Tài liệu hạn chế xem trước, để xem đầy đủ mời bạn chọn Tải xuống
1
/ 86 trang
THÔNG TIN TÀI LIỆU
Cấu trúc
Trang bìa
Bìa phụ
MỞ ĐẦU
Chương 1. KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA HÀNH PHÁP TRONGCHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ
1.1. Sự xuất hiện chính thể đại nghị và chế định trách nhiệm củahành pháp trước lập pháp ở nước Anh
1.2. Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện là một đặcđiểm của chính thể đại nghị
1.3. Cơ sở của việc chịu trách nhiệm của hành pháp
1.4. Những đảm bảo cho cơ sở chịu trách nhiệm của hành pháp
Chương 2. NỘI DUNG CỦA VIỆC HÀNH PHÁP PHẢI CHỊU TRÁCH NHIỆMTRƯỚC LẬP PHÁP TRONG CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ
2.1. Trách nhiệm của hành pháp trong việc đề ra các chủ trương,chính sách.
2.2. Trách nhiệm của hành pháp phải từ chức
2.2.1. Trách nhiệm từ chức của hành pháp ở chính thể quân chủ đại nghị
2.2.2. Trách nhiệm từ chức của hành pháp ở chính thể cộng hoà đại nghị
2.3. Trách nhiệm của hành pháp ở những nước có sự biến dạng củachính thể đại nghị
Chương 3. VIỆC ÁP DỤNG TRÁCH NHIỆM CỦA HÀNH PHÁP TRƯỚCLẬP PHÁP Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI
3.1. Việc áp dụng triệt để chế độ trách nhiệm của hành pháp trướclập pháp
3.1.1. Việc áp dụng trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp ởĐức
3.1.2. Trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp ở Nhật bản
3.2. Việc áp dụng không triệt để chế độ trách nhiệm của hành pháptrước lập pháp ở Pháp
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
Nội dung
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
Đào Thị Phương Thùy
Trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị
LUẬN VĂN THẠC SỸ
Hà nội - 2006
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
Đào Thị Phương Thùy
Trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị
Luận văn Thạc sĩ
Mã Số: 60 38 01
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung
Hà nội - 2006
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hình thức chính thể là một hình thức rất quan trọng trong các dạng hình
thức nhà nước. Hình thức chính thể là sự biểu hiện bề ngoài thành mô hình,
hình dáng của nhà nước thông qua cách thức, cơ cấu bên trong của việc tổ
chức, vị trí, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ của các cơ quan nhà nước
cấu tạo nên nhà nước tư sản và bản chất nguồn gốc của quyền lực nhà
nước[6]. Việc xác định hình thức chính thể có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi
trong lịch sử tồn tại lâu đời của nhà nước vấn đề trọng tâm của bất kỳ quốc
gia nào đều là việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Ở các quốc gia
trên thế giới nhà nước được tổ chức thành ba ngành quyền lực là lập pháp –
Quốc hội, hành pháp – Chính phủ và tư pháp – Toà án. Nhưng, Chính phủ
chính là trung tâm của bộ máy nhà nước. Tất cả các cơ quan trên đều phải
chịu trách nhiệm về phần việc của mình nhưng Chính phủ phải chịu trách
nhiệm là vấn đề quan trọng nhất của mỗi nhà nước. Chính phủ – hành pháp
phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội – lập pháp và một số thiết chế có liên
quan nhưng chủ yếu là chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Nghị viện – cơ quan
lập pháp.
Chế định trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội hay Nghị viện bắt
nguồn từ nguyên lý uỷ quyền. Chính phủ và hệ thống hành pháp thực hiện
quyền hành pháp chính là thực hiện sự uỷ quyền của lập pháp. Hoạt động này
không được vượt ra ngoài phạm vi uỷ quyền và phải được sự tán thành của cơ
quan lập pháp, và khi không đáp ứng được các đòi hỏi đó, Chính phủ – hành
pháp phải chịu trách nhiệm, phải chịu sự phán xét của cơ quan lập pháp.
Ngoài ra, Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm trước một số thiết chế khác.
Chính vì vậy, Hiến pháp các nước trên thế giới đều quy định một cơ chế chịu
1
trách nhiệm của Chính phủ bao gồm cơ sở, hình thức và trình tự chịu sự phán
xét và gánh chịu chế tài của Chính phủ, các thành viên Chính phủ trước các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà trước hết là cơ quan quyền lực về lập
pháp. Về bản chất, trách nhiệm của Chính phủ – hành pháp trước cơ quan lập
pháp là một loại trách nhiệm chính trị.
Trách nhiệm của Chính phủ – hành pháp trong các chính thể khác nhau
lại có các đặc điểm khác nhau. Các nước trên thế giới ngày nay theo hai loại
chính thể cơ bản là quân chủ và cộng hoà, do vậy cũng có hai mô hình chịu
trách nhiệm điển hình. Trong chính thể đại nghị, Chính phủ phải chịu sự kiểm
tra của Nghị viện, chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Chính phủ chỉ được hoạt
động khi vẫn còn sự tín nhiệm của Nghị viện, mất tín nhiệm trước Nghị viện
sẽ dẫn tới hậu quả - Thủ tướng, Bộ trưởng phải từ chức hoặc toàn bộ Chính
phủ bị lật đổ và thay bằng một Chính phủ mới. Chính phủ – hành pháp nắm
trọng trách đối với vận mệnh của cả một quốc gia do vậy Chính phủ – hành
pháp phải chịu trách nhiệm, nhưng chịu trách nhiệm trước những ai, cách thức
chịu trách nhiệm thế nào, theo cơ chế nào lại là vấn đề cần tìm hiểu. Chính vì
vậy tôi lựa chọn đề tài “Trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại
nghị” làm đề tài nghiên cứu của mình nhằm chỉ ra cơ chế, cách thức chịu
trách nhiệm của Chính phủ – hành pháp trong chế độ đại nghị, và chỉ ra các
minh hoạ trong các nước tư sản cụ thể.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong những năm gần đây ở nước ta việc nghiên cứu về trách nhiệm
của hành pháp đã được một số tác giả đề cập đến trong các ấn phẩm như
“Hình thức nhà nước đương đại” và “Sự hạn chế quyền lực nhà nước” của
PGS.TS Nguyễn Đăng Dung. Bên cạnh đó còn có các ấn phẩm khác như “Tư
tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một
2
số nước” của TS Nguyễn Thị Hồi hay tác phẩm “Một số lý thuyết và kinh
nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới” của TS Thang Văn Phúc và PGS. TS
Nguyễn Đăng Thành. Ngoài ra, còn có các bài viết trên các sách báo chính trị
pháp lý đề cập đến trách nhiệm của hành pháp như bài viết “Hình thức chính
thể của các nước trên thế giới” của TS Vũ Hồng Anh hay bài viết “Hoàn thiện
cơ chế trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên chính phủ” của PGS.TS
Bùi Xuân Đức.
Những nghiên cứu trên đã đạt được những kết quả nhất định. Tuy
nhiên, các nghiên cứu trên chưa đi sâu vào nghiên cứu trách nhiệm của hành
pháp trong chế độ đại nghị.
3. Mục tiêu của đề tài và nhiệm vụ nghiên cứu.
Mục tiêu của đề tài nhằm chỉ ra trách nhiệm của hành pháp trong chế
độ đại nghị, cơ chế chịu trách nhiệm cũng như cách thức chịu trách nhiệm,
đồng thời phân tích việc áp dụng chế độ trách nhiệm này ở một số nước điển
hình trên thế giới.
Để thực hiện được mục tiêu của đề tài đã đặt ra, đề tài có nhiệm vụ
nghiên cứu trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị, những điểm
khác biệt trong việc áp dụng chế độ này ở các nước khác nhau trên thế giới.
4. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài chỉ tập chung nghiên cứu về trách nhiệm của hành pháp trong
chế độ đại nghị và việc áp dụng trách nhiệm của hành pháp ở một số quốc gia
như Anh, Nhật Bản, Đức, Pháp.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
3
Cơ sở lý luận của luận văn là Chủ nghĩa Mác- Lênin và Tư tưởng Hồ
Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật.
Trong quá trình nghiên cứu luận văn, tác giả đã vận dụng các phương
pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử, các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, tiếp cận hệ
thống.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Luận văn đã cố gắng hệ thống hoá về chế độ trách nhiệm của hành
pháp trong chế độ đại nghị, đồng thời đưa ra những nhận xét, đánh giá, phân
tích khoa học có tính độc lập.
- Những kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo
cho việc nghiên cứu và giảng dạy lý luận về Nhà nước và Pháp luật nói chung
và Luật Hiến pháp nói riêng.
- Cách tiếp cận của đề tài và hướng nghiên cứu có thể có những đóng
góp nhất định vào việc nghiên cứu về chế độ trách nhiệm của hành pháp trong
chế độ đại nghị.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận
văn gồm ba chương.
Chương 1: Khái quát về trách nhiệm hành pháp trong chế độ đại nghị.
Chương 2: Nội dung của việc hành pháp phải chịu trách nhiệm trong
chế độ đại nghị.
Chương 3: Việc áp dụng trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại
nghị ở một số nước trên thế giới.
4
Chương 1
KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA HÀNH PHÁP TRONG
CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ
1.1. Sự xuất hiện chính thể đại nghị và chế định trách nhiệm của
hành pháp trước lập pháp ở nước Anh
Anh quốc là một Nhà nước quân chủ đại nghị điển hình, cai trị bởi các
vị đại diện được bầu bởi nhân dân và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Trong
chế độ đại nghị, qua bầu cử người dân uỷ quyền cho Quốc hội được bầu ra
một chính phủ để điều hành đất nước và chính phủ này phải chịu trách nhiệm
trước Quốc hội. Nước Anh được coi là xuất phát điểm của mọi mô hình tổ
chức nhà nước hiện nay và được coi là quê hương của các thiết chế dân chủ
cổ điển. Đa số các nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị
đều có chế định chịu trách nhiệm của Chính phủ trước nghị viện. Chế định
này có nguồn gốc từ Anh quốc và những nước theo chính thể đại nghị. Đặc
điểm của loại hình tổ chức này là nguyên thủ quốc gia do thế tập truyền ngôi.
Ở chính thể này nguyên thủ quốc gia là các vị Hoàng đế được truyền ngôi cho
con và Chính phủ - bộ máy hành pháp được thành lập và hoạt động chỉ khi
vẫn được Hạ viện tín nhiệm. Các Bộ trưởng và người đứng đầu hành pháp
phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Trên thực tế việc thành lập và hoạt
động của Chính phủ đều nằm trong tay đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện,
Nhà vua hầu như không tham gia giải quyết các công việc của Nhà nước.
Theo chế độ Hiến pháp bất thành văn của Anh quốc sự không chịu trách
5
nhiệm của Nhà vua là một nguyên tắc căn bản. Người Anh có những câu ngạn
ngữ như: “Nhà vua trị vì nhưng không cai trị”, “Nữ hoàng không chịu trách
nhiệm gì cả” hay “Nữ hoàng luôn luôn đúng”, “Nữ hoàng muốn như thế”. Nữ
hoàng Anh thậm chí không chỉ không chịu trách nhiệm chính trị mà còn cả
trách nhiệm hình sự. Nhà vua trở thành nhân vật tượng trưng cho sự độc lập
vĩnh hằng của dân tộc, và bị tước bỏ dần dần các quyền năng của mình lúc
đầu là quyền lập pháp cho Quốc hội và sau đó là nhường quyền điều hành đất
nước cho Chính phủ mà đứng đầu là Thủ tướng. Trước năm 1215 Vua có toàn
quyền, không bị ai kiểm soát hoạt động. Năm 1215 với sự ra đời của Hiến
chương Mangna Charta, quyền lực của Vua đã bị hạn chế trong một số lĩnh
vực nhất định. Quyền hành và thế lực của Vua đã bị giảm sút và chuyển dần
sang tay Nghị viện. Vào thế kỷ XVII, khi có sự xuất hiện của quy chế luật
phải được sự nhất trí tán thành của ba cơ quan: Thượng viện, Hạ viện, và nhà
Vua thì nhà Vua buộc phải cai trị theo sự phê chuẩn của Nghị viện. Nhà vua
không thể ban hành luật nếu không có sự thoả thuận của Nghị viện, Nhà vua
phải tôn trọng pháp luật và pháp luật chỉ có thể bị sửa đổi bởi Nghị viện. Sau
cách mạng 1688 với thắng lợi của mình, Nghị viện đã thông qua “tuyên ngôn
các quyền” trong đó quy định Nhà vua chỉ còn giữ quyền hành pháp, quyền
lập pháp hoàn toàn thuộc về Nghị viện. Và ngược lại với sự giảm dần quyền
lực của Nhà vua là sự tăng dần quyền lực của Nghị viện. Quyền hành của Nhà
vua không chỉ bị giảm dần rồi bị hạn chế đến mức tối đa trong lĩnh vực lập
pháp mà còn cả trong lĩnh vực hành pháp [12, tr 126]. Về hình thức, quyền
hành pháp cao nhất ở Anh thuộc về Nhà vua, Nhà vua là người đứng đầu Nhà
nước đồng thời là người đứng đầu Chính phủ, quân đội và nhà thờ. Việc quản
lý Nhà nước được Chính phủ thực hiện nhân danh Nữ hoàng nhưng trên thực
tế Nhà vua chỉ mang tính hình thức còn thực quyền thì nằm trong tay Chính
phủ. Nhà vua hay Nữ hoàng chỉ còn lại một phần của quyền hành pháp và
6
hoàn toàn chỉ mang tính tượng trưng. Nữ hoàng Anh không chỉ là nguyên thủ
quốc gia của nước Anh mà còn là nguyên thủ quốc gia của Canada và của
Australia. Tính hình thức của Nữ hoàng Anh quốc đã dẫn đến một sự kiện đó
là khoảng năm cuối thế kỷ XX, một nghị sỹ thuộc Công đảng ông W. Benn
trình lên Nghị viện bản dự luật đề nghị xoá bỏ chế độ quân chủ khỏi đời sống
chính trị – xã hội của nước Anh. Nhưng xét thấy Nữ hoàng vẫn còn có những
vai trò quyết định trong xã hội, Nghị viện Anh đã gạt bỏ dự luật này. Với đầu
óc “hoài cổ thực dụng” nhân dân Anh vẫn mến mộ Nữ hoàng và Hoàng gia.
Đây là biểu tượng của nước Anh thống nhất. Trong lúc Nội các tượng trưng
cho uy quyền thì Nữ hoàng tượng trưng cho sự chính đáng. Hiện nay, Vua là
một chức danh rất quan trọng nhưng hoạt động lại chỉ mang tính hình thức.
Nhà vua có chức năng tượng trưng cho sự thống nhất và vững bền của dân
tộc, tượng trưng cho quốc gia. Vua là nguyên thủ quốc gia, là người thay mặt
cho các đảng phái, là trung tâm của lòng ái quốc.
Với chức năng biểu tượng cho sự bền vững của dân tộc. Nguyên thủ
quốc gia của các chính thể quân chủ có một vị trí rất quan trọng trong những
thời điểm mà nền an ninh, chủ quyền độc lập của các quốc gia bị xâm phạm.
Trong những trường hợp này Nhà vua với tư cách biểu tượng cho sự bền
vững của dân tộc sẽ đứng ra kêu gọi tinh thần yêu nước, sự hy sinh của thần
dân để bảo vệ đất nước. Đây cũng chính là lý do quan trọng cho việc tồn tại
của chế định nguyên thủ quốc gia của chính thể quân chủ đại nghị. Nguyên
thủ quốc gia được coi là hành pháp tượng trưng – một phần của hành pháp.
Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp, có quyền điều hành nên được gọi là
hành pháp thực quyền.
Nhà vua (Nữ hoàng) về mặt hình thức có rất nhiều quyền hạn như: phê
chuẩn các đạo luật, bổ nhiệm công chức dân sự, quân sự, ban tước hiệu cho
7
thần dân, triệu tập Quốc hội và khai mạc các kỳ họp của Quốc hội, ban hành
luật, giải tán Quốc hội, giải tán Nội các... Song trên thực tế, hoạt động của Nữ
hoàng hiện nay chỉ nhằm mục đích chính thức hoá về mặt Nhà nước các hoạt
động đã rồi của cả Nghị viện và Chính phủ. Nữ hoàng có thể bổ nhiệm Thủ
tướng nhưng cũng không thể bổ nhiệm ai khác ngoài lãnh tụ của đảng chiếm
đa số ghế trong Nghị viện. Như vậy, qua cuộc bầu cử Hạ viện dân chúng Anh
quốc đã lựa chọn cho mình một người đứng đầu bộ máy hành pháp. Đây cũng
chính là lý do giải thích tại sao Thủ tướng Anh lại có nhiều quyền năng trên
thực tế. Về lý thuyết, Nữ hoàng có quyền phê chuẩn hoặc từ chối phê chuẩn
các đạo luật mà Quốc hội đã thông qua cũng như có thể không chấp nhận đề
nghị giải tán Quốc hội, giải tán Nội các nhưng Nhà vua chưa bao giờ làm như
vậy trong gần hai thế kỷ qua cho dù đó là quyền pháp lý của mình. Mọi hoạt
động của Nhà vua đều có sự bảo đảm từ phía cơ quan hành pháp vì mọi quyền
hành của Vua đều trao cho Chính phủ [12, tr 132].
Đa số các nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị đều
có chế định chịu trách nhiệm của Chính phủ trước nghị viện. Chế định này có
nguồn gốc từ Anh quốc và những nước theo chính thể đại nghị. Vào khoảng
thế kỷ thứ 15-16 để giúp các nhà Vua trị nước, an dân có nhiều quan lại gọi là
bậc quân thần thượng thư phụ tá. Nhà vua thường triệu hồi các bậc quần thần
này để lấy ý kiến của họ về những vấn đề quan trọng. Đến thế kỷ 17, dựa trên
cơ sở các bậc quần thần này, một cơ quan được thiết lập với tên gọi Viện cơ
mật. Đó là cơ quan tối cao giúp Nhà vua thảo luận quyết định những vấn đề
trọng đại và bí mật. Trong suốt thế kỷ 18, nguyên tắc “Chính phủ trách
nhiệm” đã được phát triển. Nội các Anh tách ra từ Hội đồng cơ mật do Nhà
vua lựa chọn thành phần. Dần dần các thành viên hội đồng được trao trách
nhiệm quản lý các Bộ hay các ngành nào đó. Tổng thể các Bộ trưởng như vậy
tạo nên Nội các, một bộ phận không được pháp luật hay lý thuyết nào công
8
nhận. Song cuộc sống bao giờ cũng cao hơn mọi lý thuyết. Về mặt pháp luật,
Nội các chưa bao giờ tồn tại, song trên thực tế nó không chỉ hoạt động mà còn
ngày càng được củng cố. Nội các tồn tại nhưng khó nhận ra. Các cuộc họp
của nó rất bí mật. Trong một thời gian dài Nội các chưa có địa điểm chính
thức nào dành cho các cuộc họp của mình và chỉ vào những năm cuối thế kỷ
19, Nội các được phân một toà nhà làm địa điểm họp chính thức ở phố
Downing. Người ta nhận xét rằng, đó không phải là những cuộc họp mà là
“những cuộc gặp tình cờ của một vài thành viên Hội đồng cơ mật” [17, tr
212]. Nhờ vào Nghị viện, Nội các nhanh chóng hạn chế quyền lực của Nhà
vua song liền đó cũng nảy sinh những bất đồng giữa Nghị viện và Nội các. Có
thể thấy ngay được là, không một Chính phủ nào giữ nguyên được quyền lực
bao gồm quyền phê chuẩn luật, quyền quyết định ngân sách, ký kết hoà bình
nếu như Chính phủ đó không được sự ủng hộ của đa số thành viên Hạ viện.
Nghị viện không chỉ bó buộc trong việc lập pháp mà dành quyền của mình
cho việc giám sát quyền hành pháp, đồng thời lấn sâu vào các quyền của Nhà
vua. Chính vì thế đã nảy sinh ra nguyên tắc “Chính phủ trách nhiệm - tức là
Chính phủ có trách nhiệm trước Nghị viện”.
Đến đầu thế kỷ 18, năm 1714 khi Geogle lên ngôi, vị vua Anh này
mang dòng máu Đức, không biết tiếng Anh, không thích thú với công việc
làm Vua nước Anh nên rất chểnh mảng việc dự các phiên họp của Viện cơ
mật và dần dần uỷ thác công việc cai trị cho Viện cơ mật. Không có Nhà vua
chủ trì, Viện cơ mật buộc phải bầu ra trong số các quần thần một vị thượng
thư thứ nhất chủ trì các phiên họp. Sau này, các thượng thư được chuyển đổi
tên gọi là các Bộ trưởng, Hội nghị trên được đổi thành Nội các. Vị thượng thư
thứ nhất điều khiển các phiên họp của viện cơ mật được gọi là Thủ tướng như
ngày nay. Các Bộ trưởng ngày càng đóng vai trò quan trọng trong công việc
cai trị quốc gia, thường họp thành Nội các nhưng không có mặt Vua. Nội các
9
dần dần trở thành một tập thể thống nhất hành động dưới quyền chủ toạ của
Thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Vua vắng mặt, các vị
thượng thư càng dễ dàng chống đối các ý kiến của Nhà vua, đồng thời họ
củng cố lẫn nhau bằng cách chịu trách nhiệm chung về các quyết định. Vua
George III vốn sinh trưởng ở Anh, mặc dù thành thạo tiếng Anh đã tìm cách
hồi phục quyền lực nhưng đã bị thất bại năm 1776 nên đành phải chấp nhận
tập quán để mặc Thủ tướng và các Bộ trưởng lo việc nước. Vào những năm trị
vì cuối cùng, Vua bị điên nên uy thế của Nội các đối với việc cai trị đất nước
lại càng tăng. Từ đó trở đi, Chính phủ là vũ khí cơ bản để thực hiện chính
sách đối nội và đối ngoại của nhà nước [12, tr 129].
Theo tiến trình của dân chủ, thế lực của vương triều ngày càng giảm
sút, nhưng phiên họp Quốc hội do Vua điều hành ngày càng trở lên hình thức,
trong khi đó công việc thực sự của Quốc hội là công lao của hai viện họp
riêng. Ưu thế của Quốc hội đã bắt Nhà vua cai trị qua các vị Bộ trưởng có
chân ở trong Quốc hội. Trong các cuộc chiến tranh chống Pháp, Nhà vua
William đã vấp phải rất nhiều khó khăn trong việc điều hành đất nước thông
qua các vị Bộ trưởng chỉ có chân đơn thuần trong Quốc hội mà không có uy
tín trong Quốc hội. Từ năm 1693 – 1696, Nhà vua giải tán Đảng Tories và
giao phó các chức vụ Bộ trưởng cho các đảng viên của Đảng Whigs, chiếm
đa số tại Hạ nghị viện. Do vậy, thái độ cứng rắn trước kia của Quốc hội đã trở
lên mềm dẻo hơn. Làm như vậy có lợi cho Nhà vua vì hoàn cảnh chính trị đã
bó buộc các vị quân vương chỉ thu dụng làm Bộ trưởng là những vị nghị sĩ có
thế lực tại Hạ nghị viện. Nếu được Hạ nghị viện tín nhiệm, các vị đó có thể
kiểm soát được cơ quan này. Nhờ hoàn cảnh đó mà phát sinh ra thủ tục chọn
vị Thủ tướng Chính phủ - người đứng đầu hành pháp, phải là thủ lĩnh của
đảng cầm quyền. Tiếp theo thủ tục chọn Chính phủ trong đảng chiếm đa số ở
Hạ nghị viện là thủ tục Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội.
10
Cũng vì không biết tiếng Anh một cách rành rọt mà Nhà vua cũng không
tham dự các phiện họp của Hạ nghị viện. Do vậy, để Nhà vua nắm được tình
hình. Vị Bộ trưởng đứng đầu Nội các sau mỗi phiện họp phải tấu trình chi tiết
cuộc thảo luận hay quyết nghị của Nghị viện.
Thời Walpole làm Bộ trưởng đứng đầu Nội các, lại không biết tiếng
Đức, thành thử vua tôi chỉ trao đổi với nhau bằng tiếng La Tinh, như thế ông
Bộ trưởng đứng đầu Nội các mặc nhiên trở thành Thủ tướng Chính phủ. Năm
1742, khi không được Hạ nghị viện tín nhiệm, ông Wapole từ chức và năm
1782 tương tự như vậy, ông Lord Nord cũng không được Hạ nghị viện tín
nhiệm và phải từ chức, nhưng sự từ chức này đã kéo theo cả Nội các từ chức.
Thủ tục trách nhiệm tập thể của Nội các dần dần được hình thành. Kể từ thời
gian này Nội các tượng trưng cho hoạt động tập thể và liên đới chịu trách
nhiệm về cả chính trị và hành chính. Nếu Hạ nghị viện bất tín nhiệm một
nhân viên của Nội các hay chính thức điều khiển việc nước có nghĩa là Hạ
nghị viện bất tín nhiệm toàn bộ Nội các. Ý niệm trách nhiệm chung được coi
như là một bảo đảm chống lại sự lạm dụng quyền lực của Nhà vua. Nếu như
các vị Bộ trưởng xung đột với nhau, Nhà vua sẽ tìm các cố vấn khác. Trách
nhiệm chung là biện pháp để duy trì sự duy nhất và sức mạnh của đảng.
Những tiến triển kể trên đã dẫn đến thủ tục trách nhiệm của Nội các Chính
phủ hình thành. Nội các phải được Hạ nghị viện tín nhiệm, hay phải từ chức,
trừ trường hợp giải tán Hạ nghị viện và thiết lập các cuộc tuyển cử mới.
