tập đoàn kinh tế nhà nước

Về động cơ và mục đích, rất dễ nhận thấy rằng việc thành lập các TĐKTNNsau đây viết tắt là TĐKTNN nhằm củng cố và nâng cao sức mạnh và vị thế “chủđạo” của kinh tế nhà nước nói chung và D

MỤC LỤC

MỤC LỤC 1

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 4

MỞ ĐẦU 5

Chương 1 9

TỔNG QUAN 9

1.1 Các mô hình kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trên thế giới 9

1.1.1 Mở đầu 9

1.1.2 Mô hình nước Nga 10

1.1.3 Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức (“CHLB Đức”) 12

1.1.4 Mô hình Singapore 15

1.1.5 Mô hình Trung Quốc, Việt Nam 19

1.1.6 Tóm lược và nhận xét 22

1.2 Các mô hình tập đoàn công ty 23

1.2.1 “Conglomerate” và “Multinational Corporation” ở Phương Tây 23

1.2.2 “Zaibatsu” và “Keiretsu” ở Nhật 27

1.2.3 “Chaebol” ở Hàn Quốc 30

1.2.4 Tóm lược và nhận xét 33

1.3 Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở Việt Nam 34

1.3.1 Giai đoạn từ 1954 đến 1986 34

1.3.2 Giai đoạn từ 1987 đến 1994 36

1.3.3 Giai đoạn 1995 đến 2006 38

1.3.4 Giai đoạn từ 1/7/2006 đến nay 41

1.3.5 Tóm lược và nhận xét 43

1.4 Các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật về doanh nghiệp hiện hành 45

1.4.1 Mục tiêu của khung pháp luật 45

1.4.2 Phương pháp xây dựng khung pháp luật 46

1.4.3 Hiện trạng các vấn đề đặt ra và giới hạn nghiên cứu 48

Chương 2 50

KHÁI NIỆM VÀ BẢN CHẤT PHÁP LÝ 50

CỦA TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 50

2.1 Mở đầu 50

2.2 Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành 52

2.3 TĐKTNN từ góc độ doanh nghiệp 54

2.3.1 Về cấu trúc TĐKTNN 54

2.3.2 Về quản trị Tập đoàn kinh tế 57

2.4 Tập đoàn kinh tế từ góc độ kinh tế nhà nước 64

2.4.1 Mục đích thành lập TĐKTNN 64

2.4.2 Vấn đề bảo vệ và kiểm soát sở hữu nhà nước 67

2.4.3 Cơ chế can thiệp vào quản trị TĐKT nhà nước của cơ quan chủ quản 71

2.5 Tóm lược 73

Chương 3 75

KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC 75

VÀ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 75

3.1 Mở đầu 75

3.2 Các nguyên lý được thừa nhận chung về cách thức quản trị DNNN 75

3.3 Đánh giá phương pháp xây dựng khung pháp luật hiện hành 80

3.3.1 Về phương pháp xây dựng pháp luật 80

3.3.2 Về hiện trạng pháp luật 85

3.4 Quan điểm và định hướng xây dựng khung pháp luật 89

3.4.1 Quan điểm chung 89

3.4.2 Định hướng xây dựng khung pháp luật 94

Chương 4 99

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 99

4.1 Các kết luận 99

4.2 Các khuyến nghị 101

4.2.1 Khuyến nghị về xây dựng chính sách 101

4.2.2 Khuyến nghị về xây dựng cơ chế thực hiện chính sách 102

4.2.3 Khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật có liên quan 102

TÀI LIỆU THAM KHẢO 106

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

Cải cách doanh nghiệp nhà nước (sau đây viết tắt là “DNNN”) ở Việt Nam,bắt đầu từ năm 1980, được tiến hành nhằm hai mục tiêu xuyên suốt, đó là (i) tănghiệu quả kinh tế của DNNN (nhằm đóng góp vào tăng trưởng kinh tế, giải quyếtviệc làm, bảo đảm nguồn thu cho ngân sách nhà nước), và (ii) tạo các điều kiện đểDNNN khẳng định vị trí độc tôn trong thời kỳ kinh tế kế họach hoá tập trung và giữvững vai trò chủ đạo khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường với đa thành phần

sở hữu

Để thực hiện các mục tiêu trên, nhiều biện pháp và công cụ đã được thiết lập

và áp dụng, trong đó có việc cấu trúc mô hình tổ chức và pháp lý các DNNN Từcác hình thức ban đầu như xí nghiệp công nghiệp quốc doanh, xí nghiệp liên hợp,liên hiệp các xí nghiệp của những năm 60 và 70 của thế kỷ trước tới doanh nghiệpnhà nước độc lập và Tổng công ty nhà nước sau đó (trong thời kỳ Đổi Mới sau năm1986), và tới năm 2005, các TĐKTNN như một mô hình DNNN đạt tới đỉnh caocủa quá trình cải cách đã chính thức ra đời

Về động cơ và mục đích, rất dễ nhận thấy rằng việc thành lập các TĐKTNN(sau đây viết tắt là TĐKTNN) nhằm củng cố và nâng cao sức mạnh và vị thế “chủđạo” của kinh tế nhà nước nói chung và DNNN trong một số ngành và lĩnh vực (màtập đoàn kinh tế được thành lập) nói riêng, trong bối cảnh gia tăng cạnh tranh vềkinh doanh không chỉ với các thành phần tư nhân trong nước mà còn với các lựclượng quốc tế ngay chính tại thị trường nội địa, nói như ngôn ngữ báo chí là tạo racác “quả đấm thép” của kinh tế nhà nước Việt Nam

Tuy nhiên, việc sáng tạo ra một mô hình tổ chức và pháp lý doanh nghiệpkhông đơn thuần là sự khẳng định động cơ và ý chí của Chính phủ, mà bản thân nóbao hàm các nguyên lý khoa học của nhiều chuyên ngành và lĩnh vực, kết hợp vớicác năng lực tổ chức thực tiễn phù hợp

Về mặt kinh tế, đã có bằng chứng đầu tiên một cách xác đáng về sự thất bạicủa việc thử nghiệm chính sách “tập đoàn hoá” các DNNN, đó là sự “sụp đổ” gầnđây của Tập đoàn kinh tế Vinashin trong lĩnh vực công nghiệp đóng tàu thuỷ saubốn năm hoạt động, từ thời điểm có quyết định thành lập của Thủ tướng Chính phủngày 15/6/2006

Về mặt pháp lý, kể từ năm 2008 trở lại đây, trên các diễn đàn nghiên cứu vàhọc thuật, đã có nhiều các cuộc thảo luận và bài viết về TĐKTNN, với các câu hỏi,nghi vấn đặt ra, thậm chí cả sự phủ nhận, về tính không rõ ràng hay sự không tồn

tại về phương diện thực thể pháp lý của cái gọi là “tập đoàn kinh tế”, cũng như việcthiếu các cơ sở pháp lý hay khung pháp luật cho nó hoạt động Điều này có thểđược minh chứng ngay trong hai văn bản pháp quy duy nhất do Chính phủ banhành điều chỉnh việc thành lập và hoạt động của TĐKTNN, đó là Quyết định số 90/TTg và số 91/TTg ngày 7/3/1994 về thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh vàNghị định 101/2009/NĐ-CP ngày 5/11/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạtđộng và quản lý TĐKTNN Vấn đề ở chỗ cả ba văn bản này đều có tính chất vàhiệu lực áp dụng “thí điểm”, có nghĩa rằng các quy định của hai văn bản này có thểđược hiểu là có hiệu lực hạn chế cả về thời gian và đối tượng điều chỉnh, chưachính thức, không cơ bản, không lâu dài và hơn nữa có thể sửa đổi, huỷ bỏ hay thaythế bắt cứ lúc nào (mà không dự báo được) v.v Luật Ban hành văn bản quy phạmpháp luật cũng không quy định loại hình văn bản pháp quy “thí điểm” Như vậy,đối chiếu với thực tiễn pháp luật Việt Nam, nó phải được coi là các văn bản hànhchính hơn là văn bản quy phạm pháp luật

Điều đáng chú ý và xin nhấn mạnh là mặc dù có cấp độ hiệu lực thấp vàchứa đựng các “rủi ro” pháp lý như vậy, hai văn bản nói trên đã và đang là căn cứpháp lý hầu như duy nhất cho 12 TĐKTNN và hàng chục Tổng Công ty nhà nướclớn khác (Tổng Công ty 91) hoạt động Về quy mô hoạt động, các Tập đoàn vàTổng công ty nhà nước này đều hoạt động đa ngành trên hầu hết các lĩnh vực trọngyếu của nền kinh tế quốc dân, tại thời điểm năm 2008 sở hữu nguồn vốn hoạt độngtới 400.000 tỷ đồng, đồng thời chiếm hữu và sử dụng khoảng 75% tài sản cố địnhcủa quốc gia và 60% vốn tín dụng nhà nước và vốn vay nước ngoài Bản thân Tậpđoàn Vinashin khi sụp đổ và buộc phải tái cấu trúc theo quyết định của Thủ tướngChính phủ vào tháng 8/2010 đã mang một khoản nợ theo thông báo tạm thời tới80.000 tỷ đồng

Với ý nghĩa và tác động lớn về mặt kinh tế như vậy, nhiệm vụ đặt ra cho giớiluật học là việc nghiên cứu từ các góc độ lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra câu trảlời về các vấn đề pháp lý đang bỏ ngỏ liên quan đến sự tồn tại và hoạt động của cácTĐKTNN Cụ thể, theo nhận thức của tác giả, cần có sự nghiên cứu mang tính tậptrung vào các vấn đề sát thực, tuy nhiên một cách có hệ thống, về hai nhóm vấn đề

cơ bản sau:

(a) Khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN

Dưới tiêu đề này, khi sử dụng thuật ngữ “bản chất pháp lý” chứ không phải

“địa vị pháp lý”, tác giả có hàm ý không đi vào phân tích, đánh giá các quy định cụ

thể của văn bản pháp luật hiện hành về các quyền và nghĩa vụ của các TĐKTNN,như là sự khẳng định các giá trị đúng đắn đạt tới tiêu chuẩn của các quy định này,

mà ngược lại, đặt lại vấn đề từ phương diện lý thuyểt về tư cách của các TĐKTNNnhư là chủ thể độc lập của các quan hệ pháp luật Điều này phù hợp với bối cảnhhọc thuật chung, khi vấn đề nên “tồn tại hay không tồn tại” về mặt pháp lý của cácTĐKTNN đang bị tranh luận và thách thức

Tiếp cận từ “gốc” của vấn đề, trước hết, tác giả cho rằng cần có sự phân biệt

giữa hai phạm trù có tính độc lập với nhau là tập đoàn doanh nghiệp và kinh tế nhà nước Tập đoàn doanh nghiệp được hình thành từ doanh nghiệp theo quy trình phát

triển tự nhiên của đời sống kinh tế nói chung và các hoạt động kinh doanh nóiriêng Xét theo các tiêu chí của khoa học kinh tế và khoa học quản trị thì “tập đoàn”đương nhiên khác về bản chất với “doanh nghiệp” trên cơ sở quy mô về tài chính,hoạt động kinh doanh, biên chế nhân sự, cũng như độ phức tạp về cấu trúc tổ chức,quản lý Tuy nhiên, xét từ góc độ pháp lý thì lại không hẳn như vậy, khi sự phântích, đánh giá xoay quanh hai phạm trù chính là tư cách chủ thể (tức tư cách phápnhân) và việc xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia trongcác quan hệ, giao dịch với doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp Tiếp đến, khidoanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước hay do nhà nướcthành lập thì vấn đề cần bàn đến không chỉ liên quan đến khía cạnh sở hữu thuầntuý, mà quan trong hơn là tính chất đặc thù của chủ thể “nhà nước”, xét từ phươngdiện vị thế, vai trò và chức năng của thiết chế đại diện bao trùm và cao nhất củaquyền lực công Nói một cách cụ thể, khái niệm “kinh tế nhà nước” liên quan đếnchức năng kinh tế của nhà nước, vốn là vấn đề được nghiên cứu và tranh luận tronggiới học thuật cũng như đời sống thực tiễn trong nhiều năm qua

(b) Khung pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của TĐKTNN

Theo cách tiếp cận về khái niệm như trên, sẽ không đơn giản để cho rằngTĐKTNN chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp và khung pháp luật về doanhnghiệp có liên quan Sự phức tạp ở chỗ, với tư cách là hai phạm trù hoàn toàn độclập với nhau, DNNN hay TĐKTNN chịu sự chi phối của hai lĩnh vực pháp luật:

“luật tư” (hay luật dân sự và thương mại) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến công

ty và doanh nghiệp; và “luật công” (hay luật hành chính) điều chỉnh các vấn đề liênquan đến tài sản công, quyền và chức năng hoạt động kinh tế của nhà nước, cácchính sách kiểm soát và điều tiết vĩ mô đối với nền kinh tế Ngoài ra, một khi cácdoanh nghiệp hay công ty đã phát triển tới một quy mô to lớn, cả về chiều ngang

(ví dụ hoạt động đa ngành, đa quốc gia) lẫn chiều dọc (ví dụ sự phân tầng, phân cấptrong sơ đồ cấu trúc nội bộ), được gọi là “tập đoàn công ty” hay “tập đoàn doanhnghiệp”, do các ảnh hưởng và tác động mạnh mẽ và sâu rộng của nó vào đời sốngkinh tế và xã hội, thậm chí cả chính trị, của một quốc gia, sự kiểm soát về mặt pháp

lý đối với các doanh nghiệp này cần thiết được nâng lên một cấp độ khác, thôngqua các luật đặc thù (có tính chất đan xen giữa luật công và luật tư) như luật chốngđộc quyền, luật giám sát đầu tư, luật giám sát tài chính, luật công bố thông tin v.v

Do đó, tác giả cho rằng, cần thiết phải có một cách nhìn sâu sắc và tổng thể

về TĐKTNN, ở mức độ căn bản hơn so với cách tiếp cận hiện nay về vấn đề này

Để bảo đảm cho sự nghiên cứu mang tính hệ thống, cấu trúc của Luận văn này sẽbao gồm trước hết sự tham khảo kiến thức và kinh nghiệm quốc tế về cả hai vấn đềkinh tế nhà nước và tập đoàn công ty, sự phân tích các vấn đề chủ yếu có liên quancủa pháp luật hiện hành, các đánh giá và kết luận có tính nguyên lý về DNNN vàtập đoàn công ty, và cuối cùng là các đề xuất, khuyến nghị nhằm xây dựng và hoànthiện một khung pháp luật điều chỉnh TĐKTNN

Viết thêm ít dòng: bài này gồm mấy chương, mục đích nghiên cứu cụ thể là

gì, các phương pháp đã áp dụng là gì, đóng góp đáng kể của bài là gì?

