Yêu cầu tính thống hệ thống pháp luật Nhận thức sâu sắc vai trò pháp luật điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN), tạo tảng vững để Việt Nam hội nhập với giới, Đảng Cộng sản Việt Nam xác định: “Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam nhân dân, nhân dân nhân dân”1 Chính vậy, hệ thống pháp luật Việt Nam từ thập niên 90 kỷ XX trở lại có phát triển mạnh mẽ, với nhiều thành tựu to lớn Tuy nhiên, bên cạnh thành tựu đạt được, hệ thống pháp luật Việt Nam bộc lộ khiếm khuyết, có vấn đề thiếu tính thống pháp luật Những điểm hạn chế hệ thống pháp luật Bằng nỗ lực lập pháp máy nhà nước toàn dân, thời gian qua, hệ thống pháp luật nước ta ngày đầy đủ, hệ thống mang tính khả thi cao Tuy nhiên, bên cạnh thành tựu lớn, hệ thống pháp luật nước ta điểm hạn chế sau: Thứ nhất, hệ thống pháp luật Việt Nam đa dạng thể loại văn lớn số lượng văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) Trước thời điểm ban hành Luật Ban hành VBQPPL (Luật BHVBQPPL) năm 2008, hệ thống pháp luật có 26 loại văn xác định VBQPPL Sự đời Luật BHVBQPPL năm 2008 bước tiến đáng kể việc giảm loại VBQPPL, theo quy định Điều Luật này, loại văn tới 19 loại Theo số liệu Cơ sở liệu pháp luật Bộ Tư pháp cung cấp, tính từ ngày 01/01/1987 đến 30/11/2008, tính riêng văn pháp luật quan trung ương ban hành hệ thống pháp luật Việt Nam có tới 19.126 văn bản, có 208 luật, luật, 192 pháp lệnh, 2.097 nghị định, 267 nghị 36 thông tư, 1213 thông tư liên tịch3 Số lượng VBQPPL nhiều đa dạng Thứ hai, văn luật chủ yếu mang tính chất định khung, khó áp dụng trực tiếp vào trường hợp cụ thể mà phải thông qua văn hướng dẫn, giải thích.“Hệ thống pháp luật Việt Nam có hình thù kì dị Trong nửa thập kỷ, từ 2001-2005, nước ta tạo 52 đạo luật, 20 pháp lệnh, song chúng hướng dẫn thi hành 1.000 nghị định hàng chục ngàn thông tư, thị, định cấp, ban ngành từ cao xuống thấp Như vậy, hàng năm Quốc hội ban hành 10 luật, Chính phủ phải ban hành 200 nghị định để hướng dẫn thi hành Đó chưa kể hàng trăm, hàng ngàn thị, định Thủ tướng, trưởng văn pháp quy quyền địa phương 4” Cũng văn luật chủ yếu mang tính chất định khung, nên có quy định liên quan đến chức nhiều ngành ngành lại có cách hiểu khác nhau, dẫn đến tình trạng vấn đề lại có nhiều văn hướng dẫn khác Ví dụ Pháp lệnh Thi hành án dân năm 2004 cần đến 40 văn pháp luật khác để hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 muốn thực phải dựa 126 văn Trong lĩnh vực môi trường, có đến khoảng 300 văn pháp luật khác hiệu lực Mặt khác, có nhiều loại văn bản, nhiều cấp ban hành, lại thiếu chế cân nhắc toàn diện lĩnh vực pháp luật liên quan, nên mâu thuẫn chồng chéo khó tránh khỏi Tính cồng kềnh, tồn bất cập mâu thuẫn làm giảm tính minh bạch pháp luật, khiến cho pháp luật trở nên phức tạp, khó hiểu khó áp dụng thế, hiệu lực Nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội đòi hỏi phải điều chỉnh cụ thể, chi tiết pháp luật lại văn pháp luật “khung” Phần lớn văn luật giao cho Chính phủ ban hành nghị định để cụ thể hoá Nhiều nghị định Chính phủ lại giao cho bộ, ngành, địa phương hướng dẫn thực Thực tế dẫn đến tình trạng nảy sinh không mâu thuẫn văn hướng dẫn văn hướng dẫn thi hành Ví dụ, ngày 23/4/2008, Bộ Giáo dục Đào tạo ban hành Thông tư số 22/2008/TT-BGDĐT hướng dẫn tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục hồ sơ xét tặng danh hiệu Nhà giáo nhân dân, Nhà giáo ưu tú (gọi tắt Thông tư 22) Tuy nhiên, Thông tư 22 có dấu hiệu không phù