Mặc dù ở chính thể này Quốc hội thường có cơ cấu hai viện, nhưng về
cơ bản Hạ viện có quyền quyết định mọi vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc
hội. Lúc đầu, quyền cai trị đất nước thuộc về Nhà vua thông qua Đại hội đồng
Hoàng gia, tiền thân của Thượng viện bây giờ. Nhưng ngày nay, hầu hết các
thành viên Thượng viện là các công hầu thế tập truyền ngôi. Với sự phát triển
11
của dân chủ, Thượng viện và Nhà vua, không ai có thể dám chống lại ý chí
của Hạ viện. Thượng viện còn tồn tại được cho đến hiện nay cũng là do
truyền thống của người Anh, người Anh bao giờ cũng muốn giữ những định
chế cổ truyền, nếu vẫn còn thì có thể được dùng vào một việc gì đó hữu ích
sau này. Sự hiện diện của Thượng viện cổ truyền minh chứng một nét độc
nhất vô nhị của nền dân chủ tư sản Anh quốc khác với của các nhà nước
phương Tây khác như: Pháp, Đức… Ngoài chức năng lập pháp cùng với Hạ
viện, Thượng viện Anh quốc còn có chức năng tư pháp. Thượng nghị sỹ có
chuyên môn là 9 vị Công hầu và Chủ tịch Thượng viện. Trước năm 1911, mỗi
viện Quốc hội đều có quyền phủ quyết đối với dự luật đã được Hạ viện thông
qua. Nhưng, bằng đạo luật về nghị viện được ban hành năm 1911 có hai thay
đổi lớn làm cho Thượng viện không còn quyền năng như Hạ viện đó là:
- Mọi dự luật về tài chính - ngân sách đã được Hạ viện thông qua được
gửi sang Thượng viện ít nhất 01 tháng trước ngày bế mạc khoá họp đều trở
thành luật, bất chấp Thượng viện có thông qua hay không. Vì vậy, vấn đề tài
chính - ngân sách dần thuộc thẩm quyền của Hạ nghị viện;
- Bất cứ một dự luật nào khác, trừ dự luật tư (private), nếu được Hạ
viện thông qua 3 khoá họp liên tiếp và chuyển tới Thượng viện ít nhất 01
tháng trước khi khoá họp thứ 3 kết thúc, đương nhiên sẽ trở thành luật, cho dù
Thượng viện ở khoá họp nào cũng bác bỏ.
Những điều trên có nghĩa là quyền phủ quyết của Thượng viện qua lần
cải cách Quốc hội năm 1911 chỉ còn là quyền trì hoãn.
Sau mỗi một cuộc tuyển cử, tân Quốc hội nhóm họp, các chính đảng tổ
chức các cơ cấu của Hạ viện. Nữ hoàng bổ nhiệm lãnh tụ đảng chiếm đa số
làm Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng bắt tay vào việc bổ nhiệm các cộng sự
12
của mình vào các chân trong Chính phủ. Thủ tướng sẽ bổ nhiệm 17 đến 24 Bộ
trưởng vào một nhóm thân cận, chuyên việc hoạch định ra các chính sách của
Chính phủ gọi là Nội các. Nội các là chính phủ của nước Anh là trung tâm
của toàn thể nước Anh, nên nhiều người đã định danh Nhà nước Anh là
“chính thể Nội Các” [9, tr 411]. Nội các là một thiết chế không được Hiến
pháp quy định nhưng lại trở thành một thiết chế trung tâm của bộ máy Nhà
nước Anh vì vậy nói Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện chính
là Nội các phải chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện.
Nội các Anh quốc có nhiệm vụ:
- Quyết định chính sách để trình lên Quốc hội;
- Chỉ huy tối cao mọi hành vi của Hành pháp theo chính sách đã được
Quốc hội chấp thuận;
- Phối hợp, điều hành hoạt động của các Bộ;
- Dự thảo các dự luật cho Quốc hội thảo luận qua…
Không giống như Nội các của Pháp, Nội các của Anh quốc không phải
là một nhóm họp bao gồm tất cả các Bộ trưởng. Nó là một khối thống nhất
một số các Bộ trưởng quan trọng trong Chính phủ Anh quốc. Mỗi một Bộ
trưởng chịu trách nhiệm trực tiếp với Hạ nghị viện về công tác hành pháp
thường nhật thuộc phần trách nhiệm của mình, chính Bộ trưởng phải đứng lên
tại Hạ nghị viện để giải thích, biện hộ và trả lời các câu hỏi của Nghị sỹ. Tất
nhiên, trong thực tế hầu hết các công việc thi hành của Bộ đều do các công
chức đảm nhiệm, nhưng không phải công chức này mà chính Bộ trưởng phải
chịu trách nhiệm về các sơ xuất, lỗi phạm phải của công chức dưới quyền.
Nếu không thoả đáng các dân biểu sẽ có quyền đòi hỏi Bộ trưởng từ chức.
Thông thường một Bộ trưởng bị công kích tức là cả Nội các bị chỉ trích. Tuy
rằng, mỗi Bộ trưởng có trách nhiệm trực tiếp với Hạ nghị viện về sự điều
hành của Bộ nhưng về vấn đề chính sách tổng quát, toàn thể Nội các đều phải
13
chịu trách nhiệm như nhau, có thể vẫn đứng vững hoặc bị lật đổ. Mỗi nhân
viên Nội các bị mặc nhiên coi như đã chấp nhận chính sách của người đồng
sự, nhất là với Thủ tướng thì chỉ còn một cách là từ chức.
Hiến pháp Anh hầu như cũng không có những quy định riêng nói về vị
trí vai trò của Thủ tướng Chính phủ cũng như các Bộ trưởng khác. Trên thực
tế Thủ tướng tập trung ba chức vụ vào tay mình đó là:
- Thủ tướng là lãnh tụ của đảng chiếm đa số ghế ở Hạ viện.
- Thủ tướng là lãnh tụ tối cao của Hạ viện. Từ năm 1942, Thủ tướng đã
uỷ quyền công việc này cho một vị Bộ trưởng nhưng các việc quan trọng vẫn
do Thủ tướng quyết định.
- Thủ tướng là người Chủ tịch Nội các, là người phối hợp các chính
sách của các vị Bộ trưởng trong Nội các.
Thủ tướng được quyền bổ nhiệm các chức vụ Bộ trưởng trong Chính
phủ và tuỳ ý thuyên chuyển họ từ chức vụ này sang chức vụ khác. Thủ tướng
có thể cách chức Bộ trưởng nếu cho là cần thiết. Thủ tướng nắm quyền quyết
định khi nào có thể thỉnh cầu Nữ hoàng giải tán Quốc hội. Khi Thủ tướng chết
hay từ chức, thậm chí chỉ là ốm thì toàn thể Chính phủ phải từ chức theo. Thủ
tướng còn có quyền chấp nhận những quan chức cao cấp dưới cấp Bộ trưởng
– các Tổng thư ký của các Bộ. Các Bộ trưởng phải có trách nhiệm tham khảo
ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng về các định hướng phát triển của Bộ mình. Thủ
tướng phải là người phân xử các tranh chấp giữa các Bộ và điều khiển hoạt
động của Nội các bằng nghị trình của Nội các. Thủ tướng là trung tâm để toàn
thể Hạ viện chú ý, là người quyết định tối hậu các công việc của Hạ viện. Thủ
tướng có trách nhiệm phải giải trình các chất vấn và tuyên bố các chính sách
tổng quát. Thủ tướng là hiện thân của Nội các và là thủ lĩnh đảng cầm quyền,
là mục tiêu công kích không ngừng của phe đối lập. Thủ tướng cuối cùng là
người thay mặt cho đảng cầm quyền chịu trách nhiệm trước Hạ viện.
14
Cùng với sự giảm dần quyền lực của Nhà vua, mối quan hệ giữa hai cơ
quan hành pháp và lập pháp cũng có sự thay đổi nhất định. Lúc đầu nghị sỹ
không được hưởng chế độ bất khả xâm phạm, có thể bị Chính phủ truy tố nên
khó độc lập. Nghị trình của Quốc hội có thể do Vua và Chính phủ định đoạt.
Mọi cuộc thảo luận của Quốc hội đều được giữ kín nên không gây ảnh hưởng
tới dư luận hoặc chịu sự tác động của dư luận. Sau đó Quốc hội có thể họp
ngoài ý muốn của Nhà vua và Chính phủ nhờ có chế độ khoá họp ít nhất mỗi
năm một kỳ. Việc tổ chức các cuộc thảo luận do Quốc hội quy định và Quốc
hội có quyền tự soạn thảo nội quy bầu cử văn phong, ấn định nghị trình. Các
kỳ họp của Quốc hội đều được truyền qua đài phát thanh và truyền hình. Mọi
sự bàn bạc, thảo luận của Quốc hội đều được đăng trên công báo. Nghị sỹ
được hưởng một chế độ đặc miễn khá đầy đủ như nghị sỹ không thể bị truy tố
về hình sự, về dân sự hay về phương diện chính trị có nghĩa là không thể bị
giải nhiệm vì những hành vi đã làm trong khi thừa hành nhiệm vụ. Chế độ này
đảm bảo cho nghị sỹ có thể phát biểu hoàn toàn tự do trong hội nghị. Ngoài ra
nghị sỹ còn được hưởng chế độ bất khả xâm phạm tức là không thể bị truy tố,
hay bị bỏ tù vì tất cả những hành vi không có quan hệ với nhiệm vụ của mình
nếu không có sự đồng ý của Quốc hội. Chế độ này nhằm bảo đảm cho các
nghị sỹ đối lập tránh được sự gây khó dễ hoặc khống chế của Chính phủ. Để
bảo đảm sự độc lập cũng như quyền hành của mình trước Chính phủ, Nghị
viện thành lập các uỷ ban tạm thời và uỷ ban thường xuyên, ấn định số lượng
và thời gian phát biểu của nghị sỹ trước Quốc hội…Ngoài ra Nhà nước còn
quy định chế độ lương bổng và phụ cấp cho các nghị sỹ để đảm bảo cho người nghèo cũng có thể đảm trách chức vụ dân biểu và để giúp các nghị sỹ giữ
được nhân phẩm trước sự cám dỗ của vật chất, mang lại uy thế và thanh danh
cho Quốc hội.
15
Trong cuộc đấu tranh với Hạ viện, Chính phủ đã không hoàn toàn bị
khống chế. Bằng những yêu cầu từ chức Chính phủ có thể phản bác lại lệnh
của Nhà vua về việc giải tán Nghị viện và tiến hành bầu cử mới. Nếu thắng
lợi trong các cuộc bầu cử Chính phủ sẽ ở lại giữ quyền lực còn ngược lại nó
sẽ nhường chỗ cho các đối thủ của mình. Hệ thống này không phải được
khẳng định ngay tức khắc. Khi trị vì vào cuối thế kỷ 18 và đầu thế kỷ 19 Vua
George III đã toan phản đối song không thành công. Vào năm 1782 lần đầu
tiên trong lịch sử không phải riêng một Bộ trưởng nào đó mà là cả một Chính
phủ đã tuyên bố từ chức. Nghị viện đã buộc tội cả Chính phủ trong việc thất
bại với Mỹ.
Việc giải tán Nghị viện đầu tiên được tiến hành theo quyền lợi của Nội
các xảy ra vào năm 1784 dưới thời Peter. Peter đã đánh giá đúng tình hình và
đã chiến thắng trong bầu cử. Sau lần đó vào các năm 1807 và 1831 Chính phủ
đã tiến hành giải tán Nghị viện và đều chiến thắng[17, tr 213].
Việc hình thành nên địa vị của Chính phủ như hiện nay là chế định
Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội còn trải qua một thời gian
tương đối dài, đó chính là mối quan hệ giữa Chính phủ - hành pháp với Quốc
hội – lập pháp và việc chấp nhận các chính sách của Chính phủ quyết định.
Việc chấp nhận chính sách cũng đồng thời hình thành dần dần trên cùng một
cấp độ và cùng một lúc với việc thành lập ra Chính phủ. Năm 1946, ông
Herbert Morrison - cựu Phó thủ tướng Anh đã tuyên bố: “Các ông đã chấp
nhận chúng tôi thì cũng phải chấp nhận luôn cả chính sách của chúng tôi. Các
ông không thể chỉ lựa chọn chính sách của chúng tôi mà lại không có chúng
tôi, không chỉ lấy một cái này mà lại bỏ cả các kia kèm theo được. Một là
nhận thì nhận cả luôn, hai là bỏ thì bỏ cả luôn”. Vì chính ông cũng tự nhận
thấy trách nhiệm cai trị thường xuyên của Chính phủ đối với đất nước mà
16
không phải là Quốc hội. Herbert Morrison cho rằng “Chính phủ phải chịu
trách nhiệm…”, công việc của Quốc hội là kiểm soát Chính phủ, vì Quốc hội
không phải là cơ quan được tổ chức ra để coi việc cai trị thường xuyên. Chế
định chịu trách nhiệm này được hình thành như vậy trong lịch sử Anh quốc
mà không bằng một đạo luật nào của Anh quốc ghi nhận. Mãi về sau này chế
định chịu trách nhiệm của Chính phủ mới được Hiến pháp của nhiều nước ghi
nhận và chính nó trở thành một nguyên tắc quan trọng bậc nhất của mô hình
chính thể đại nghị kể cả của các nền cộng hoà và của quân chủ lập hiến.
Tóm lại, chính thể quân chủ đại nghị mà cụ thể của Anh quốc là một
khuôn mẫu cho nhiều hình thức tổ chức nhà nước tư bản hiện đại. Mặc dù còn
mang hình dáng của chế độ quân chủ nhưng Nhà vua hoặc Nữ hoàng chỉ
mang nặng tính hình thức, là hành pháp tượng trưng chứ không phải hình thức
thực quyền. Cho nên mọi biểu hiện của mô hình tổ chức này đều mang những
dấu ấn của chế độ chính trị dân chủ tư sản. Quốc hội lập pháp được cơ cấu
thành hai viện là Thượng viện và Hạ viện. Thượng viện là viện quý tộc có
trách nhiệm đại diện quyền lợi cho giai cấp phong kiến đã lỗi thời không có
thực quyền, về nguyên tắc chỉ có quyền trì hoãn các quyết định của Hạ viện –
viện dân biểu do nhân dân trực tiếp bầu ra. Chính phủ được thành lập dựa trên
cơ sở của lập pháp và phải chịu trách nhiệm trước lập pháp (Hạ nghị viện).
Mô hình tổ chức của Nhà nước quân chủ đại nghị Anh quốc là mô hình cổ
điển dân chủ cho các nhà nước tư bản sau này tuân theo.
1.2. Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện là một đặc
điểm của chính thể đại nghị
Việc thành lập Chính phủ dựa trên cơ sở Nghị viện và Chính phủ phải
chịu trách nhiệm trước Nghị viện là đặc điểm của chính thể đại nghị. Ở chính
thể này Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện và chỉ hoạt động khi
17
còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Khi không còn tín nhiệm, không còn được đa
số nghị sỹ ủng hộ thì Chính phủ phải từ chức và thay bằng Chính phủ mới.
Trong các hoạt động của Chính phủ, ngoài những biện pháp chất vấn hay điều
tra, Quốc hội còn có thể áp dụng một biện pháp quyết liệt hơn đó là khuyến
cáo nguyên thủ quốc gia giải nhiệm một phần hay toàn thể Nội các. Trách
nhiệm của Chính phủ bao gồm trách nhiệm của từng thành viên của Chính
phủ là một loại trách nhiệm đặc biệt. Nó khác với trách nhiệm hình sự và dân
sự của công dân. Các thành viên của Chính phủ khi phạm lỗi dù không phải
chịu trách nhiệm hình sự hay dân sự nhưng vẫn phải chịu trách nhiệm trước
Nghị viện và người ta gọi đây là trách nhiệm chính trị của Chính phủ cũng
như toàn bộ các thành viên của Chính phủ [6]. Một Bộ trưởng bị Nghị viện
mất tín nhiệm cũng đồng nghĩa với cả Nội các bị giải tán. Đây được gọi là
trách nhiệm liên đới và gốc tích của chế độ trách nhiệm này khai sinh ở Anh
quốc.
Khác với trách nhiệm hình sự, trách nhiệm chính trị của hành pháp
trước lập pháp không mang tính tội lỗi, trừng phạt mà chỉ là hậu quả của sự
bất hoà giữa lập pháp và hành pháp. Sự bất hoà này là căn bản của trách
nhiệm chính trị và hậu quả của nó là sự mất quyền. Trách nhiệm chính trị là
một lối tháo gỡ bế tắc chính trị khi có sự bất hoà về chính sách giữa lập pháp
và hành pháp.
Việc lật đổ Chính phủ có thể diễn ra theo hai cách đó là Chính phủ đặt
vấn đề tín nhiệm trước Nghị viện và Quốc hội ra quyết định khiển trách Chính
phủ. Trường hợp thứ nhất, Chính phủ cảm thấy không còn được sự tín nhiệm
của Quốc hội, vì vậy tự nêu vấn đề tín nhiệm để Quốc hội xem xét Chính phủ
còn hay hay không còn tín nhiệm nữa. Trường hợp thứ hai, Chính phủ không
tự biết mình, Quốc hội buộc phải nêu vấn đề bất tín nhiệm bằng nghị quyết
khiển trách Chính phủ. Khi nghị quyết khiển trách được đa số nghị sỹ tuyệt
18
đối thông qua, Chính phủ đương nhiên phải từ chức. Lý do của việc Chính
phủ bất tín nhiệm có rất nhiều, trước hết là kết quả hoạt động của Chính phủ
không còn được Quốc hội chấp thuận, sau đó là những dự án mà Chính phủ
trình Quốc hội nhưng không được Quốc hội thông qua, nhất là về các dự án
ngân sách. Có khi Quốc hội bác bỏ dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình
được coi như là sự bất tín nhiệm bởi vì tất cả mọi chương trình hành động,
mọi kế hoạch, mọi chính sách quốc gia đều được phác hoạ trong dự án ngân
sách. Bác bỏ dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình là bác bỏ chính sách và
đường lối của Chính phủ và như vậy có nghĩa là bất tín nhiệm Chính phủ. Bác
bỏ một dự án luật cũng là một nguyên nhân mất tín nhiệm của Chính phủ.
Ngoài việc kết quả hoạt động của Chính phủ không được Quốc hội
chấp thuận, và các dự án luật và chính sách bị bác bỏ thì việc Quốc hội không
chấp nhận chương trình hoạt động của Chính phủ cũng là lý do buộc Chính
phủ phải từ chức. Hiến pháp 1958 của Pháp quy định: Khi Quốc hội không
chấp thuận chương trình tổng quát về chính sách do Chính phủ đệ trình, Thủ
tướng phải đệ đơn xin Tổng thống cho Chính phủ từ chức. Hay ví dụ ở Nhật
Bản về vấn đề này báo AFP (Tokio 26/11/1993) đưa tin: “Ngày 26 tháng 11
Thượng nghị viện đã bắt đầu thảo luận các dự án luật cải cách nhằm làm trong
sạch nền chính trị của Nhật Bản khi tác giải của dự án này là Thủ tướng
Morihiro Hosskawa đã đạt tới đỉnh cao của sự được lòng dân. Các dự án này
đã được Hạ viện thông qua sau khi sự chống đối của đảng Dân chủ tự do
(LDP) giảm xuống. Nhưng vẫn còn một dấu hỏi về việc chúng có trở thành
luật vào cuối năm theo thời hạn ấn định của Thủ tướng Hosskawa hay không.
Hosskawa tuyên bố rằng Quốc hội không thông qua ông sẽ từ chức”.
Tại các nước theo chế độ lưỡng viện, thường chỉ có Hạ viện có quyền
lật đổ Chính phủ (Cộng hoà Liên bang Đức, Áo, Anh, Nhật…). Sở dĩ các
nước này dành quyền cho Hạ nghị viện, vì chỉ Hạ nghị viện các nước trên mới
19
được trực tiếp nhân dân các nước bầu ra. Tuy nhiên, vẫn có một số nước quy
định cho cả hai viện (Thuỵ Điển, Italia…).
Sự bất tín nhiệm để lật đổ Chính phủ là một hình thức chế tài rất gay
gắt, biểu hiện sự mẫu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp, gây nên khủng hoảng
Hiến pháp (khủng hoảng chính trị) của đất nước. Cho nên, Hiến pháp tư sản
quy định những điều kiện để hạn chế đến mức tối thiểu việc áp dụng chế định
này. Bằng cách quy định sáng kiến đặt vấn đề tín nhiệm phải thu được số
lượng chữ ký ủng hộ của nghị sĩ tuỳ theo quy định của từng nước. Ví dụ ở
Pháp, Italia,… phải có ít nhất 1/10 tổng số Hạ nghị sĩ ký tên. Ở Nhật ít nhất là
50 Hại nghị sĩ. Từ khi đặt vấn đề bất tín nhiệm trước Quốc hội biểu quyết
thành quyết định chỉ diễn ra trong vòng thời gian hết sức ngắn, thường là 3
ngày kể từ khi có dự án đặt vấn đề bất tín nhiệm (Pháp, Cộng hoà Liên Bang
Đức, Italia…). Trong cùng một khoảng thời gian người đặt vấn đề bất tín
nhiệm không được đưa vấn đề ra lần thứ hai khi đã không được Quốc hội
chấp thuận. Ví dụ, Hiến pháp 1958 của Pháp quy định khi đã bị Quốc hội phủ
nhận thì tác giả của dự án bất tín nhiệm Chính phủ không được đưa vấn đề
này trở lại trong suốt thời gian tiến hành kỳ họp Quốc hội. Còn rất nhiều
những hạn chế lẫn nhau tuỳ theo quy định của mỗi nước. Ví dụ, ở Cộng hoà
Liên bang Đức, Hạ nghị viện chỉ có thể bất tín nhiệm Chính phủ sau khi tìm
được Thủ tướng mới.
Kỹ thuật giải nhiệm Chính phủ còn được kiềm chế bằng kỹ thuẫt giải
tán Quốc hội. Căn cứ vào lý thuyết thuần tuý của chế độ đại nghị, các luật gia
cho rằng nếu chỉ cho Quốc hội có quyền lật đổ Chính phủ mà không có biện
pháp nào hạn chế chế tài đó thì sẽ phát sinh ra một thứ độc tài đó là độc tài
Quốc hội. Quốc hội sẽ đàn áp hành pháp mà không bị đàn áp trở lại. Bởi thế,
trong lý thuyết cổ điển có quy định, mà ngày nay vẫn còn nhiều nước áp
dụng, đó là việc hiến pháp quy định việc giải tán Quốc hội. Đa phần các nước
20
quy định Quốc hội bị nguyên thủ quốc gia giải tán theo đề nghị của Chính phủ
(Thủ tướng). Nếu Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ bị thiểu số trong Nghị
viện, tức là bị bất tín nhiệm, thì Thủ tướng có quyền yêu cầu nguyên thủ quốc
gia gải tán Nghị viện. Tổng thống cũng có thể nghe theo lời thỉnh cầu của Thủ
tướng hoặc cũng có thể đưa ra một phưpng án khác là lựa chọn một Chính
phủ mới. Nếu trong vòng khoảng thời gian ngắn nhất định, Nghị viện không
lựa chọn được một Chính phủ mới thì buộc Tổng thống phải gián tán Nghị
viện. Ở Cộng hoà Italia, Tổng thống có quyền giải tán Thượng viện lẫn Hạ
viện theo yêu cầu của Thủ tướng, nhưng không được sử dụng quyền hành
trong vòng 6 tháng sau cùng của kỳ nhiệm Tổng thống. Thường khi Chính
phủ bị lật đổ kéo theo sự giải tán của Nghị viện.
1.3. Cơ sở của việc chịu trách nhiệm của hành pháp
Thông thường trong bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia được tổ chức
thành ba bộ phận tương ứng với ba chức năng cần có của một quốc gia: lập
pháp, hành pháp, tư pháp. Mục đích của việc phân chia quyền lực nhà nước
không chỉ nhằm tránh sự lạm dụng quyền lực trở thành chuyên chế của bất kể
bộ phận nào nắm giữ quyền lực nhà nước, mà trước hết còn có tác dụng gia
tăng hiệu quả của chính quyền nhà nước. Một cơ quan hay bộ phận đảm
nhiệm một chức năng nói trên cần có những đòi hỏi riêng và những yêu cầu
riêng. Những đòi hỏi và những yêu cầu được xuất phát từ chính chức năng
nhiệm vụ của mỗi nhánh quyền lực. Theo quy định của Hiến pháp nhiều nước
trên thế giới, hành pháp là quyền điều hành và quản lý quốc gia, không những
có trách nhiệm tổ chức và quản lý quốc gia theo các văn bản luật đã được lập
pháp ban hành mà còn là cơ sở cho mọi hoạt động của bộ máy nhà nước.
Quyền hành pháp được coi là quyền thiết yếu nhằm bảo vệ đất nước trước sự
tấn công của ngoại bang, quản lý theo pháp luật một cách công bằng, bảo vệ
21
tài sản và quyền tự do của công dân nên nhánh quyền lực này khác với các
nhánh quyền lực khác là phải có uy quyền. Nhưng cũng chính từ đặc điểm
này mà hành pháp phải quyết đoán, phải nhanh nhạy và phải dám chịu trách
nhiệm. Tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm là một bản tính cần có của
hành pháp [10, tr 134]. Tính chịu trách nhiệm thể hiện ở chỗ dám gánh vác
hậu quả trước mọi thất bại có thể xảy ra trong quá trình điều hành đất nước,
dám từ chức, dám bồi thường thiệt hại, dám xin lỗi trước công chúng khi công
việc đã quyết định bị thất bại [11,tr 368].