Chương 1 TỔNG QUAN 1.1 Các mô hình kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trên thế giới

1.1.1 Mở đầu

Kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước đã luôn luôn là một trong các

vấn đề được nghiên cứu, tranh cãi, đương đầu và xử lý trong suốt lịch sử các họcthuyểt kinh tế vĩ mô Thế kỷ 20 chứng kiến các học thuyết và luận điểm nổi tiếngcủa nhà triết học kinh tế người Áo Friedrich von Hayek về chủ nghĩa tự do cổ điểnhay thị trường tự do tư bản chủ nghĩa, mà một hệ quả thực tiễn của nó là cuộc cảicách kinh tế to lớn ở nước Anh do Thủ tướng Margaret Thatcher khởi xướng.Trọng tâm của cuộc cải cách này chính là các chính sách “phi điều chỉnh” và tưnhân hoá các tập đoàn công ty nhà nước của chính phủ, một nhân tố cơ bản thúcđẩy tăng trưởng tới mức thần kỳ của kinh tế Anh trong thập niên 80 và 90

Tuy nhiên, khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra năm 2007 với cáchậu quả kéo dài tới nay, giới học giả và các chính phủ đã lại nói tới một khuynhhướng ngược lại, đó là “tăng cường điều chỉnh” của nhà nước và đương nhiên baogồm cả vai trò quan trọng của KTNN và DNNN

Các khuynh hướng và trào lưu nói trên đương nhiên tác động mạnh mẽ đến

“khung pháp luật điều chỉnh” có liên quan ở nhiều nước Khoa học pháp lý, tuynhiên, đã đạt được một thành tựu rất cơ bản Đó là những thành tố mang tính hệthống của khung pháp luật vẫn giữ được tính ổn định, mặc dù các điều chỉnh nhấtđịnh buộc phải được thực hiện đi theo các thay đổi của hệ thống chính sách vĩ môcủa các chính phủ Tác giả, trong phần trình bày dưới đây muốn nói tới các môhình pháp lý hay khung pháp luật điều chỉnh KTNN và DNNN ở các quốc gia haykhu vực điển hình như: nước Nga, các nước thuộc khối OECD (điển hình là Đức),Singapore, và cuối cùng là Trung Quốc và Việt Nam

Ở mỗi mô hình được trình bày, tác giả sẽ tập trung vào ba nội dung chủ yếu,

đó là (i) mục tiêu của KTNN và DNNN, (ii) hình thức tổ chức pháp lý của DNNN

và (iii) khung pháp luật điều chỉnh có liên quan Trong khi trình bày, tác giả cũng

sẽ chú trọng vào các vấn đề có tính liên quan hay thực sự hữu ích đối với việcnghiên cứu có tính so sánh với mô hình và hiện trạng của nước ta

1.1.2 Mô hình nước Nga

Tác giả sử dụng Mô hình nước Nga vì có nhiều sự giống nhau trong quá khứvới Việt Nam, đồng thời hiện nay, sự “trùng hợp” còn ở chỗ Chính phủ Nga vớimột ý đồ chính sách rõ ràng đặc biệt coi trọng sự khẳng định quyền lực của chínhquyền trung ương thông qua DNNN và mặc dù quá trình tư nhân hoá ở Nga diễn rarất mạnh mẽ và triệt để từ đầu những năm 90 (thế kỷ trước), sức mạnh và ảnhhưởng của các DNNN vẫn đang tiếp tục hết sức mạnh mẽ

Về mục tiêu của DNNN

Cũng giống như ở Việt Nam, mục tiêu của DNNN ở Nga không phải luônluôn được quy định một cách rõ ràng và đầy đủ trong các đạo luật hay quy chế hoạtđộng của doanh nghiệp, tuy nhiên, khai quát hoá từ các chính sách và thực tiễn thì

có thể xác định, bao gồm hai nội dung cơ bản Đó là:

- Mục tiêu chính trị, nhằm bảo đảm an ninh và thực thi các nhiệm vụchiến lược của quốc gia như an ninh quốc phòng, an ninh năng lượng, thực hiệnchính sách bao cấp của nhà nước trong việc cung ứng các sản phẩm và dịch vụ thiếtyếu của đời sống dân sự; và

- Mục tiêu kinh tế và công nghiệp, nhằm huy động các nguồn lực củanhà nước và xã hội để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu cơ bản và bảo hộdoanh nghiệp bản địa nhằm đối phó với quá trình cạnh tranh quốc tế đang diễn ragay gắt ở bên ngoài cũng như trong nước

Về hình thức tổ chức pháp lý Các DNNN ở Nga được hiểu là tất cả các

doanh nghiệp có cổ phần sở hữu của nhà nước (trung ương hoặc địa phương) từ ítnhất 10% trở lên, (là mức sở hữu có thể tác động đến hoạt động của doanh nghiệp)

và bao gồm ba hình thức sau:

- Công ty cổ phần đạng “đóng” (ZAO) hoặc “mở” (OAO), tuy nhiênphần lớn là hình thức công ty cổ phần “mở”, tức có phát hành cổ phiếu ra côngchúng Điển hình là các tập đoàn công nghiệp và dịch vụ lớn như Gazprom,Sberbank, Russian Railways, Transneft Tại các tập đoàn này, cổ phần nhà nướcđều chiếm đa số hoặc ngay từ ban đầu khi thành lập, hoặc được mua sau đó trongthời gian gần đây Vấn đề đáng lưu ý đối với loại doanh nghiệp này là tính linh hoạt

về quan hệ sở hữu, được điều chỉnh hoàn toàn bằng cơ chế thị trường Nhà nướcvẫn có thể chi phối hoạt động của các tập đoàn này thông qua việc năm giữ cổphiếu đa số và qua đó tạo ra các tác động mang tính điều tiết đối với thị trường.Tuy nhiên, mọi sự kiểm soát hay chi phối của nhà nước đều phải được thực hiệntrên cơ sở Luật công ty

- Các doanh nghiệp đơn nhất hay “một chủ” (Unitary Enterprise) trựcthuộc chính quyền liên bang, khu vực hay địa phương (FGUP, GUP, MUP) chủ yếuthực hiện các chức năng cung cấp dịch vụ công hoặc tạo nguồn thu cho ngân sáchthông qua các hoạt động thương mại nhất định Điển hình là các doanh nghiệp nhưRosoboronexport hay Post of Rusia

- Các DNNN “đích thực”, sở hữu 100% của nhà nước, còn được gọi làcác tập đoàn chiến lược hoạt động trong các lĩnh vực quan trọng như quốc phòng,năng lượng hạt nhân v.v như Rosatom, Rosnanotekh Đáng lưu ý là các DNNNloại này hoàn toàn không có mục tiêu lợi nhuận và được tổ chức như các cơ quannhà nước hơn là các “công ty” Mặc dù tính chất đặc biệt như vậy, các doanhnghiệp loại này vẫn có thể tham gia vào các hoạt động thương mại theo chỉ địnhcủa các cơ quan chính phủ, chẳng hạn như trường hợp gần đây của Tập đoàn nănglượng hạt nhân Rosatom khi tham gia vào dự án xây nhà máy điện hạt nhân đầutiên ở miền trung Việt Nam

Về khung pháp luật điều chỉnh

Nếu theo truyền thống xây dựng pháp luật của nước ta, các quy định về chế

độ kinh tế nói chung và vai trò của doanh nghiệp nhà nước bao giờ cũng được coi

là một phần không thể thiếu của Hiến pháp, thì Hiến pháp Cộng hoà liên bang Ngalại không hề đề cập đến vấn đề này, ngoại trừ một nội dung có “tính liên quan” duynhất là nguyên tắc về sự bình đẳng giữa các loại hình sở hữu Đây là sự thay đổi cótính “bước ngoặt” so với Hiến pháp Liên Xô trước đây, trong đó, tương tự nhưHiến pháp của nước tá, có cả một chương riêng về Hệ thống kinh tế, bao hàm vấn

đề sở hữu nhà nước và kinh tế nhà nước

Trong hệ thống pháp luật của nước Nga đã có sự phân biệt giữa “luật tư” và

“luật công” Liên quan đến các tổ chức kinh tế và doanh nghiệp, Luật Công ty cổphần Cộng hoà liên Bang Nga được coi là một bộ phận của phạm trù “luật tư”.Theo đó, các DNNN Nga tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, dù ở dạng

“đóng” (ZAO) hay dạng “mở” (OAO) đều được thành lập và hoạt động theo Luậtnày

Đối với hai loại hình DNNN còn lại là doanh nghiệp đơn nhất hay một chủ

(Unitary Enterprise) và DNNN đóng vai trò chiến lược thuộc 100% sở hữu nhà

nước, Nhà nước Nga (tức chính phủ liên bang và/ hoặc chính quyền các bang) banhành các văn bản pháp luật riêng rẽ điều chỉnh các loại doanh nghiệp này, bao gồmhai loại là (i) văn bản điều chỉnh một nhóm doanh nghiệp cùng loại và (ii) văn bảnquy định việc thành lập và hoạt động của một doanh nghiệp cụ thể Nhìn từ góc độpháp lý, so với Luật Công ty Cổ phần, các văn bản pháp luật này chứa đựng nhiềuhạn chế liên quan đến các quy định về tổ chức, quản lý, quyền hạn và trách nhiệmcủa doanh nghiệp như một công ty hay đơn vị kinh doanh thực sự, chịu sự hạchtoán kinh tế và cạnh tranh theo các quy luật thị trường Tuy nhiên, về bản chất, mặc

dù có các chức năng kinh doanh để đạt lợi nhuận, mục tiêu cơ bản của nhà nướcNga trong việc duy trì các doanh nghiệp này không phải là “kinh tế” (tức làm tăngnguồn thu cho ngân sách, xét về tầm nhìn lâu dài) mà chính là “chính trị”, hiểu theonghĩa rộng bao hàm việc bảo đảm các chức năng điều hành và điều tiết của các cơquan chính quyền đối với nền kinh tế quốc dân cũng như các mục tiêu có tính vĩ

mô và chiến lược khác

Tóm lại, có thể thấy rằng “mô hình DNNN Nga” có cách tiếp cận vấn đề khágiống với Việt Nam, xét về động cơ và mục đích, tuy nhiên, lại có phương án xử lýkhác, xét về khung pháp luật điều chỉnh => nguồn tư liệu của các bình luận trên?

1.1.3 Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức (“CHLB Đức”)

Trước hết, tác giả sử dụng tên gọi “Mô hình các nước OECD” vì bản thân tổchức này với 30 quốc gia thành viên (đa số là các nước phát triển) thuộc ba châulục Âu, Úc và Mỹ đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề tổ chức và quản trị các DNNN,theo đó, vào năm 2005 đã hoàn tất biên soạn và ban hành một bộ quy tắc hướng

dẫn về quản trị DNNN (OECD Guidelines on Corporate Governance of owned Enterprises) CHLB Đức là một thành viên sáng lập của OECD được lựa

State-chọn làm mô hình so sánh trong Luận văn này vì lý do hai lý do; đó là CHLB Đứcngay từ khi thành lập đã lựa chọn và theo đuổi học thuyết và mô hình “kinh tế thịtrường xã hội” (có điểm “giống” với các chủ trương và đường lối của Đảng Cộngsản Việt Nam trong việc xây dựng “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủnghĩa”), đồng thời có sự tồn tại khá mạnh mẽ các DNNN ở nước này

Về mục tiêu của DNNN

Cả trong lý luận và thực tiễn, sự tồn tại của các DNNN ở CHLB Đức luônluôn đối mặt với hai “sự kiểm soát” đều đồng thời có liên hệ đến các nguyên lý cơbản của tổ chức nhà nước Đức Với mục tiêu theo đuổi nền kinh tế thị trường, nhànước chỉ được phép tham gia vào các hoạt động kinh tế (bao gồm cả việc thành lậpDNNN hay góp vốn vào doanh nghiệp) một khi được một đạo luật cụ thể cho phép.Ngược lại, do khẳng định “tính chất xã hội” của thị trường, nhà nước (Chính phủliên bang, chính quyền các bang và chính quyền các địa phương) theo các nguyên

tắc của hiến pháp hay “Luật cơ bản” (Grundgesetz) có nghĩa vụ tối cao là bảo đảm

“đời sống thiết yếu” (Daseinsvororge) cho người dân, trong đó, để thực hiện nhiệm

vụ này, cơ quan chính quyền được sử dụng các biện pháp “tốt nhất có thể”, baogồm cả việc tham gia vào các hoạt động kinh tế, tuy nhiên với điều kiện rằng cáchoạt động kinh tế đó phải mang lại hiệu quả đích thực Cụ thể, điều đáng lưu ý làchẳng hạn, nếu cơ quan chính quyền đã quyết định góp vốn vào một doanh nghiệp

để làm tìm kiếm nguồn thu bổ sung cho ngân sách địa phương, hoặc thành lập mộtDNNN để đảm bảo việc cung ứng một dịch vụ công trên địa bàn, nhưng việc làm

đó không có hiệu quả thì cơ quan chính quyền sẽ phải xem xét chấm dứt việc kinhdoanh và giải thể DNNN