hợp với quy định Điều 62 Luật Thi đua khen thưởng năm 2003 Ngày 22/9/2010, Cục trưởng Cục kiểm tra VBQPPL, Bộ Tư pháp cho biết, có 13 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành văn trái luật không sửa (đó là: Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn, Bộ Công thương, Bộ Giáo dục Đào tạo, Bộ Xây dựng, Bộ Lao động - Thương binh Xã hội, Bộ Tài chính, Bộ Y tế; tỉnh thành bao gồm: TP Chí Minh, Hà Nội, Nghệ An, Hưng Yên, Hải Dương, Hà Giang, Kon Tum, Quảng Nam, Đắk Nông, Bình Định, Ninh Thuận, Quảng Bình Đồng Nai)5 Thứ ba, tuổi đời VBQPPL Việt Nam thường không dài nguyên nhân khách quan chủ quan Về nguyên nhân khách quan, việc chuyển từ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường dẫn tới việc quan hệ xã hội thay đổi nhanh chóng Theo đó, quy phạm pháp luật thường nhanh lạc hậu so với thực tiễn Về nguyên nhân chủ quan, thiếu chế phối hợp toàn diện, nên xây dựng VBQPPL, số trường hợp, lợi ích ngành, lợi ích nhóm, lợi ích địa phương… đặt lên trên, hệ quy phạm pháp luật ban hành trường hợp không đáp ứng yêu cầu điều chỉnh quan hệ xã hội Ở khía cạnh khác, có nguyên nhân từ e ngại, né tránh với vấn đề mới, thiếu vắng tầm nhìn quan điểm chiến lược cho phát triển lĩnh vực kinh tế - xã hội cụ thể từ đó, hệ thống pháp luật Chính vậy, nhiều văn pháp luật tuổi thọ ngắn, chí ban hành phải tạm hoãn thực phải sửa đổi, bổ sung Cá biệt, có đạo luật ban hành không thấy áp dụng thực tiễn, Luật Thanh niên Pháp luật thường xuyên bị thay đổi dẫn khó khăn đáng kể việc thực tác động xấu đến ổn định quan hệ xã hội, quan hệ kinh tế Thứ tư, nhiều VBQPPL có tính quy phạm thấp Bản chất quy phạm pháp luật để xác định mô hình hành vi, xác định quy tắc xử cụ thể mà chủ thể phải thực Nhưng thực tế, có văn chứa đựng quy định mang tính tuyên ngôn quy phạm pháp luật Thứ năm, tính hệ thống pháp luật hạn chế Các văn luật, văn có giá trị pháp lý thấp luật chưa thực tạo thành chỉnh thể với nguyên tắc đạo xuyên suốt mang tính chuyên ngành liên ngành Những mâu thuẫn Luật Nhà ở, Luật Đất đai, Bộ luật Dân số vấn đề (như: hiệu lực giao dịch, xác định sở hữu, đăng ký quyền sở hữu) ví dụ cho tính hệ thống thấp pháp luật hành nước ta Theo thống kê Bộ Tư pháp, “qua kiểm tra 1.506 văn pháp luật ban hành cấp địa phương năm 2007, phát 320 văn có dấu hiệu trái pháp luật Năm 2008, kiểm tra 1.968 văn phát 490 văn có dấu hiệu trái pháp luật (trong có 93 văn cấp 397 văn địa phương) Như vậy, khoảng từ 20-25% số văn kiểm tra có dấu hiệu vi phạm”6 Thứ sáu, tính kịp thời hệ thống pháp luật thấp, số lĩnh vực Việt Nam chưa có luật điều chỉnh Như luật lĩnh vực bảo vệ người tiêu dùng, lĩnh vực chuyển đổi giới tính… Trên khiếm khuyết lớn hệ thống pháp luật Dù quan hệ xã hội thường xuyên thay đổi luật để điều chỉnh quan hệ xã hội nên có thay đổi tương ứng với thay đổi quan hệ xã hội Mặc dù vậy, quan hệ xã hội có tính ổn định tương đối, pháp luật cần phải có ổn định thống nhất, pháp luật thay đổi nhanh, thiếu tính ổn định, thống hệ thống pháp luật không đảm bảo vai trò ổn định xã hội Các tiêu chí tính thống hệ thống pháp luật Để đáp ứng đòi hỏi xã hội, hệ thống pháp luật phải bảo đảm tính khoa học, phải thỏa mãn tiêu chí tính ổn định, tính thống nhất, tính minh bạch, tính quy phạm, tính không hồi tố Ở đây, đề cập đến tính thống hệ thống pháp luật Vậy, hệ thống pháp luật hệ thống pháp luật thống nhất? Theo Từ điển tiếng Việt Viện Khoa học xã hội Việt Nam ấn hành “thống làm cho phù hợp với