1.4. Những đảm bảo cho cơ sở chịu trách nhiệm của hành pháp
Bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia được tổ chức thành ba bộ phận
tương ứng với ba chức năng cần có của một quốc gia: Lập pháp – Quốc hội,
Hành pháp – chính phủ, Tư pháp – Toà án nhưng Chính phủ mới chính là
trung tâm của bộ máy nhà nước. Tất cả ba ngành quyền lực đều phải chịu
trách nhiệm về công việc của mình nhưng Chính phủ phải chịu trách nhiệm là
quan trọng nhất bởi sự chịu trách nhiệm của Chính phủ chính là điều kiện tiên
quyết của chế độ dân chủ. Tiêu điểm của việc Hiến pháp hạn chế quyền lực
nhà nước là Chính phủ. Vì vậy, nói chính quyền phải chịu giới hạn một cách
khách quan như là một quy luật thì tức là Chính phủ phải chịu trách nhiệm
chứ không phải là Chính phủ vô trách nhiệm. Chính phủ - hành pháp thường
được định nghĩa là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Hành chính nhà
nước cao nhất không đơn giản là chấp hành một cách đơn thuần như là việc
thụ động chỉ tổ chức thực hiện hay trực tiếp thực hiện các văn bản luật của
Quốc hội – lập pháp mà còn can thiệp rất sâu vào lập pháp. Trung tâm hoạt
động của nhà nước của mỗi quốc gia là hoạt động của hành pháp. Đây chính
là bộ máy nhà nước nguyên nghĩa. Chủ quyền nhà nước, tức là quyền lực nhà
nước của mọi nhà nước dân chủ đều xuất phát từ nhân dân. Cách thức tổ chức
22
quyền lực nhà nước khác nhau phụ thuộc vào cách thức nhân dân trao quyền
lực nhà nước thuộc về mình cho những người đại diện thay mặt cho nhân dân
thực hiện quyền hành pháp. Ở chế độ đại nghị qua bầu cử, người dân uỷ
quyền cho một Quốc hội được bầu ra một Chính phủ để điều hành đất nước
và chính phủ này phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Những biện pháp bảo
đảm cho hành pháp phải chịu trách nhiệm đó là:
Thứ nhất: để bảo đảm cho vai trò chịu trách nhiệm quan trọng của
hành pháp, các nước tư bản phát triển đều gắn vai trò của người đứng đầu
hành pháp với thủ lĩnh của đảng cầm quyền. Thủ lĩnh của đảng cầm quyền
luôn luôn là người đứng đầu hành pháp. Lịch sử phát triển phát triển chính chị
rất khác với những nhận thức của các triết gia chính trị của những năm đầu
cách mạng tư sản. Đó là sự xuất hiện của các đảng phái chính trị và ảnh
hưởng của nó đến đời sống chính trị hiện nay. Mọi sự thành bại trong đời
sống xã hội hiện nay của mỗi quốc gia đều gắn liền với trách nhiệm của các
đảng phái chính trị.
Đảng phái chính trị là một thiết chế sinh ra trong cách mạng tư sản và
dần dần có được chỗ đứng trong đời sống chính trị của mỗi quốc gia. Đảng
cầm quyền thường phải được gắn liền với Chính phủ – hành pháp, nên khi nói
sự chịu trách nhiệm trước Quốc hội ở chính thể đại nghị, hay khi nói đến trách
nhiệm của hành pháp trực tiếp đối với nhân dân là nói đến trách nhiệm của
đảng cầm quyền đối với sự phát triển hay tàn lụi của quốc gia. Thuật ngữ
trách nhiệm ở đây được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa thứ nhất là sự hạn chế
quyền lực nhà nước và nghĩa thứ hai là đảng cầm quyền thông qua Chính phủ
phải có trách nhiệm đối với sự phát triển và tàn lụi của một quốc gia trong
thời gian họ nắm quyền hành pháp. Tất cả các ngành quyền lực khác đều phải
chịu trách nhiệm nhưng hành pháp phải chịu trách nhiệm chính, trực tiếp bởi
hành pháp chính là trung tâm của bộ máy nhà nước mà có ảnh hưởng sâu rộng
23
tới các ngành quyền lực khác. Trong trường hợp hành pháp không còn tín
nhiệm nữa tức là không còn khả năng chịu trách nhiệm nữa thì hành pháp cần
phải được thay đổi. Đảng cầm quyền và Chính phủ của nó phải thay đổi cho
phù hợp.
Trong chế độ đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hoà, thủ lĩnh đảng
chiếm đa số đông trong cuộc bầu cử Hạ nghị viện luôn luôn là Thủ tướng
chính phủ. Mất thủ tướng cũng đồng nghĩa với việc mất luôn thủ lĩnh của
đảng cầm quyền và ngược lại mất thủ lĩnh của đảng cầm quyền cũng là mất
Thủ tướng. Trong trường hợp cuộc bầu cử Hạ viện không tìm được đảng
chiếm đa số ghế thì liên minh nào chiếm đa số sẽ đứng ra thành lập Chính
phủ, thủ lĩnh của liên minh sẽ là Thủ tướng – người đứng đầu hành pháp.
Thứ hai: quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một người đảm
nhiệm và người đó phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội hoặc trước Nghị
viện do nhân dân bầu ra. Quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một
người đảm nhiệm với một nhiệm kỳ vừa đủ và người đó phải chịu trách
nhiệm trước quốc dân hoặc Nghị viện do dân bầu ra vì nếu nhiều người cùng
tiến hành điều hành thì sẽ dẫn đến tình trạng ngừng trệ và tê liệt, làm mất tác
dụng của phần lớn các biện pháp của chính quyền trong các trường hợp khẩn
cấp, quan trọng của đất nước.
Ở Anh quốc với chế độ đại nghị, Thủ tướng Anh là người đứng đầu
hành pháp, về nguyên tắc phải cùng chịu trách nhiệm với các thành viên khác
của Nội các trước Hạ viện Anh quốc, song trên thực tế Thủ tướng Anh vẫn là
nhân vật số một của quyền lực nhà nước Anh quốc không khác nào tổng
thống trong chế độ tổng thống của nước Mỹ. Trong khi lịch sử hình thành nên
Thủ tướng, thủa ban đầu những năm cuối cùng của thế kỷ XVIII và những
năm đầu thế kỷ XI Thủ tướng Anh chỉ là một trong những vị Thượng thư
24
khác trong Viện cơ mật của Nhà vua. Ở nước Anh, sở dĩ Nhà vua không chịu
trách nhiệm gì cả bởi vì Nhà vua không có quyền lực, với câu thành ngữ “Nhà
vua trị vì nhưng không cai trị”. Hành pháp ở đây được chia ra làm hai phần:
hành pháp tượng trưng và hành pháp thực quyền. Hành pháp tượng trưng do
Nhà vua nắm giữ còn hành pháp thực quyền do Thủ tướng nắm giữ. Vì vậy,
cho dù có được quy định trong Hiến pháp thì quyền hành pháp của các nước
phát triển vẫn và luôn nằm trong tay một cá nhân, thủ lĩnh của đảng cầm
quyền. Các đảng phái chính trị của các nhà nước này ganh đua để giành chức
vị đứng đầu hành pháp chứ không phải người chủ toạ các phiên họp của Nghị
viện. Trong chế độ đại nghị cả quân chủ lẫn cộng hoà, đảng chiếm đa số đông
trong cuộc bầu cử Hạ viện luôn luôn là Thủ tướng Chính phủ. Trong trường
hợp cuộc bầu cử Hạ viện không tìm được đảng chiếm đa số ghế thì liên minh
nào chiếm được đa số sẽ đứng ra thành lập Chính phủ và thủ lĩnh của liên
minh sẽ là Thủ tướng - người đứng đầu hành pháp. Như vậy, trong chế độ này
người dân không chỉ đơn giản đi bỏ phiếu bầu ra Hạ nghị viện mà còn có mục
tiêu tìm cho đất nước một người có khả năng đứng đầu một cơ quan quan
trọng nhất của quốc gia – người đứng đầu hành pháp.
Có rất ít Hiến pháp quy định chế độ chịu trách nhiệm cá nhân của các
vị Bộ trưởng trước người đứng đầu hành pháp, song trên thực tế của đất nước
nào cũng như vậy trách nhiệm của cá nhân các vị Bộ trưởng đóng vai trò rất
quan trọng. Trong chế độ đại nghị điển hình là Anh quốc, các Bộ trưởng phải
chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện, nhưng trên thực tế trước khi chịu trách
nhiệm trước Nghị viện thì các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Thủ
tướng vì Bộ trưởng do Thủ tướng đề cử. Tất cả những bảo đảm trên đây được
hình thành dần dần trong thực tế, phần nhiều không được quy định trong Hiến
pháp của các nước nhưng đều có tác dụng tạo nên tính dám chịu trách nhiệm
25
của hành pháp – một bộ phận quan trọng nhất có tính nền tảng và tạo cơ sở
cho sự phát triển của các nhà nước này.
Thứ ba: đó là sự độc lập của hành pháp trước lập pháp
Trong một chính thể hiện đại, nhiều vấn đề thuộc thẩm quyền của quốc
gia nói chung đều phải do hai cơ quan lập pháp và hành pháp cùng quyết
định. Trong nhiều trường hợp ngành hành pháp không phải hoàn toàn chiều
theo ý của lập pháp bởi việc điều hành và quản lý nhà nước theo các đạo luật
do lập pháp làm ra là theo quy định của Hiến pháp chứ không có nghĩa hành
pháp hoàn toàn phải trực thuộc lập pháp. Quyền hành pháp tối cao chỉ được
giao cho một người đảm nhiệm với một nhiệm kỳ vừa đủ và người đó phải
chịu trách nhiệm trước quốc dân hoặc Nghị viện do dân bầu ra vì nếu nhiều
người cùng tiến hành điều hành thì sẽ dẫn đến tình trạng ngừng trệ và tê liệt,
làm mất tác dụng của phần lớn các biện pháp của chính quyền trong các
trường hợp khẩn cấp, quan trọng của đất nước. Nhiều người cho rằng ngành
hành pháp tốt là phải tuân thủ theo ý chí của đa số dân chúng hay của đa số
các thành viên Quốc hội. Điều này không nhất thiết phải hoàn toàn đúng. Việc
thành lập ra Chính phủ có một mục tiêu duy nhất là để nâng cao hạnh phúc
của nhân dân chứ không phải chỉ đơn giản vì đa số.
Việc thành lập Chính phủ dựa trên cơ sở Nghị viện và Chính phủ phải
chịu trách nhiệm trước Nghị viện là đặc điểm của chính thể đại nghị. Việc
pháp luật quy định vai trò của nguyên thủ quốc gia trong việc thành lập Chính
phủ chỉ là hình thức, không có hiệu lực thực sự trên thực tế. Điều đó cũng giải
thích sự ưu thế của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp trong chính
thể đại nghị.
26
Chương 2
NỘI DUNG CỦA VIỆC HÀNH PHÁP PHẢI CHỊU TRÁCH NHIỆM
TRƯỚC LẬP PHÁP TRONG CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ
2.1. Trách nhiệm của hành pháp trong việc đề ra các chủ trương,
chính sách.
Chính phủ có nghĩa là cai trị, mà đã là cai trị (quản lý nhà nước) thì
phải biết tiên liệu. Chính sự biết tiên liệu này buộc Chính phủ phải có trách
nhiệm can thiệp ở một mức độ nhất định đến hoạt động của các cơ quan nhà
nước khác, hoạt động của công dân cũng như định ra những quy định mà lập
pháp chưa kịp hoặc không cần thiết phải quy định
Một trong những nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ – Hành pháp là
Chính phủ phải có trách nhiệm hoạch định ra chính sách cho quốc gia. Vì vậy,
có thể nói rằng Chính phủ là động cơ của toàn bộ hoạt động của nhà nước. Sự
đi lên hay tàn lụi của một quốc gia phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động của
Chính phủ. Nếu Chính phủ có những chính sách hoạt động hợp lý sẽ đưa đất
nước tiến lên ngược lại nếu các chính sách đó không thích hợp sẽ là một lực
cản lớn cho sự phát triển của đất nước. Nhưng điều đáng chú ý là không có
mấy bản Hiến pháp nào quy định vấn đề này. Hiến pháp các nước tư sản hầu
như không quy định rõ và cụ thể quyền hạn và trách nhiệm của Chính phủ.
Việc Hiến pháp không quy định rõ trách nhiệm của Chính phủ được giải thích
rằng nhà nước tư sản áp dụng học thuyết phân quyền, quyền lực nhà nước
được chia thành ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp đã là đủ cho việc
xác định thẩm quyền của hành pháp. Hơn nữa với danh nghĩa là người đứng
đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia thường được Hiến pháp trao cho quyền
hành pháp mặc dù trên thực tế nguyên thủ quốc gia hầu như không thực hiện
27
chức năng này. Ví dụ, Hiến pháp Đan mạch 1953 quy định “Nhà vua thực
hiện quyền lực tối cao giải quyết các công việc nhà nước theo quy định của
Hiến pháp, thông qua các Bộ trưởng”. Dựa trên quyền lực thực tế của Chính
phủ, nhiều người cho rằng việc không quy định rõ thẩm quyền chính là cơ sở
làm cho Chính phủ có thẩm quyền tối cao trong việc điều hành đất nước,
trong đó có việc hoạch định các chủ trương, chính sách.
Nói đến Chính phủ thời hiện đại là gắn liền với chính sách. Hoạch định
chính sách quốc gia là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự
tồn tại và tiêu vong hiện nay của Chính phủ [9, tr 507]. Chính sách thường
gắn với nhiệm kỳ hoạt động của chính khách qua mỗi lần bầu cử, hoặc là qua
mỗi nhiệm kỳ đảm nhiệm công việc được bổ nhiệm của mình. Chính sách
chính là sáng kiến đề ra pháp luật, hoặc nếu không là như vậy thì chí ít nó
cũng là nguồn làm khơi dậy sức sống thực tế của các quy phạm pháp luật, đã
được Quốc hội ban hành từ những năm trước đó. Chính sách tựu trung nhất là
sách lược của đảng cầm quyền, được đưa ra sau mỗi lần bầu cử, trong quá
trình vận động tranh cử của các đảng chính trị. Chính sách là những gì mà
Chính phủ đề ra và thực thi để đối phó với những hoàn cảnh mà Chính phủ
nhận thức được. Rất nhiều chính sách được công bố rõ ràng và được thừa
nhận là những tuyên bố có thẩm quyền về những gì mà Chính phủ đang thực
thi hoặc dự định thực thi đối với một vấn đề cụ thể. Các chính sách có thể ảnh
hưởng rất sâu rộng, ví dụ như vấn đề cấp tài trợ cho hệ thống an sinh xã hội,
nhưng cũng có thể rất nhỏ nhặt như việc đặt tên cho các toà nhà của nhà nước
theo tên của các quan chức nổi tiếng đã quá cố. Tuy vậy, chúng đều là những
chính sách được công bố rõ ràng, được ghi nhận bằng văn bản, thường là
bằng luật pháp. Tuy nhiên, không phải bất cứ chính sách nào của nhà nước
cũng được ghi bằng văn bản luật. Một số chính sách được quan chức đưa ra
28
nhưng vì lý do này hay lý do khác, không bao giờ được ghi lại trong những
điều luật hay những quy định của nhà nước.
Chính phủ các nước tư bản phát triển cũng như đang phát triển có
nhiệm vụ khởi thảo, vạch ra chính sách đối nội và đối ngoại của nhà nước.
Điều 20 Hiến pháp 1958 của Pháp quy định “Chính phủ pháp xác định và
thực hiện chính sách quốc gia” hay Điều 97 Hiến pháp Tây Ban Nha quy định
“Chính phủ lãnh đạo chính sách đối nội, đối ngoại, lãnh đạo bộ máy hành
chính dân sự, quân sự và phòng thủ quốc gia. Chính phủ thực hiện quyền
hành pháp theo quy định của Hiến pháp”. Ở một số nước theo chính thể đại
nghị trước đây chỉ quan niệm rằng Chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng
thi hành pháp luật thì nay cũng đã thay đổi chính quan điểm của mình. Chức
năng hành pháp theo quan điểm hiện đại trước hết là khởi thảo chính sách đối
nội, đối ngoại và tổ chức thực hiện chính sách ấy khi đã được thông qua.
Thông thường mỗi khi một Chính phủ mới được bầu ở chính thể đại nghị, tân
Chính phủ thường đưa ra một chương trình kinh tế của chính quyền. Chương
trình kinh tế này có thể là chương trình phục hồi nền kinh tế, xác định mục
tiêu kinh tế được ưu tiên, chương trình tạo công ăn việc làm, giảm thiểu số
người thất nghiệp…Kèm theo việc thông qua chương trình kinh tế, Chính phủ
còn thông qua một chương trình đầu tư tài chính, nhằm phục vụ trực tiếp cho
các chương trình và mục tiêu kinh tế. Chính phủ còn có nhiệm vụ thực hiện
các chính sách tài chính tiền tệ. Việc hoạch định chính sách tài chính – tiền tệ
là một trong những hoạt động quan trọng của nhà nước trong lĩnh vực kinh tế.
Chính sách tài chính – tiền tệ nhằm ngăn chặn nguy cơ lạm phát, đảm bảo các
điều kiện để các hoạt động tài chính - tiền tệ được tiến hành thuận lợi. Chính
sách bảo hộ đồng tiền quốc gia trước sức ép của các biến động kinh tế trong
nước và ngoài nước luôn là một trong những hướng ưu tiên của nhà nước
trong lĩnh vực kinh tế. Bên cạnh các chính sách trên, Chính phủ còn xây dựng
29
và thi hành các chính sách về thuế. Thu thuế có thể xem là hoạt động kinh tế
căn bản nhất, thông qua việc quy dịnh và ban hành các văn bản pháp luật về
các loại thuế Chính phủ thực hiện các tác động gián tiếp của mình đến toàn bộ
đời sống kinh tế của đất nước. Chế độ thuế, trên một phương diện nào đó
phản ánh các đường lối kinh tế của Chính phủ trong từng giai đoạn phát triển
nhất định. Cuối cùng Chính phủ còn áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo
vệ nền sản xuất trong nước trước sức ép của thị trường quốc tế. Các biện pháp
quan trọng như hàng rào thuế quan, chế độ mậu dịch, tỷ giá hối đoái giữa
đồng tiền quốc gia với đồng tiền nước ngoài trong các hoạt động thanh toán
quốc tế là những biện pháp Chính phủ áp dụng để bảo hộ nền kinh tế trong
nước.
Cơ chế xây dựng và điều phối chính sách trong hệ thống chính quyền
theo mô hình cộng hoà đại nghị và cộng hoà tổng thống có những đặc điểm
khác nhau. Hệ thống cộng hoà nghị viện có cấu trúc vững chắc và mang tính
tập thể nhiều hơn, còn cộng hoà tổng thống có tính linh hoạt và phụ thuộc vào
tính cách của cá nhân người lãnh đạo nhiều hơn. Tuy nhiên, trong bất cứ
trường hợp nào các cơ chế đó phải thực hiện được năm nhiệm vụ cơ bản sau:
- Cung cấp thông tin và cảnh báo trước về những vấn đề chính sách sắp
xảy ra.
- Bảo đảm tham vấn trước tất cả các bên liên quan thuộc chính phủ.
- Cung cấp những phân tích hỗ trợ và đề xướng các giải pháp lựa chọn.
- Ghi chép và phổ biến các quyết định chính sách.
- Giám sát việc thực hiện các quyết định.
Nhằm thực hiện tốt các nhiệm vụ trên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy
cần phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau:
Thứ nhất: Tính kỷ luật, nhằm loại bỏ những quyết định, chính sách
không có khả năng đảm bảo về tài chính và không có khả năng thực thi.
30
Thứ hai: Tính công khai, minh bạch của quá trình đưa ra quyết định,
đồng thời vẫn đảm bảo bí mật cần thiết cho quá trình thảo luận thẳng thắn.
Thứ ba: Tính dự đoán được định hướng của chính sách;
Thứ tư: lựa chọn cấu trúc hay nói một cách khác là một quá trình có
trình tự chặt chẽ mà nhờ đó, chỉ có những vấn đề quan trọng mới được trình
lên các nhà hoạch định chính sách, phải loại bỏ những vấn đề tầm thường và
ít quan trọng.
Các dự án luật của Chính phủ sẽ được đệ trình lên Quốc hội. Chính phủ
phải có trách nhiệm trình các dự án, cùng các chính sách để Quốc hội với đầy
đủ các thành phần nhân dân thông qua thành quyết định chính thức cho quốc
gia. Quốc hội với tư cách là người đại diện cho nhân dân do vậy trong bất kỳ
trường hợp nào cũng vậy Quốc hội phải thực hiện tốt chức năng đại diện của
mình thông qua các hoạt động lập pháp nhằm mục đích chỉnh lý các dự án
luật mà Chính phủ đệ trình. Ví dụ, ở Anh quốc Nội các Anh phải ấn định
chương trình và chính sách rồi trình lên Quốc hội chuẩn y. Nội các Anh cũng
phải vạch những nguyên tắc chính phù hợp với những chính sách do Nội các
lập nên, theo ý muốn của Quốc hội. Nội các phải sẵn sàng bênh vực trước
Quốc hội chính sách mình đã vạch ra và những biện pháp thi hành chính sách
đó [7, tr 291]. Hoàn toàn khác với Quốc hội – lập pháp, Chính phủ – hành
pháp lại là đại diện của khuynh hướng lớn, có tính chất áp đảo hay chí ít là
khuynh hướng thắng thế của quốc gia trong mỗi một giai đoạn lịch sử. Người
đại diện cho khuynh hướng này không thể là ai khác, đó là đảng cầm quyền.
Quốc hội – lập pháp được quyền thành lập ra Chính phủ, nhưng nguyên tắc
đảng viên/ nghị sỹ của đảng nào chỉ bỏ phiếu cho người của đảng đó. Vì vậy,
người ta nói rằng đảng cầm quyền, liên minh của đảng cầm quyền đứng ra
thành lập chính phủ. Chính chính phủ mà không phải là một thể chế nào khác
phải gắn liền với đảng cầm quyền. Chính vì những lẽ đó Chính phủ phải có
31
trách nhiệm trình các dự án, cùng các chính sách của mình, để Quốc hội với
các đại diện đầy đủ thông qua thành quyết định của chính thức quốc gia. Đó
là chính sách của đảng cầm quyền, đảng nắm hành pháp được thể chế hoá
thành quyết định của nhà nước thông qua hoạt động của Quốc hội, những
người đại diện được nhân dân toàn quốc bầu ra.
Trong khoảng 100 nay trách nhiệm của Chính phủ bành trướng rất rộng
lớn. Giúp việc cho Chính phủ – hành pháp là hệ thống công vụ gồm những
chuyên viên thành thạo có huấn luyện, họ ở lại liên tục trong khi Nội các bao
gồm các Bộ trưởng lên rồi lại xuống, hợp rồi lại tan. Thế lực ảnh hưởng của
công vụ chính là ở chỗ nó có tính cách thường trực, bất biến và có khả năng
chuyên môn. Nó là yếu tố tiết chế các thành phần chính trị trong quá trình
hình thành chính sách của Chính phủ. Và một khi chính sách đã được thông
qua, hành pháp phải đứng ra tổ chức cho sự thực hiện. Chính vì vậy, lập pháp
và hành pháp do các chính khách đảm nhiệm họ phải gắn bó mật thiết với
nhân dân, do lập pháp đứng ra thực hiện. Do vậy lập pháp và hành pháp rất
gắn liền với bầu cử tạo nên tính chính trị của hoạt động hành pháp và lập pháp
mà thành phần của chúng là những chính khách, các chính trị gia. Các chính
khách này phải tham gia sinh hoạt đảng thì mới có cơ hội cho việc trúng cử.
Dưới hành pháp là bộ máy hành chính là hệ thống công vụ bao gồm các công
chức chuyên môn, thành thạo, thường trực và vô tư. Công chức không cần
thiết phải tham gia sinh hoạt đảng vì họ không phải là chính khách. Chính vì
không sinh hoạt đảng phái nên mới bảo đảm cho sự vô tư của công chức khi
họ thi hành công vụ. Họ phải có trách nhiệm trước các Bộ trưởng, chính
khách thi hành chính sách do các Bộ trưởng, Chính phủ đặt ra theo quy định
của pháp luật. Khi trách vụ gia tăng, nhiều công việc trước đây do các Bộ
trưởng và Quốc hội thi hành đã được uỷ quyền cho các công chức. Ngày nay
các đạo luật chỉ có mục đích là quy định các quy phạm có tính nguyên tắc,
32
dành phần chi tiết cho các nghị định, quyết định, và quy tắc do hệ thống các
công chức soạn thảo với sự đồng ý của Bộ trưởng. Hay nói cách khác quyết
định của Bộ trưởng là quyết định cuối cùng. Quyền này gọi là quyền lập quy
của Chính phủ. Sau đấy là việc các Bộ phải tổ chức thực thi, khuyến khích và
trừng phạt những cá nhân và những tổ chức không thực thi hoặc thực thi
không đúng các chính sách đã được ban hành. Ở nghĩa rộng hơn, Bộ trưởng
có trong tay cả lập pháp, hành pháp và tư pháp, không khác nào như một Nhà
vua thời kỳ phong kiến, nhưng chỉ khác ở chỗ quyền hạn Bộ trưởng chỉ trong
một ngành, một lĩnh vực mà Bộ trưởng được phân công phụ trách và một đặc
điểm nữa là họ không được truyền ngôi cho hàng con cháu [9, tr 377]. Sau
mỗi một lần bầu cử chính khách có thể phải ra đi, nhưng công chức thì phải ở
lại.