Như vậy, xét về tổng thể, DNNN bản thân nó không phải là một phạm trù cótính nguyên lý cũng như không đóng vai trò tất yếu trong bảo đảm thực thi cácchức năng chính trị, kinh tế và xã hội của nhà nước Đức, ngày cả khi nhà nước đóđược xây dựng trên nền tảng của học thuyết “kinh tế thị trường xã hội” Một vấn đềmấu chốt nhưng đồng thời cũng rất “tinh tế” được giới luật học Đức quan tâmchính là làm sao bảo đảm được tính nguyên tắc trong các mối quan hệ giữa “nhànước” và “thị trường” và gianh giới rõ ràng giữa hai thiết chế này Chính vì thế khibàn đến phạm trù DNNN, một vấn đề khác có liên quan đã tất yếu được đề cập, đó

là “tư nhân hoá” (Privatizierung) Khái niệm “tư nhân hoá” ở Đức không chỉ được

hiểu là bán hay chuyển đổi hình thức sở hữu của các DNNN từ “công” sang “tư”,

mà bao gồm cả việc xem xét, đánh giá việc tư nhân hoá các nhiệm vụ công

(oeffentliche Aufgaben), vốn thuộc chức năng của các cơ quan chính quyền được

người đóng thuế uỷ nhiệm Một cách tiếp cận vấn đề đi tới bản chất và “cốt lõi”như vậy, theo tác giả, rất đáng là một tham khảo tốt cho các nhà lập chính sách vàlàm luật của Việt Nam trong lĩnh vực đang bàn đến này

Về hình thức tổ chức pháp lý

Hệ thống pháp luật của Đức phân biệt khá rành mạch giữa “luật công” và

“luật tư” Nguyên tắc này cũng được áp dụng đối với DNNN, theo đó có hai hìnhthức pháp lý cơ bản đã và luôn luôn tồn tại, đó là:

- DNNN theo luật tư, tồn tại dưới hình thức công ty cổ phần

(Aktiengesellschaft – AG) theo Luật về cổ phần, hay công ty trách nhiệm hữu hạn (GmbH) theo các quy định về công ty trong Bộ Luật Thương mại Các công ty này

có sự tham gia của vốn nhà nước với các tỷ lệ nhất định, tuy nhiên về nguyên tắcdưới 100% và thông thường dưới 50%

- DNNN theo luật công, về pháp lý là một bộ phận của bộ máy hay các

cơ quan chính quyền địa phương (Kommunalunternehmen) Các doanh nghiệp này

được thành lập để quản lý từ bãi đỗ xe công cộng hay công viên cho tới các Quỹ tíndụng của nhà nước Mức độ độc lập trong việc tham gia vào các quan hệ hợp đồngvới bên ngoài có khác nhau giữa các DNNN này, tuỳ thuộc vào điều kiện và nhucầu cụ thể của từng cơ quan quan chính quyền địa phương, tuy nhiên, tất cả các

DNNN này đều là chủ thể pháp lý của luật công (Anstalt des oeffentliches Rechts),

thực thi các chức năng và nhiệm vụ được quy định trong các đạo luật về hành chínhkhác nhau và/hoặc các quy chế thành lập do cơ quan chính quyền ban hành Chínhquyền đồng thời bảo đảm về trách nhiệm cho các doanh nghiệp này

Về khung pháp luật điều chỉnh

Là một trong hai trung tâm của hệ thống pháp luật Châu Âu lục địa, phápluật CHLB Đức tồn tại dựa trên các trụ cột hết sức căn bản và rành mạch, đó là Bộ

Luật Dân sự (BGB) và Bộ Luật Thương mại (HGB) tạo nên nền tảng của hệ thống

“luật tư” và Hiến pháp hay Luật Cơ bản (Grundgesetz) tạo nền tảng của hệ thống

“luật công” Điều rất đáng lưu ý là hệ thống luật tư đã tồn tại từ rất lâu đời và và ổnđịnh mặc cho các biến động chính trị hay thay đổi về nhà nước (chẳng hạn hai bộluật BGB và HGB đều được ban hành, tương ứng, vào năm 1896 và 1897 và vẫnđang có hiệu lực với những sửa đổi, bổ sung nhất định nhưng không đáng kể).Trong khi đó, Luật Cơ bản được ban hành vào năm 1949 khi nhà nước CHLB Đứcđược thành lập Tất cả các hình thức công ty ở Đức đều được quy định trong Bộluật Dân sự và Bộ luật Thương mại Riêng đối với hai hình thức của loại công tyđối vốn là Công ty cổ phần và Công ty trách nhiệm hữu hạn, ngoài hai Bộ luật nóitrên, còn có hai luật đơn hành có ý nghĩa như “luật riêng”, đó là Luật Công ty Cổphần (ban hành năm 1937) và Luật Công ty trách nhiệm hữu hạn (ban hành từ năm

1892, trước khi ra đời Bộ luật Thương mại)

Các DNNN hoạt động theo “luật tư” đều chịu sự điều chỉnh của các luật nóitrên.

Ngoài ra, ở Đức không có một luật chung về DNNN Đối với các DNNNhoạt động theo “luật công”, có thể nói rằng cơ sở pháp lý quan trọng nhất chính làĐạo luật cơ bản Mặc dù Đạo luật cơ bản không có bất cứ điều khoản nào nói tớiDNNN nhưng lại quy định về quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền Với cáchtiếp cận theo “quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền”, việc thành lập cácDNNN hoạt động theo “luật công” sẽ tuỳ thuộc vào việc áp dụng hai nguyên tắcsau, đó là (i) nguyên tắc “linh hoạt theo nhu cầu” và “linh hoạt theo lãnh thổ” (cónghĩa rằng tuỳ từng thời điểm khác nhau và ở mỗi vùng, miền hay lãnh thổ hànhchính khác nhau mà có thể tồn tại nhiều, ít hay các loại DNNN khác nhau; và (ii)mọi việc thành lập DNNN phải được các cơ quan dân cử từ Quốc hội liên bang,Quốc hội bang đến “hội đồng nhân dân” của các tỉnh hay thành phố phê chuẩnbằng các đạo luật hay quyết định

Tóm lại, điều đáng lưu ý và cũng đáng để “học tập” nhất trong Mô hìnhCHLB Đức là sự rõ ràng tới mức chuẩn mực và có tính nguyên tắc trong việc phânđịnh gianh giới giữa nhà nước và thị trường Thị trường là nền tảng và trung tâm.Nhà nước buộc phải sử dụng trước tiên các phương pháp thị trường để đạt được cácmục tiêu và thực thi thành công nhiệm vụ chính trị, xã hội của mình Việc thành lập

và duy trì các DNNN chỉ được coi là biện pháp và công cụ, chứ không phải vấn đề

có tính nguyên tắc Một hệ quả của việc sử dụng “biện pháp DNNN” được giới luậthọc Đức đặc biệt quan tâm là sự phình to của nhà nước (chí ít là phương diện bộmáy và tài sản), dẫn đến nguy cơ lấn át thị trường Trong trường hợp đó, cácnguyên tắc của Đạo luật cơ bản sẽ bị vi phạm

1.1.4 Mô hình Singapore

Có thể nói rằng Mô hình Singapore khá được chú ý và hâm mộ trên thế giớinói chung và tại Việt Nam nói riêng, từ phương diện hệ thống chính trị đến cáchthức tổ chức, điều hành nền kinh tế và xã hội Các DNNN Singapore được cho làmột kiểu mẫu của sự thành công, đặc biệt là ở khía cạnh quản trị và kinh doanhhiệu quả Cũng chính vì vậy, trong nhưng năm vửa qua, Chính phủ và Bộ Tài chính

Việt Nam đã sử dụng Temasek Holdings, một tập đoàn DNNN của Singapore như

một sự tham khảo quan trọng trong việc thành lập Tổng công ty đầu tư và kinhdoanh vốn nhà nước (SCIC)

Về mục tiêu của DNNN

Khác với thực tiễn ở các quốc gia khác, việc thành lập các DNNN ở

Singapore dường như là một tất yếu đặt trong “triết lý” và định hướng tổng thể củanền kinh tế Singapore, trong đó lấy nguyên tắc “quản trị hiệu quả” là ưu tiên sốmột Nếu như ở các nước khác, quản trị hiệu quả được nhìn nhận như một ưu thế tựnhiên của khu vực tư nhân so với khu vực công, vốn sinh ra chỉ để giải quyết cácmục tiêu và nhiệm vụ chính trị - xã hội, thì ở Singapore lại có điều chứng minhngược lại Mặc dù vẫn tôn trọng và tuân thủ tuyệt đối các nguyên lý thị trường,Chính phủ Singapore đã đặt các mục tiêu kinh tế lên hàng đầu và tự mình đảmnhiệm và gánh vác chức năng này Bắt đầu đi theo khuynh hướng này từ nhữngnăm 70 (của thể kỷ trước), cho đến nay, 60% nền kinh tế Singapore được tạo nên

và kiểm soát bởi các DNNN, được thành lập và hoạt động trong hầu hết các lĩnhvực quan trọng của nền kinh tế Một nền kinh tế thị trường với DNNN là “chủ đạo”nhưng đã tạo nên những thành tích thần kỳ để biến Singapore thành “hàng đầu thếgiới” trên nhiều lĩnh vực như: GDP trên đầu người, môi trường kinh doanh trongsạch và năng động, quản trị công ty hiệu quả, nền chính trị sạch/không tham nhũngv.v => nguồn số liệu?

Trên thực tế, có thể nói rằng các DNNN của Singapore (với các tập đoàn lớnthuộc loại “top” của thế giới như Temasek Holdings hay Singapore GovernmentInvesment Corporation - GIC), đã đảm nhiệm đồng thời cả hai sứ mệnh chính trị vàkinh tế, là điều rất giống với mô hình DNNN ở các quốc gia phát triển thuộc khối

xã hội chủ nghĩa trước đây Sự kết hợp thành công giữa DNNN và kinh tế thịtrường, tuy nhiên, vẫn được coi như một “bí quyết” hay đặc thù riêng củaSingapore mà khó có thể trở nên phổ quát

Về hình thức tổ chức pháp lý

Có khá nhiều chất vấn và tranh cãi về loại hình pháp lý của hai DNNN hàngđầu và chủ chốt nhất của Singapore là Temasek Holdings và GIC, với một câu hỏitrọng tâm: đó là cơ quan chính phủ hay doanh nghiệp? Thậm chí, năm 2008, trongbối cảnh của khủng hoảng tài chính toàn cầu, Quốc hội Mỹ đã chất vấn lãnh đạocủa Temasek Holdings về câu hỏi trên liên quan đến các đầu tư của tập đoàn này tạiHoa Kỳ

Chính phủ Singapore đã khẳng định và thực tế cũng chứng minh đặc điểmchung của cả hai tập đoàn này, đó là các tổ chức thuộc sở hữu 100% của Chính phủSingapore nhưng được tổ chức và hoạt động hoàn toàn như một doanh nghiệp Cả

Temasek và GIC đều lấy chức năng đầu tư làm chính, tuy nhiên, nếu như Temasek

được tổ chức theo mô hình công ty holding thì GIC lại hoạt động như một quỹ đầu

tư (Sovereign Wealth Fund).

- Về Temasek Holdings Công ty này được Chính phủ Singapore thành lập từ

năm 1974 với nhiệm vụ sử dụng vốn nhà nước đề đầu tư trực tiếp và gián tiếp vàocác doanh nghiệp chủ chốt và thuộc các lĩnh vực kinh tế thiết yếu của Singapore.Thời gian sau đó, cùng với sự lớn mạnh về tài chính và năng lực kinh doanh, hoạtđộng của Temasek đã bao gồm một mạng lưới bao phủ cả khu vực Đông Nam Á vàTrung Quốc Ngay tại Singapore, Tập đoàn này đang có sở hữu một danh mục đầu

tư tại 28 công ty hàng đầu trong 8 lĩnh vực khác nhau (từ dịch vụ tài chính, hạ tầngcảng, lọc dầu đến giải trí và thời trang), với tỷ lệ cổ phần tham gia (tại thời điểmcuối 2009) từ 4% đến 100% Tổng số tài sản Temasek đang quản lý có giá thịtrường hiện tại là 119 tỷ USD, mang lại tỷ suất lợi nhuận bình quân là 16%/năm.Temasek Holdings luôn luôn đạt được độ đánh giá tín nhiệm thuộc loại cao nhấtvới chỉ số AAA/Aaa, tương ứng, của hai Hãng tư vấn độc lập Standard & Poor vàMoody’s

- Về GIC Đây thực chất là một tập đoàn đầu tư hải ngoại của Chính phủ

Singapore, được thành lập năm 1981 nhằm mục đích sử dụng ngoại tệ dự trữ củaChính phủ để đầu tư tài chính vào các tập đoàn và công ty trên toàn thế giới GIChoạt động thông qua ba chi nhánh là các công ty Singapore tiến hành kinh doanh tại

các trung tâm tài chính chủ chốt của thế giới, đó là: GIC Asset Management Pte Ltd., (chuyên đầu tư vào cổ phiếu thông qua thị trường chứng khoán), GIC Real Estate Pte Ltd., và GIC Special Investment Pte Ltd (chuyên tiến hành đầu từ trực

tiếp vào các công ty khác nhau) Vào năm 2009, theo đánh giá của các tổ chức tàichính quốc tế, với việc quản lý một danh mục đầu tư trị giá 330 tỷ USĐ, GIC đã trởthành một quỹ đầu tư chính phủ lớn nhất thế giới

Có thể nhận xét rằng đặc thù quan trọng nhất của DNNN ở Singapore là chỉhoạt động thông qua đầu tư mà không tiến hành các hoạt động sản xuất, kinh doanhtrực tiếp Cách tiếp cận này bảo đảm cho tính linh hoạt, sự an toàn (hay giảm thiểurủi ro) và khả năng sinh lời ở mức độ ổn định cao nhất, xét từ góc độ kinh doanh.Tuy nhiên, bên cạnh đó, với tiềm lực tài chính mạnh mẽ (bằng các nguồn lực củachính phủ), các DNNN của Singapore, thông qua mạng lưới các hoạt động đầu tưcủa mình vào các công ty quan trọng được lựa chọn trên toàn thế giới, còn tạo rađược các lợi ích khác về mặt chính trị cho đất nước Singapore nói chung và chính

phủ Singapore nói riêng Hình thức tổ chức pháp lý như trên của các DNNN ởSingapore cần một yếu tố quan trọng để bảo đảm thành công, (và bản thân chínhphủ Singapore đã nhận ra và đáp ứng hoàn toàn được yếu tố này), đó là đội ngũnhân sự quản lý xuất sắc, có các năng lực và phẩm chất hàng đầu Trên thực tế,mặc dù là “nhà đầu tư”, Temasek và GIC không cần cử nhân sự của mình tham giavào hội đồng quản trị của tất cả các công ty được đầu tư mà chỉ cần tác động quacác đại điện của mình tại đại hội cổ đông, nhưng khả năng “giám sát” và “đónggóp” của họ vẫn luôn luôn được bảo đảm