nhau, không mâu thuẫn nhau7” Trên sở này, tính thống hệ thống pháp luật hiểu phù hợp, đồng quy định pháp luật Với cách hiểu này, tính thống pháp luật phải xem xét hai phương diện hình thức nội dung Về mặt nội dung, trước tiên, tính thống pháp luật đòi hỏi pháp luật phải bảo đảm quán Điều thể chỗ văn pháp luật lĩnh vực, nhiều lĩnh vực khác nhau, thống việc xác lập mô hình hành vi Tránh tình trạng văn luật cho phép xuống đến văn hướng dẫn thi hành luật lại không cho phép, đồng thời, văn luật văn có giá trị pháp lý thấp luật phải phù hợp với Hiến pháp Mặt khác, pháp luật phải bảo đảm thực quyền lợi ích hợp pháp, đáng chủ thể Ví dụ, quyền sở hữu công dân Hiến pháp quy định phải bảo đảm luật văn có giá trị pháp lý luật Các văn pháp luật phải quy định trách nhiệm cho quan nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để người dân thực quyền sở hữu mà pháp luật không cấm Minh chứng cho vấn đề việc thành phố Hà Nội đưa quy định hạn chế công dân sở hữu xe máy, xe ô tô năm trước không bảo đảm tính quán hệ thống pháp luật Về phương diện hình thức, tính thống hệ thống pháp luật thể qua cấu trúc, cách xếp, phân loại thứ bậc, hiệu lực quy phạm pháp luật Cũng quy phạm điều chỉnh quan hệ, tính thống đòi hỏi quy phạm pháp luật quy định Hiến pháp phải có giá trị pháp lý cao nhất, sau với đến quy phạm pháp luật chứa đựng luật luật, thứ đến quy phạm pháp luật chứa đựng VBQPPL khác Như vậy, góc độ này, tính thống pháp luật phải bảo đảm hai mức độ: i) thống VBQPPL và; ii) tính thống toàn hệ thống pháp luật Đối với VBQPPL, tính đồng bộ, thống thể cấu văn Cơ cấu văn phải thể mối liên hệ logic phần, chương, mục, điều, khoản, điểm với cách trình bày, cách đánh số thứ tự thống Mỗi phần, chương, mục, điều, khoản, điểm có nội dung thể chủ đề văn bản, hướng tới mục tiêu chung Vì vậy, phần cần bố trí, xếp cách hợp lý, phải thể rõ phần chung, phần riêng, đặc thù văn nhìn từ khía cạnh logic hình thức Tính thống cấu thể việc quy định văn phải tương quan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo Ở phương diện khác, xem xét tính thống nhất, cần đặt VBQPPL mối tương quan với toàn hệ thống pháp luật Khi xem xét tính thống hệ thống pháp luật, cần xem xét tính thống quy phạm pháp luật, chế định pháp luật ngành luật với ngành luật khác Điều cần thiết, lẽ dù pháp luật Việt Nam chia thành ngành luật thực tế, xã hội tổng hòa mối quan hệ xã hội, nên quy phạm pháp luật có mối liên hệ mật thiết với nhau, dù thuộc ngành luật khác Tính thống nhất, đồng hệ thống pháp luật xem xét mối quan hệ luật chung luật chuyên ngành, luật nội dung luật hình thức,… Bởi vậy, việc xem xét tính thống hệ thống pháp luật đòi hỏi phải có nhìn bao quát, toàn diện nhiều góc độ, nhiều cấp độ khác Tính thống hệ thống pháp luật đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo thân hệ thống, ngành luật, chế định pháp luật quy phạm pháp luật với nhau, xác định ranh giới ngành luật định hệ thống quy phạm pháp luật đồng Nếu hệ thống pháp luật không thống nhất, phận chứa đựng mâu thuẫn, chồng chéo, hệ thống tạo điều chỉnh pháp luật cách toàn diện, đồng hiệu Tính thống hệ thống pháp luật phải thể tính thứ bậc hệ thống văn pháp luật Luật, pháp lệnh VBQPPL khác phải phù hợp với Hiến pháp, văn luật vi hiến giá trị pháp lý Muốn pháp luật sở để hướng dẫn hành vi, thống hành vi chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật, tạo lập trật tự, hệ thống pháp luật quốc gia nói chung, pháp luật phải bảo đảm tính thống