Tầm quan trọng của Bộ trưởng còn nằm ở chỗ, các Bộ trưởng ngoài
việc cùng các Bộ trưởng khác chịu trách nhiệm chung về hoạt động của Chính
phủ, còn phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về ngành hoặc lĩnh vực của
mình phụ trách. Làm cho các chính sách của các Bộ tranh đua lẫn nhau phối
hợp với nhau thành một chính sách chung toàn thể thống nhất là trách nhiệm
nặng nề của Chính phủ. Chính phủ có trách nhiệm làm cho các chính sách của
các Bộ tranh đua lẫn nhau, phối hợp lẫn nhau thành một chính sách chung,
thống nhất. Định chế Nội các của các Nhà nước được tổ chức theo mô hình
chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hoà đều cho phép Chính phủ thực
hiện chức năng quan trọng này. Ví dụ, Điều 73 Hiến pháp Nhật Bản quy định:
“Nội các có quyền điều khiển chính sách ngoại giao”. Thông thường, những
quyết sách về chính sách xuất phát từ Bộ, và Nội các chỉ quyết định những
chính sách quan trọng được đệ trình lên. Dưới góc độ này Nội các chỉ là cấp
quyết định chính sách, còn dự thảo và hoạch định chính sách phải là của Bộ.
Trong một hệ thống tốt, quá trình lập chính sách phải có sự tham gia của cả
33
Bộ, ngành cụ thể có liên quan. Đứng trên phương diện toàn thể quốc gia thì
vai trò của Thủ tướng – người đứng đầu Chính phủ là rất lớn, nhưng đứng
trên phương diện của một ngành, một lĩnh vực, cũng như trên toàn thể lãnh
thổ quốc gia thì vai trò của từng Bộ trưởng một cũng là rất quan trọng. Xét
cho cùng thì Thủ tướng như trong lịch sử hình thành cũng là một Bộ trưởng –
Bộ trưởng thứ nhất trong các Bộ trưởng, thậm chí mặc dù là người đứng đầu
hành pháp nhưng vẫn phải đảm trách trực tiếp lãnh đạo một ngành, một lĩnh
vực của Chính phủ. Một trong những trách nhiệm của Bộ trưởng là phải điều
hoà lợi ích của các ngành, các lĩnh vực dưới lợi ích tổng thể của một quốc gia.
Vì vậy, trong mọi chính thể hiện đại, Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp
là quan trọng nhưng xét ở một lĩnh vực, một ngành thì Bộ trưởng là quan
trọng hơn. Bộ trưởng là người đứng đầu Bộ hoặc cơ quan ngang bộ. Việc
thành lập ra các Bộ và việc điều hành của các Bộ bao giờ cũng là vấn đề được
nổi lên thường nhật vì so với các cơ quan nhà nước khác, các chính sách, chủ
trương và pháp luật của Bộ có quan hệ mật thiết nhất đối với đời sống của
mọi công dân.
Chính sách thì do chính khách, Bộ trưởng, những nhà hoạt động chính
trị đề ra. Xét cho cùng chính sách của quốc gia là chính sách của các Bộ tổng
hợp lại. Luật mặc dù do Quốc hội thảo luận thông qua, nhưng xét cho cùng thì
cũng xuất phát từ một ngành, một lĩnh vực cụ thể do Bộ tương ứng điều hành
vì Bộ là chủ thể đầu tiên có trách nhiệm phải dự thảo dự án luật. Hay nói một
cách khác mọi chính sách, pháp luật của quốc gia đều có thể quy về một
ngành hoặc một lĩnh vực của một Bộ hoặc một uỷ ban ngang bộ nào đó.
Ngược lại, mọi phản ánh từ cuộc sống xã hội đều có thể quy vào một ngành
hoặc một lĩnh vực nào đó của một Bộ. Ở Anh quốc không có một lĩnh vực
nào lại không có một Bộ chịu trách nhiệm. Ví dụ, ở Anh có các Bộ như Bộ
34
quốc phòng, Bộ nội vụ, Bộ ngoại giao và công tác Liên bang, Bộ tài chính, Bộ
công vụ, Bộ môi trường…và mỗi Bộ này đều có một Bộ trưởng điều hành.
Hiện nay những chính khách thường là những người đứng đầu các cơ
quan, các tổ chức, có một nhiệm kỳ nhất định, phải có trách nhiệm đề ra các
chính sách mới khác hẳn với những người đảm nhiệm kỳ trước, hay chí ít
cũng là chỉnh sửa lại những gì thái quá hay lệch lạc của nhiệm kỳ trước. Bằng
những chính sách mới kế tiếp nhau như vậy sẽ có cơ hội cho việc đi đúng
hướng hơn của ngành hoặc lĩnh vực nói riêng và cũng như của Nhà nước nói
chung. Những Bộ trưởng thông minh, sáng suốt thường có những chính sách
táo bạo thậm chí còn ngược cả với đường lối bảo thủ hoặc thái quá đang hiện
hành mà số đông không nhận ra. Nhưng việc thi hành những chính sách táo
bạo, sáng suốt đó thường là mở ra một bước ngoặt phát triển của xã hội.
Chính khách, Bộ trưởng phải có trách nhiệm nghĩ ra cho được các chính sách,
sau đó phải tổ chức cho các công chức tập trung sức lực của Bộ cho việc thực
thi chính sách đó theo quy định của pháp luật. Về nguyên tắc, trách nhiệm của
chức danh nào phải làm tốt chức danh ấy, nhưng quan trọng nhất vẫn là người
chính khách, Bộ trưởng phải biết đề ra chính sách. Không có khả năng đề ra
các chính sách mới thì không nên làm chính khách, bộ trưởng. Sự tín nhiệm
của Quốc hội đối với chính sách của Bộ cũng là sự tín nhiệm đối với chính Bộ
trưởng. Con người phải đi đôi với chính sách, không có điều ngược lại, con
người tách rời khỏi chính sách. Điều 65 Hiến pháp Cộng hoà Liên Bang Đức
quy định: “Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực
chính trị và chịu trách nhiệm về điều đó. Trong khuôn khổ đường lối chiến
lược chung đó. Các Bộ trưởng Liên bang đảm nhận phần công việc trong
phạm vi lĩnh vực của ngành mình và chịu trách nhiệm cá nhân về phần việc
đó”.
35
Chủ thể chủ yếu trong việc đề ra chính sách là hành pháp, các Bộ
trưởng. Một số chính sách quan trọng buộc phải thông qua Quốc hội, tuỳ theo
quy định của từng nước nhưng có những chính sách không cần thiết phải
được thông qua lập pháp. Trong trường hợp hệ thống pháp luật của Nhà nước
đã chứa đựng đầy đủ các quy định cho việc thực hiện chính sách, thì không
nhất thiết Quốc hội phải thông qua chính sách đó. Chính sách liên quan đến
phân bổ ngân sách, phát động tất cả các nguồn lực và vật lực của quốc gia.
Việc thông qua ngân sách chi tiêu cũng đủ cho một chính sách được lập pháp
thông qua. Việc thực thi luật, hành pháp chưa hẳn đã liên quan đến việc chi
ngân sách của Nhà nước, vì nhiều văn bản luật không phải chỉ được thực thi
từ phía nhà nước. Đất nước phát triển trước hết bằng các chính sách, chứ chưa
chắc đã bằng luật pháp. Hiến pháp của Pháp năm 1958 là một bản Hiến pháp
của nhà nước phát triển quy định vai trò hoạch định chính sách quốc gia cho
Chính phủ (Điều 20) hay Hiến pháp Cộng Hoà Liên Bang Đức 1959 quy
định: “Thủ tướng ấn định chính sách và chịu trách nhiệm về chính sách đó”.
Ưu thế của hành pháp là làm cho các văn bản pháp luật được lập pháp
ban hành đi vào cuộc sống thông qua các chính sách và cũng từ thực tế sôi
động mà chính sách mới lại được hình thành tiếp theo. Trong cùng một thời
điểm, Nhà nước có thể có nhiều chính sách nhưng phải có những chính sách
quan trọng được ưu tiên thực hiện trước.
Thường những chức vụ của Nhà nước mà quyết định của nó có sự ảnh
hưởng đến toàn bộ quốc gia thì những người đảm nhiệm các chức vụ đó được
gọi là chính khách và hoạt động của họ được gọi là hoạt động chính trị. Đó là
các đại biểu quốc hội – nghị sỹ do nhân dân trực tiếp bầu ra. Đó là các nguyên
thủ, Thủ tướng và các Bộ trưởng mà hoạt động của họ ảnh hưởng đến toàn bộ
quốc gia. Trong số đó quan trọng nhất vẫn là người đứng đầu mỗi một ngành
36
hoặc mỗi một lĩnh vực - đó chính là các Bộ trưởng. Các chính khách - Bộ
trưởng phải chịu trách nhiệm về việc thực thi các quyết định, chính sách của
chính bản thân các công chức. Thậm chí nhiều chính khách phải rời chức vụ
Bộ trưởng của mình vì những hành vi vi phạm pháp luật của công chức. Khi
công chức phạm sai lầm, mắc tội phạm, ảnh hưởng đến uy tín của Bộ thì Bộ
trưởng phải từ chức, không thể chịu các hình thức kỷ luật thay cho các công
chức được. Đó chính là trách nhiệm chính trị của các vị Bộ trưởng. Trách
nhiệm chính trị là buộc các Bộ trưởng phải từ chức, họ không phải chỉ gánh
chịu kỷ luật như công chức để rồi còn có thể tại vị.
Từ các phân tích trên chúng ta có thể thấy rõ vai trò của Bộ trưởng
trong bộ máy hành pháp. Xét từ lịch sử hình thành cho đến thực tế hiện tại,
Bộ trưởng phải có trách nhiệm hoàn toàn về tình trạng phát triển hay đình trệ
mà ngành hoặc lĩnh vực của mình phụ trách. Bộ trưởng không khác nào một
“ông Vua hiện tại” vì chính sách xuất hiện ở nơi Bộ trưởng, luật pháp xuất
hiện từ nơi Bộ trưởng, thưởng phạt các công chức do Bộ trưởng và thực thi
chính sách và pháp luật cũng chính do Bộ trưởng quy định. Các Bộ trưởng
bao gồm những thành viên xuất sắc nhất của Đảng cầm quyền, phải có các
quyết sách đúng đắn làm cho ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách phát triển,
đồng thời phải dám chịu trách nhiệm về tình trạng ngành hoặc lĩnh vực mình
phụ trách. Trong trường hợp có sự cố phải dám xin từ chức để cho người khác
có khả năng hơn đưa ngành hoặc lĩnh vực đó đi lên trên con đường phát triển.
Vai trò chính trị của các đảng phái chính trị trong xã hội rất quan trọng
trong việc hoạch định ra các chính sách đường lối cho sự phát triển của quốc
gia. Lãnh đạo chính trị xuất phát từ Quốc hội và nhất là từ Hạ viện, những
chức vụ chính trị do đảng chính trị chiếm đa số tại Hạ viện đề cử. Các vị lãnh
đạo này không chỉ chịu trách nhiệm trước Hạ viện về chính sách chính trị mà
37
họ vạch ra mà còn cả về công việc hành chính hàng ngày. Đây là một chức
năng quan trọng nhất của đảng cầm quyền. Đất nước phát triển hay tàn lụi đều
do các chính sách của các đảng cầm quyền quyết định. Chính sách là những gì
mà chính quyền cảm nhận được cần phải giải quyết ngay cũng như là định
hướng mục tiêu của chính quyền. Chính sách cũng có khi được thể hiện bằng
các quy phạm pháp luật hoặc cũng có khi không, mà thể hiện bằng ẩn ý đằng
sau của pháp luật. Pháp luật như là hình thức chứa đựng các nội dung chính
sách. Muốn có pháp luật đúng thì trước tiên phải có chính sách đúng. Chính
sách quyết định việc phân bổ thu và chi ngân sách. Muốn cho chính sách
không áp đặt, không phiến diện, thể hiện đúng quy luật khách quan thì phải có
ý kiến của nhiều tổ chức, nhiều chủ thể khác nhau. Thậm chí muốn có một dự
thảo chính sách đúng cần phải có người phản biện có trách nhiệm. Phản biện
ở đây là tìm ra sự đúng đắn mà không phải là phủ nhận vấn đề.
Qua các phân tích trên ta thấy được trách nhiệm của hành pháp trong
việc đề ra các chủ trương chính sách phát triển đất nước. Hành pháp phải đề
ra được các chủ trương, chính sách hợp lý, hợp lòng dân, làm cho đất nước
ngày càng phát triển. Ngược lại, nếu không có những quyết sách hợp lý, đời
sống của nhân dân không được cải thiện, Chính phủ sẽ bị mất tín nhiệm dẫn
đến việc phải từ chức. Quyền lực nhà nước lại được trả lại cho nhân dân bằng
hoạt động bầu cử, nhân dân có một chính phủ khác với thành phần khác hơn
và có thể có một chính sách khác hơn.
2.2. Trách nhiệm của hành pháp phải từ chức
Hành pháp phải chịu trách nhiệm tức là nói đến nhiệm vụ của hành
pháp phải thực hiện nghiêm chỉnh các nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thúc
đẩy xã hội phát triển. Ở nghĩa này trách nhiệm được hiểu là nghĩa vụ phải
gánh vác. Hành pháp không những phải làm mà còn phải làm tốt các nhiệm
38
vụ của mình. Trong trường hợp làm không tốt thì phải có nghĩa vụ rút lui,
nhường chỗ cho người khác làm tốt hơn. Đây chính là trách nhiệm chính trị
của những người có trách nhiệm quản lý nhà nước, của các chính trị gia. Khác
với trách nhiệm hình sự và dân sự, trách nhiệm chính trị là phải từ chức mà
không cần chỉ ra lỗi của người có trách nhiệm.
2.2.1. Trách nhiệm từ chức của hành pháp ở chính thể quân chủ
đại nghị
Ở chính thể quân chủ đại nghị nguyên thủ quốc gia do thế tập truyền
ngôi, Chính phủ - bộ máy hành pháp được thành lập và hoạt động chỉ khi vẫn
được Hạ viện tín nhiệm. Các Bộ trưởng và người đứng đầu hành pháp phải
chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Trên thực tế, việc thành lập và hoạt động
của Chính phủ đều nằm trong tay đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện. Nhà
vua hầu như không tham gia giải quyết các công việc của nhà nước. Nguyên
thủ quốc gia được coi là hành pháp tượng trưng – một phần của hành pháp.
Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp, có quyền điều hành nên được gọi là
hành pháp thực quyền. Thêm vào đó, ở chính thể quân chủ đại nghị Nghị viện
là tối cao, chính vì sự tối cao này mà mô hình tổ chức của nhà nước được gọi
là quân chủ đại nghị. Nghị viện có quyền giải quyết mọi vấn đề của nhà nước,
hay chí ít thì những vấn đề của nhà nước phải được giải quyết dựa trên cơ sở
của Nghị viện, do vậy một đặc điểm của chính thể quân chủ đại nghị đó là
Chính phủ phải được Nghị viện thành lập ra hay nói khác đi Chính phủ –
hành pháp được thành lập từ cơ sở của thành phần Hạ viện. Chính vì vậy,
Chính phủ chỉ được hoạt động khi vẫn còn sự tín nhiệm của Nghị viện, khi
không còn sự tín nhiệm của Nghị viện thì Chính Phủ phải từ chức và Nghị
viện sẽ thành lập ra một Chính Phủ mới. Trong trường hợp không thành lập
được Chính phủ mới thì Nghị viện bị giải tán do Nghị viện tuy là cơ quan lập
39
pháp nhưng lại có nhiệm vụ quan trọng phải thực hiện trước khi lập pháp là
phải thành lập cho được một Chính Phủ, khi không thực hiện được nhiệm vụ
này Nghị viện cũng có thể bị giải tán. Đây chính là điểm khác cơ bản với chế
độ tổng thống. Nghị viện, bên cạnh chức năng cơ bản là lập pháp còn phải
thành lập và giám sát Chính phủ do vậy Chính phủ có thể bị lật đổ theo quyết
định của Nghị viện hoặc có thể tự rút lui theo quyết định của người đứng đầu
Chính phủ.
Việc Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện là
đặc điểm quan trọng bậc nhất của chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng
hoà. Do đó mà phát sinh ra thủ tục chọn vị Thủ tướng chính phủ người đứng
đầu hành pháp, phải là thủ lĩnh của đảng cầm quyền. Tiếp theo thủ tục chọn
Chính phủ trong đảng chiếm đa số ở Hạ nghị viện là thủ tục Chính phủ phải
chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Thủ tục trách nhiệm tập thể của Nội các dần
dần được hình thành. Nội các tượng trưng cho hoạt động tập thể và liên đới
chịu trách nhiệm về cả chính trị và hành chính. Nếu Hạ nghị viện bất tín
nhiệm một nhân viên của Nội các hay chính thức điều khiển việc nước có
nghĩa là Hạ nghị viện bất tín nhiệm toàn bộ Nội các. Những tiến triển kể trên
đã dẫn đến thủ tục trách nhiệm của Nội các Chính phủ hình thành. Nội các
phải được Hạ nghị viện tín nhiệm, hay phải từ chức, trừ trường hợp giải tán
Hạ nghị viện và thiết lập các cuộc tuyển cử mới. Xuất xứ của từ “Nội các” rất
có ý nghĩa. Từ đầu thế kỷ XVII, vua nước Anh hễ có việc cơ mật quan trọng,
triệu tập một số người thân tín đến nội thất, nơi bàn bạc công việc của Hoàng
gia để bàn bạc bí mật. Cách làm này kéo dài đến đời vua Sáclơ I và trở thành
một thể chế mang tên gọi là “Nội các” [20, tr 89]. Như vậy Chính phủ và Nội
các không đồng nghĩa với nhau, Chính phủ bao gồm tất cả các Bộ trưởng
trong khi Nội các chỉ bao gồm một số Bộ trưởng có ảnh hưởng quan trọng đối
với đời sống chính trị quốc gia. Nội các là hạt nhân lãnh đạo của Chính phủ
40
Anh, quyết định mọi quyết sách quan trọng; các cơ quan bạo lực như quân
đội, cảnh sát chịu sự chỉ huy và kiểm soát trực tiếp của Nội các, Quốc hội và
Nhà vua cũng chịu sự kiềm chế của nó. Nội các là then chốt của toàn bộ cơ
cấu hành chính nhà nước. Trong các phiên họp thường kỳ của Nội các, các
vấn đề quan trọng nhất của nhà nước được đưa vào thảo luận và thông qua
sau đó các quyết định này được trao cho các thành viên của Chính phủ để
thực hiện. Vai trò của Nội các không chỉ thể hiện trong lĩnh vực lập pháp mà
cả trong hành pháp vì các nhân vật của Nội các còn là các Bộ trưởng. Trong
hoạt động độc lập, họ có trách nhiệm điều hành các Bộ khác nhau của nhà
nước. Trong hoạt động tập thể, họ cùng nhau tạo nên mối liên hệ trong công
tác hành chính và quyết định những vấn đề lớn nhất của chính sách quốc gia
vì vậy vai trò của Nội các tất yếu mang tính chất lưỡng tính. Trách nhiệm lãnh
đạo tối cao ở khu vực lập pháp cũng như hành pháp đều ở Nội các. Do có sự
khác nhau giữa khái niệm “Chính phủ” và “Nội các” nên các Bộ trưởng cũng
được chia thành: Bộ trưởng thành viên của Nội các và Bộ trưởng không là
thành viên của Nội các. Vì mọi hoạt động của Nhà vua đều có sự bảo đảm từ
phía cơ quan hành pháp do mọi quyền hành của Nhà vua đều trao cho nội các
nên sự chuyển quyền này được thực hiện bằng một thủ tục kỹ thuật gọi là
“phó thự’ của Bộ trưởng. Điều này đã tạo nên chế độ trách nhiệm chính trị
liên đới của các Bộ trưởng trước Nghị viện và Nhà vua. Ví dụ, Nội các của
Anh không phải là một nhóm ô hợp phần nhiều Bộ trưởng mà nó là một khối
thống nhất. Mỗi Bộ trưởng chịu trách nhiệm trực tiếp với chính Hạ viện về
công tác thường nhật thuộc phần nhiệm vụ của mình. Chính Bộ trưởng phải
có trách nhiệm giải thích tại Hạ viện các câu hỏi, câu chất vấn có liên quan
đến phần trách nhiệm của mình. Tất nhiên trong thực tế, hầu hết các công việc
thi hành của Bộ đều do các công chức đảm nhiệm, nhưng không phải công
chức này mà chính Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về các sơ xuất, lỗi phạm
41
phải của công chức dưới quyền. Mặc dầu bản chất Nội các phải liên đới chịu
trách nhiệm về hành vi chính trị và hành chính của Chính phủ nhưng thông
thường một Bộ trưởng bị công kích tức là cả Nội các bị chỉ trích. Nếu không
thoả đáng các dân biểu sẽ có quyền đòi hỏi Bộ trưởng từ chức. Tuy rằng, mỗi
Bộ trưởng có trách nhiệm trực tiếp với Hạ nghị viện về sự điều hành của Bộ
nhưng về vấn đề chính sách tổng quát toàn thể Nội các đều phải chịu trách
nhiệm như nhau, có thể vẫn đứng hoặc bị lật đổ. Mỗi nhân viên Nội các bị
mặc nhiên coi như đã chấp nhận chính sách của người đồng sự nhất là với
Thủ tướng thì chỉ còn một cách là từ chức. Trong hiến pháp của nhiều nước
theo chính thể này, quy định Nghị viện có quyền luận tội các quan chức có
hàm Bộ trưởng như các quy định tại Hiến pháp Đan Mạch, Na Uy, Bỉ… Thủ
tục luận tội được pháp luật tư sản gọi là thủ tục đàn hạch. Mặc dù, thủ tục đàn
hạch có khác nhau nhưng nói chung buộc tội thuộc quyền Hạ viện, luận tội và
kết tội thuộc quyền Thượng viện. Trong trường hợp này, Quốc hội bị phân vai
và hoạt động không khác nào một phiên toà xét xử của tư pháp. Bên cạnh
thông lệ nêu trên vẫn còn một số biệt lệ về vấn đề này. Ví dụ, cũng là chính
thể quân chủ nghị viện nhưng Hiến pháp của Nhật, Thuỵ Điển không quy
định quyền luận tội và buộc tội các quan chức cao cấp của Nghị Viện. Cơ chế
thực hiện quyền lực nhà nước của chính thể quân chủ đại nghị không phải ở
chỗ có trách nhiệm hình sự của từng vị Bộ trưởng trước Nghị viện mà là chế
độ chịu trách nhiệm chính trị của toàn bộ Chính phủ trước Nghị viện. Ở Nhật
bản, Hiến pháp Minh trị 1946 quy định các Bộ trưởng trong Nội các chỉ chịu
trách nhiệm cá nhân trước Thiên hoàng, thay vì Nội các chịu trách nhiệm tập
thể trước Quốc hội. Hiến pháp chỉ rõ “Nội các là cơ quan quyền lực tối cao
trong hệ thống hành chính quốc gia có trách nhiệm điều hành hoạt động của
các cơ quan hành chính cấp dưới, có nhiệm vụ liên hệ với Quốc hội về cách
thức tiến hành các hoạt động hành chính” (Điều 66). Nội các chịu trách nhiệm
42
về quyền hành pháp gồm có Thủ tướng và không quá 20 Bộ trưởng, phải chịu
trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Thủ tướng do Quốc hội chỉ định, phải là
thành viên của Quốc hội, có quyền bổ nhiệm, bãi miễn các Bộ trưởng và tất
cả các Bộ này đều phải là dân sự và phần lớn phải là thành viên của Quốc hội.
Thủ tướng và các Bộ trưởng có tính cách dân sự. Nội các trong quyền hành
pháp, chịu liên đới trách nhiệm trước Quốc hội. Trách nhiệm này buộc các vị
bộ trưởng và Thủ tướng – người đứng đầu hành pháp phải từ chức khi bị mất
uy tín trước lập pháp.
2.2.2. Trách nhiệm từ chức của hành pháp ở chính thể cộng hoà đại
nghị
Chính thể cộng hoà hay chính thể quân chủ là loại hình tổ chức nhà
nước trước hết phụ thuộc vào việc bầu cử hay thế tộc truyền ngôi ra người
đứng đầu nhà nước – nguyên thủ quốc gia. Nhưng việc tiếp theo muốn xác
định là một loại hình chính thể quân chủ hay cộng hoà gì thì phải xét đến vị
trí, vai trò của các cơ quan nhà nước khác tiếp theo. Chính thể cộng hoà đại
nghị hay còn được gọi là chính thể cộng hoà nghị viện là chính thể mà ở đó
nguyên thủ quốc gia không hình thành bằng phương pháp thế tộc mà bằng
phương pháp bầu cử và Nghị viện về nguyên tắc là cơ quan đóng vai trò quan
trọng hơn mọi cơ quan nhà nước khác trong việc thực hiện quyền lực nhà
nước. Trong ý niệm là một loại hình tổ chức nhà nước dân chủ, văn minh của
nhân loại. Với loại hình thức tổ chức này, quyền lực nhà nước thể hiện nguồn
gốc xuất phát từ nhân dân. Về nguyên tắc hình thức tổ chức nhà nước theo
chính thể hoàn toàn giống như của quân chủ đại nghị, trừ nguyên thủ quốc gia
ở đây không do thế tập mà do bầu cử mà ra. Nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp
bầu ra người đứng đầu nhà nước của mình. Vị nguyên thủ quốc gia này được
43
hiến pháp gọi là Tổng thống. Cũng giống như chính thể dân chủ, về nguyên
tắc nhà nước có quyền thay mặt nhà nước về mặt đối ngoại và đối nội. Nhưng
Tổng thống nước cộng hoà có thực hiện được những quyền lợi to lớn trên hay
không, điều này còn phụ thuộc vào bản thân chính thể đó là đại nghị hay cộng
hoà tổng thống. Trong nhận thức của nhân loại thời kỳ cách mạng tư sản,
cũng như hiện nay, thì chính thể cộng hoà đại nghị là chính thể dân chủ nhất.