Về khung pháp luật điều chỉnh

Để bảo đảm sự tuân thủ tuyệt đối với nguyên tắc thị trường, các DNNN củaSingapore (điển hình là Temasek Holdings và GIC như đề cập ở trên), đều được tổchức và hoạt động thống nhất theo Luật Công ty Singapore ban hành năm 1967.Điểm đáng lưu ý là việc các nhà làm luật đặt các DNNN (mặc dù sở hữu 100% củachính phủ và do các quan chức hàng đầu chính phủ lãnh đạo) dưới sự chi phối củaLuật Công ty dường như không nhằm phải mục đích tạo sự bình đẳng và tự do cạnhtranh trên cùng một “luật chơi” (xét cả phương diện chính trị và pháp lý) giữa khuvực nhà nước và tư nhân (như quan niệm thông thường), mà chủ yếu để bảo đảmtính hiệu qủa của quản trị công ty Luận điểm này có thể được minh chứng như sau:Thứ nhất, cách thức tổ chức và hoạt động của DNNN ở Singapore không thông lệ(tập trung vào mô hình công ty đầu tư), do đó, không dẫn đến các cạnh tranh về lợiích trực tiếp về thị trường với các công ty khác; thứ hai, chính phủ Singapore khẳngđịnh một cách công khai vị thế đặc biệt và “không cạnh tranh” của các doanhnghiệp này (thông qua việc cung cấp nguồn vốn ban đầu và tài chính hoạt độngkhổng lồ cùng với một số “đặc quyền” nhất định để bảo đảm sự an toàn về đầu tư);

và thứ ba, các DNNN được yêu cầu và bảo đảm tuân thủ nghiêm ngặt các quy địnhcủa Luật Công ty (trừ trách nhiệm công bố đầy đủ thông tin), trong đó có nguyêntắc quan trọng nhất là sự tách biệt giữa “sở hữu” và “quản trị” Nếu “chủ sở hữu”hay người giám sát các DNNN buộc phải là các quan chức quan trọng của chínhphủ (tức những “người tin cậy nhất”) thì các nhà quản trị doanh nghiệp (CEO vàcác giám đốc điều hành) buộc phải là những “người giỏi nhất”, không phụ thuộcvào quốc tịch Singapore hay nước ngoài

Cũng cần chú ý thêm rằng tại Singapore, hệ thống pháp luật thương mại củaSingapore được xây dựng hoàn toàn theo mô hình Anglo-Xacxong, trong đó Luật

Công ty (Singapore Companies Act) không chỉ đóng vai trò là một chế định pháp

luật và còn được coi như một cẩm nang cho quản trị công ty theo các tiêu chuẩntiến tiến và hoàn thiện nhất Chẳng hạn, sau vụ khủng hoảng tài chính năm 1997 vàcác vụ phá sản của một số tập đoàn công ty lớn tại Mỹ như Worldcom và Enronđầu những năm 2000, Luật Công ty đã ngay lập tức được xem xét và sửa đổi để bổsung các tiêu chuẩn nghiêm ngặt hơn về công khai hoá thông tin và kế toán, kiểmtoán.

Về phạm vi áp dụng, Luật Công ty Singapore điều chỉnh ba hình thức công

ty là (i) Công ty tư nhân TNHH (Private Limited Liability Company), (ii) Công ty TNHH đại chúng (Public Limited Liability Company), và (iii) Công ty TNHH đại chúng được bảo đảm (Public Limited Liability Company by Guarantee), là loại hình đặc thù dành cho loại tổ chức có mục đích phi lợi nhuận DNNN ở Singapore

thường được tổ chức theo loại công ty thứ hai, cũng đồng thời là loại hình được

kiểm soát chặt chẽ nhất

Điểm đáng lưu ý trong Luật Công ty Singapore là sự nhấn mạnh yếu tố kiểmsoát nội bộ hay “quản trị công ty” thông qua việc đề ra những quy tắc ứng xử vàtrách nhiệm “nặng nề” đối với các giám đốc và ban điều hành Giám đốc theo LuậtCông ty là những “người được uỷ nhiệm” của Công ty, do đó có quyền tự do hànhđộng khá lớn, tuy nhiên luôn luôn phải bảo đảm và chứng minh được rằng (i) cóđộng cơ và cố gắng mang lại lợi ích lớn nhất cho công ty, và (ii) không liên quanđến bất cứ giao dịch kinh doanh nào có khuynh hướng trục lợi cá nhân Trongtrường hợp vi phạm các nguyên tắc nói trên, các giám đốc có thể bị phạt tiền, thậmchí phạt tù tối đa một năm

1.1.5 Mô hình Trung Quốc, Việt Nam

Tác giả xếp Trung Quốc và Việt Nam vào cùng một mô hình bởi cả hai quốcgia có sự giống nhau trên cơ bản về hệ thống chính trị và hệ thống kinh tế, đồngthời cả sự giống nhau về hệ thống tư duy hay “ý thức hệ” trong tổ chức quyền lựcnhà nước và xã hội Do sự thất bại của đường lối xây dựng nền kinh tế trong quákhứ, cả Trung Quốc và Việt Nam từ cuối thập niên 70 (đối với Trung Quốc) haycuối thập niên 80 (đối với Việt Nam) của Thế kỷ 20 đều đã và đang tiến hành “cảicách” hay “đổi mới” nền kinh tế theo hướng chuyển đổi từ kinh tế kế họach hoá tậptrung sang kinh tế thị trường, trong khi vẫn nhấn mạnh sự kiểm soát hay điều tiếtmạnh mẽ của nhà nước Đặt trong cùng một mô hình không có nghĩa là giữa TrungQuốc và Việt Nam không có những khác biệt, thậm chí là sự khác biệt khá sâu sắctrên một số bình diện nhất định, chẳng hạn xét về quy mô của nền kinh tế hay các

phương pháp và biện pháp tiến hành cải cách Do đó, lý do chủ yếu của sự “sắpđặt” này chính là để có một sự đối chiếu và so sánh, xét về phương diện lý thuyết,với các mô hình khác liên quan đến kinh tế nhà nước và DNNN trên toàn cầu,nhằm qua đó tìm kiếm được các kết luận có ích cho mục đích nghiên cứu học thuật.

Về mục tiêu của DNNN

Xét về phương diện học thuật, rất khó xác định mục tiêu thật sự của cácDNNN ở cả Trung Quốc và Việt Nam là gì ? Hiến pháp của cả hai nước đều côngnhận nền kinh tế thị trường với đa thành phần sở hữu, tuy nhiên vẫn cùng nhấnmạnh nguyên lý kinh tế nhà nước hay DNNN là “lực lượng lãnh đạo” (theo Hiếnpháp Trung Quốc) hay đóng “vai trò chủ đạo” (theo Hiến pháp Việt Nam) => tríchdẫn nguồn? Có thể nói rằng bản thân khái niệm “lực lượng lãnh đạo” hay “vai tròchủ đạo” cũng không có ý nghĩa rõ ràng và gây tranh cãi, xét trong bối cảnh nềnkinh tế thị trường khi các doanh nghiệp là các chủ thể độc lập, tự do kinh doanh và

tự chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình

Tuy nhiên, bởi Hiến pháp trước hết là một văn kiện chính trị trọng yếu vàcông cụ pháp lý chủ chốt để một Đảng Cộng sản Trung Quốc và Đảng Cộng sảnViệt Nam cầm quyền, do đó, việc tuyên bố về vai trò quan trọng nói trên của kinh

tế nhà nước hay DNNN đương nhiên có hàm ý thực tế về mặt nội dung Trước hết,các quy định có liên quan của Hiến pháp bảo đảm cho chính phủ có các quyền hiếnđịnh trong việc đầu tư không giới hạn về tài chính và các nguồn lực khác (màkhông bị ràng buộc bởi sự cho phép của Quốc hội như thực tế ở một số nước) vàothành lập và mở rộng hoạt động của các DNNN; đồng thời với việc đầu tư đó là sựgiao các nhiệm vụ và can thiệp vào hoạt động (cũng ở mức hầu như không bị hạnchế) đối với các doanh nghiệp này Hệ quả tiếp theo của quá trình nói trên, dườngnhư không được công khai tuyên bố nhưng được xác nhận trên thực tế ở cả TrungQuốc và Việt Nam, là việc bản thân các DNNN được ưu tiên tiếp cận các nguồnlực đặc biệt của quốc gia (ví dụ tài chính và tài nguyên) để phát triển và hưởng cácđặc quyền về chính sách và cơ chế pháp luật để hoạt động (ví dụ quyền miễn, giảmthuế, vay tín dụng ưu đãi, được khoanh nợ hay xoá nợ khi làm ăn thua lỗ, miễnkiểm toán độc lập)

Vấn đề đặt ra là bất cứ sự nhấn mạnh hay ưu đãi nào về chính sách hay cơchế pháp lý đối với DNNN đều xung đột với các nguyên lý cơ bản của kinh tế thịtrường, là môi trường tổng thể trong đó bản thân các DNNN buộc phải hoạt độngdưới sự chi phối của các quy luật cạnh tranh Thách thức đối với các doanh nghiệp

này, trong nhiều trường hợp, do đó, chính là sự không thể cân đối được giữa chứcnăng kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận (như một doanh nghiệp) và nhiệm vụ thựcthi các yêu cầu và mệnh lệnh của chính phủ (như một cơ quan nhà nước)

Mâu thuẫn nói trên có thể giải quyết được không, xét về mặt lý thuyết, nếutham khảo mô hình DNNN của Singapore, vốn được coi một bằng chứng sinh độngcủa thành công trong việc duy trì kinh tế nhà nước mạnh nhưng vẫn rất hiệu quả vềkinh doanh ? Tác giả cho rằng “có thể”, tuy nhiên với các điều kiện cơ bản hầunhư không thể đáp ứng trong bối cảnh chính trị - xã hội thực tế của Trung Quốc vàViệt Nam, đó là một bộ máy nhà nước được tổ chức ở trình độ chuyên nghiệp cao,một dân số được đào tạo và giáo dục tốt và một xã hội tương đối thuần nhất và

“đơn giản” xét cả về quy mô và cấu trúc Không rõ ý “thuần nhất và đơn giản”?

Về hình thức tổ chức pháp lý

Có nhiều điểm tương đồng về DNNN ở Trung Quốc và Việt Nam Thứ nhất,toàn bộ các DNNN, vốn là lực lượng kinh tế chủ yếu của nền kinh tế kế họach hoátập trung trước đây, đều đang đặt dưới một chương trình cải cách, tái cấu trúc và cổphần hoá Định hướng chung của cả Chính phủ Trung Quốc và Chính phủ ViệtNam là giảm số lượng DNNN, tuy nhiên tăng về quy mô doanh nghiệp theo xuhướng tập đoàn đa ngành, đồng thời không hạn chế các lĩnh vực mà DNNN hoạtđộng, (chẳng hạn Trung Quốc hiện có 127 doanh nghiệp lớn thuộc trung ương quản

lý, có kế họach sắp tới giảm xuống dưới 100 doanh nghiệp bằng cách sáp nhập).Thứ hai, mặc dù tiếp tục tiến trình cổ phần hoá và cho tư nhân tham gia cổ phầnvào các DNNN, kể cả các ngân hàng quốc doanh, cả hai Chính phủ Trung Quốc vàViệt Nam đều chủ trương tập trung hoá và tăng cưởng sức mạnh của các DNNNthuộc trung ương, đồng thời nỗ lực cải cách quản lý các doanh nghiệp này để tạovà/hoặc duy trì sức cạnh tranh quốc tế

DNNN ở Trung Quốc, cũng như Việt Nam, được tổ chức theo mô hình Công

ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên (thuộc 100% sở hữu nhà nước) hoặc công ty

cổ phần có vốn chi phối của nhà nước, (ở Trung Quốc phần lớn các công ty nàyđều ghi danh trên sàn chứng khoán)

Hiện nay, nếu về khía cạnh thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối vớiDNNN, ở Việt Nam còn đang có sự “lúng túng” nhất định giữa “cơ chế chủ quản”của các bộ, ngành và uỷ ban nhân dân địa phương và mô hình một đầu mối quản lý(ví dụ như Tổng Công ty Đầu tư và Quản lý tài sản Nhà nước – SCIC) thì ở TrungQuốc đã thực hiện triệt để mô hình “đầu mối tập trung” Đó là Cơ quan Giám sát và

Quản lý tài sản nhà nước, ở trung ương trực thuộc Hội đồng Nhà nước hay Quốc

Vụ viện (tương ứng với Chính phủ ở Việt Nam) và ở địa phương trực thuộc Chính

quyền cấp tỉnh hay khu tự trị

Về khung pháp luật điều chỉnh

Tương tự Việt Nam, hệ thống luật doanh nghiệp và công ty của Trung Quốc

bắt đầu hình thành cùng với chính sách đổi mới và mở cửa nền kinh tế và liên tụcđược sửa đổi và hoàn thiện sau đó Bắt đầu bằng Luật liên doanh với nước ngoài

năm 1979 (Sino-Foreign Equity Joint Venture Law of the PRC); sau đó là Luật về Doanh nghiệp Công nghiệp sở hữu toàn dân (Law of the PRC on Industrial Enterprise owed by the Whole People) năm 1988 đánh dấu bước cải cách đột phá

về DNNN bằng việc trao quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm cho các doanhnghiệp này; đến năm 1993 lần đầu tiên Trung Quốc ban hành Luật Công ty chophép tư nhân được thành lập công ty, luật này sau đó được sửa đổi vào các năm

