Lựa chọn đầu tư công ở việt nam

Lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam Ngô Thùy Dung Trường Đại học Kinh tế Luận văn ThS. ngành: Kinh tế chính trị; Mã số: 60 31 01 Người hướng dẫn: TS. Phạm Thị Hồng Điệp Năm bảo vệ: 2012 Abstract. Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về lựa chọn đầu tư công. Phân tích thực trạng lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam: thời kỳ trước Đổi mới (trước năm 1986); Giai đoạn Đổi mới (Từ 1986 đến nay); Những vấn đề đặt ra của việc lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam hiện nay. Đưa ra các khuyến nghị chính sách nhằm cải thiện lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam: xác định rõ vai trò, nhiệm vụ của Nhà nước trong nề kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; Nhìn nhận một cách đúng đắn vai trò của lựa chọn đầu tư công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.Đưa ra một vài khuyến nghị: hoàn thiện về mặt pháp lý các văn bản liên quan lựa chọn đầu tư công; Cải cách cơ chế, phương pháp, cách thức hiện lựa chọn đầu từ công; Cải cách tổ chức và bộ máy nhân sự lựa chọn đầu tư công nhằm cải thiện lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. Keywords. Kinh tế chính trị; Đầu tư công; Đầu tư; Việt Nam Content MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến sự không hiệu quả của một dự án, danh mục dự án đầu tư công, chương trình đầu tư công hay một kế hoạch đầu tư công bao gồm cả những nguyên nhân mang tính khách quan và những nguyên nhân thuộc về nội tại quá trình tiến hành đầu tư công. Những nhân tố mang tính khách quan thường là những nhân tố đã tồn tại từ lâu và ảnh hưởng vô cùng lớn đến tất cả các hoạt động kinh tế khác, đặc biệt là chúng không thể thay đổi một cách nhanh chóng và dễ dàng. Trong khi đó, các nguyên nhân chủ quan là những nguyên nhân xuất phát từ nội tại quá trình quản lý đầu tư công. Đây là những điểm mà chúng ta có thể tác động làm thay đổi thực trạng đầu tư công. Lựa chọn đầu tư công là một trong những nhân tố cơ bản quyết định hiệu quả của đầu tư công. Lựa chọn đầu tư công có thành phần chính là quy trình lập kế hoạch đầu tư công. Tuy nhiên, nếu chỉ xét riêng quy trình lập kế hoạch đầu tư công thì không đầy đủ, mà cần phải xét đến các yếu tố về mặt thể chế, cơ chế tác động đến lập kế hoạch đầu tư công, ví dụ như:cơ chế điều phối nền kinh tế, các nhóm lợi ích, cơ chế ra quyết định trong Nhà nước Khi đó, quy trình lập kế hoạch không chỉ đơn thuần mang tính chất nghiệp vụ mà được nhìn nhận như một quy trình lựa chọn đầu tư công. Và việc nghiên cứu lựa chọn đầu tư công là vấn đề mang tính cấp thiết và có ý nghĩa, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế thế giới đang khủng hoảng và Việt Nam đang trên đà tăng trưởng chậm lại. Tình trạng suy thoái kinh tế những năm gần đây, từ 2007 đến nay, có nguyên nhân chủ yếu từ việc đầu tư không hợp lý trong một thời gian dài trước đó. Vì vậy, việc nghiên cứu “Lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam”, cụ thể là quy trình lập kế hoạch đầu tư công và các nhân tố ảnh hưởng, có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn, góp phần tìm ra các giải pháp cải thiện tình trạng của đầu tư công ở Việt Nam hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu Các lý thuyết về kinh tế học công cộng và Tài chính công đã chỉ ra các vấn đề về hàng hóa công cộng cũng như vai trò của Nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa công. Định lý Coase và các ứng dụng của nó về xác định quyền sở hữu và các can thiệp của chính phủ. Những nghiên cứu này cung cấp khung lý thuyết cũng như một số phương pháp phân tích chính sách đầu tư công, và ảnh hưởng của nó đến nền kinh tế. Các lý thuyết về kinh tế học công cộng đã chỉ ra một số mô hình, nguyên tắc và định lý cho việc thực hiện các lựa chọn công trong đó có việc ra quyết định đầu tư công. Định lý về tính không thể của Arrow cho thấy rất khó để có thể chọn ra một phương án hợp lý. “Lựa chọn công cộng – Một cách tiếp cận nghiên cứu chính sách công” của J. Patrick Gunning đã tổng hợp và trình bày khá rõ về quá trình ra quyết định của Nhà nước, các nhóm lợi ích và các giải pháp nâng cao tính dân chủ trong quá trình ra quyết định. Ở Việt Nam, nghiên cứu của TS. Bùi Đại Dũng “Hiệu quả của chi tiêu ngân