Chính thể này được xem như một mô hình nhà nước hoàn hảo có đầy đủ tư
cách để phủ nhận chế độ chuyên chế với mô hình tổ chức quyền lực dân chủ
truyền ngôi của nó. Quyền lực vô hạn định của Nhà vua được chuyển sang
cho một nghị viện một tập thể bao gồm nhiều đại diện do nhân dân trực tiếp
bầu ra. Phân tích dấu hiệu chính thể cộng hoà đại nghị nhiều nhà nghiên cứu
luật học cũng như chính trị học cho rằng chính thể cộng hoà đại nghị là chính
thể có nhiều đặc điểm giống như chính thể quân chủ đại nghị, chỉ khác phần
nguyên thủ quốc gia. Nếu nguyên thủ quốc gia do thế tộc truyền ngôi mà ra
thì được gọi là quân chủ đại nghị, và nếu do bầu cử mà ra được gọi là cộng
hoà đại nghị. Điều 54 Hiến pháp Cộng Hoà Liên Bang Đức quy định: “Tổng
thống liên bang do Hội nghị liên bang bầu trực tiếp. Mọi người Đức có quyền
được bầu vào Nghị viện đều có thể được bầu làm Tổng thống liên bang khi
đạt độ tuổi 40”. Vì vậy, cộng hòa đại nghị là chính thể được tổ chức ở những
nhà nước có nguyên thủ quốc gia do Nghị viện bầu ra, Chính phủ do Thủ
tướng đứng đầu, không chịu trách nhiệm trước nguyên thủ quốc gia mà chịu
trách nhiệm trước Nghị viện. Bên cạnh việc đồng ý với các dấu hiệu trên, có
tác giả còn cho rằng một số dấu hiệu không thể thiếu được của chính thể này
đó là việc tuyên bố nguyên tắc quyền lực tối cao của Nghị viện thành chế độ
đại nghị; có chức danh Thủ tướng và sự tham gia một cách hình thức của
nguyên thủ quốc gia vào việc thành lập Chính phủ; nguyên thủ quốc gia được
Hiến pháp quy định rất nhiều quyền hạn nhưng trên thực tế không trực tiếp
44
tham gia vào việc giải quyết các công việc của nhà nước. Nguyên thủ quốc
gia của chính thể này được thành lập dựa trên cơ sở của Nghị viện, do Nghị
viện bầu ra hoặc trên cơ sở của Nghị viện có thêm các thành phần khác như
đại diện của các lãnh địa trực thuộc, mà không do nhân dân trực tiếp bầu ra.
Chính việc không do nhân dân trực tiếp bầu ra, Tổng thống đã không cho
phép nguyên thủ quốc gia có thực quyền. Ở tất cả các nước theo chính thể
này, Hiến pháp hay tục lệ không quy định nguyên thủ quốc gia là người đứng
đầu hành pháp và cũng không là thành viên của hành pháp, hoặc có quy định
đi chăng nữa thì nguyên thủ quốc gia không bao giờ thực hiện được một cách
đích thực những quyền này.
Cũng giống như đặc điểm hình thành nên chính thể quân chủ đại nghị,
Chính phủ - hành pháp, trung tâm của bộ máy nhà nước tư sản được hình
thành dựa trên cơ sở của Nghị viện, nên Chính phủ phải chịu trách nhiệm
trước Nghị viện. Đây là đặc điểm chính yếu của chính thể đại nghị kể cả cộng
hoà lẫn quân chủ. Xuất phát từ nguyên tắc Chính phủ phải chịu trách nhiệm
trước Nghị viện đã làm cơ sở cho việc Nghị viện có thể lật đổ Chính phủ, và
người đúng đầu Chính phủ có quyền hoặc yêu cầu nguyên thủ quốc gia giải
tán Nghị viện [9, tr 85].
Về cơ bản các nước theo chính thể cộng hoà đại nghị giống như các
nước theo chính thể quân chủ đại nghị đều tuyên bố nguyên tắc “nguyên thủ
quốc gia không chịu trách nhiệm”. Ví dụ, như Điều 90 Hiến pháp Italia tuyên
bố: “Tổng thống nước cộng hoà không chịu trách nhiệm các hoạt động của
mình trong thời gian đảm nhiệm chức vụ trừ trường hợp phản bội tổ quốc
hoặc hành động xâm phạm tới Hiến pháp”. Hiến pháp Hy lạp tại Khoản 1
Điều 49 cũng có điều khoản tương tự như vậy. Bên cạnh thông lệ này, còn có
nước vẫn quy định trách nhiệm của nguyên thủ quốc gia ví dụ như Hiến pháp
45
của nước cộng hoà Áo tại Điều 142 quy định: “Tổng thống liên bang chịu
trách nhiệm việc thực hiện chức năng của mình trước Quốc hội liên bang”.
Nói chung, về nhiệm vụ, quyền hạn của các nguyên thủ quốc gia ở
chính thể cộng hoà đại nghị đều được các nhà luật học tư sản thừa nhận rằng
thực chất nguyên thủ quốc gia không tham gia vào việc lãnh đạo quốc gia,
không có quyền đích thực ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cũng
không có những quyền hạn đặc biệt nào. Ví dụ, ở Đức thì “Chức danh Tổng
thống Liên bang cộng hoà Đức gắn liền với nhiệm vụ có tính cách đại diện
hơn là các thẩm quyền quyết định các công việc của Nhà nước” hay ở Anh đại diện của chính thể quân chủ đại nghị thì “Nhà vua trị vì nhưng không cai
trị”.
Một số Hiến Pháp quy định tính trung lập không đảng phái của nguyên
thủ quốc gia ở loại hình chính thể này để tỏ rõ sự vô tư của các nguyên thủ
quốc gia. Khi được bầu làm Tổng thống thì phải từ bỏ đảng phái như ở CHLB
Đức hay ở Italia. Nhưng, trên thực tế quy định này rất khó thực hiện bởi vì
việc được bầu vào chức danh Tổng thống trước hết bắt đầu bằng việc được
giới thiệu ra ứng cử Tổng thống hoặc chí ít phải được ủng hộ của đảng khi ra
tranh cử. Đặc biệt, khi chúng ta phân tích chế định “phó thự” thì lại càng nổi
bật tính không thể hoạt động trung lập của nguyên thủ quốc gia. Mọi văn bản
của tổng thống chỉ có hiệu lực trên thực tế khi có chữ ký “phó thự” của các bộ
trưởng hoặc trên bộ trưởng (Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp). Với
quy định này đã tước hẳn quyền quyết định đích thực của tổng thống và cũng
chính vì vậy, Tổng thống mới có cơ sở “là vô trách nhiệm”, chính người ký
“phó thự” mới là người chịu trách nhiệm văn bản do Tổng thống ban hành.
Theo thông lệ của họ, người ta không thể bắt ai không có quyền lại phải đứng
ra gánh trách nhiệm.
46
Về mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với Chính phủ đa số các
nước tư sản theo loại hình chính thể cộng hoà đại nghị đều quy định Tổng
thống có quyền bổ nhiệm người đứng đầu Chính phủ nhưng quy định bổ
nhiệm và tiêu chuẩn của người đứng đầu Chính phủ như thế nào thì lại không
được pháp luật quy định rõ. Sự thiếu hụt này của Hiến pháp thành văn được
thay thế bằng tập tục bất thành văn: “Người dứng đầu bộ máy hành pháp phải
có sự ủng hộ của đa số nghị sỹ trong Nghị viện hay nói một cách khác đi
nguyên thủ quốc gia - Tổng thống nước cộng hoà đại nghị không thể bổ
nhiệm một người nào đó khác hơn là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số ghế trong
nghị trường làm người đứng đầu bộ máy hành pháp”. Ở Đức, Thủ tướng do
Tổng thống bổ nhiệm nhưng sự bổ nhiệm phải được chuẩn y bởi đa số tuyệt
đối và Tổng thống phải bổ nhiệm vị trúng cử.
Qua các phân tích trên ta thấy, nguyên thủ quốc gia không còn một vị
trí vai trò nào đích thực trong thế giới tư sản. Theo quan điểm của nhiều nhà
nghiên cứu, vai trò của nguyên thủ quốc gia của chính thể cộng hoà đại nghị
cũng như Nhà Vua trong chính thể quân chủ đại nghị chỉ có thể được đánh giá
cao trong trường hợp đất nước bị khủng hoảng, điều này có nghĩa là trong
tình trạng khủng hoảng thì Tổng thống mới có điều kiện độc lập hành động
mà không phụ thuộc vào các đảng phái chính trị. Nguyên thủ quốc gia như là
một chế định tiềm tàng của nhà nước tư sản hòng giải quyết những tình trạng
khủng hoảng chính trị có thể xảy ra.
Theo quy định của Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức, Tổng thống liên
bang có quyền đề nghị ứng cử viên Thủ tướng để Hạ nghị viện bỏ phiếu.
Trong vòng 14 ngày nếu ứng cử viên của Tổng thống không nhận được đa số
tuyệt đối số phiếu thuận thì Hạ nghị viện có quyền bầu ứng cử viên của mình.
Trong trường hợp vẫn không bầu được Thủ tướng, thì Tổng thống có quyền
bổ nhiệm Thủ tướng theo ý của mình, hoặc chọn người có nhiều phiếu hơn
47
hoặc giải tán Hạ nghị viện (khoản 4 Điều 63). Sau khi sự bổ nhiệm được xác
nhận, Thủ tướng chỉ định Bộ trưởng nhưng sự bổ nhiệm chính thức do Tổng
thống phê chuẩn. Theo Hiến pháp, Thủ tướng chứ không phải Nội các chịu
trách nhiệm trước Hạ viện, nên Bộ trưởng lệ thuộc vào Thủ tướng. Hạ nghị
viện Đức có thể không tín nhiệm Thủ tướng bằng cách bầu theo đa số tuyệt
đối, một vị kế nhiệm và đệ lên Tổng thống đơn xin bãi chức Thủ tướng. Tổng
thống có thể chấp thuận đơn và bổ nhiệm vị Thủ tướng mới được bầu. Nói
khác hơn, Hạ nghị viện phải bầu vị kế nhiệm trước khi đánh đổ nguyên Thủ
tướng.
Nói tóm lại, ở loại hình chính thể cộng hoà đại nghị có nhiều điểm cơ
bản giống như chính thể quân chủ đại nghị chỉ khác chính thể quân chủ đại
nghị ở chỗ nguyên thủ quốc gia không do thế tập truyền ngôi mà do nghị viện
hoặc trên cơ sở nghị viện bầu ra. Mặc dù được Hiến pháp quy định là một
quyền hạn hết sức rộng rãi nhưng mọi hoạt động của nguyên thủ đều có sự đề
nghị, yêu cầu từ hành pháp. Hành pháp với người đứng đầu hành pháp ngày
càng trở thành cơ quan trung tâm thực hiện chủ yếu quyền lực nhà nước tư
sản được thành lập dựa trên cơ sở của nghị viện và phải chịu trách nhiệm
trước nghị viện. Chính phủ – hành pháp chỉ được hoạt động khi vẫn còn sự
tín nhiệm của Nghị viện, khi không còn sự tín nhiệm của Nghị viện thì Chính
phủ có thể bị lật đổ và kèm theo đó Nghị viện có thể bị giải tán và đây cũng là
dấu hiệu quan trọng của chế độ quân chủ đại nghị.
2.3. Trách nhiệm của hành pháp ở những nước có sự biến dạng của
chính thể đại nghị
Chính thể đại nghị nhất là chế độ quân chủ theo lịch sử là loại hình tổ
chức có nhiều biến dạng nhất vì đây là loại hình cổ điển và lâu đời nhất. Sự
biến chuyển của chính thể đại nghị cũng như sự hình thành chính thể này chủ
48
yếu được thể hiện qua lịch sử của nước Anh. Nội dung biểu hiện của sự biến
dạng chính thể nằm ở chỗ không thực hiện được những mục đích các dấu hiệu
tạo nên đặc điểm của chính thể, được ghi nhận bằng các quy định của Hiến
pháp thành văn hoặc bất thành văn, thậm chí trong nhiều trường hợp mục đích
đó hoàn toàn bị đặt ngược lại. Ví dụ, một trong những dấu hiệu tạo nên đặc
điểm của chính thể đại nghị là Quốc hội có thẩm quyền giám sát hoạt động
của hành pháp – Chính phủ. Mục đích của quy định này là các cơ quan hành
pháp do Quốc hội thành lập ra để tổ chức thực thi các quyết định luật của
Quốc hội nhưng trên thực tế là hoàn toàn khác. Với sự hoạt động chặt chẽ của
đảng chiếm đa số trong Quốc hội các đảng viên phải tuân thủ các quyết định
của đảng nên dưới sự chỉ đạo của đảng này - chính là đảng có quyền đứng ra
thành lập Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là thủ lĩnh của đảng cầm quyền
nên mọi quyết định của Quốc hội đều là quyết định của Chính phủ, tức là
đảng cầm quyền. Điều này có nghĩa là Chính phủ có quyền giám sát lại hoạt
động của Quốc hội chứ không phải là Quốc hội giám sát Chính phủ. Trước
đây chắc chắn có thể định nghĩa Nghị viện là cơ quan có nhiệm vụ làm luật,
ngày nay sẽ đúng hơn nếu nói rằng Nghị viện là công cụ tuyển lựa các dự án
thường được soạn thảo ở nơi khác thành các văn bản luật.
Ở chính thể đại nghị, Chính phủ được thành lập dựa vào cơ sở thành
phần của Nghị viện. Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện.
Nhưng, trên thực tế với đa số ghế trong Nghị viện đảng cầm quyền, đảng
đứng ra thành lập Chính phủ, đã chi phối Nghị viện và kiểm tra hoạt động của
các Nghị viện. Những quy định của chính thể được quy định trong hiến pháp,
nhưng trên thực tế giống như ở các nước có chính thể cộng hoà đại nghị,
chính phủ được thành lập từ đảng phái chiếm đa số trong Hạ viện cho nên bao
giờ Chính phủ cũng khống chế Nghị viện. Vì vậy, Chính phủ và Hạ viện
không khác nào như hai cơ quan trực thuộc một đảng phái chính trị cầm
49
quyền. Ở đây sự phân chia quyền lực nhà nước giữa lập pháp và hành pháp
theo quy định của Hiến pháp không còn nữa mà có chăng chỉ là sự phân chia
giữa một đảng cầm quyền và một đảng đối lập có trách nhiệm.
Biến chuyển này là hậu quả của một hiện tượng chính trị quan trọng, đó
là sự hiện diện của một hệ thống lưỡng đảng. Sinh hoạt chính trị ở Anh dựa
trên hai chính đảng có tổ chức, kỷ luật, đủ khả năng đảm bảo một hành động
thống nhất của chính đảng trong chính phủ cũng như ở Quốc hội. Hệ thống
lưỡng đảng này đã làm thay đổi hẳn ý nghĩa phân quyền của chế độ đại nghị.
Ở chính thể này trong các cuộc bầu cử Hạ viện cử tri toàn quốc không những
bầu ra nghị sĩ làm đại diện cho mình mà còn tìm ra một đảng cầm quyền. Thủ
lĩnh của đảng cầm quyền nghiễm nhiên sẽ là người đứng đầu bộ máy hành
pháp của nhà nước. Việc đặt vấn đề tín nhiệm của Quốc hội đối với Chính
phủ chính là vấn đề tín nhiệm đối với chính đảng đang cầm quyền. Nhưng
trên thực tế vấn đề này rất hiếm khi xảy ra vì với kỷ luật đảng chặt chẽ, đảng
đối lập có đặt vấn đề tín nhiệm thì cũng không bao giờ thu được số phiếu ủng
hộ quá bán nếu như không có một vấn đề nào đó gây nên sự khủng hoảng của
chế độ đảng cầm quyền.
Vấn đề giải tán Nghị viện cũng diễn ra tương tự. Một khi đa số nghị
viện và Chính phủ của cùng một đảng thì không mấy khi có mâu thuẫn giữa
lập pháp và hành pháp. Giải tán Quốc hội không còn ý nghĩa ban đầu của nó
nữa. Đảng cầm quyền lợi dụng quy định này giải tán Quốc hội cho tiến hành
tuyển cử trước thời hạn để kéo dài sự tồn tại chính quyền trong tay của đảng
mình. Hoặc trong một số trường hợp khác người cầm quyền hành pháp muốn
củng cố hơn nữa quyền lực của mình trong khi nó đang bị sa sút.
Như vậy, chế định Chính phủ – hành pháp phải chịu trách nhiệm trước
Quốc hội – lập pháp cũng như chế định tín nhiệm Chính phủ về nguyên tắc
50
được sinh ra với mục đích để kiểm tra, giám sát Chính phủ nhưng với sự nắm
giữ đảng cầm quyền, chính phủ đã sử dụng để kiểm tra, giám sát Quốc hội và
mưu tính có lợi cho sự cầm quyền của Chính phủ – hành pháp.
Chế độ ở Anh quốc là chế độ điển hình của loại hình chính thể đại nghị
kể cả cộng hoà đại nghị lẫn quân chủ đại nghị. Mối tương quan giữa lập pháp
và hành pháp đã biến thành mối tương quan giữa hai cơ quan của một đảng
cầm quyền. Nhiều người còn cho rằng đây là mối quan hệ giữa Ban chấp hành
trung ương (những thành viên của Chính phủ) với các đảng viên, quần chúng
(những nghị sĩ trong Hạ nghị viện). Trong thực tế, Nội các của Anh được hậu
thuẫn của đảng cầm quyền bởi các lý do sau:
Thứ nhất: Chính phủ nói chung cũng như Nội các nói riêng bao gồm
hầu hết cấp lãnh đạo của đảng, nhân viên trong Nội các là những người có
nhiều uy tín nhất trong đảng.
Thứ hai: Giữa Chính phủ và các dân biểu luôn có sự tham khảo ý kiến
của nhau, mỗi bên thường nhượng bộ một chút nhưng nhiều vấn đề dân biểu
đa số thường để mặc cho Nội các tuỳ ý quyết định. Nội các Anh quốc của
đảng cầm quyền với chế độ sinh hoạt đảng chặt chẽ, rất an tâm cho việc điều
hành đất nước của mình chỉ có một số điểm đáng lo ngại đó là:
- Đảng đối lập luôn tìm cách đánh bại để có cơ hội thay Chính phủ của
đảng cầm quyền
- Các cuộc tuyển cử của nhân dân bằng đa số phiếu của mình họ có thể
thay đổi đảng cầm quyền bằng đảng đối lập.
- Sự chia rẽ nội bộ của chính đảng cầm quyền.
Nhiệm vụ chính yếu của các cơ quan Nghị viện là thông qua các dự án
luật cũng như các dự án chính sách của đảng cầm quyền. Nhưng thực ra, trên
thực tế lại không phải là như vậy, nhiệm vụ chính yếu của Quốc hội (chủ yếu
51
là Hạ nghị viện) là ủng hộ hay chống đối Chính phủ. Chỉ cần qua hình dạng
của Hội trường Hạ nghị viện Anh quốc cũng cho ta thấy sự phân biệt giữa
Chính phủ cầm quyền và đối lập. Phần đông Quốc hội các nước có hội trường
hình bán nguyệt nhưng hội trường của Hạ viện Anh có hình chữ nhật [11, tr
133]. Bên phải của Chủ tịch Hạ viện có những dãy ghế dài là chỗ ngồi của
dân biểu đảng cầm quyền. Hàng ghế đầu là của các Bộ trưởng và Thủ tướng
đương nhiệm, bên trái là hàng ghế của các dân biểu đối lập gồm có Chính phủ
mờ là lãnh đạo đảng đối lập và các thành viên. Theo quy định của Hiến pháp
bất thành văn của Anh quốc thì Hạ nghị viện có một vai trò lớn trong việc làm
luật cũng như quyết định các vấn đề quan trọng nhất của họ nhưng với chế độ
sinh hoạt đảng chặt chẽ thì Hạ viện tựu trung chỉ còn lại 3 điểm do đảng đối
lập thực hiện đó là: tranh luận về những nguyên tắc tổng quát và biểu quyết
luật, phê bình Chính phủ cầm quyền và kiểm soát tài chính.
Nghị trình thảo luận của Hạ viện hoàn toàn do Chính phủ cầm quyền
định đoạt, ngoại trừ một số trường hợp đặc biệt mà quy tắc thủ tục cho phép
đối lập lựa chọn vấn đề cần tranh luận. Tuy nhiên, khi ấn định nghị trình
Chính phủ không thể bừa bãi mà phải chú ý đến: các quy định của Hiến pháp
bất thành văn cũng như Chính phủ phải dè dặt trước phản ứng hay ủng hộ của
các dân biểu mà đặc biệt là của đảng viên nghị sĩ đối lập vì đảng đối lập sẽ
tìm cách gây hậu quả nghiêm trọng nếu Chính phủ không tính đến các lợi ích
của đảng đối lập. Thỉnh thoảng, đảng đối lập phản đối cách thức Chính phủ
xếp đặt chương trình buổi họp, cứ tranh luận cả đêm hoặc gây cản trở bằng
hình thức khác.
Chính phủ có thể có hai cách rút ngắn các cuộc tranh luận. Thứ nhất là,
kết thúc phiên họp. Đây là cách thức cổ nhất, nhưng Chủ tịch Hạ viện có
quyền không đưa đề nghị ra biểu quyết, nếu thấy cuộc tranh luận chưa lâu và
các quan điểm chưa được phát biểu một cách đầy đủ. Cách thứ hai còn gọi là,
52
“máy chém”, một thể thức mà dân biểu đối lập rất căm ghét là “quy định phân
bổ thời gian”. Quy định này ấn định tỷ mẩn mọi phần thảo luận của dự luật sẽ
được tranh luận vào lúc nào và bao nhiêu lâu. Dự thảo theo quy tắc trên được
đem ra thảo luận rồi biểu quyết theo trong giai đoạn. Đến cuối mỗi giai đoạn
ghi rõ trong quy tắc, “máy chém” được sập xuống và chấm dứt tranh luận. Bất
cứ điều khoản nào ghi trong giai đoạn này dù chưa tranh luận cũng sẽ đem ra
biểu quyết. Cách thức này được gọi là kết thúc từng ngăn.
Nội các sẽ không bao giờ bị lật đổ theo đúng như quy định của Hiến
pháp, nếu như một khi Nội các thi hành các điều cần thiết cho phù hợp với
khuynh hướng của Hạ viện, bằng cách phải lưu ý hay còn gọi là quan tâm
trước hết đến các dân biểu của đảng mình, và sau đấy là sự nhún nhường,
thậm chí có thể thoả hiệp với đảng đối lập. Nội các phải chú ý đến việc chỉnh
sửa lại các chính sách của mình để ngăn lại các trì chích của Hạ viện. Việc
này thường phải làm ở hậu trường chứ không phải trên diễn đàn nghị viện.
Trong trường hợp gặp phải sự chống đối quá mạnh mẽ của phe đối lập, Nội
các cần phải chỉnh sửa một cách nghiêm túc các dự án hoặc bỏ hẳn là xong.
Nếu Nội các vẫn ngoan cố không theo khuynh hướng của Nghị viện, các dân
biểu nghị sĩ có nhiều phương án để tỏ sự phản đối như: bỏ phiếu trắng, hay
không bỏ phiếu. Nếu dấu hiệu phản đối là nghiêm trọng thì Chính phủ phải
thay đổi chính sách hoặc nhường chỗ cho một Nội các mới, cũng có thể Nội
các mới cùng một đảng với Nội các trước nhưng phải với thành phần khác
hơn. Chính phủ dân chủ nào cũng phải tìm cách dung hoà các quyền lợi đối
lập với nhu cầu phải giữ sao cho Chính phủ được tiếp tục điều hành. Nhiều
chính thể trong đó có chính thể Cộng hoà của Tổng thống Mỹ thực hiện sự
dung hoà này bằng cách phân chia quyền hày cho các cơ qua riêng và ngang
quyền nhau theo quy định của Hiến pháp. Quyền hạn của mỗi cơ quan đều bị
tiết chế kiểm soát bằng các cơ quan khác. Ngược lại, các nhà nước theo chế
53
độ đại nghị không có sự tiết chế nhưng thay vì vậy, cơ quan tối cao trong
chính thể đại nghị là Hạ viện thì lại bị tiết chế ngay trong nội bộ của nó bằng
hoạt động của các đảng đối lập.
Đối lập của chính thể đại nghị Anh quốc cũng như của các nhà nước
khác được tổ chức theo chế độ đại nghị là đối lập có tổ chức chặt chẽ, luôn
luôn thường trực, thậm chí có thể tổ chức thành Chính phủ mờ (Shadow
Cabinet). Đối lập là dự phòng để sẵn sàng thay thế Chính phủ đang cầm
quyền. Nếu chính phủ bị thất bại trong tuyển cử, thì đảng đối lập lên thay thế.