1999, 2004 và 2005

Hiện nay, Luật Công ty được coi là luật chung quy định hai hình thức công

ty trách nhiệm hữu hạn và công ty cổ phần, đồng thời có các điều khoản đặc thùcho DNNN và chi nhánh công ty nước ngoài đăng ký hoạt động tại Trung Quốc

Bên cạnh đó, với tư cách là các luật riêng, các luật về công ty có vốn đầu tư với

nước ngoài và luật về DNNN vẫn có hiệu lực áp dụng Giống với thực tiễn ViệtNam, các DNNN Trung Quốc còn chịu sự điều chỉnh của hàng loạt các văn bảndưới luật do Quốc vụ viện, được sự uỷ quyền của Đại hội Đại biểu nhân dân (Quốchội) ban hành

1.1.6 Tóm lược và nhận xét

Tác giả đã lựa chọn nhưng mô hình kinh tế nhà nước và DNNN ở các quốcgia khác nhau khá điển hình cho mục đích nghiên cứu ứng dụng vào hoàn cảnh củacông cuộc cải cách hiện nay của Việt Nam Tựu trung, về mục đích của DNNN,trên cơ sở khái quát hoá các mô hình đã trình bày, có thể nêu ra như sau:

(a) Mục tiêu kinh tế, tức thành lập DNNN để tìm kiếm lợi nhuận và nguồnthu cho ngân sách chính phủ Mục tiêu này thể hiện trong tất cả các mô hình, tuynhiên rõ rệt nhất và trở thành chính yếu trong mô hình Singapore

(b) Mục tiêu bảo đảm cung cấp dịch vụ công thiết yếu cho nền kinh tế Tất

cả các mô hình đã nêu đều đặt ra mục tiêu này, trừ Singapore

(c) Mục tiêu sử dụng DNNN như một “công cụ chính trị” để chính phủcan thiệp vào nền kinh tế hay thực thi các nhiệm vụ có tính chiến lược của quốcgia Mục tiêu này được thể hiện một cách điển hình trong mô hình Nga, đặc biệt làTrung Quốc và Việt Nam Lý giải điểm này, chúng ta thấy sự trùng hợp của cả baquốc gia này, đó là sự tồn tại trong đó các nền kinh tế chuyển đổi từ kế họach hoátập trung sang kinh tế thị trường Trong suốt thời kỳ xây dựng nền kinh tế xã hộichủ nghĩa ở các nước Liên Xô, Trung Quốc và Việt Nam, DNNN không chỉ đóngvai trò chủ đạo, xét về phương diện kinh tế, mà còn được coi là trụ cột về sở hữu và

cơ sở vật chất của chủ nghĩa xã hội Truyền thống này vẫn đang được tiếp nối, vớimức độ và hình thức khác nhau, ở các quốc gia này

Về hình thức tổ chức pháp lý và khung pháp luật điều chỉnh, tác giả sử dụngtiêu chí đánh giá và so sánh giữa các mô hình được lựa chọn là vấn đề có hay

không và mức độ phân định rành mạch đến đâu giữa hai khu vực luật công và luật

tư trong pháp luật của các nước có liên quan Nếu ở Đức có sự phân định minh

bạch nhất, ở Nga bắt đầu đi theo xu hướng có sự phân định, ở Singapore không áp

dụng luật công đối với các DNNN thì ở Trung Quốc và Việt Nam, sự phân định

tương tự là không rõ ràng, thậm chí chồng chéo

1.2 Các mô hình tập đoàn công ty

Để có nguồn tư liệu tham khảo cho nghiên cứu vấn đề tập đoàn công ty ởViệt Nam, tác giả đã quyết định lựa chọn ba mô hình của thế giới đại diện cho bacách tiếp cận khác nhau trong lĩnh vực này Nếu như ở các nước phương Tây (Châu

Âu và Mỹ), lịch sử hình thành các tập đoàn công ty dường như là một quá trìnhphát triển tự nhiên ít bị can thiệp bởi nhà nước thì ở châu Á (với đại diện là haiquốc gia phát triển nhất là Nhật Bản và Hàn Quốc), nhà nước và chính phủ đã đóngmột vai trò quan trọng đối với sự phát triển của các tập đoàn công ty Tuy nhiên,ngay tại châu Á, giữa hai mô hình Nhật Bản và Hàn Quốc cũng có những sự khácbiệt khá căn bản Nghiên cứu cả ba “mô hình” nói trên, theo tác giả, sẽ không chỉgóp phần hiểu biết về các quan điểm khác nhau trong cuộc tranh luận đang diễn ratrong giới học thuật về vấn đề tập đoàn công ty ở Việt Nam, mà còn lấy đó làm bàihọc kinh nghiệm cho việc đề xuất các giải pháp mang tính cải cách cho trạng tháihiện tại có liên quan ở nước ta

1.2.1 “Conglomerate” và “Multinational Corporation” ở Phương Tây Lịch sử hình thành

Trước hết, sự hình thành các tập đoàn công ty (conglomerates) là một kết

quả tự nhiên của các quá trình vận động của thị trường và sự phát triển của bảnthân các doanh nghiệp Vào những năm 60 của Thế kỷ 20, làn sóng mua bán, sápnhập công ty (để tạo thành các doanh nghiệp lớn hơn hay “tập đoàn công ty” diễn

ra trước hết ở Mỹ sau đó ở Châu Âu trong bối cảnh lãi suất thấp của thị trường tàichính Khi đó các doanh nghiệp bắt đầu tranh thủ các nguồn vốn rẻ từ các ngânhàng để mua lại các cơ sở kinh doanh có lãi từ bên ngoài để gia tăng lợi nhuận,đồng thời, với thế mạnh và uy tín của một doanh nghiệp lớn hơn được hình thành,các “tập đoàn công ty” sẽ lại tiếp tục vay được các nguồn tín dụng có lợi hơn nữa

do giá cổ phiếu không ngừng tăng Cách thức bành trướng doanh nghiệp bằng các

kỹ thuật tiền tệ và tài chính như vậy, tuy nhiên, không kéo dài được lâu bởi sau đó,

để ứng phó với lạm phát, các ngân hàng buộc phải tăng lãi xuất Hậu quả là đếnnhững năm 70, nhiều doanh nghiệp bắt đầu điều chỉnh bằng cách quay trở lại cáclĩnh vực kinh doanh truyền thống của mình

Bên cạnh đó, còn có một khuynh hướng khác trong việc hình thành tập đoàn,

đó là đa dạng hoá ngành nghề kinh doanh Điển hình ở Mỹ là Công ty GeneralElectric, thành lập từ năm 1890 chuyên về lĩnh vực điện, tuy nhiên đến đầu 1980 đã

mở rộng kinh doanh sang lĩnh vực tài chính và sau đó trở thành tập đoàn đa ngành,trong đó doanh thu từ dịch vụ tài chính năm 2005 đã chiến tới 45% lợi nhuận ròng

Bước tiếp theo của quá trình phát triển tự nhiên của các tập đoàn công ty ở

phương Tây là trở thành các tập đoàn công ty đa quốc gia (multi-national corporations) Đó là giai đọan toàn cầu hoá thị trường, phát triển mạnh mẽ từ cuối

những năm 70 của Thế kỷ 20, trong đó một hệ quả quan trọng cần phải kể đến là sựdịch chuyển của các luồng vốn đầu tư trực tiếp từ phương Tây đến các các quốc giađang phát triển như Trung Quốc, Việt Nam Danh sách các công ty đa quốc gia

hàng đầu trên thế giới được cập nhật hàng năm, gọi là Fortune 500, căn cứ vào

doanh số hàng năm; chẳng hạn, khoảng cách doanh số của công ty hạng chót vàhàng đầu của danh sách năm 2009 là 4,6 tỷ USD đến 443 tỷ USD

Với sự thúc đấy của các quy luật thị trường, mô hình tập đoàn công ty củaphương Tây có sự vận động rất năng động và linh hoạt Hiện tại, các nhà kinh tế đãnói đến một trạng thái cấu trúc công ty mới được gọi là công ty hậu-đa quốc gia

(post-multinational corporation), trong đó, khác với trước đây, các “công ty mẹ”

vẫn duy trị tiềm lực chủ yếu ở “chính quốc” và được hậu thuẫn bởi các chi nhánhhay công ty con ở các quốc gia khác, ngày nay, nhiều tập đoàn công ty đã hoặc di

chuyển trung tâm hoạt động ra bên ngoài, hoặc thiết lập nhiều trung tâm hoạt động

ở các quốc gia khác nhau Ví dụ điển hình là Tập đoàn IBM của Hoa Kỳ, với cáctrung tâm hoạt động mới ở Ấn Độ, Trung Quốc, Brazil và Phillipin v.v sử dụng2/3 tổng số lao động của tập đoàn, 80% doanh số đã được tạo ra từ bên ngoài nước

Mỹ

Khung pháp luật điều chỉnh

Điểm đáng lưu ý trong lich sử hình thành các tập đoàn công ty ở phương Tây

là về cơ bản không có sự can thiệp hay tác động của nhà nước hay chính phủ, trừ sựgiám sát bằng cách ngăn cản, hạn chế hay phê chuẩn theo các tiêu chuẩn chung củaluật pháp nhằm bảo vệ nguyên tắc tự do cạnh tranh của môi trường kinh doanh vàcác lợi ích của người tiêu dùng

Xuất phát từ cách đặt vấn đề như vậy, thực tiễn áp dụng pháp luật có liênquan ở phương Tây phân biệt ba hình thức hình thành tập đoàn công ty (thông quamua bán và sáp nhập công ty) như sau:

(a) Sáp nhập “ngang” (Horizontal Merger): Một công ty mua lại một hay

các công ty khác có cùng lĩnh vực hoạt động (tức đối thủ cạnh tranh)

(b) Sáp nhập “dọc” (Vertical Merger): Một công ty là nhà sản xuất và

cung cấp hàng hoá mua lại một công ty hay một hệ thống phân phối và bán loạihàng hoá do mình sản xuất ra, qua đó hình thành mối quan hệ người bán – người

mua (supply chain)

(c) Sáp nhập tập đoàn (Conglomerate Merger): Một công ty mua lại một

hoặc các công ty khác với điều kiện là (i) công ty bị mua lại không phải đối thủcạnh tranh và (ii) công ty bị mua lại không thuộc cùng chuỗi cung cấp hay phânphối sản phẩm

Cả ba cách thức hình thành tập đoàn công ty nói trên đều được điều chỉnhbởi Luật Công ty dưới phạm trù các giao dịch dân sự - thương mại thông thường

(hay còn gọi là các “giao dịch của luật tư”) Nói một cách khác, pháp luật các nước

phương Tây về nguyên tắc không có các chế định pháp luật riêng biệt để áp dụngcho tập đoàn công ty Tuy nhiên, khi các vụ sáp nhập công ty đạt tới một quy mônhất định, tuỳ thuộc vào điều kiện riêng của thị trường và pháp luật có liên quancủa mỗi nước hay khu vực, nhà nước, thông qua các cơ quan chức nằng khác nhaucủa chính phủ, sẽ giám sát và có các hành động can thiệp trên cơ sở áp dụng cácđạo luật liên quan đến bảo đảm tự do cạnh tranh, chống độc quyền và bảo vệ ngườitiêu dùng Trong khía cạnh này, mặc dù trên cùng một nguyên tắc thống nhất là bảo

vệ các quy luật thị trường, hệ thống pháp luật của Mỹ và châu Âu cũng có nhữngkhác biệt nhất định trong cách tiếp cận và xử lý vấn đề Chẳng hạn, nếu ở Mỹ, sựphân biệt giữa ba cách thức hình thành tập đoàn công ty như nói ở trên là khá rành

mạch, và theo đó, cơ quan giám sát độc quyền của Bộ Tư pháp (Untitrust Division)

chủ yếu giám sát và hạn chế các vụ sáp nhập công ty theo hình thức (a) và (b), thì ở

châu Âu, Uỷ ban Chống độc quyền (European Untitrust Commision) chủ trương

giám sát đồng loạt tất các loại hình sáp nhập công ty chỉ dựa trên tiêu chí quy mô

và ảnh hưởng của vụ việc Các nhà thực thi luật pháp của Hoa Kỳ lập luận rằng chỉ

có hai hình thức sáp nhập ban đầu (nói trên) là có nguy cơ tác động tiêu cực vì triệttiêu hay làm giảm cạnh tranh, còn loại hình thứ ba sẽ dẫn đến các lợi ích cho ngườitiêu dùng vì “sáp nhập công ty” sẽ tạo ra các hiệu qủa vể quản lý, qua đó tạo điềukiện làm tăng sản lượng, cải thiện chất lượng và giảm giá thành sản phẩm Trongkhi đó, theo quan điểm của các cơ quan liên quan của châu Âu, bất cứ việc tạo lập

vị thế độc quyền nào của một doanh nghiệp trên thị trường đều cần được giám sátbởi nguy cơ tiềm ẩn về lâu dài là sự thủ tiêu cạnh tranh bằng các cách thức tinh vicủa doanh nghiệp diễn ra sau đó, là điều mà chính quyền có thể sẽ rất khó kiểmsoát và chống lại

Bên cạnh vấn đề kiểm soát độc quyền vốn được các cơ quan thực thi phápluật của các quốc gia phương Tây đặc biệt quan tâm, quản trị công ty và minh bạchhoá thông tin doanh nghiệp là hai lĩnh vực không kém phần quan trọng từ góc độbảo vệ cổ đông, đặc biệt là các cổ đông nhỏ trong các tập đoàn công ty là công tyđại chúng Mặc dù pháp luật về công ty của các nước phương Tây đã phát triển đạttới trình độ chuyên nghiệp và tinh vi, sự nương nhẹ hay buông lỏng trong hoạtđộng giám sát của các cơ quan chức năng đã góp phần tạo nên các hành vi thaotúng và lạm quyền của các ban điều hành các tập đoàn công ty, dẫn đến sự phá sảncác doanh nghiệp khổng lổ vào đầu những năm 2000 ở Mỹ, trong đó Enron vàWorldCom là hai trường hợp điển hình Đặc biệt đáng lưu ý là sự giải tán sau đócủa hãng kiểm toán hàng đầu thế giới Arthur Andersen, do vi phạm các nguyên tắckiểm toán độc lập và trung thực Sau các sự kiện này, toàn bộ các quy định pháp lý

về kế toán, kiểm toán và công bố thông tin doanh nghiệp ở phương Tây đã được ràsoát lại và thắt chặt hơn, bao gồm việc cấm các công ty kiểm toán được đồng thờicung cấp các tư vấn về tài chính cho các khách hàng kiểm toán

Năm 2008, sau khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra, bắt đầu từ vụphá sản có giá trị lớn nhất trong lịch sử (với khoản nợ tới 613 tỷ USD) của Ngânhàng đầu tư Lehman Brothers (Hoa Kỳ), một lần nữa chính phủ các nước phương

Tây lại buộc phải xem xét lại hệ thống pháp luật và hệ thống giám sát nhà nước liênquan đến hoạt động của các tập đoàn tài chính Trong vấn đề này, bản thân quy môkhổng lồ của các tập đoàn công ty đã trở thành một “vấn đề” thực sự, bởi nó đã

“lớn tới mức không thể chết” (too big to fail) Có nghĩa rằng sự phá sản của các tập

đoàn lớn có thể sẽ mang đến các hậu qủa chính trị, kinh tế và xã hội không lườngtrước được Vào tháng 7/2010, tiến trình cải cách pháp luật về tài chính của chính

phủ Mỹ đã đưa tới kết quả đầu tiên, đó là Luật cải cách phố Wall với ba mục tiêu

chính là (i) hạn chế các hoạt động đầu cơ của các ngân hàng cũng như việc đầu tưcủa ngân hàng vào các “quỹ mạo hiểm”, (ii) cho phép chính phủ can thiệp và đóngcửa các định chế tài chính mất khả năng thanh toán, và (iii) thành lập cơ quan bảo

vệ tài chính của khách hàng tại Cục Dự trữ Liên bang (FED)

1.2.2 “Zaibatsu” và “Keiretsu” ở Nhật

Lịch sử hình thành.