sách dưới sự tác động của vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trên thế giới” đưa ra tác động của các nhóm lợi ích trong quá trình hoạch định và triển khai các chương trình chi tiêu công đến hiệu quả của nó. Nghiên cứu của GS.TS Dương Thị Bình Minh “Quản lý chi tiêu công thực trạng và giải pháp” khái quát về quản lý chi tiêu công trong đó có những vấn đề trong khâu lên kế hoạch trung và dài hạn cũng như các biện pháp giải quyết. Ngoài ra, các báo cáo kinh tế thế giới và báo cáo kinh tế Việt Nam của World Bank cũng chỉ ra những vấn đề trong khâu hoạch định và triển khai chương trình đầu tư công: “Đánh giá chi tiêu công ở Việt nam 2000”; “Đánh giá tổng hợp chi tiêu công 2004”; “Việt Nam: Quản lý và điều hành 2005”… Nhiều bài báo, công trình nghiên cứu trong nước về thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công cũng đã chỉ ra các yếu tố quyết định như: xác lập cơ chế ràng buộc ngân sách cứng, kiểm soát chi đầu ra, cải thiện cơ chế đấu thầu, nâng cao chất lượng kiểm toán và kiểm định chương trình… Tuy đã có những nghiên cứu về quá trình đưa ra chính sách đối với các phương án được lựa chọn, song do đặc thù về quy trình và cơ chế đưa ra chính sách ở từng nước, nên việc nghiên cứu quá trình lựa chọn đầu tư công và các nhân tố ảnh hưởng đến quá trình đó ở Việt Nam là một vấn đề mới. Do đó, luận văn sẽ tiếp tục nghiên cứu và trả lời các câu hỏi sau đây: Một là, lựa chọn đầu tư công là gì? Các nhân tố của quá trình này? Các nhân tố ảnh hưởng đến quá trình này? Hai là, thực trạng lựa chọn đầu tư công ở Việt nam trước đổi mới và sau đổi mới? Ba là, làm thế nào để lựa chọn đầu tư công hiệu quả? 3. Mục tiêu nghiên cứu - Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn của lựa chọn đầu tư công và các nhân tố có liên quan đến quá trình này. - Làm rõ đặc điểm của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. - Đề xuất các khuyến nghị nâng cao hiệu quả của đầu tư công thông qua giải quyết các vấn đề của lựa chọn đầu tư công. 4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu * Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các kế hoạch đầu tư công, trong đó, chú trọng đến lựa chọn đầu tư công. Ngoài ra, đề tài đi vào nghiên cứu những dự án đầu tư cụ thể như những nghiên cứu điển hình để minh họa. * Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Đầu tư công ở Việt Nam - Về thời gian: từ năm 1975 đến 2011 - Nguồn số liệu nghiên cứu sẽ lấy trong một số nguồn cơ bản: Tổng cục thống kê Việt Nam, World Bank, IMF, ADB. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu - Cách tiếp cận nghiên cứu đề tài: Cách tiếp cận kinh tế chính trị và kinh tế học hiện đại. - Các phương pháp sử dụng nghiên cứu: Phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh, tổng hợp. 6. Những đóng góp mới của luận văn - Đưa ra cách tiếp cận mới về đầu tư công dựa trên cơ sở lựa chọn đầu tư công. - Chỉ ra đặc điểm của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam, các nhân tố thuộc quy trình lựa chọn đầu tư công ảnh hưởng đến hiệu quả của đầu tư công. - Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam, đề xuất các biện pháp góp phần thực hiện tốt hơn việc lựa chọn đầu tư công trong thời gian tới. 7. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn kết cấu thành 3 chương. CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ LỰA CHỌN ĐẦU TƢ CÔNG 1.1. Cơ sở lý thuyết về lựa chọn đầu tƣ công 1.1.1. Đầu tư công 1.1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công: - Cách nhìn nhận thứ nhất: Người ta lấy sở hữu vốn đầu tư để xác định đầu tư công. - Cách nhìn nhận thứ hai: Vẫn lấy sở hữu vốn đầu tư ngân sách nhà nước để nhận dạng đầu tư công, nhưng đã hiểu theo nghĩa rộng hơn ở chỗ bao gồm cả đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và có cả xây dựng công trình sản xuất vì lợi ích công bằng nguồn vốn nhà nước. - Cách nhìn nhận thứ ba: lấy mục đích công ích làm dấu hiệu để nhận dạng đầu tư công. Trong luận văn này, đầu tư công được hiểu theo nghĩa hẹp là nguồn vốn đầu tư của Nhà nước nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước (hàng hóa công cộng, hàng hóa khuyến dụng, định hướng đầu tư, ổn định kinh tế vĩ mô và an sinh xã hội). 