Vì có thể lên thay nên đảng đối lập phải có thái độ ôn hoà khi chì trích cũng
như khi phải hứa hẹn. Đối lập có trách nhiệm tham gia vào các cuộc tranh
luận, chống đối chính sách dở, không hay của Chính phủ đang cầm quyền
bằng tiếng nói, sự bỏ phiếu, dùng các phương pháp đứng đắn buộc Chính phủ
phải thay đổi…Mục tiêu lớn nhất của phe đối lập là gây tin tưởng cử tri bằng
chính sách Chính phủ là sai lầm, để có cơ hội trong cuộc bầu cử tới giành
nhiều hơn.
Sự biến dạng của chính thể đại nghị trước hết nằm ở chỗ: mọi hành vi
của Chính phủ Anh quốc về nguyên tắc, tức là theo quy định của Hiến pháp
đều là phải nhân danh Nữ hoàng. Tuy vậy, Nữ hoàng có rất ít quyền quyết
định, quyền của Nữ hoàng chỉ là tượng trưng. Ngày nay tất cả mọi quyền
hành của Nữ hoàng, trừ những đặc quyền riêng, còn lại đều do các Bộ trưởng
hành xử. Các bộ trưởng đều do Thủ tướng lựa chọn rồi đưa sang cho Nữ
hoàng phê chuẩn. Các Bộ trưởng đứng đầu một bộ và những Bộ trưởng quan
trọng họp thành Nội các – nơi quyết định mọi vấn đề quan trọng thuộc thẩm
quyền của Chính phủ. Nội các là một thiết chế không được Hiến pháp quy
định nhưng lại trở thành một thiết chế trung tâm của bộ máy Nhà nước Anh.
54
Qua các phân tích trên ta thấy Chính phủ trong chính thể đại nghị phải
có trách nhiệm đề ra các chủ trương, chính sách phát triển đất nước. Nếu các
chủ trương, chính sách của Chính phủ đề ra không phù hợp, đẩy lùi sự phát
triển của đất nước thì Chính phủ đó phải có trách nhiệm từ chức để thành lập
một Chính phủ mới với những chính sách mới hơn, phù hợp với sự phát triển
của đất nước.
Chương 3
VIỆC ÁP DỤNG TRÁCH NHIỆM CỦA HÀNH PHÁP TRƯỚC
LẬP PHÁP Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI
3.1. Việc áp dụng triệt để chế độ trách nhiệm của hành pháp trước
lập pháp
3.1.1. Việc áp dụng trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp ở
Đức
Nước tư bản Đức hình thành muộn so với một số nước tư bản khác ở
Châu Âu. Từ 1871 – 1918, Đức là liên bang của 25 bang với chính thể quân
chủ lập hiến. Từ 1918 – 1932 Đức là liên bang của 17 bang với chính thể
cộng hoà đại nghị. Nhưng nền cộng hoà này đã sụp đổ vào năm 1932 khi chế
độ Tổng thống được thành lập ở nhiều bang. Từ năm 1932 trở đi, chính quyền
bị thâu tóm bởi Hitler và chế độ phát xít được thiết lập.
55
Sau thất bại của chủ nghĩa phát xít năm 1945, nước Đức bị chia làm
bốn vùng do Mỹ, Liên Xô, Anh và Pháp chiếm đóng. Thủ đô Berlin cũng bị
chia thành các vùng tương ứng. Sau những cuộc thương lượng không thành
nhằm thiết lập một nước Đức thống nhất, ba vùng phía tây đã thống nhất về
mặt kinh tế. Năm 1948, với sự thành lập Cộng hoà Liên Bang Đức và với sự
ban hành Hiến pháp ngày 23/5/1949, ba vùng này đã thống nhất về mặt chính
trị mặc dù chỉ với chủ quyền giới hạn do còn bị quân đồng minh chiếm đóng.
Vào tháng 10 năm 1949 vùng lãnh thổ do Liên Xô chiếm đóng tuyên bố thành
lập Cộng hoà dân chủ Đức với thủ đô là phần lớn lãnh thổ tương ứng ở Berlin
Liên Xô trao trả chủ quyền hoàn toàn cho Cộng hoà dân chủ Đức ngày
23/7/1954. Hiệp định Pari năm 1954 cũng trao quyền cho Cộng hoà liên bang
Đức tháng 5 năm 1955. Hiến pháp năm 1949 được coi là một Hiến pháp tạm
thời có hiệu lực cho tới khi một Hiến pháp chính thức lâu dài cho toàn nước
Đức được thông qua. Với việc sát nhập năm Bang mới thành lập phía Đông
Berlin vào Cộng hoà Liên bang Đức ngày 03/10/1990, Hiến pháp 1949 đã trở
thành Hiến pháp của toàn bộ nước Đức thống nhất. Theo Hiến pháp này, Đức
là nước có chính thể cộng hoà đại nghị với sự phân chia quyền lực giữa lập
pháp, hành pháp với tư pháp và giữa Liên bang với Bang. Hiến pháp còn trù
liệu cơ chế kiềm chế, kiểm soát cũng như hợp tác giữa các ngành nêu trên.
Quyền lập pháp thuộc về Nghị viện Liên Bang và Nghị viện các bang
trong đó thẩm quyền của mỗi bên được Hiến pháp xác định rõ. Nghị viện
Liên bang gồm hai viện là Thượng viện và Hạ viện. Thượng viện được gọi là
Hội đồng Liên bang gồm đại diện của các bang. Thượng nghị sỹ thường là
các Bộ trưởng của các bang và Chính phủ Bang có quyền cử hoặc phế truất
đại biểu này. Mỗi Bang có thể có ít nhất ba Thượng nghị sỹ và nhiều nhất là
năm Thượng nghị sỹ tuỳ theo số dân. Hạ viện được gọi là Nghị viện Liên
56
bang, được bầu theo lối phổ thông, trực tiếp với nhiệm kỳ bốn năm. Nghị viện
Liên bang có độc quyền lập pháp trong một số lĩnh vực như: ngoại giao, quốc
tịch, tự do cư trú, đi lại, tài chính, thuế quan, bưu điện…Trong những lĩnh vực
này, các bang chỉ có quyền tham gia lập pháp khi và trong giới hạn một luật
Liên bang uỷ quyền rõ ràng. Các lĩnh vực khác như: Luật Hình sự, Luật Dân
sự, Luật tự do lập hội và hội họp, Luật cư trú và định cư của người nước
ngoài…thì các Bang có quyền tham gia lập pháp trong thời gian và chừng
mực mà Liên bang không sử dụng quyền lập pháp của nó.
Ở Nghị viện Liên bang, quyền lập pháp cũng được chia cho hai viện,
song phần chủ yếu thuộc về Hạ viện. Quyền lập pháp của Hạ viện bị hạn chế
trong các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Thượng viện và Hạ nghị sỹ không
thể tự mình trình dự luật trước Quốc hội mà dự luật phải được thảo bởi các
luật gia có kinh nghiệm nhưng không giúp việc Hạ viện. Chức năng chính của
Hạ viện là lập pháp, giám sát Chính phủ và bầu cử Thủ tướng Liên bang. Sự
phân quyền lập pháp giữa Thượng viện và Hạ viện không chỉ thể hiện trong
lĩnh vực có thể làm luật mà cả trong việc xây dựng các đạo luật. Sáng kiến lập
pháp có thể xuất phát từ dân biểu của hai viện hay từ Chính phủ. Các dự luật
do Chính phủ thiết lập phải được trình bày tại Thượng viện và Thượng viện
phải gửi sang Hạ viện qua Chính phủ. Nhờ đó, Hạ viện có thể biết được lập
trường của Thượng viện và phản ứng của Chính phủ đối với lập trường của
hai viện. Chính phủ có thể rút ngắn thủ tục bằng cách nhờ một nhóm chính trị
trong Hạ viện đưa trình dự luật với danh nghĩa là dự luật do nhóm làm ra. Các
dự luật do Thượng viện sáng lập phải đệ trình Hạ viện qua Chính phủ như
trong trường hợp dự luật do Chính phủ sáng lập và phải có tờ khai trong đó
Chính phủ trình bày lập trường của mình.
57
Các dự luật được Hạ viện thông qua phải chuyển sang Thượng viện và
Thượng viện có quyền phủ quyết trì hoãn hoặc phủ quyết tuyệt dối với chúng.
Đối với những dự luật thông thường, không đòi hỏi phải có sự chấp thuận của
Thượng viện thì khi bị Thượng viện bác bỏ, Hạ viện có thể dùng đa số tuyệt
đối (2/3 tổng số đại biểu) để bác bỏ sự phủ quyết đó và dự luật vẫn trở thành
luật. Trong trường hợp này, sự phủ quyết của Thượng viện chỉ có tính chất trì
hoãn hay tạm đình chỉ. Đối với các dự luật đòi hỏi phải có sự chấp thuận của
Thượng viện như các đạo luật có liên quan tới quyền lợi của các bang như dự
luật về tài chính, phân chia lợi tức giữa các bang, nếu bị Thượng viện phủ
quyết thì dự luật không thể trở thành luật. Việc sửa đổi Hiến pháp phải có sự
chấp thuận của 2/3 thành viên của cả hai viện. Khi có sự tranh chấp giữa hai
viện thì một Uỷ ban gồm 10 hội viên của mỗi viện, mỗi hội viên được đề cử
một vị dân biểu. Ngoài các Bộ trưởng của chính quyền trung ương, không ai
được dự phiên họp của Uỷ ban nếu không dược sự chấp thuận của Uỷ ban.
Như vậy, sự phân quyền trong lĩnh vực lập pháp không chỉ thể hiện giữa Liên
bang và các Bang mà còn thể hiện giữa hai viện của cơ quan lập pháp Liên
bang. Cơ chế kìm chế, kiểm soát lẫn nhau giữa hai viện cũng thể hiện rõ trong
quá trình xây dựng luật, từ khi nêu sáng kiến lập pháp, trình dự án luật và
chuyển giao các đạo luật qua hai viện đến việc phủ quyết và bác bỏ phủ quyết
của mỗi viện.
Ngoài lập pháp, Nghị viện còn có quyền giám sát hoạt động của Chính
phủ thông qua việc chất vấn, đặt câu hỏi và bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ.
Nghị viện có quyền luận tội các quan chức cao cấp nhất của nhà nước, từ hàm
Bộ trưởng đến Nguyên thủ quốc gia. Nếu họ phạm tội, Nghị viện sẽ khởi tố
rồi chuyển sang Toà án Hiến pháp.
58
Quyền hành pháp thuộc về Tổng thống và Chính phủ mà đứng đầu là
Thủ tướng. Tổng thống Liên bang được bầu lên bởi Hội nghị Liên bang mà
thành phần gồm các Nghị sỹ Quốc hội và số lượng tương đương nghị sỹ Nghị
viện các bang. Tổng thống được bầu là ứng cử viên nhận được đa số tuyệt đối
phiếu thuận của Hội nghị nói trên. Cách bầu này đã làm cho Tổng thống
không có thực quyền. Nhiệm kỳ của Tổng thống là năm năm và có thể được
bầu lại một lần. Sau khi trúng cử, Tổng thống phải từ bỏ chức vụ công hay
chức vụ tư có lương bổng hiện đang nắm giữ. Tổng thống không thể đồng
thời là thành viên Chính phủ, không thể kiêm nhiệm dân biểu Liên bang hay
dân biểu Bang, không được hành nghề nào khác ngoài chức vụ Tổng thống và
còn phải từ bỏ cả đảng của mình để tỏ rõ sự vô tư của nguyên thủ quốc gia.
Chức năng của Tổng thống Liên bang đơn thuần là đại diện chính thức
cho nhà nước nên chủ yếu mang tính chất lễ nghi, hình thức. Thực chất, Tổng
thống không tham gia vào việc lãnh đạo quốc gia, không có quyền đích thực
ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và cũng không có các quyền hạn
đặc biệt nên ít có ảnh hưởng tới Chính phủ và Thủ tướng. Chức danh Tổng
thống Đức gắn liền với nhiệm vụ có tính cách đại diện hơn là thẩm quyền
quyết định các công việc nhà nước. Tổng thống Liên bang tiến cử ứng cử viên
Thủ tướng trên cơ sở tương quan lực lượng chính trị trong Quốc hội. Nếu một
đảng có đa số ghế trong Quốc hội, Tổng thống phải lựa chọn lãnh tụ của đảng
đó. Nếu không đảng nào có đa số hay không có sự thống nhất giữa các đảng,
Tổng thống có toàn quyền lựa chọn Thủ tướng. Theo Hiến pháp, Tổng thống
Liên bang có quyền đề nghị ứng cử viên Thủ tướng để Hạ viện bỏ phiếu.
Trong vòng 14 ngày nếu ứng cử viên của Tổng thống không nhận được đa số
tuyệt đối phiếu thuận thì Hạ viện có quyền bầu cử đối với ứng cử viên của
mình. Nếu vẫn không bầu được Thủ tướng thì Tổng thống có quyền bổ nhiệm
Thủ tướng theo ý mình hoặc giải tán Hạ viện. Tổng thống không có quyền bãi
59
chức Thủ tướng và Nội các. Khác với các nguyên thủ khác, Tổng thống Đức
không có quyền tuyên bố tình trạng khẩn cấp. Quy định này nhằm ngăn chặn
tình trạng như đã xảy ra ở Đức 1933, khi lấp cớ bảo vệ nhân dân và quốc gia,
Tổng thống đã ban hành sắc lệnh tuyên bố tình trạng khẩn cấp, Sắc lệnh này
đã đình chỉ các quyền tự do dân chủ cơ bản của công dân, cho phép Chính
phủ sử dụng quyền hành vô giới hạn và dẫn đến tình trạng độc tài vô cùng
nguy hiểm, đặc biệt khi Hitler kiêm nhiệm cả chức vụ Tổng thống lẫn Thủ
tướng. Hậu quả của tình trạng này là đưa đến sự hình thành và tồn tại chế độ
phát xít.
Tổng thống bổ nhiệm các Bộ trưởng Liên bang theo sự tiến cử của Thủ
tướng và về hình thức thì có cả quyền miễn nhiệm các Bộ trưởng. Ngoài việc
bổ nhiệm Thủ tướng các hành vi khác của Tổng thống phải được “phó thự”
bởi Thủ tướng hay Bộ trưởng Liên bang có thẩm quyền mà không có chức vụ
Phó tổng thống. Nếu khuyết Tổng thống, Chủ tịch Thượng viện sẽ thay thế
Tổng thống trong nhiệm kỳ còn lại. Chính phủ Liên bang được thành lập từ
Thủ tướng và các Bộ trưởng Liên bang. Những người này do Hạ viện bầu ra
với đa số phiếu của các thành viên rồi sau đó được Tổng thống chính thức bổ
nhiệm. Sau khi sự bổ nhiệm được xác nhận, Thủ tướng chỉ định Bộ trưởng,
nhưng sự bổ nhiệm chính thức do Tổng thống phê chuẩn. Tổng thống có thể
góp ý cho Thủ tướng về việc bổ nhiệm nhưng Thủ tưóng không phải tuân
theo sự khuyến cáo của Tổng thống. Theo Hiến pháp thì Thủ tướng chứ
không phải Chính phủ chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện nên Bộ trưởng lệ
thuộc vào Thủ tướng. Thủ tướng có quyền xác định số lượng Bộ trưởng, đề
nghị ai làm Bộ trưởng, xác định phạm vi trách nhiệm của các Bộ và quyết
định một trong các Bộ trưởng là Phó thủ tướng. Các thành viên Nội các có thể
kiêm nhiệm chức vụ Hạ nghị sỹ. Thành phần Nội các gồm từ 15 đến 20 nhân
viên.
60
Như vậy, giống như ở Anh sự phân quyền giữa lập pháp và hành pháp
ở Đức không dứt khoát vì có sự chung nhân viên giữa hai cơ quan này. Chính
phủ có thể tham gia vào quá trình lập pháp từ khâu nêu sáng kiến đến khâu
thảo luận và thông qua luật. Các Thượng nghị sỹ đảm nhiệm cả chức vụ lập
pháp lẫn hành pháp. Họ tham dự việc biểu quyết luật nhưng nhân danh là
công chức đại diện Bang thi hành các đạo luật của Quốc hội Liên bang. Họ
cũng theo dõi việc thi hành các đạo luật của Quốc hội liên bang tại các địa
phương. Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tuy nhiên, cơ chế
kiềm chế giữa lập pháp và hành pháp vẫn thể hiện rõ qua việc bổ nhiệm Thủ
tướng và việc Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện [12, tr 152].
Thủ tướng ấn định chính sách và chịu trách nhiệm về chính sách đó. Ví dụ,
Thủ tướng quyết định phương hướng chung, các nguyên tắc, các mục tiêu
hoạt động của Chính phủ cho cả một nhiệm kỳ. Thủ tướng có thể tham khảo ý
kiến của Nội các song các Bộ trưởng không phải chịu trách nhiệm liên đới
trước Nghị viện mà chỉ có Thủ tướng phải chịu trách nhiệm, mặc dù họ có thể
phải ra trước Nghị viện Liên bang và Uỷ ban của Viện này để trả lời các câu
hỏi khi Viện yêu cầu. Nhưng điều khoản này không được thi hành nên Hạ
nghị viện chỉ còn biện pháp là không tín nhiệm Thủ tướng. Hệ thống Nghị
viện Đức về cơ bản bảo đảm rằng trong hoạt động của mình Thủ tướng được
sự ủng hộ của Hạ viện vì đa số thành viên của Hạ viện thuộc liên minh các
đảng đứng ra thành lập Chính phủ. Tuy nhiên, cũng có lúc có sự bất đồng lớn
giữa Chính phủ và Hạ viện. Ví dụ, về một chính sách nào đó do Thủ tướng đề
ra mà Hạ viện không tán thành hoặc vì một lý do nào đó liên quan đến cá
nhân Thủ tướng khiến uy tín của Thủ tướng bị giảm sút, khi ấy Hạ viện có thể
bỏ phiếu không tín nhiệm Thủ tướng. Điều 67 Hiến pháp năm 1949 quy định:
“Nghị viện Liên bang chỉ có thể thông báo cho Thủ tướng Liên bang sự thiếu
tín nhiệm của mình bằng cách bầu một người kế tục với đa số phiếu của các
61
nghị sỹ và đệ đơn yêu cầu Tổng thống Liên bang bãi miễn Thủ tướng Liên
bang. Tổng thống Liên bang phải chấp nhận yêu cầu này và bổ nhiệm người
trúng cử”. Như vậy, Nghị viện Liên bang phải bầu người kế nhiệm trước khi
đánh đổ nguyên Thủ tướng.
Thủ tướng có thể tự mình đặt vấn đề tín nhiệm. Nếu không được đa số
Hạ viện tín nhiệm, Thủ tướng có thể đề nghị Tổng thống giải tán Hạ viện.
Tổng thống có thể chấp thuận việc giải tán trong vòng 21 ngày, nếu trong thời
gian đó Hạ viện bầu Thủ tướng mới thì đơn xin giải tán Hạ viện không còn
giá trị. Dù vấn đề tín nhiệm là sáng kiến của Thủ tướng hay của Hạ viện thì
cũng phải sau 48 giờ mới có cuộc bỏ phiếu tín nhiệm. Ngoài “sự bỏ phiếu tín
nhiệm có tính cách xây dựng”, lập pháp còn có nhiều biện pháp khác để kiểm
soát, kiềm chế hành pháp. Một là, các cuộc thảo luận tại Hạ viện và các Uỷ
ban của Hạ viện. Song các cuộc thảo luận này có giá trị không cao vì các dân
biểu Đức không có thói quen thảo luận trong diễn trình lập pháp. Hai là, thủ
tục chất vấn và đặt câu hỏi của các dân biểu đối với các Bộ trưởng. Nếu có 30
đại biểu nêu sáng kiến chất vấn Chính phủ về một vấn đề nào đó thì cuộc chất
vấn sẽ được thực hiện. Nếu quyết định được 50 Hạ nghị sỹ chấp thuận thì sau
khi một thành viên của Chính phủ trả lời sẽ có một cuộc thảo luận tại Hạ viện.
Nếu Bộ trưởng không chịu trả lời thì cuộc thảo luận vẫn diễn ra. Một quyết
nghị căn cứ vào cuộc chất vấn và câu trả lời của Chính phủ sẽ được mang ra
bàn nếu có ít nhất 30 Hạ nghị sỹ chấp thuận. Trước đây thì phải có tối thiểu là
10 dân biểu mới có thể đặt câu hỏi cho các Bộ trưởng, song hiện tại một dân
biểu cũng có thể đặt câu hỏi cho các Bộ trưởng nhưng sau khi Bộ trưởng trả
lời, Hạ viện không thảo luận. Ba là, Hạ viện có thể lập Uỷ ban điều tra các
công sử hoặc mở các cuộc thảo luận có tính chất kín đối với nhân dân nếu có
sự ủng hộ của một phần tư số dân biểu.
62
Trong tình trạng khẩn cấp, sự kiềm chế của Nghị viện với Chính phủ
thể hiện rất rõ. Mặc dù Quốc hội không thể uỷ quyền rộng rãi cho Chính phủ
trong tình trạng khẩn cấp, song Hiến pháp cũng cho phép Chính phủ có thể đề
nghị tuyên bố tình trạng khẩn cấp trong một dự luật. Nếu Thượng viện chấp
thuận, Tổng thống có thể cho phép Chính phủ sử dụng quyền khẩn cấp. Sau
đó, Hạ viện với sự chấp thuận của Thượng viện, biểu quyết trong thời hạn bốn
tuần đạo luật dành quyền khẩn cấp cho Chính phủ. Quốc hội có thể biểu quyết
đạo luật trên trong thời hạn sáu tháng. Mỗi Thủ tướng trong một nhiệm kỳ chỉ
được dùng quyền khẩn cấp một lần, song không được dùng quyền này để
ngừng thi hành hay sửa đổi Hiến pháp. Ngoài Nghị viện, công luận cũng được
coi là một thế lực kiềm chế Chính phủ vì người Đức cho rằng công luận có
thể kiểm soát chính sách và chương trình hoạt động của Chính phủ [12, tr 155].
Ngược lại, hành pháp cũng có thể kiềm chế lập pháp thông qua quyền
nêu sáng kiến lập pháp, đặc biệt là trong những trường hợp Nghị viện không
thể quyết định nếu không có đề nghị của Chính phủ. Về quyền lực của Chính
phủ, Hiến pháp quy định Chính phủ liên bang, các Bộ trưởng và Chính phủ
các bang có thể ban hành các nghị định nhưng giới hạn và mục tiêu của các
nghị định phải đựơc ấn định trong đạo luật. Trong một số vấn đề nhất định,
Chính phủ liên bang không thể ban hành nghị định nếu không có sự chấp
thuận của Thượng viện. Do các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm riêng trước
Thủ tướng mà không chịu trách nhiệm trước Hạ viện nên họ đã giao một số
công việc họ phải đảm nhiệm cho các công chức. Các công chức này có thể
thay mặt các Bộ trưởng thuyết trình tại hạ viện, trả lời trong cuộc chất vấn của
Quốc hội, phê duyệt các văn bản, chỉ thị và có thể được các Bộ trưởng mời
tham dự các phiên họp của các uỷ ban của Quốc hội.
63
Qua các phân tích trên ta thấy, do có cơ chế đảng phái chặt chẽ nên
việc phân quyền trong bộ máy nhà nước Đức khá mềm dẻo. Cũng giống như
các nước tư bản khác các đảng phái chính trị ở Đức đóng vai trò vô cùng quan
trọng trong việc tổ chức và hoạt động của Nghị viện và Chính phủ. Việc đề cử
ứng cử viên vào Nghị viện là công việc của các đảng trong các bang. Nước
Đức là nước có cơ cấu đa đảng. Song, thường chỉ có hai đảng có đa số ghế
trong Nghị viện. Các đảng này có tổ chức tương đối chặt chẽ, các đảng viên
phải tuân thủ ý kiến của đảng mình. Đảng nào muốn đề cử ứng cử viên của
mình thì phải có hiến chương và chương trình dân chủ. Các cơ quan chấp
hành của đảng và các lãnh tụ đóng vai trò quan trọng trong tiến trình đề cử
ứng cử viên, hoà giải tranh chấp giữa các ứng cử viên trong cùng một đảng.
Trong Nghị viện các dân biểu chỉ gây được ảnh hưởng nếu họ là đảng viên
các đảng phái chính trị lớn và phải có từ 15 dân biểu trở lên mới có thể thành
lập một nhóm chính trị trong Hạ viện mà cũng chỉ có nhóm chính trị mới có
quyền trình dự án luật trước Nghị viện, mới được đề cử vào các uỷ ban của
Nghị viện. Hiện nay, ở Đức không xác định được đảng cầm quyền nên Chính
phủ là Chính phủ liên hợp gồm đại diện của ba đảng: Liên minh dân chủ, Cơ
đốc giáo, Đảng dân chủ tự do và Liên minh xã hội Cơ đốc giáo. Trong quá
trình hoạt động, các Bộ trưởng do không phải chịu trách nhiệm trước Nghị
viện nên thường chú trọng đến ý kiến, nguyện vọng của đảng mình hơn là của
Nghị viện. Vì vậy, Chính phủ cũng kiểm tra, lấn át, điều hành Nghị viện
giống như ở Anh. Với đa số ghế trong Nghị viện, Chính phủ luôn khống chế
và ép Nghị viện phải thông qua những quyết định thể hiện ý chí của mình.