Các tập đoàn công ty ở Nhật được hình thành một cách hết sức độc đáo

“Zaibatzu” trong ngôn ngữ và cách hiểu của người Nhật là tập đoàn tài chính, còn “Keiretsu” là một hệ thống, nhóm hay tập đoàn doanh nghiệp Lịch sử

hình thành các Zaibatzu bắt đầu từ thế kỷ 17, trước và sau triều đại phong kiếnMinh Trị, vị hoàng đế mang đến những cải cách vĩ đại nhất trong lịch sử Nhật Bản.Các Zaibatsu khi đó chính là các nhóm gia đình lớn,lãnh đạo và đại diện bởi các

tướng quân hay tư lệnh quân sự (shogun), thâu tóm và phân chia toàn bộ quyền lực

trước hết về chính trị và quân sự, sau đó về kinh tế, tài chính trong xã hội phongkiến Nhật Bản Bốn Zaibatzu lớn nhất khi đó là Mitsubishi, Mitsui, Sumitomo vàYasuda Các Zaibatzu đã tồn tại và phát triển, trở thành các trụ cột của công cuộccanh tân và nền kinh tế Nhật Bản cho tới 1945 với sự kết thúc của Chiến tranh thếgiới thứ 2 và sự bại trận của Đế quốc Nhật Bản

Sau chiến tranh, lực lượng Đồng minh cai quản nước Nhật, dưới sự lãnh đạocủa Tư lệnh quân đội của Hoa Kỳ, Tướng Douglas MacArthur, đã chủ trương làmsuy yếu các tiềm lực kinh tế và chiến tranh của Đế chế Nhật Bản bằng cách giải táncác Zaibatsu Tuy nhiên, cùng với quá trình dân chủ hoá nền chính trị Nhật Bản vàbiến quốc gia này thành đồng minh chính trị ở châu Á, Hoa Kỳ đã tạo các điều kiện

để các tập đoàn công ty được tái thành lập, nối tiếp các truyền thống mang tính liênkết gia đình của Zaibatzu, tuy nhiên được cải cách về cấu trúc thành các Keiretsuvới hai hình thức như sau:

- Tập đoàn liên kết dọc (Vertical Keiretzu): là sự liên kết mang tính nội

bộ giữa các đơn vị sản xuất khác nhau của một công ty nhằm tạo ra một hệ thống

kỹ thuật và sản xuất đồng bộ và thống nhất

- Tập đoàn liên kết ngang (Horizontal Keiretsu): là sự liên kết giữa cáccông ty sản xuất khác nhau, thông thường trong cùng một lĩnh vực, trên cơ sở vaitrò trung tâm là định chế tài chính (ngân hàng) và/hoặc dịch vụ thương mại (công

ty thương mại)

Các tập đoàn liên kết ngang đã phát triển mạnh mẽ trong thời gian qua, đạttới quy mô khổng lồ và phạm vi hoạt động đa quốc gia, trong số đó, có thể liệt kêsáu tập đoàn công nghiệp, tài chính và thương mại điển hình có vị trí hàng đầu ở

Nhật Bản cũng như toàn cầu như: (i) Mitsubishi (với 24 công ty thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh ngân hàng Bank of Tokyo andMitsubishi), (ii) Mitsui (với

21 công ty thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh hai ngân hàng là Mitsui Bank

và Sakura Bank), (iii) Sumitomo (với 9 công ty thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh ngân hàng Sumitomo Bank), (iv) Fuyo (với 16 công ty thành viên chủ chốt

tập hợp xung quanh ngân hàng Mizuho Bank và công ty tài chính Yamaichi

Securities), (v) Dai - Ichi-Kangyo (với 22 công ty thành viên chủ chốt tập hợp xung

quanh ngân hàng Dai-Ichi – Kangyo Bank, sáp nhập với Mizuho Bank năm 2000)

and (vi) Sanwa (với 31 công ty thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh ngân hàng

Sanwa Bank) Về sức mạnh kinh tế, đáng lưu ý là 6 tập đoàn trên kiểm soát tới 20tổng số vốn đầu tư, đồng thời cũng tạo ra 25% doanh số của toàn bộ nền kinh tếNhật Bản

Khung pháp luật điều chỉnh

So sánh với các conglomerate ở phương Tây, keiretsu được coi là hiện tượng

Nhật Bản, và do đó gây nên các tranh luận trong giới học thuật ở phương Tây, đặcbiệt ở Mỹ, về bản chất pháp lý cũng như khung pháp luật điều chỉnh đối với môhình tập đoàn công ty này

Trước hết, sự hình thành các keiretsu cũng là biệt lệ Với sự tạo điều kiện của

Bộ tư lệnh tối cao của lực lượng Đồng minh, cùng với hỗ trợ tài chính đặc biệt củachính phủ Hoa Kỳ, Bộ Công nghiệp và Thương mại Nhật Bản (MITI) đã đượcthành lập với sứ mệnh chấn hưng kinh tế nước Nhật Các nỗ lực của MITI thôngqua hàng loạt các chính sách quan trọng như tài trợ vốn, mua công nghệ phươngTây, bảo hộ thị trường nội địa và hỗ trợ xuất khẩu đã tác động một cách có hiệu

quả vào tốc độ tăng trưởng “thần kỳ” của nền kinh tế Nhật bản trong những năm 60

và 70 (của Thế kỷ 20) nói chung và sự phát triển của các keiretsu nói riêng

Về cấu trúc pháp lý, nếu các conglomerate thường bao gồm một công ty mẹ

(holding) và các công ty con (do công ty mẹ nắm giữ cổ phần chi phối) và các công

ty liên kết (do công ty mẹ nắm cổ phần thiểu số), thì các keiretsu là là tập hợp củanhiều công ty sản xuất khá độc lập, tuy nhiên đều do một hoặc các ngân hàng và

công ty thương mại (trading house) nắm cổ phần, đồng thời, bản thân các công ty

này cũng nắm cổ phần của chính ngân hàng và trading house kia và nắm giữ cổphần lẫn nhau (còn gọi là đầu tư chéo) Với đặc tính như vậy, các keiretsu cũngkhông phải là hiệp hội doanh nghiệp (vốn được thành lập giữa các doanh nghiệpđộc lập nhằm chia sẻ thông tin và thống nhất các tiêu chuẩn kỹ thuật hoặc kinhdoanh chung), bởi sự “chung nhau” của các thành viên keiretzu, suy cho cùng chỉ

là đặt sự ưu tiên cho quan hệ kinh doanh chung giữa các thành viên với nhau trongkhâu mua và bán hàng

Quan hệ giữa các thành viên của một keiretsu có tính chất vừa hợp tác vừacạnh tranh: hai công ty thành viên của cùng một lĩnh vực kinh doanh cùng cố gắngbán hàng của mình cho một người mua, tuy nhiên lại cùng phối hợp với nhau để sửdụng chung một dịch vụ do một thành viên khác trong tập đoàn cung cấp với giá ưuđãi Ngoài ra, các thành viên còn cùng nhau sở hữu một ngân hàng chung để bảođảm về nguồn tín dụng Thậm chí, nếu những người lao động rời một công ty thànhviên thì lại được tiếp nhận bởi một thành viên các trong cùng tập đoàn

Về khung pháp luật điều chỉnh, cùng với sự cách tân đất nước dưới thờiMinh Trị theo cách thức phương Tây hoá, Nhật Bản đã tiếp thu khá rộng rãi các môhình pháp luật của phương Tây như luật dân sự và luật hình sự của Pháp và Đức.Riêng đối với Luật Công ty, mô hình luật công ty của Hoa Kỳ đã được tiếp nhậnsau Chiến tranh thế giới lần thứ 2 dưới ảnh hưởng của sự chiếm đóng của lực lượngĐồng minh Luật Công ty Nhật Bản (sửa đổi gần nhất vào năm 2006), không cóhạn chế đối với việc hình thành các tập đoàn công ty thông qua mua bán và sápnhập công ty, bao gồm cả các hạn chế đối với việc mua, bán và sở hữu cổ phần lẫnnhau giữa các thành viên của cùng một keiretsu Do đó, khi đánh giá các khía cạnhpháp lý liên quan đến keiretsu, việc áp dụng của luật chống độc quyền (UntitrustLaw) luôn luôn giành được mức độ ưu tiên quan tâm hàng đầu của giới học thuậtcũng như các cơ quan thực thi luật pháp không chỉ ở Nhật Bản mà còn ở các quốc

gia có quan hệ thương mại chặt chẽ với Nhật Bản và/hoặc nơi có sự hiện diện mạnh

mẽ của các keiretsu

Từ cách nhìn tổng quát, keiretsu thuộc hiện tượng văn hoá và xã hội NhậtBản, không chỉ đơn thuần là chủ thể, cơ chế hay phương tiện kinh doanh Nói mộtcách khác, văn hoá và triết lý truyền thống Nhật Bản đã chi phối văn hoá quản trịcông ty Xét trên bình diện bảo vệ của pháp luật đối với các thiết chế thị trường,hầu như cũng rất khó chứng minh một cách đầy đủ và thuyết phục rằng hoạt độngcủa các keiretsu ở Nhật dẫn đến thủ tiêu cạnh tranh (do lợi dụng vị thế độc quyền

để thao túng thị trường) và làm hại cho người tiêu dùng Chính sách của cáckeiretsu thậm chí còn làm cho người tiêu dùng cảm thấy được lợi khi họ được cungcấp các sản phẩm và dịch vụ có tính trọn gói và rẻ hơn

Tuy nhiên, từ góc nhìn của Luật chống độc quyền của Mỹ, có quan điểm với

sự e ngại cho rằng keiretsu đã vi phạm các quy định yêu cầu tính minh bạch trongcác quan hệ kinh doanh (chẳng hạn thông qua quan hệ sở hữu và quản trị chéo giữacác công ty), dẫn đến những sự “móc ngoặc” có tính quy chế nhằm cản trở sự xâmnhập các phân khúc thị trường nhất định đối với các công ty mới nói chung và cáccông ty nước ngoài đối với thị trường Nhật Bản nói riêng

Trên thực tế, Luật Chống độc quyền của Nhật Bản (Unti-monopoly Act) đã

được ban hành từ năm 1947, tuy nhiên được áp dụng một cách rất hạn chế với lý dođược cho là sự thiếu kiên quyết của Uỷ ban Thương mại Công bằng Nhật Bản(Japan Fair Trade Commision) Những cải cách về luật công ty và luật chống độcquyền đã được tiến hành từ cuối những năm 90 (của thế kỷ 20) do thúc ép củatrạng thái trì trệ tăng trưởng và suy giảm năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Theo

đó, các nhà làm luật Nhật Bản đã xem xét lại các vấn đề đặc thù liên quan đến (i)minh bạch hoá các mối quan hệ mang tính “liên minh” giữa các công ty trong đấuthầu xây lắp và cung ứng hàng hoá, dịch vụ công và (ii) tăng cường giám sát cácliên kết công ty theo hướng độc quyền bằng việc tăng mức phạt theo các thủ tục cảdân sự và hình sự đối với hành vi vi phạm của các nhà quản lý công ty

đình, các chaebol của Hàn Quốc (nghĩa tiếng Hàn là kinh doanh gia đình và độc

quyền), mặc dù cũng có đặc điểm chung là lấy các gia đình làm hạt nhân, tuy nhiên

ra đời sau trong thời hiện đại, trên nền tảng của sự kết thúc chiến tranh Triều Tiên

và sự gắn kết với chính phủ, đi từ kinh tế đến chính trị

Nhiều chaebol hiện nay (như Samsung, Hyundai) đã là các công ty kinhdoanh từ sau năm 1945, phát triển trên cơ sở mua lại các cơ sở kinh tế của ngườiNhật để lại khi rút khỏi Triều Tiên sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai Đồng thời,các doanh nghiệp này còn được hưởng các đặc quyền kinh doanh cấp bởi chính phủ