Chỉ điều kiện hệ thống pháp luật bảo đảm thống tránh việc chủ thể lựa chọn hành vi có lợi cho họ tham gia vào quan hệ pháp luật điều tạo nên xung đột hành vi xử chủ thể pháp luật, nguyên xung đột pháp luật Tính thống hệ thống pháp luật phản ánh tính thống hệ thống khách thể mà chúng điều chỉnh, rộng phản ánh thống thị trường, thống quốc gia Công xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật khoa học, đồng thống Để có hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu cần phải trọng hoạt động xây dựng pháp luật “Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam nhân dân, nhân dân nhân dân; đổi chế xây dựng thực pháp luật; phát huy vai trò hiệu lực pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước sạch, vững mạnh, thực quyền người, quyền tự do, dân chủ công dân” Ngay từ giai đoạn soạn thảo, ban hành VBQPPL, mà trước hết đạo luật, pháp lệnh, tính hợp hiến, hợp pháp tính thống hệ thống pháp luật dự án, dự thảo VBQPPL phải bảo đảm Đây phải coi nguyên tắc, yêu cầu quan trọng quy trình lập pháp, lập quy Bởi lẽ, việc chỉnh lý sai sót, mâu thuẫn dự án, dự thảo giai đoạn soạn thảo dễ dàng Hơn nữa, việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp tính thống hệ thống pháp luật hạn chế tối đa khả gây thiệt hại cho Nhà nước xã hội, xâm hại quyền lợi ích hợp pháp cá nhân việc cho đời VBQPPL mâu thuẫn, trái hiến pháp, pháp luật (1) Nghị số 48/2005/NQ/TW Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (2) 26 loại văn pháp luật theo Điều 13-19 Luật BHVBQPPL năm 2002: Hiến pháp, luật, luật, nghị Quốc hội Pháp lệnh, nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Quốc hội Lệnh, định Chủ tịch nước Nghị định, nghị Chính phủ Quyết định, thị Thủ tướng Chính phủ Nghị Hội đồng thẩm phán , Quyết định, thị, thông tư Viện kiểm sát nhân dân tối cao Nghị Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Quyết định, thị, thông tư Văn liên tịch bộ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, tổ chức xã hội Nghị quyết, thị Ủy ban nhân dân tỉnh Nghị Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã thành phố thuộc tỉnh Nghị Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn Quyết định, thị Ủy ban nhân dân huyện Quyết định, thị Ủy ban nhân dân xã (3) Cơ sở liệu pháp luật http://www.vbqppl.moj.gov.vn (4) TS Phạm Duy Nghĩa, Luật pháp trước sức ép, Thời báo kinh tế Sài Gòn, 8-2007 (844), ngày 15/2/2007 (5) Thái Sơn, 13 tỉnh, thành ban hành văn trái luật không sửa, www://thanhnien.com.vn, ngày 23/09/2010 (6) Đặng Huyền, Những quy định cười nước mắt, Báo điện tử CAND.com.vn 23/06/2009 (7) Từ điển tiếng Việt, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Trung tâm Từ điển ngôn ngữ, Hà Nội, 1992 (8) Nghị số 48/2005/NQ-TW Ban Bí thư trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam ThS Lê Thị Nga - Khoa Luật, Đại học Huế ... phải có hệ thống pháp luật khoa học, đồng thống Để có hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu cần phải trọng hoạt động xây dựng pháp luật “Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, ... chéo, hệ thống tạo điều chỉnh pháp luật cách toàn diện, đồng hiệu Tính thống hệ thống pháp luật phải thể tính thứ bậc hệ thống văn pháp luật Luật, pháp lệnh VBQPPL khác phải phù hợp với Hiến pháp, ... chéo thân hệ thống, ngành luật, chế định pháp luật quy phạm pháp luật với nhau, xác định ranh giới ngành luật định hệ thống quy phạm pháp luật đồng Nếu hệ thống pháp luật không thống nhất, phận