Chính phủ là cơ quan quyết định toàn diện về chính sách đối nội và đối ngoại
của Liên bang. Nó không đơn thuần là đại diện cho đa số trong Nghị viện mà
là một quyền lực chính trị độc lập, có khả năng quyết và có những quyền hạn
64
cần thiết bảo đảm thực hiện chức năng của mình vì thế chính thể cộng hoà và
quân chủ đại nghị còn được gọi là chế độ nội các.
Do lập pháp và hành pháp hợp nhất bởi cơ chế đảng phái nên nhiều khi
các đặc tính của chế độ: lập pháp lật đổ hành pháp, hành pháp giải tán lập
pháp đã trở thành những kỹ thuật, thậm chí là thủ thuật chính trị. Ví dụ ngày 1
tháng 7 năm 2005 khi Thủ tướng Đức Gerhard Schroeder không vượt được
qua cuộc bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội đã dọn đường cho việc giải tán
Quốc hội và tổ chức bầu cử sớm trước thời hạn. Trước đó Thủ tướng Gerhard
Schroeder đã kêu gọi các nghị sỹ bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ để tạo
điều kiện cho ông tiến hành bầu cử sớm và thực hiện những chính sách cải
cách của mình. Giải tán lẫn nhau là một thủ thuật chính trị để kéo dài thời kỳ
cầm quyền của đảng cầm quyền. Trong trường hợp này không phải có sự mâu
thuẫn hay bất đồng giữa lập pháp và hành pháp mà là chính Thủ tướng
Gerhard Schroeder tự kêu gọi Nghị viện bất tín nhiệm mình vì Thủ tướng
Gerhard Schroeder cũng chính là thủ lĩnh của đảng cầm quyền nên Thủ tướng
với đa số trong Nghị viện là một. Nghị viện trong chế độ đại nghị có nhiệm
vụ phải thành lập cho được Chính phủ, trong trường hợp không thành lập
được Chính phủ thì Nghị viện sẽ bị giải tán. Là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số
trong nghị viện Thủ tướng Gerhard Schroeder tin tưởng rằng kết quả bỏ phiếu
bất tín nhiệm mình sẽ thu được đa số phiếu bất tín nhiệm và khi Thủ tướng
Gerhard Schroeder đã bị mất tín nhiệm sẽ kéo theo sự giải tán Chính phủ và
Nghị viện phải thành lập Chính phủ mới. Nhưng vì đa số trong Nghị viện hiện
thời là đảng viên cùng đảng với Thủ tướng Gerhard Schroeder nên Nghị viện
không thể thành lập được Chính phủ và do vậy buộc Nghị viện cũng phải giải
tán. Thủ tướng Đức chọn giải pháp tự đặt vấn đề tín nhiệm Chính phủ của
mình trước Nghị viện để dẫn đến việc giải tán Nghị viện là một giải pháp cứu
vãn tình thế vì Đảng dân chủ xã hội của ông đã thất bại trong cuộc tuyển cử
65
quan trọng tại bắc Rhine – Westphalia. Thủ tướng Gerhard Schroeder lo ngại
đến kỳ tuyển cử Nghị viện theo đúng thời hạn, Đảng CDU đối lập sẽ càng
được lòng dân và khi đó đảng của ông ta sẽ thất cử. Trong trường hợp như
vậy bất tín nhiệm Chính phủ để dẫn đến giải tán Nghị viện, bầu cử Nghị viện
trước thời hạn là chiêu bài cuối cùng của Thủ tướng và đó chính là cơ sở để
Thủ tướng Gerhard Schroeder lựa chọn thủ thuật này.
3.1.2. Trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp ở Nhật bản
Nhật Bản thời cận đại trải qua hai Hiến pháp. Hiến pháp thứ nhất gọi là
Hiến pháp Nhật hoàng hay Hiến pháp Minh Trị được Hoàng đế Minh trị ban
hành ngày 11/2/1889 và có hiệu lực vào tháng 11/1890. Hiến pháp thứ hai
được gọi là Hiến pháp Nhật Bản, sửa đổi Hiến pháp Minh Trị được ban hành
ngày 3/11/1946 và có hiệu lực từ ngày 3/5/1947. Hiến pháp 1946 đã thay đổi
một cách căn bản Hiến pháp Minh Trị, đặc biệt về nguyên tắc chủ quyền cho
nhân dân. Hiến pháp đã bãi bỏ tất cả các quyền chính trị của Thiên hoàng, nêu
rõ nguyên tắc chủ quyền thuộc về nhân dân, quy định các quyền chính trị của
nhân dân tham gia các hoạt động chính trị và Quốc hội là cơ quan quyền lực
cao nhất của nhân dân. Thiên hoàng chỉ đóng vai trò tượng trưng cho sự đoàn
kết của dân tộc. Về thể chế chính trị nhà nước, sau khi ban hành Hiến pháp
năm 1946, Nhật Bản về hình thức là nhà nước quân chủ lập hiến nhưng về
thực chất Vua không có quyền hành mà chỉ có vai trò tượng trưng. Mọi quyền
hành đều nằm trong tay Quốc hội- cơ quan đại diện cho quyền lợi của nhân
dân. Do vậy có người cho rằng Nhật bản là nhà nước quân chủ đại nghị.
Quốc hội Nhật Bản gồm hai viện là Thượng viện và Hạ viện. Hạ nghị
viện có quyền lực rất lớn và ưu tiên hơn so với Thượng nghị viện. Hạ nghị
viện có quyền xem xét dự thảo ngân sách của nhà nước trước khi được Nội
các trình qua Quốc hội. Hạ viện cũng có quyền ưu tiên hơn so với Thượng
66
nghị viện trong việc chỉ định. Hạ viện có quyền đưa ra đề nghị tín nhiệm hoặc
không tín nhiệm Nội các. Đây là quyền quan trọng nhất của Hạ viện trong
hoạt động nghị trường. Thượng viện không có quyền đưa ra đề nghị không tín
nhiệm Nội các.
Theo Hiến pháp 1946, Nhật hoàng là người đứng đầu nhà nước và là
biểu tượng thống nhất của đất nước và dân tộc. Nhật hoàng không có quyền
hành riêng. Chính quyền hành pháp ở Nhật bản do Chính phủ thực hiện,
Chính phủ Nhật bản được gọi là Nội các. Việc thành lập Chính phủ Nhật bản
được tiến hành theo các bước sau : trước hết hai viện của Quốc hội trong cuộc
họp riêng của mình bằng đa số phiếu bầu ra ứng cử viên vào chức Thủ tướng
Chính phủ. Nếu Thượng nghị viện trong thời gian 10 ngày, sau khi Hạ nghị
viện đề cử ứng cử viên vào chức Thủ tướng Chính phủ mà không có ý kiến thì
quyết định của Hạ nghị viện được coi là quyết định của Quốc hội. Nếu có sự
khác biệt trong sự lựa chọn của hai viện thì một uỷ ban phối hợp được thành
lập từ các thành viên của hai viện. Nếu như uỷ ban phối hợp không đạt được
sự thoả hiệp giữa hai viện thì quyết định của Hạ viện được coi là quyết định
của Quốc hội. Sau đó Quốc hội đệ trình ứng cử viên đó lên Nhật hoàng bổ
nhiệm làm Thủ tướng Chính phủ. Trong thực tế, Thủ tướng là lãnh tụ của
đảng hay liên minh đảng phái chiếm đa số ghế trong Quốc hội. Từ năm 1988
đến đầu những năm 90, Đảng dân chủ tự do liên tục chiếm đa số ghế trong
Quốc hội và trong những năm đó lãnh tụ của đảng này là Thủ tướng Chính
phủ Nhật bản. Nhưng từ đầu những năm 90 của thế kỷ XX đến nay, Đảng dân
chủ tự do không còn giữ vai trò chủ đạo trong Quốc hội, Chính phủ Nhật bản
được thành lập trên cơ sở liên minh các đảng phái có ghế trong Quốc hội. Thủ
tướng Chính phủ bổ nhiệm và bãi nhiệm các thành viên còn lại của Nội các.
Nhật hoàng chỉ xác nhận việc bổ nhiệm và bãi nhiệm đó. Đa số thành viên
của Nội các phải là đại biểu Quốc hội. Theo Hiến pháp năm 1947, Thủ tướng
67
Chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ phải là viên chức dân sự.
Viên chức quân sự không được tham gia vào Nội các.
Đặc điểm thay đổi quan trọng của Hiến pháp 1946 so với Hiến Pháp
Minh trị đó là Hiến pháp 1946 đã quy định trách nhiệm và quyền lực của Nội
các và Thủ tướng. Hiến pháp Minh Trị quy định các Bộ trưởng trong Nội các
chỉ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thiên hoàng, thay vì Nội các chịu trách
nhiệm tập thể trước Quốc hội. Thủ tướng chỉ đơn giản là người đứng đầu một
nhóm người chịu trách nhiệm cá nhân trước Thiên hoàng, không có một
quyền lực nào cụ thể đảm bảo tính thống nhất của Nội các. Ngược lại Hiến
pháp 1946 quy định rất rõ ràng về quyền hạn của Nội các và Thủ tướng. Điều
66 Hiến pháp Nhật Bản chỉ rõ “ Nội các là cơ quan quyền lực tối cao trong hệ
thống hành chính quốc gia có trách nhiệm điều hành hoạt động của các cơ
quan hành chính cấp dưới, có nhiệm vụ liên hệ với Quốc hội về cách thức tiến
hành các hoạt động hành chính”. Theo Hiến pháp Nhật bản, Nội các Nhật bản
chịu trách nhiệm thực hiện quyền hành pháp, gồm có Thủ tướng và không quá
20 Bộ trưởng, phải chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Ngoài những
chức năng hành chính chung, Hiến pháp còn trao cho Nội các quyền lãnh đạo
các công việc của nhà nước, lãnh đạo chính sách đối ngoại, ký kết các hiệp
định quốc tế, chuẩn bị và đệ trình lên Quốc hội dự thảo luật về ngân sách nhà
nước, quyết định đại xá và đặc xá. Nội các có quyền ban hành sắc lệnh trên cơ
sở thi hành Hiến pháp và luật, sắc lệnh mang tính quy phạm luật. Mọi luật và
sắc lệnh đều được các Bộ trưởng hữu quan và Thủ tướng ký chứng thực trước
khi có hiệu lực. Ngoài ra Nội các còn đóng vai trò quan trọng trong việc thực
hiện một số quyền hạn của Nhật hoàng. Theo đề nghị của cố vấn và sự đồng ý
của Nội các, Nhật hoàng công bố những sửa đổi Hiến pháp, luật, sắc lệnh, các
hiệp ước, triệu tập kỳ họp của Quốc hội, giải thể Viện dân biểu, tuyên bố bầu
cử Quốc hội, chứng nhận việc bổ nhiệm và bãi nhiệm các Bộ trưởng và các
68
quan chức khác, trao huân chương, phong cấp, tiếp đại biểu ngoại giao các
nước. Nội các phảI thống nhất và chịu trách nhiệm trước Quốc hội trong việc
sử dụng các quyền hành chính. Người ta gọi đó là chế độ Nội các chịu trách
nhiệm. Tóm lại Nội các là cơ quan hành chính cao nhất của Nhật bản, chỉ huy,
giám sát hệ thống hành chính cả nước.
Trách nhiệm của Chính phủ Nhật Bản thể hiện ở chỗ: Chính phủ phải
chịu trách nhiệm liên đới trước Quốc hội về các hoạt động hành pháp của
mình. Khi Quốc hôị biểu quyết không tín nhiệm Chính phủ, thì Nội các phải
từ chức nếu trong thời hạn 10 ngày Nhật hoàng không tuyên bố giải thể Quốc
hội. Trong trường hợp Quốc hội bị giải tán thì Nội các sẽ từ chức sau khi triệu
tập kỳ họp đầu tiên của Hạ nghị viện mới được bầu và Nội các mới được
thành lập theo trình tự như trên. Quốc hội có thể mở cuộc điều tra về hoạt
động của Chính phủ. Theo yêu cầu của Quốc hội các thành viên của Chính
phủ phải cung cấp những thông tin, tư liệu cần thiết, phải có mặt trong các
cuộc họp của Quốc hội và trả lời các câu hỏi của đại biểu Quốc hội. Trách
nhiệm của Chính phủ còn thể hiện ở nguyên tắc làm việc. Hiến pháp 1946 ghi
nhận nguyên tắc lãnh đạo cá nhân trong hoạt động của Chính phủ. Nguyên tắc
thể hiện ở sự tập trung vào Thủ tướng Chính phủ toàn bộ quyền hành pháp.
Thủ tướng Chính phủ không những có quyền bổ nhiệm mà còn có quyền bãi
nhiệm các Bộ trưởng thành viên của Nội các. Thủ tướng còn đệ trình lên
Quốc hội các dự thảo luật, báo cáo trước Quốc hội tình hình công tác đối nội
và đối ngoại, thực hiện việc giám sát toàn bộ công việc và hoạt động của bộ
máy hành pháp. Bộ trưởng đang đương nhiệm không thể bị truy tố nếu không
được phép của Thủ tướng. Việc Thủ tướng từ chức sẽ dẫn đến sự từ chức của
toàn bộ Nội các [20, tr 121]. Thủ tướng phụ trách tổ chức Nội các, chủ trì các
hội nghị Nội các, chỉ huy giám sát các Bộ, ngành, Chính phủ, chỉ huy và điều
hành quân đội, ký các dự án luật…
69
3.2. Việc áp dụng không triệt để chế độ trách nhiệm của hành pháp
trước lập pháp ở Pháp
Việc Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm ở mỗi chính thể
khác nhau lại có sự khác nhau nhất định. Nếu như ở chính thể đại nghị, Chính
phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện, ở chế độ tổng thống cộng hoà,
Tổng thống phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân, còn ở chế độ khác
lưỡng tính cộng hoà, thì Chính phủ không những chỉ chịu trách nhiệm trước
Nghị viện, mà còn cả Tổng thống người đứng đầu nhà nước cũng phải chịu
trách nhiệm trước cử tri, thông qua các cuộc bầu cử tổng thống. So với chính
thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn của cộng hoà, thì chính thể lưỡng tính ra đời
muộn hơn cả. Chính thể cộng hoà lưỡng tính là chính thể mà ở đó việc tổ
chức nhà nước vừa có đặc điểm của cộng hoà đại nghị, vừa có những đặc
điểm của cộng hoà tổng thống. Hình mẫu của loại chính thể cộng hoà lưỡng
tính là nước Pháp nền Cộng hoà thứ V của Hiến pháp 1958 đang hiện hành.
Cũng giống như của chính thể tổng thống cộng hoà, sự hình thành chính thể
này là sự rút kinh nghiệm từ những điểm yếu của chính thể đại nghị.
Trước Hiến pháp năm 1958, nhà nước Pháp được tổ chức theo mô hình
cộng hoà đại nghị. Về nguyên tắc cách thức tổ chức và hoạt động mang các
đặc điểm của nhà nước Anh của chế độ đại nghị, chỉ trừ nguyên thủ quốc gia
của Pháp quốc không như Anh quốc là thế tập truyền ngôi, mà do bầu cử mà
thành. Chế độ đại nghị rất thành công ở Anh quốc, nhưng ngược lại ở Pháp
quốc những năm sau đó của Hiến pháp năm 1946 thì lại là khủng hoảng.
Nguyên nhân của vấn đề nằm ở chỗ, nếu nhà nước có chế độ lưỡng đảng cầm
quyền: Có đảng đa số cầm quyền và đảng thiểu số là đảng đối lập, thì ở Pháp
quốc lại thi hành một chế độ đa đảng, nên không có một Chính phủ thuần
khiết, mà luôn phải thành lập một Chính phủ liên hiệp. Mà Chính phủ liên
hiệp thì lại hay tan rã, do quyền lợi của các đảng liên hiệp quá mâu thuẫn
70
nhau. Từ năm 1946 cho đến năm 1958 có tới 26 lần thay đổi Chính phủ, bình
quân mỗi một Chính phủ chỉ tồn tại trên hoặc dưới 6 tháng. Sở dĩ có hiện
tượng như vậy là vì: Khác với chế độ lưỡng đảng Anh quốc - hai đảng thay
nhau cầm quyền, có đảng cầm quyền, có đảng đối lập, nên chế độ ổn định, ở
Pháp quốc với chế độ đa đảng, không có đảng mạnh như Anh quốc để trở
thành đảng cầm quyền và đảng đối lập, nên Chính phủ là Chính phủ liên hiệp,
với thành phần thay đổi luôn luôn, không tạo nên một sự ổn định chế độ chính
trị.
Tháng 5 năm 1958 Đệ Tứ Cộng hoà Pháp quốc bị sụp đổ, hệ thống
chính trị trong nước Pháp thay đổi liên miên. Điều mà người Pháp sau Chiến
tranh Thế giới Thứ hai không mong muốn. Hậu quả của tình hình này là
những vấn đề trọng yếu của đất nước không giải quyết được. Tình trạng trực
tiếp đưa đến sự sụp đổ hoàn toàn của nền Cộng hoà thứ Tư là phong trào đấu
tranh của An- giê- ri, và thất bại của Pháp ở Việt Nam sau chiến thắng lịch sử
của người Việt ở Điện Biên Phủ. Trước tình trạng đó, Chính phủ Paris phải
mời Tướng Charles de Gaulle đứng ra thành lập Chính phủ mới. Ngày 1 tháng
6 năm 1958 ông giữ chức Thủ tướng Chính phủ, vị Thủ tướng sau cùng của
chế độ Đệ Tứ Cộng hoà. Ông đòi hỏi phải thay đổi Hiến pháp một cách căn
bản. Quốc hội chấp nhận và nền Cộng hoà đệ Tứ chấm dứt, Đệ Ngũ Cộng hoà
ra đời bằng việc thông qua Hiến pháp mới năm 1958. Hiến pháp có thể nói là
khai sinh ra chính thể lưỡng tính cộng hoà.
Mục tiêu của nhà soạn thảo Hiến pháp năm 1958 Pháp quốc là bãi bỏ
địa vị ưu thế của Quốc hội khiến cho sự lãnh đạo không được bền vững, một
trong những nguyên nhân của sự sụp đổ Đệ Tứ Cộng hoà. Họ muốn gia tăng
quyền hành của người đứng đầu đất nước - Nguyên thủ quốc gia, để tạo nên
sự ổn định và vững mạnh của chế độ chính trị. Họ đã dùng hai giải pháp để
đạt được mục tiêu trên. Trước hết giao nhiều quyền thêm cho Nguyên thủ
71
quốc gia, ông ta không chỉ còn là hành pháp tượng trưng nữa, mà phải trực
tiếp điều hành đất nước, nhất là trong cơn khủng hoảng. Sau nữa là công nhận
cho vị Thủ tướng được rộng quyền bằng cách hạn chế quyền của Quốc hội.
Hiến pháp mới trù liệu những đặc tính cơ bản của chế độ đại nghị
truyền thống, nhưng sửa đổi nó dành cho hành pháp bao gồm cả Tổng thống
lẫn Thủ tướng quyền được ấn định chính sách. Vì vậy có thể gọi Cộng hoà đệ
ngũ Pháp quốc là chính thể "Tổng thống được tăng cường", hay cùng với
nghĩa đó là chính thể "Nghị viện được hợp lý hoá". Việc nhận ra vai trò hoạch
định chính sách và quyền lập quy của hành pháp là một trong những thành
công cơ bản nhất của chính thể này trong lịch sử lập hiến của nhân loại.
Theo nhận định của một số nhà khoa học: Hiến pháp năm 1958 của
Pháp, bên cạnh việc tuyên bố một đặc trưng của chế độ nghị viện, có thiết lập
một chế độ chính quyền cá nhân của Tổng thống.
Trung tâm của bộ máy chính quyền là Tổng thống. Tổng thống không
do Nghị viện hoặc dựa trên cơ sở Nghị viện bầu ra như các nước theo chính
thể cộng hoà đại nghị, mà do nhân dân trực tiếp bầu ra. Thủa ban đầu của
Hiến pháp này, Tổng thống do tuyển cử đoàn bầu ra. Tuyển cử đoàn bao gồm
các thành viên của Quốc hội, các hội đồng hàng tỉnh, và của các lãnh thổ hải
ngoại. Đến năm 1962 thì Hiến pháp được chỉnh lý lại, Tổng thống Pháp do
nhân dân trực tiếp bầu với nhiệm kỳ là 7 năm. Hiện nay nhiệm kỳ của Tổng
thống được sửa lại là 5 năm.
Tổng thống có nhiệm vụ quyền hạn rất lớn kể cả quyền giải tán Nghị
viện của cộng hoà đại nghị, lẫn quyền tự thành lập Chính phủ của cộng hoà
tổng thống. Hiến pháp năm 1958 của Pháp tăng cường sự chịu trách nhiệm
của Bộ trưởng trước Tổng thống, và giảm tính chịu trách nhiệm của Bộ
trưởng trước Nghị viện. Điều 23 của Hiến pháp này quy định: "Chức năng
72
của Bộ trưởng không thể trùng hợp với chức năng của nghị sĩ và với một chức
năng chuyên nghiệp nào khác". Chính điều khoản này hạn chế sự chịu trách
nhiệm của Bộ trưởng trước Nghị viện. Thực ra nguyên tắc các Bộ trưởng phải
chịu trách nhiệm trước Nguyên thủ quốc gia và trước Nghị viện (Hạ nghị
viện) có từ thời đầu tiên của chế độ đại nghị Anh quốc. Chính phủ Anh quốc
được gọi là Chính phủ của Hoàng gia. Nhưng vì Nhà Vua hoặc Nữ Hoàng về
sau này theo đà phát triển của dân chủ trở thành một thiết chế hình thức, nên
Chính phủ - hành pháp chỉ còn hay tập trung vào chịu trách nhiệm trước Hạ
viện - một dấu hiệu căn bản của chính thể đại nghị.
Nếu như ở trong mô hình đại nghị, Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm
trước Nghị viện, và ở mô hình chính thể cộng hoà tổng thống Chính phủ lại
chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống, thì ở cộng hoà lưỡng tính Chính phủ
bao gồm các Bộ trưởng và Thủ tướng đứng đầu không những chỉ phải chịu
trách nhiệm trước Nghị viện, mà còn chịu trách nhiệm thực sự trước Tổng
thống.
Giống như chính thể cộng hoà đại nghị, chính phủ Pháp có thủ Tướng
đứng đầu. Nhưng Chính phủ vẫn phải đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Tổng
thống. Tổng thống chủ tọa các phiên họp Hội đồng bộ trưởng để quyết định
các chính sách quốc gia. Thủ tướng chỉ được quyền lãnh đạo các phiên họp
này khi Tổng thống cho phép. Ngoài ra, Thủ tướng chỉ được quyền chủ tọa
các phiên họp Nội các để chuẩn bị cho các phiên họp chính thức của Hội đồng
bộ trưởng (chính phủ) dưới sự chỉ đạo của Tổng thống. Sau khi chính sách
của Tổng thống được thông qua Thủ tướng phải có trách nhiệm lãnh đạo
Chính phủ thực thi các chính sách đã được Tổng thống hoạch định, và phải
chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Tổng thống việc thực thi các chính sách
này. Trong trường hợp không thực thi được thì, Thủ tướng và các Bộ trưởng
73
của Thủ tướng phải từ chức, Tổng thống không phải chịu trách nhiệm, theo
quy tắc “không chịu trách nhiệm" của nguyên thủ quốc gia trong chế độ đại
nghị. Việc Tổng thống trực tiếp lãnh đạo hành pháp là một trong đặc điểm
quan trọng của chính thể tổng thống cộng hoà. Đây là dấu ấn quan trọng của
chính thể Tổng thống trong tổ chức của nhà nước này.
Thủ tướng vẫn được hiến pháp quy định là người đứng đầu hành pháp,
nhưng có trách nhiệm tổ chức việc thực thi các chính sách của Tổng thống.
Trong trường hợp không thực thi được chính sách có thể bị Quốc hội lật đổ,
theo thể thức của chế độ đại nghị, như đã phân tích ở phần trên. Chính phủ
đứng đầu là Thủ tướng được thành lập ra dựa trên cơ sở của lập pháp, phải
chịu trách nhiệm trước lập pháp và có thể bị lật đổ, và Quốc hội có thể bị giải
tán. Chính đây lại là đặc điểm quan trọng của chính thể đại nghị. Tổng thống
được quyền bổ nhiệm Thủ tướng và các Bộ trưởng, nhưng cũng như của chế
độ đại nghị, không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn nếu như người
đó không là thủ lĩnh của liên minh cầm quyền. Sau đó Thủ tướng đứng ra
thành lập Chính phủ bao gồm các Bộ trưởng. Thủ tướng quyết định thành
phần Nội các, chủ toạ các buổi họp và điều khiển hệ thống hành chính. Thủ
tướng biện hộ chính sách của mình trước Quốc hội, giải đáp các chất vấn của
nghị sỹ nêu lên, loan báo chương trình đại cương của chính phủ trong các bản
tuyên bố đặc biệt và đặt vấn đề biểu quyết tín nhiệm trước Hạ viện. Hiến pháp
đã đặt ra một Chính phủ đại nghị bên cạnh Tổng thống mạnh [7, tr406].