Lý Thừa Vãn, bằng còn đường tham nhũng

Nền kinh tế Hàn Quốc vẫn lạc hậu và được chi phối bởi sản xuất nôngnghiệp cho tới năm 1961 khi Tổng thống Pac Chung Hy lên nắm quyền Với ý chímạnh mẽ thực hiện chính sách công nghiệp hoá và hiện đại hoá Hàn Quốc, chínhphủ của Tổng thống Pac đã tạo các điều kiện thuận lợi để doanh nghiệp tư nhânphát triển, bằng nhiều biện pháp như bảo lãnh chính phủ đối với các khoản nợ tưnhân, giao thầu các dự án nhà nước, khuyến khích xuất khẩu và hỗ trợ tiếp nhậncông nghệ từ nước ngoài

Có thể nói, các chaebol đã được sử dụng như công cụ chủ yếu của chính phủ

để thúc đây tăng trưởng kinh tế Đi từ công nghiệp dệt may, sau đó chuyển sanghoá chất, điện tử và công nghiệp nặng, tiến tới công nghiệp ôtô và công nghệ cao,sau 30 năm phát triển, các chaebol như Hyundai, Samsung, Daewoo, Ssangyong,Lucky Goldstar (LG), SK v.v đã làm thay đổi đất nước và biến Hàn Quốc thànhmột trong mười quốc gia công nghiệp hàng đầu thế giới vào những năm 90 của thế

kỷ 20 Tuy nhiên, các mặt trái của “hệ thống chaebol” đã bộc lộ ra vào cuối nhữngnăm chín mươi (thể kỷ trước), khi tăng trưởng của cả nền kinh tế Hàn Quốc phụthuộc vào các chaebol (ví dụ, chỉ có chaebol hàng đầu đã chiếm tới 63% GDP HànQuốc); bản thân các cheabol đã thu hút tỷ trọng vốn đầu tư lớn nhất của xã hộinhưng lại chỉ sử dụng khoảng 5% toàn bộ số lao động nội địa Sự mất cân đối nàysau đó đã dẫn tới khủng hoảng tài chính Hàn Quốc năm 1998

Khung pháp luật điều chỉnh

Về tổng thể, các chế định về công ty là một phần của Bộ luật Thương mại,(được ban hành năm 1962 trong bối cảnh thực thi chính sách công nghiệp hoá),đồng thời được bổ sung bởi Luật tái cấu trúc công ty được ban hành cùng năm.Theo pháp luật, có bốn loại hình công ty được công nhận ở Hàn Quốc, đó là: công

ty cổ phần (Jusik Hoesa), công ty trách nhiệm hữu hạn (Yuhan Hoesa), công ty hợp

danh hữu hạn (Hapja Hoesa) và công ty hợp danh (Hapmyeong Hoesa) Trên thực

tế, đại đa số các công ty của Hàn Quốc (không phụ thuộc vào quy mô lớn, nhỏ)được thành lập dưới hình thức công ty cổ phần, là loại hình duy nhất được pháthành cổ phiếu

Nói chung, pháp luật công ty của Hàn Quốc được coi là “lỏng lẻo” và thiếutính chuyên nghiệp, đặc biệt trong khía cạnh quản trị nội bộ và tính minh bạch vềthông tin Điều này được coi là một yếu tố góp phần vào cuộc khủng hoảng tàichính và doanh nghiệp trong các năm 1997-1999, dẫn đến cuộc phá sản của mộtchaebol hàng đầu là Tập đoàn Daewoo với khoản nợ không trả được lên tới mức kỷlục thế giới tại thời điểm đó là 80 tỷ USD Các Chaebol khác sau đó cũng lần lượtrơi vào tình huống mất khả năng thanh toán hoặc tái cấu trúc bắt buộc

Trong quá trình khủng hoảng, các vấn đề cơ bản về quản trị và kiểm soát đốivới các chaebol đã được mổ xẻ, bao gồm cả sự so sánh với các zaibatsu và keiretsu

- Về mặt sở hữu, ở chaebol là sự tập trung sở hữu (về các gia đình),trong khi sở hữu các keiretsu là phân tán hay phi tập trung

- Về mặt sản xuất, các chaebol thường giao cho các công ty con chế tạocác phụ kiện, linh kiện để lắp ráp thành phẩm xuất khẩu, trong khi các keiretsu lựachọn cách thức giao cho các nhà thầu bên ngoài tập đoàn

- Về mặt tài chính, khác với Nhật Bản, pháp luật Hàn Quốc không chophép các chaebol sở hữu ngân hàng (với lý do để chính phủ có thể sử dụng các biệnpháp đòn bẩy kinh tế thông qua việc phân bổ tín dụng); điều này thậm chí còn đượcxiết chặt hơn vào năm 1990 khi chính phủ giám sát cả các quan hệ tín dụng độcquyền giữa chaebol và ngân hàng Ngược lại, các keiretsu thường sở hữu ngân hàng

và cho phép các công ty thành viên tiếp cận với tín dụng nội bộ một cách khônghạn chế, (tuy nhiên hình thái này cũng đang được xem xét lại ở Nhật Bản theohướng dần dần xoá bỏ)

Để kiểm soát khả năng “lũng đoạn” thị trường của các chaebol, trên thực tế

từ năm 1980, Hàn Quốc đã ban hành Luật về Quy chế độc quyền và Thương mại

công bằng (Monopoly Regulation and Fair Trade Act) Đồng thời, Uỷ ban về Thương mại Công bằng cũng được thành lập (Korea Fair Trade Committee – KFTC) cũng được thành lập để giám sát việc thực thi luật này Tuy nhiên, (cũng

giống như trường hợp Nhật Bản), do ý nghĩa của các chế định này đã không đượcquán triệt ngay trong các cơ quan chức năng cũng như xã hội, cơ chế giám sát đốivới các chaebol hầu như không phát huy tác dụng

Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 1999, dưới sức ép của các chế định tàichính quốc tế cùng với sự kiên quyết cải cách của chính phủ của Tổng thống KimDae-jung, một loạt sửa đổi đối với luật công ty và luật về kiểm soát độc quyền đãđược đề ra cùng với các nỗ lực thực thi chúng theo các định hướng sau:

- Thay vì cố gắng để cạnh tranh trong tất cả các lĩnh vực, các chaebol bị

ép buộc tập trung vào ngành nghề chính của mình;

- Các cheabol phải phân tán sở hữu và quản trị nhằm sử dụng được cáctinh hoa nhân sự quản trị từ bên ngoài;

- Các quy chế kế toán và kiểm toán được xiết chặt nhằm ngăn cản cácchaebol che dấu các khoản lỗ và buộc công bố thông tin minh bạch; và

- Tăng cường thực thi luật chống độc quyền và áp dụng luật thuế đối vớicác khoản thừa kế nhằm hạn chế việc duy trị quyền lực nhiều thế hệ của các giađình đối với công ty

Trên thực tế, các cải cách nói trên vẫn đang được tiếp tục triển khai với quyếttâm cao của chính phủ Hàn Quốc, mặc dù gặp không ít sự ngăn cản và chống đối từbản thân các “gia đình chaebol”

“người đi sau”, “phát triển tuần tự” và “phát triển nhảy vọt”, “phát triển tự do” và

“phát triển có định hướng và điều chỉnh”, và (iii) cả ba mô hình đó đều có tính liênquan, các đặc điểm chung và cung cấp nhiều bài học để Việt Nam có thể đối chiếu,lựa chọn và rút kinh nghiệm trong vấn đề xây dựng doanh nghiệp nói chung và tậpđoàn công ty nói riêng.

Giới học giả kinh tế thế giới đã nói tới chu kỳ 10 năm cho một khủng hoảngkinh tế ở phương Tây, còn đối với Nhật Bản và Hàn Quốc, cuộc khủng hoảng đó đãxuất hiện lần đầu sau 30 năm đạt được tốc độ tăng trưởng thần kỳ ở mỗi nước Saumỗi cuộc khủng hoảng như vậy, các vấn đề liên quan đến cải cách doanh nghiệpthông qua các biện pháp chính sách vĩ mô mới và sửa đổi luật pháp lại được đặt ra.Bằng cách đó, các chính phủ đã thành công trong việc biến “thách thức” thành “cơhội”

Qua phân tích ba mô hình nói trên cho thấy rằng sự hình thành các doanhnghiệp lớn hay tập đoàn công ty dường như là tất yếu trong sự vận động tự nhiêncủa đời sống kinh tế mỗi quốc gia cũng như sự tương tác kinh tế toàn cầu Vấn đề ởchỗ, các doanh nghiệp, vốn khởi đầu đơn giản bằng việc thực thi các quyền tự dokinh doanh của người dân, một khi đã trở thành các cấu trúc lớn tới quy mô “tậpđoàn” thì đồng thời đã biến dạng thành các chủ thể đa năng, có khả năng hội tụ cácquyền lực không chỉ về kinh tế mà còn về chính trị, xã hội và văn hoá Do đó, tiếpcận vấn đề “tập đoàn công ty” từ góc độ pháp luật đòi hỏi một cách nhìn toàn diện

và sâu sắc, không chỉ giới hạn hay bó hẹp trong phạm vi một chuyên ngành luật cụthể nào Chẳng hạn, thông qua cuộc “khủng hoảng doanh nghiệp” vào năm2001/2002, Hoa Kỳ đã sửa đổi hệ thống luật về kế toán và kiểm toán, sau đó tiếnhành sửa đổi hệ thống luật về ngân hàng và giám sát tài chính sau cuộc khủnghoảng tài chính năm 2008; trong khi đó, sau “khủng hoảng tài chính Hàn Quốc”năm 1999 và giai đoạn trị trệ tăng trưởng bắt đầu từ 1990 ở Nhật Bản, cả hai quốcgia này đã đồng thời sửa đổi luật công ty và luật chống độc quyền

1.3 Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở Việt Nam

1.3.1 Giai đoạn từ 1954 đến 1986: Xây dựng nền kinh tế xã hội chủ nghĩa

với vai trò độc tôn của DNNN; sự thất bại của quản lý, vận hành DNNN theo cơ chế kế họach hoá tập trung dẫn đến chính sách cải cách đầu tiên

Sau năm 1954 với việc kháng chiến chống thực dân Pháp thắng lợi và hoàbình được tái lập, Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà nỗ lực xây dựng nền kinh

tế mới, lấy kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể làm chủ đạo kết hợp với cải tạotheo hướng xoá bỏ hoàn toàn kinh tế tư nhân Trong lĩnh vực công nghiệp, các

doanh nghiệp nhà nước đã hình thành theo mô hình Xôviết, chi phối toàn bộ cácngành nghề Tính đến cuối năm 1960, 100% xí nghiệp công nghiệp, 99, 4% cơ sởthương mại và 99% doanh nghiệp giao thông vận tải của tư bản và tiểu chủ tư nhân

đã được quốc hữu hoá trở thành kinh tế nhà nước Đồng thời trong kết họach nămnăm đầu tiên 1960-1965, 62% ngân sách của nhà nước đã được sử dụng cho việcxây dựng các xí nghiệp quốc doanh mới Con số đầu tư từ nguồn ngân sách chomục tiêu này, sau đó tới năm 1965-1968 đã tăng lên tới 90% => nguồn?

Kinh tế quốc doanh đã tăng trưởng mạnh mẽ trong thời kỳ này, trong đó mứctăng cao nhất là lĩnh vực công nghiệp nặng, do đó đã che khuất đi hai nhược điểmquan trọng: đó là tính kém hiệu quả kinh tế và sự phụ thuộc vào viện trợ của nướcngoài (chủ yếu là Liên Xô và Trung Quốc)

Sau giải phóng miền Năm năm 1975 và thống nhất đất nước năm 1976, cácchính sách kinh tế tương tự như sau 1954 đã được áp dụng trên bình diện cả nước:quốc doanh hoá và quốc hữu hoá trong đó lấy phát triển công nghiệp nặng làmtrung tâm Chẳng hạn, tỷ trọng đầu tư cho công nghiệp nặng năm 1976 là 21,4% đãtăng lên 29,7% vào năm 1980 Sự phá sản của chính sách phát triển kinh tế mất cânđối này cùng với sự thiếu dần tiến tới mất hẳn các khoản viện trợ do Liên Xô vàcộng đồng các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu cung cấp trong thời kỳ chiến tranhtrước đó đã dẫn đến các khó khăn kinh tế từ 1978/1979, báo trước một cuộc khủnghoảng vào những năm sau

Trong bối cảnh đó, tháng 7/1979, Hội nghị Trung ương 5 Khoá 6 của ĐảngCộng sản Việt Nam đã thảo luận và ra nghị quyết lần đầu tiên về cải cách đối vớidoanh nghiệp quốc doanh Nghị quyết này được thể chế hoá bằng Nghị định 25/CPnăm 1980 của Chính phủ cho phép các doanh nghiệp này thực hiện cơ chế “ba kếhọach” như sau: Kế họach 1 thực hiện sản xuất theo chỉ tiêu pháp lệnh, được cungứng nguyên vật liệu đầy đủ từ trung ương và thực hiện nghĩa vụ giao nộp sản phẩmđầy đủ; Kế họach 2 cho phép doanh nghiệp “tự kiếm” nguyên vật liệu để sản xuấtmặt hàng theo Kế họach 1 và chỉ phải phân phối một phần sản phẩm thông qua hệthống thương mại quốc doanh, còn lại được bán ra “thị trường tự do”; Kế họach 3(có ý nghĩa nhạy cảm và đáng quan tâm nhất), cho doanh nghiệp toàn quyền tự chủtrong việc tìm “đầu vào”, sản xuất mặt hàng do tự quyết định, tự thu xếp “đầu ra”trên thị trường và được quyền sử dụng và phân chia lợi ích thu được

Chính sách mới đã phát huy tác dụng như một “đòn bẩy” kích thích sản xuấtcho các doanh nghiệp, giải quyết nan thiếu nguyên vật liệu triền miên, thiếu việc

làm và ứ đọng sản phẩm làm ra Tuy nhiên các hiệu quả đó chỉ mang tính ngắn hạnbởi chỉ là hoạt động cải cách nửa vời trong một khuôn khổ chung không thay đổicủa nền kinh tế kế họach tập trung Các biến tướng của chính sách mới đã ngàycàng lộ rõ qua hiện tượng các doanh nghiệp dân dần chỉ quan tâm đến “Kế họach3” và lơ là các nhiệm vụ sản xuất theo chức năng chính của mình Sự tăng trườngsản xuất đi xuống kéo theo thiếu hụt và các mất cân đối về ngân sách nhà nước,làm giảm hiệu lực của các công cụ quản lý vĩ mô và tập trung của Chính phủ Để

bù đắp, Nhà nước đã phải in thêm tiền, điều này dẫn đến tăng giá và lạm phát Năm

1984, giá cả đă tăng 70% so với năm 1981

Sự ứng phó bằng các biện pháp “giá, lương, tiền” năm 1985 của Chính phủcũng đã thất bại Nhà nước không còn kiểm soát nổi giá cả và tín dụng, lạm pháttiếp tục tăng cao, thúc đẩy tăng giá tới mức 800% riêng trong năm 1986 Trướcnguy cơ sụp đổ của nền kinh tế và khủng hoảng xã hội, Đại hội lần thứ 6 của ĐảngCộng sản Việt Nam đã ra tuyên ngôn “Đổi Mới” toàn diện nền kinh tế, xoá bỏ cơchế kế họach hoá tập trung và chuyển sang kinh tế thị trường cùng với việc mở cửacho đầu tư nước ngoài vào Việt Nam

1.3.2 Giai đoạn từ 1987 đến 1994: Thực thi các cải cách liên tục đối với cơ

chế sở hữu, quản lý, tổ chức và điều hành DNNN; giảm bớt số lượng DNNN kết hợp đồng thời với thành lập các DNNN lớn (Tổng Công ty nhà nước)

Điểm mốc quan trọng nhất đối với quản lý DNNN sau Đại hội Đảng lần thứ

6 là việc Chính phủ ban hành Nghị định 217/HĐBT tháng 11 năm 1987 xoá bỏ hầuhết các “rào cản” của cơ chế kế họach hoá tập trung đối với các xí nghiệp quốcdoanh Các doanh nghiệp theo đó được quyền tự chủ trong việc lập kế họach sảnxuất kinh doanh, tự lo cả “đầu vào” lẫn “đầu ra” của quá trình sản xuất, phân phốitheo các điều kiện của thị trường, chỉ phải thực hiện duy nhất ba chỉ tiêu pháp lệnhđối với Nhà nước nhưng cũng đồng thời mất hẳn sự bao cấp về nguyên vật liệu vàtín dụng cấp phát từ ngân sách Sự chuyển đổi có tính “bước ngoặt” về quản lý nàygây không ít khó khăn cho các doanh nghiệp, dẫn tới đình trệ sản xuất và thua lỗtràn lan Năm 1991, Chính phủ ban hành tiếp Nghị định 388/HĐBT quy định vềthành lập và giải thể DNNN, mở đường cho việc đóng cửa hoặc sáp nhập cácDNNN thua lỗ, thiếu vốn và công nghệ để tiếp tục phát triển Kết quả là số lượngDNNN sau đó đã giảm từ con số 12.297 (vào thời điểm của Nghị định 388) xuốngcòn 6.264 doanh nghiệp vào năm 1994

Với chủ trương cổ phần hoá, giải thể và sáp nhập các DNNN nhỏ và hoạtđộng kém hiệu quả, Chính phủ đã thiết lập cơ sở pháp lý cho việc thành lập cácDNNN lớn bằng việc ban hành hai văn bản pháp luật quan trọng vào năm 1994, đólà: Quyết định số 90/TTg của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam về việc sắp xếp lạidoanh nghiệp nhà nước, tạo căn cứ cho việc thành lập các “Tổng Công ty 90”, vàQuyết định số 91/TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm thành lập tậpđoàn kinh doanh, tạo căn cứ cho việc thành lập các “Tổng Công ty 91” Có thể tómtắt mô hình hai loại Tổng Công ty nhà nước này như sau:

- Về Tổng công ty 90:

Được coi là “Tổng Công ty 90” là các DNNN lớn, có ít nhất là 5 đơn vịthành viên quan hệ với nhau về công nghệ, tài chính, chương trình đầu tư pháttriển, dịch vụ về cung ứng, vận chuyển, tiêu thụ, thông tin, đào tạo; phải có vốnpháp định trên 500 tỷ đồng (đối với một số tổng công ty trong những ngành đặc thùthì vốn pháp định có thể thấp hơn nhưng không được ít hơn 100 tỷ đồng) Các bộ

và các ủy ban nhân dân cấp tỉnh được Chính phủ ủy quyền ra quyết định thành lậptổng công ty 90 Trên thực tế, sau khi Quyết định số 90/TTg được ban hành, hàngloạt tổng công ty 90 đã được thành lập Vào thời điểm tháng 2 năm 2000, đã có 76tổng công ty 90, trong đó 12 tổng công ty trong lĩnh vực công nghiệp, 14 trong lĩnhvực nông nghiệp, 12 trong ngành giao thông vận tải, 11 trong ngành xây dựng, 3trong ngành thủy sản, 5 trong lĩnh vực ngân hàng tức là 5 ngân hàng thương mạinhà nước, 2 trong lĩnh vực y tế, 1 trong bưu chính viễn thông, 1 trong lĩnh vực vănhóa, và có 9 tổng công ty 90 của các địa phương Đến năm 2004, số lượng tổngcông ty 90 đã lên tới 80

bổ nhiệm Tổng công ty 91 phải có ít nhất 7 thành viên, phải có vốn pháp định tốithiểu 1000 tỷ đồng

Khác với một Tổng công ty 90, một Tổng công ty 91 có thể hoạt động đangành tuy vẫn được yêu cầu theo đuổi một ngành kinh doanh chủ đạo Mục đíchthành lập các Tổng công ty 91 là để phát huy vai trò của Nhà nước trong nền kinh

tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, do năng lực quản lý vàvốn hạn chế, các Tổng công ty 91 chưa phát huy được chức năng của mình và chưalàm lợi cho các công ty thành viên Trên thực tế, tới năm 2003, có tất cả 18 Tổngcông ty 91 đã được thành lập Từ năm 2004, một số Tổng công ty 91 bắt đầu tiếnhành cổ phần hóa các công ty thành viên của mình

1.3.3 Giai đoạn 1995 đến 2006: Luật hoá chế định DNNN để tạo vị thế

ngang bằng về địa vị pháp lý giữa ba loại doanh nghiệp của ba khu vực kinh tế khác nhau: DNNN, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và doanh nghiệp tư nhân trong nước; đồng thời thí điểm xây dựng các DNNN lớn (Tổng Công ty và Tập đoàn kinh tế).

Năm 1995, tại Kỳ họp thứ 7 của Quốc hội IX, Luật Doanh nghiệp nhà nướcđầu tiên được thông qua (vào ngày 20/4/1995 và có hiệu lực vào ngày 30/4/1995),ghi nhận các DNNN là các pháp nhân kinh tế độc lập với địa vị pháp lý đầy đủ đểtham gia vào các quan hệ kinh tế một cách bình đẳng trên thị trường với doanhnghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác như doanh nghiệp có vốn đầu tư nướcngoài (được thành lập và hoạt động theo Luật Đầu tư nước ngoài) và doanh nghiệp

và công ty tư nhân (được thành lập theo Luật Doanh nghiệp tư nhân và Luật Côngty)

Có thể tóm lược các nội dung cơ bản của Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995như sau:

Thứ nhất, Luật Doanh nghiệp nhà nước đã cơ bản tách biệt hai mặt quản lý

của chủ sở hữu Nhà nước với quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp Nhà nước.Quyền của chủ sở hữu Nhà nước tập trung vào việc kiểm soát các mục tiêu chiếnlược, các quyết định quan trọng liên quan đến tài sản, vốn và nhân sự chủ chốt củadoanh nghiệp Nhà nước (ví dụ Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng các ngành liênquan hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh bổ nhiệm Chủ tịch và các thành viên Hộiđồng quản trị của các DNNN có Hội đồng quản trị hoặc Tổng Giám đốc cácDNNN độc lập)

Thứ hai, DNNN được chia thành hai loại theo mục tiêu hoạt động là DNNN

hoạt động kinh doanh và DNNN hoạt động công ích Từ đó, Nhà nước có cơ chếquản lý và chính sách phù hợp với từng loại doanh nghiệp DNNN hoạt động kinh

doanh được mở rộng quyền và trách nhiệm để thực hiện hoạt động trên cùng mặtbằng pháp lý và bình đẳng với các doanh nghiệp của các thành phần kinh tế khác,từng bước nâng cao tính cạnh tranh của loại doanh nghiệp này Đây cũng là nhữngđộng thái bước đầu rất quan trọng để từng bước xoá bỏ sự bao cấp đối với doanhnghiệp Nhà nước, tiến dần tới việc đưa loại doanh nghiệp này vào hoạt động cùngmột đạo luật doanh nghiệp thống nhất của nền kinh tế.

Thứ ba, theo mô hình hoạt động, DNNN chia thành doanh nghiệp độc lập và

các Tổng công ty (90 và 91) Với mô hình Tổng công ty, Luật Doanh nghiệp nhànước 1995 đã bước đầu đưa ra chủ trương xây dựng các doanh nghiệp quy mô lớndưới hình thức các tập đoàn kinh tế mạnh Với việc quy định điều kiện để thành lập

tổ chức lại, giải thể DNNN, xác định lĩnh vực ưu tiên, lĩnh vực hạn chế thành lậpmới DNNN, Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995 cũng đã hạn chế hoá định hướngđổi mới và sắp xếp lại các doanh nghiệp Nhà nước Đồng thời sự xuất hiện của Hộiđồng quản trị trong mô hình quản lý tại các Tổng công ty và DNNN độc lập có quy

mô lớn là một bảo đảm hơn cho việc thực hiện quyền chủ sở hữu Nhà nước tại cácdoanh nghiệp có nhiều vốn và tài sản quan trọng

Thứ tư, cơ chế quản lý tài chính của DNNN được quy định khá toàn diện, thể

hiện sự cải cách phù hợp với cơ chế thị trường nên đã bảo đảm tính đồng bộ, thốngnhất trong quản lý vốn và tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp nhưng vẫn mở rộnghơn quyền tự chủ của doanh nghiệp tạo sự chủ động, linh hoạt trong hoạt động củaDNNN

Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995 là một bước tiến lớn trong việc xây dựngkhung pháp luật về DNNN Tuy nhiên, tới đầu những năm 2000, với sự vận động

và phát triển nhanh chóng của nền kinh tế thị trường, đặc biệt là khu vực đầu tưnước ngoài và kinh tế tư nhân trong nước, Luật Doanh nghiệp nhà nước đã bộc lộcác hạn chế từ cả góc độ đổi mới cơ chế quản lý và sở hữu DNNN, lẫn góc độtương tác của chế định DNNN với các chế định về doanh nghiệp khác trong tổngthể khung pháp luật về kinh tế và doanh nghiệp Một điểm mốc quan trọng trong sựphát triển của khung pháp luật về kinh tế tư nhân là sự ra đời của Luật Doanhnghiệp vào tháng 12/1999 (sau đây gọi là “Luật Doanh nghiệp 1999”, có hiệu lựcthay thế Luật Doanh nghiệp tư nhân và Luật Công ty năm 1990) thực hiện chế độđăng ký kinh doanh thay cho cấp phép thành lập doanh nghiệp nhằm xác lậpnguyên lý “mọi công dân có quyền tự do kinh doanh tất cả các ngành nghề trừnhững gì pháp luật nghiêm cấm” Luật Doanh nghiệp cũng đồng thời xác lập các

chế định pháp lý tương đối hoàn chỉnh và đồng bộ về các loại hình doanh nghiệp vàcông ty như doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần

và công ty hợp danh, theo định hướng tuân thủ các thực tiễn và tiêu chuẩn chungcủa thế giới

Đồng thời với quá trình phát triển nói trên, trong quá trình cổ phần hoá và táicấu trúc quản lý, bản thân các DNNN cũng tiếp tục được chuyển đổi về sở hữu vàloại hình tổ chức Do đó, vào ngày 26/11/2003, tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội khoá

XI, Luật sửa đổi, bổ sung Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995 (sau đây gọi là “LuậtDoanh nghiệp nhà nước 2003”) đã được ban hành So với Luật Doanh nghiệp nhànước 1995, Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 đã chứa đựng các nội dung cơ bảnmới và đáng lưu ý như sau sau:

Thứ nhất, khái niệm DNNN đã mở rộng hơn, bao gồm các doanh nghiệp do

Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ và các doanh nghiệp mà Nhà nước có cổphần, vốn góp chi phối

Thứ hai, DNNN được tổ chức dưới nhiều hình thức đa dạng và phù hợp với

các mô hình doanh nghiệp cơ bản thường có trong nền kinh tế thị trường như công

ty Nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn Phạm vi điều chỉnhcủa Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 chủ yếu đối với các công ty Nhà nước vàquan hệ giữa chủ sở hữu Nhà nước tại doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu toàn bộvốn điều lệ, doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước Như vậy,việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của các DNNN không phải là công tyNhà nước sẽ tuân theo Luật Doanh nghiệp 1999

Công ty Nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ,được tổ chức dưới hai hình thức công ty Nhà nước độc lập và Tổng công ty Nhànước Trong đó, theo định nghĩa của Luật, “Tổng công ty Nhà nước” là hình thứcliên kết kinh tế trên cơ sở tự đầu tư, góp vốn với các doanh nghiệp khác hoặc đượchình thành trên cơ sở tổ chức và liên kết các đơn vị thành viên có mối quan hệ gắn

bó với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanhkhác, hoạt động trong một hoặc một số chuyên ngành kinh tế – kỹ thuật chínhnhằm tăng cường khả năng kinh doanh và thực hiện lợi ích của các đơn vị thànhviên và toàn Tổng công ty”

Có 3 loại hình Tổng công ty Nhà nước là: (i)Tổng công ty do Nhà nướcquyết định đầu tư và thành lập, (ii) Tổng công ty do các công ty tự đầu tư và thànhlập, (các thí điểm hiện nay về mô hình công ty mẹ – công ty con thuộc loại hình