Tổng thống càng có nhiều quyền lực hơn trong trường hợp tổng thống
và đa số nghị viện cùng một Đảng. Quyền hành của Thủ tướng và của chính
phủ chỉ được gia tăng khi đa số nghị viện không cùng một đảng với Tổng
thống. Ví dụ: Chính vì mong muốn tập trung quyền lực vào đảng cánh hữu
(bảo thủ) mà Jacques Chirac, tháng 5 năm 1997, đã giải tán Quốc hội (Hạ
viện) và tuyên bố bầu cử Hạ viện vào tháng 7 năm 1997. Thủ lĩnh liên minh
74
các đảng phái tả Lionel Jospin đã lớn tiếng cho rằng, Tổng thống quá lạm
quyền và độc đoán vì Tổng thống không những vô cớ giải tán Quốc hội, mà
còn ấn định cuộc bầu cử quá nhanh, khiến cho các đảng đối lập không có thời
gian cho việc vận động tranh cử. Nhưng cũng không may cho Tổng thống,
đảng của ông và liên minh phái hữu của ông vẫn không giành được thắng lợi,
không chiếm được đa số ghế ở Quốc hội, buộc Tổng thống phải bổ nhiệm Thủ
tướng là người không thuộc liên minh các đảng phái cánh tả. Buộc Tổng
thống Jacques Chirac phải bổ nhiệm ông L. Jospin, người vừa chỉ trích ông
gay gắt trong cuộc bầu cử làm Thủ tướng chính phủ của mình.
Sở dĩ có hiện tượng này, vì trước đó liên minh phái hữu của Tổng thống
chiếm đa số ghế trong Hạ viện, Thủ tướng - đứng đầu Chính phủ là người của
mình, nên Tổng thống J. Chirac rất có nhiều quyền, dễ dàng cho việc ông
điều hành đất nước, nhưng khoảng thời gian sau đó, liên minh của ông bị mất
uy tín trước quần chúng, sợ rằng uy tín này càng ngày, càng giảm, ông vận
dụng quyền hạn được quy định trong Hiến pháp (Điều 11) của mình để giải
tán Quốc hội, mong muốn có một cuộc bầu cử sớm hơn hạn trong luật định để
liên minh có thể vẫn có một đa số trong Quốc hội. Nhưng, sự đời đã không
đáp ứng được sự mong mỏi đó, buộc ông phải bổ nhiệm người của liên minh
cánh tả (cấp tiến) làm Thủ tướng. Thời gian sau đó, quả thực ông rất khó khăn
trong việc điều hành cũng như thực thi chính sách của mình.
Phân tính chính thể cộng hoà lưỡng tính của Pháp quốc nhiều học giả
trước đây của chế độ Liên xô cũ cho rằng: Đây là chính thể phản dân chủ. Nó
chỉ thích hợp trong điều kiện nhất thời lúc đó của Pháp và nhất là với tính
cách của Tổng thống Charles de Gaulle. Sở dĩ như vậy, bởi vì thiết chế nghị
viện - một thiết chế dân chủ bị hạn chế quyền lực, chỉ được làm luật trong một
phạm vi cho phép, và Tổng thống - một thiết chế nguyên gốc là của chế độ
chuyên chế cá nhân, không chỉ đảm nhiệm chức năng hành pháp tượng trưng,
75
mà còn trực tiếp lãnh đạo hành pháp, bằng cách trực tiếp điều hành các
phiên họp chính thức của Chính phủ, để thông qua các chính sách của Tổng
thống, buộc hành pháp - đứng đầu Thủ tướng phải tổ chức thực thi.
Mà sự thực với những thể chế này cộng với sự lãnh đạo của Tổng
thống Charles de Gaulle đã giải thoát cho nước Pháp khỏi cuộc khủng hoảng
chính trị lúc bấy giờ. Không những thế Hiến pháp năm 1958 vẫn còn tồn tại
cho đến hiện nay. Nhiều nhà nước sau này của Đông Âu sau khi Liên Xô tan
rã, kể cả nước Nga hiện nay đều áp dụng mô hình tổ chức nhà nước này. Về
nguyên tắc của tổ chức nhà nước của các nhà nước mới chuyển đổi từ một
nền kinh tế tập trung xã hội chủ nghĩa đều tuân thủ theo các dấu hiệu của chế
độ chính thể cộng hoà lưỡng tính, nhưng có phần nghiêng quyền lực về phía
Tổng thống. Ví dụ như, việc Tổng thống vừa có quyền giải tán Chính phủ, lại
có thể có quyền giải tán Quốc hội. Hay nói một cách khác nếu như ở chính
thể đại nghị những quyền trên của nguyên thủ chỉ được thực hiện một cách
hình thức theo đề nghị của Chính phủ, thì ở đây mặc sức theo quyết định cá
nhân của một mình Tổng thống. Nhiều người cho rằng, riêng đối với Đông
Âu, cũng như của Châu Á chậm phát triển, vì trong lịch sử có sự duy trì chế
độ phong kiến chuyên chế quá lâu, đang trong một nền kinh tế tập trung
chuyển đổi sang một nền kinh tế thị trường, thì có thể lại thích hợp với mô
hình này. Đây cũng là một trong những lý do quan trọng cho việc giải thích
tại sao nhà nước của họ lại được tổ chức theo mô hình chính thể lưỡng tính
cộng hoà, vừa có Tổng thống trực tiếp lãnh đạo hành pháp và lại vừa có Thủ
tướng đứng đầu hành pháp.
Cũng như phần trên đã phân tích sự biến dạng của chính thể tổng thống
cộng hoà có phần ít hơn của chính thể đại nghị kể cả của cộng hoà lẫn của
quân chủ, vì ở loại hình chính thể này có sự rút kinh nghiệm thực tế đại nghị,
76
thì ở mô hình tổ chức lưỡng tính sự biến dạng cũng diễn ra tương tự - ít hơn
của chế độ đại nghị, vì cũng có sự rút kinh nghiệm của loại hình chính thể đại
nghị. Cộng hoà lưỡng tính chẳng qua là mô hình cộng hoà rút kinh nghiệm
thực tế của chế độ đại nghị. Hay nói một cách khác hơn, chế độ lưỡng tính
cộng hoà là hệ quả của chế độ đại nghị, một phương án giải quyết sự biến
dạng của chế độ đại nghị. Vì lẽ đó, sự biến dạng của mô hình này ít hơn.
Nhưng trên thực tế, chúng vẫn có sự biến dạng nhất định. Vì cộng hoà lưỡng
tính là sự pha tạp các yếu tố của đại nghị với các yếu tố của cộng hoà tổng
thống, nên sự biến dạng của cộng hoà lưỡng tính chứa đựng gần như đầy đủ
các yếu tố biến dạng của chế độ đại nghị và chế độ tổng thống. Nguyên nhân
của sự biến dạng cũng như của các chính thể trước là do các đảng phái chính
trị gây ra.
Sự biến dạng của chính thể lưỡng tính có thể biểu hiện bằng một số
dạng sau đây: Nếu như Tổng thống và Thủ tướng cùng một đảng thì Thủ
tướng không khác gì phó của Tổng thống. Sự điều hành đất nước cả đối nội
lẫn đối ngoại đều do Tổng thống quyết định. Chế độ lưỡng tính chuyển dần
sang chế độ Tổng thống. Trong trường hợp ngược lại Tổng thống và Thủ
tướng không cùng một Đảng thì quyền hành pháp được chia ra làm hai phần.
Phần đối ngoại, an ninh, và tài chính thuộc lĩnh vực điều khiển của Tổng
thống. Thủ tướng chỉ phụ trách công việc quốc phòng, đối nội, kinh tế - xã
hội. Nhưng chính sách thuộc các lĩnh vực này cũng như của đối ngoại, quốc
phòng và tài chính vẫn phải nằm trong tay của Tổng thống. Do nguyên thủ
quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp nên ông ta dễ dàng hơn cho việc giải
tán Quốc hội để kéo dài nhiệm kỳ hay tăng cường quyền lực của mình. Ví dụ,
Tổng thống J. Chirac đột nhiên tuyên bố giải tán Quốc hội, bầu Quốc hội mới
sớm hơn thời hạn luật định là 9 tháng, với mục đích cứu vãn tình thế uy tín
Đảng của ông đang xuống dốc, để ông có thể có cơ hội cho việc bổ nhiệm
77
người của Đảng mình làm Thủ tướng Chính phủ. Nhưng con bài của ông cũng
không thể cứu vãn được tình thế của đảng ông, và cuối cùng ông vẫn phải bổ
nhiệm người của Đảng đối lập làm Thủ tướng Chính phủ.
Đầu tháng 02 năm 2004 Tổng thống Nga - V. Putin đột nhiên giải tán
Chính phủ Nga, mặc dù cuộc bầu cử Tổng thống đang đến gần. Một trong
những nguyên nhân mà giới báo chí cho rằng: Thủ tướng không thực hiện
được chính sách của Tổng thống. Nhưng sự thực không phải hoàn toàn như
vậy. Với mục đích phải giành được thắng lợi áp đảo trước các đối thủ của
mình trong cuộc bầu cử Tổng thống sắp tới, ngay trong vòng bầu cử đầu tiên,
tránh phải đối đầu tiếp tục trong cuộc bầu cử vòng thứ hai như đã diễn ra với
người tiền nhiệm - nguyên Tổng thống B.Ensin. Mặc dù chưa hết nhiệm kỳ
Chính phủ, nhưng V. Putin đã giải tán Chính phủ, bổ nhiệm Chính phủ mới,
với lý do, chính phủ không thi hành chính sách của Tổng thống. Với Thủ
tướng mới được bổ nhiệm, V. Putin muốn mọi người biết đường lối chính
sách phát triển kinh tế và chính trị của ông là có xu hướng phát triển nền kinh
tế đối ngoại và giao lưu chính trị chặt chẽ với châu Âu. Tổng thống đã hứa
với giới truyền thông rằng, ông sẽ không thay đổi thành phần Chính phủ vừa
được bổ nhiệm, nếu như trúng cử Tổng thống. Bằng động tác này, Tổng thống
đã tạo ra ngay cho các cử tri hiểu biết rõ đường lối chính sách của mình, để
tạo ra một niềm tin hơn nữa đối với các cử tri, trước giờ bỏ phiếu. Và thực tế
ông đã thắng cử ngay ở vòng bầu cử đầu tiên, không phải như người tiền
nhiệm đã đề cử ông vào chức vụ Tổng thống trước đây, phải chật vật mãi mới
thắng cử ở vòng hai.
Tóm lại, cho dù các nhà lập hiến có được quy định như thế nào đi
chăng nữa, thì việc tổ chức và hoạt động của nhà nước vẫn có những điểm
chung. Những điểm chung này không do những quy định của hiến pháp, dựa
trên những đặc điểm của chính thể mỗi quốc gia tạo ra, mà do những thực tế
78
hoạt động, cũng như mục đích và vai trò thực tế của nhà nước thông qua
những bộ phận tổ chức hoạt động của nhà nước tạo ra và nhất là do ảnh
hưởng của hoạt động của các đảng phải chính trị.
Nếu có một sự so sánh tương đối giữa các chính thể với nhau, thì có thể
rất dễ dàng nhận thấy rằng chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn của cộng hoà có
nhiều biến dạng hơn cả. Sở dĩ có hiện tượng như vậy, vì rằng các chính thể Tổng
thống, và của cả chính thể lưỡng tính sau đều là những hệ quả rút kinh nghiệm
của mô hình tổ chức nhà nước của chế độ đại nghị mà thôi. Hay nói một cách
khác, chế độ Tổng thống cộng hoà cũng như chế độ lưỡng tính cộng hoà, đều là
những phương án khác nhau cho việc giải quyết sự biến dạng của mô hình chính
thể đại nghị mà thôi. Việc biến dạng của các mô hình cộng hoà tổng thống cũng
như của cộng hoà lưỡng tính, mặc dù đã được chỉnh lý cho phép chúng ta có thể
kết luận rằng, tổ chức quyền lực nhà nước là một vấn đề phức tạp. Nó luôn luôn
biến dạng chỉ có cái là biến dạng nhiều hay ít.
Từ những điều phân tích ở phần trên, chúng ta rất dễ nhận thấy rằng
cách thức hạn chế quyền lực nhà nước phụ thuộc vào mô hình tổ chức chính
thể của nhà nước. Nếu hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp thì mô
hình ấy là của chính thể đại nghị, và ngược lại hành pháp vừa đặt dưới sự lãnh
đạo trực tiếp của nguyên thủ quốc gia, và không phải chịu trách nhiệm trước
lập pháp là của chính thể Tổng thống. Sự phối kết hợp hai cách thức hạn chế
quyền lực trên: Hành pháp vừa phải chịu dưới sự lãnh đạo trực tiếp của
Nguyên thủ quốc gia và vừa phải chịu trách nhiệm trước lập pháp là chính thể
lưỡng tính cộng hoà.
79
KẾT LUẬN
Việc hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp là một đặc điểm
căn bản của chính thể đại nghị. Ở chính thể này Chính phủ được thành lập
trên cơ sở Nghị viện và chỉ hoạt động khi còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Khi
không còn tín nhiệm, không còn được đa số nghị sỹ ủng hộ thì Chính phủ
phải từ chức và thay bằng Chính phủ mới. Việc Chính phủ- hành pháp phải
chịu trách nhiệm trước Quốc hội – Lập pháp có nguồn gốc từ nước Anh sau
đó được áp dụng ở một số nước trên thế giới. Tuy nhiên việc áp dụng chế độ
chịu trách nhiệm của hành pháp ở các nước khác nhau lại có những đặc điểm
riêng nhất định tuỳ thuộc vào hoàn cảnh của mỗi quốc gia. Nhưng tựu trung
lại, sự hình thành chế định Chính phủ-hành pháp là cơ quan duy nhất trong
toàn bộ bộ máy nhà nước chịu trách nhiệm chính trong việc điều hành và
quản lý đất nước, phải chịu trách nhiệm một cách gián tiếp trước nhân dân là
80
một thành công lớn trong lịch sử phát triển dân chủ nhân loại. Từ chỗ quyền
lực nhà nước do thiên định, quyền lực của Nhà vua không bị hạn chế, chuyển
dần sang chế độ phân quyền rồi chuyển sang hành pháp phải chịu trách nhiệm
trước Nghị viện. Chính phủ – hành pháp với người đứng đầu ngày càng trở
thành cơ quan trung tâm thực hiện chủ yếu các công việc của quyền lực nhà
nước, được thành lập trên cơ sở của Nghị viện và chịu trách nhiệm trước Nghị
viện. Khi không còn sự tín nhiệm thì Chính phủ có thể bị lật đổ và Nghị viện
có thể bị giải tán. Với sự phát triển của dân chủ, sự vô trách nhiệm của nhà
nước mà đại diện là nhà Vua trước đây đã trở thành sự phải chịu trách nhiệm
của Chính phủ trước cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra và sự hạn chế
quyền lực đó cho phép thay đổi một Chính phủ đang cầm quyền trong trường
hợp Chính phủ không còn nhận được sự tín nhiệm của Nghị viện.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Vũ Hồng Anh (1997), Tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số nước
trên thế giới, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà nội.
2. Vũ Hồng Anh (1998), “Hình thức chính thể của các nước trên thế giới”,
Tạp chí Luật học(4), tr 40-47.
3. Nguyễn Văn Bông (1967), Luật Hiến pháp và chính trị học, Tủ sách Đại
Học Sài Gòn.
4. Cơ quan thông tin đại sứ quán Mỹ (1991), Dân chủ là gì, Hà nội.
5. Lê Đình Chân (1974), Luật Hiến Pháp và các định chế chính trị, Tủ sách
Đại Học Sài gòn.
6. Nguyễn Đăng Dung (2001), Giáo trình Luật Hiến Pháp các nước tư bản,
Nhà xuất bản Đại Học Quốc Gia Hà Nội, Hà nội.
81
7. Nguyễn Đăng Dung (1996), Luật Hiến Pháp đối chiếu, Nhà xuất bản
Thành phố Hồ Chí Minh.
8. Nguyễn Đăng Dung (2002), Một số vấn đề về Hiến Pháp và Bộ máy Nhà
nước, Nhà xuất bản Giao Thông Vận Tải, Hà nội.
9. Nguyễn Đăng Dung (2005), Sự hạn chế quyền lực Nhà nước, Nhà xuất bản
Đại Học Quốc Gia, Hà nội.
10. Nguyễn Đăng Dung (2004), Tính Nhân Bản của Hiến Pháp và Bản tính
của các cơ quan nhà nước, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà nội.
11. Nguyễn Đăng Dung (2004), Hình thức của các nhà nước đương đại, Nhà
xuất bản Thế giới, Hà nội.
12. Nguyễn Đăng Dung (2006), “Đi tìm phiên thiết triều trong chế độ chính
trị dân chủ”, Tạp chí khoa học pháp lý (5), tr 34-41.
13. Minh Đức (2004), “Trách nhiệm chính trị”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp
(6), tr 3-7.
14. Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc
tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà nội.
15. Nguyễn Thị Hồi (2003), “Chính quyền hành pháp của Australia”, Tạp chí
luật học(1), tr 61-66.
16. Nguyễn Thị Hồi (1998), “Hình thức chính thể nước Anh ”, Tạp chí luật
học(1), tr 6-13.
17. Dương Phú Hiệp – Phạm Hồng Thái (2004), Nhật Bản trên đường cải
cách, NXB Khoa học xã hội, Hà nội.
18. Phạm Khắc Hoè (1987), So sánh Hiến Pháp tư Bản và Hiến Pháp XHCN,
Nhà xuất bản Chính Trị Quốc Gia, Hà nội.
19. Khoa Luật (1997), Lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, Nhà xuất bản
Đại Học Quốc Gia, Hà nội.
82
20. Ngô Đức Mạnh (2004), “Một số vấn đề về xây dựng nhà nước pháp quyền
hiện nay ở Pháp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (1), tr 70-74.
21. Chử Thị Nhuần (2006), “Sự ảnh hưởng của các Đảng chính trị đến chính
thể nhà nước một số nước phương tây”, Tạp chí Nghiên cứu Châu Âu (4),
tr 28-33.
22. Thang Văn Phúc –Nguyễn Đăng Thành (2005), Một số lý thuyết và kinh
nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà
nội.
23. Thang Văn Phúc (1999), Tổ chức bộ máy nhà nước và cải cách hành
chính ở Cộng hoà Liên bang Đức, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Hà nội, Hà
nội.
24. Bùi Ngọc Sơn (2003), “Trách nhiệm Hiến pháp”, Tạp chínghiên cứu lập
pháp(4), tr 20-27.
25. Lê Minh Tâm (2000), “Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành
pháp”, Tạp chí Luật học (6), tr 44-49.
26. Tống Đức Thảo (2006), “Các đảng phái chính trị ở Châu Âu”, Tạp chí
Nghiên cứu Châu Âu (4), tr 19-27.
27. Thái Vĩnh Thắng (2004), “Những hạt nhân hợp lý trong tổ chức và hoạt
động của chính phủ tư sản”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp (2), tr 26-34.
28. Hồ Văn Thông (1998), Hệ thống chính trị các nước tư bản phát triển hiện
nay, NXB Chính trị Quốc gia, Hà nội.
29. Thông Tấn Xã Việt Nam (2002), Trật tự thế giới sau 11/9, Nhà xuất bản
thông tấn, Hà nội.
30. Vũ Thư (2003), “Trách nhiệm pháp lý theo luật hiến pháp”, Tạp chí Nhà
nước và pháp luật (12), tr 36.
31. Viện Khoa học pháp lý (2005), Thiết chế chính trị và bộ máy nhà nước
một số nước trên thế giới, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà nội.
83
32. Viện Thông tin Khoa học Xã hội (1991), Thuyết tam quyền phân lập và
bộ máy nhà nước tư sản hiện đại, Hà nội.
33. Hoài Vũ (2006), “Trách nhiệm và niềm tin”, Đời sống và pháp luật (5),
tr 5-6.
34. Đinh Ngọc Vượng (2004), “Quá trình xây dựng Hiến pháp Liên minh
Châu Âu”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật (1), tr 56-63.
35. Montesquieu (1995), Tinh thần Pháp luật, Nhà xuất bản Giáo dục, Hà nội.
36. Jean-Jacques Rousseau (2004), Bàn về khế ước xã hội, Nhà xuất bản Lý
luận chính trị, Hà nội.
84
[...]... thế của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp trong chính thể đại nghị 26 Chương 2 NỘI DUNG CỦA VIỆC HÀNH PHÁP PHẢI CHỊU TRÁCH NHIỆM TRƯỚC LẬP PHÁP TRONG CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ 2.1 Trách nhiệm của hành pháp trong việc đề ra các chủ trương, chính sách Chính phủ có nghĩa là cai trị, mà đã là cai trị (quản lý nhà nước) thì phải biết tiên liệu Chính sự biết tiên liệu này buộc Chính phủ phải có trách nhiệm. .. các Trách nhiệm của Chính phủ bao gồm trách nhiệm của từng thành viên của Chính phủ là một loại trách nhiệm đặc biệt Nó khác với trách nhiệm hình sự và dân sự của công dân Các thành viên của Chính phủ khi phạm lỗi dù không phải chịu trách nhiệm hình sự hay dân sự nhưng vẫn phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện và người ta gọi đây là trách nhiệm chính trị của Chính phủ cũng như toàn bộ các thành viên của. .. Bộ trưởng bị Nghị viện mất tín nhiệm cũng đồng nghĩa với cả Nội các bị giải tán Đây được gọi là trách nhiệm liên đới và gốc tích của chế độ trách nhiệm này khai sinh ở Anh quốc Khác với trách nhiệm hình sự, trách nhiệm chính trị của hành pháp trước lập pháp không mang tính tội lỗi, trừng phạt mà chỉ là hậu quả của sự bất hoà giữa lập pháp và hành pháp Sự bất hoà này là căn bản của trách nhiệm chính... phủ để điều hành đất nước và chính phủ này phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội Những biện pháp bảo đảm cho hành pháp phải chịu trách nhiệm đó là: Thứ nhất: để bảo đảm cho vai trò chịu trách nhiệm quan trọng của hành pháp, các nước tư bản phát triển đều gắn vai trò của người đứng đầu hành pháp với thủ lĩnh của đảng cầm quyền Thủ lĩnh của đảng cầm quyền luôn luôn là người đứng đầu hành pháp Lịch sử... lập pháp và hành pháp cùng quyết định Trong nhiều trường hợp ngành hành pháp không phải hoàn toàn chiều theo ý của lập pháp bởi việc điều hành và quản lý nhà nước theo các đạo luật do lập pháp làm ra là theo quy định của Hiến pháp chứ không có nghĩa hành pháp hoàn toàn phải trực thuộc lập pháp Quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một người đảm nhiệm với một nhiệm kỳ vừa đủ và người đó phải chịu trách. .. chịu trách nhiệm trước lập pháp (Hạ nghị viện) Mô hình tổ chức của Nhà nước quân chủ đại nghị Anh quốc là mô hình cổ điển dân chủ cho các nhà nước tư bản sau này tuân theo 1.2 Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện là một đặc điểm của chính thể đại nghị Việc thành lập Chính phủ dựa trên cơ sở Nghị viện và Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện là đặc điểm của chính thể đại nghị Ở chính... Chính phủ phải có trách nhiệm đối với sự phát triển và tàn lụi của một quốc gia trong thời gian họ nắm quyền hành pháp Tất cả các ngành quyền lực khác đều phải chịu trách nhiệm nhưng hành pháp phải chịu trách nhiệm chính, trực tiếp bởi hành pháp chính là trung tâm của bộ máy nhà nước mà có ảnh hưởng sâu rộng 23 tới các ngành quyền lực khác Trong trường hợp hành pháp không còn tín nhiệm nữa tức là không... các vị Bộ trưởng trước người đứng đầu hành pháp, song trên thực tế của đất nước nào cũng như vậy trách nhiệm của cá nhân các vị Bộ trưởng đóng vai trò rất quan trọng Trong chế độ đại nghị điển hình là Anh quốc, các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện, nhưng trên thực tế trước khi chịu trách nhiệm trước Nghị viện thì các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng vì Bộ trưởng do... đây được hình thành dần dần trong thực tế, phần nhiều không được quy định trong Hiến pháp của các nước nhưng đều có tác dụng tạo nên tính dám chịu trách nhiệm 25 của hành pháp – một bộ phận quan trọng nhất có tính nền tảng và tạo cơ sở cho sự phát triển của các nhà nước này Thứ ba: đó là sự độc lập của hành pháp trước lập pháp Trong một chính thể hiện đại, nhiều vấn đề thuộc thẩm quyền của quốc gia nói... tự do trong hội nghị Ngoài ra nghị sỹ còn được hưởng chế độ bất khả xâm phạm tức là không thể bị truy tố, hay bị bỏ tù vì tất cả những hành vi không có quan hệ với nhiệm vụ của mình nếu không có sự đồng ý của Quốc hội Chế độ này nhằm bảo đảm cho các nghị sỹ đối lập tránh được sự gây khó dễ hoặc khống chế của Chính phủ Để bảo đảm sự độc lập cũng như quyền hành của mình trước Chính phủ, Nghị viện thành ... 1: Khái quát trách nhiệm hành pháp chế độ đại nghị Chương 2: Nội dung việc hành pháp phải chịu trách nhiệm chế độ đại nghị Chương 3: Việc áp dụng trách nhiệm hành pháp chế độ đại nghị số nước... nghiên cứu trách nhiệm hành pháp chế độ đại nghị Mục tiêu đề tài nhiệm vụ nghiên cứu Mục tiêu đề tài nhằm trách nhiệm hành pháp chế độ đại nghị, chế chịu trách nhiệm cách thức chịu trách nhiệm, đồng... VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA HÀNH PHÁP TRONG CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ 1.1 Sự xuất thể đại nghị chế định trách nhiệm hành pháp trước lập pháp nước Anh Anh quốc Nhà nước quân chủ đại nghị điển hình, cai trị vị đại