1.1.1.2. Các tiêu chuẩn xác định hiệu quả của đầu tƣ công Về mặt vi mô, đứng dưới góc độ nhà đầu tư: Tiêu chuẩn tài chính là tiêu chuẩn quan trọng nhất. Một dự án, một phương án đầu tư, một mục đầu tư phải có lợi ích ròng dương (NPV >0). Về mặt vĩ mô, đứng dưới góc độ nhà quản lý: Theo nguyên tắc, kết quả phát triển kinh tế là kết quả do nhiều yếu tố chứ không phải chỉ do đầu tư hoặc chỉ do đầu tư công. Nhóm chỉ tiêu cơ bản: Hiệu suất sử dụng vốn đầu tư công, được đo bằng một số chỉ tiêu chính như: (1) Chỉ số ICOR; (2) Chỉ số giá trị gia tăng tăng thêm bình quân trên một đồng vốn đầu tư công; (3) Tỷ lệ đóng góp của đầu tư công vào tăng trưởng kinh tế; (4) Tỷ lệ đóng góp của đầu tư công vào thu ngân sách; (5) Tỷ lệ vốn đầu tư công trở thành tài sản; (6) Chỉ số tác dụng lan truyền của đầu tư công; (7) Chỉ tiêu phản ánh số người được nuôi sống nhờ đầu tư công. Nhóm chỉ tiêu bổ trợ: (1) Tỷ lệ thất thoát vốn của đầu tư công; (2) Thời gian thi công kéo dài của đầu tư công. 1.1.2. Lựa chọn đầu tư công Lựa chọn đầu tư công là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định của nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm cung cấp hàng hóa công tốt nhất cho xã hội. Lựa chọn công có thể được hiểu là quá trình lập kế hoạch đầu tư công dưới tác động của các nhóm nhân tố: cơ chế điều phối nền kinh tế, cơ chế ra quyết định, các nhóm lợi ích. Lựa chọn công không chỉ đơn thuần là một quá trình nghiệp vụ mà là một tương tác giữa các chủ thể trong nền kinh tế để đưa ra được một sản phẩm là kế hoạch đầu tư công. Khi nghiên cứu đặc điểm lựa chọn đầu tư công, cần phải quan tâm đến các nhân tố sau: (1) Các nhân tố thuộc quá trình lập kế hoạch đầu tư công: - Chính sách quản lý lựa chọn đầu tư công thể hiện qua các văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản hướng dẫn thực hiện quá trình lập kế hoạch đầu tư công. - Cơ chế lập kế hoạch đầu tư công bao gồm: cơ chế phân cấp đối với việc lập kế hoạch đầu tư công (bottom up hoặc top down); cơ chế phân bổ ngân sách cho đầu tư công (bình quân hoặc ưu tiên); tiêu chí lựa chọn danh mục dự án đầu tư công. - Các đơn vị thực hiện nhiệm vụ lựa chọn đầu tư công bao gồm: các thể chế, cơ quan, tổ chức, đơn vị xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư công, lập dự án, chương trình đầu tư công, các cơ quan đánh giá kết quả đầu tư công. (2) Các nhân tố bên ngoài quy trình lập kế hoạch và có tác động đến quy trình lập kế hoạch: - Cơ chế điều phối nền kinh tế: cơ chế thị trường hay cơ chế kế hoạch hóa tập trung. - Cơ chế ra quyết định: tùy theo mức độ dân chủ, tùy theo sự tổ chức về mặt thể chế của Nhà nước. - Sự ảnh hưởng của các nhóm lợi ích. Một quy trình lập kế hoạch đầu tư công có thể chia thành 3 bước như sau: Bước 1 – Lập kế hoạch cho dự án đầu tư công; Bước 2 – Phân tích, thẩm định dự án; Bước 3 – Thiết lập danh mục dự án đầu tư công theo kế hoạch từ trung hạn đến ngắn hạn. Quá trình lập kế hoạch đầu tư công có vai trò quan trọng đối với đầu tư công, nó xác định các dự án được thực hiện, thời gian cụ thể của từng dự án, các bộ phận có liên quan đến việc thực hiện và quy trình thực hiện một cách cụ thể của từng dự án. 1.1.2.1. Quy trình lập kế hoạch đầu tƣ công Hình 1.2: Quy trình lập kế hoạch đầu tư công 1.1.2.2. Các nhân tố thể chế bên ngoài quy trình lập kế hoạch  Cơ chế điều phối nền kinh tế Cơ chế điều tiết có ảnh hưởng đến ứng xử của Nhà nước trong nền kinh tế, cụ thể là đối với quản lý các hoạt động đầu tư công, thể hiện chức năng của Nhà nước. Bảng 1.1: So sánh đặc điểm của hệ thống lựa chọn đầu tƣ công trong hai mô hình kinh tế Đặc điểm của lựa chọn đầu tƣ công Trong nền kinh tế thị trƣờng thuần túy Trong nền kinh tế kế hoạch chỉ huy Nguyên tắc Tuân theo nguyên tắc thị trường Tuân theo kế hoạch của nhà nước dựa trên nghiên cứu của nhà nước về nhu cầu xã hội. Tác động Chỉ mang tính điều chỉnh các thất bại thị trường Tác động đến mọi lĩnh vực trong nền kinh tế Ngân sách Ràng buộc ngân sách cứng Ràng buộc ngân sách mềm Phương thức thực hiện Việc lập kế hoạch do các cơ quan nhà nước, hoặc các tổ chức xã hội cùng tiến hành lập kế hoạch dựa trên nhu cầu của thị trường Do các cơ quan nhà nước tiến hành lập kế hoạch, các thành phần khác (chủ yếu là kinh tế nhà nước) trong nền kinh tế thực hiện. Hiện nay, các mô hình kinh tế là mô hình kinh tế hỗn hợp, không thuần túy thị trường, hay thuần túy chỉ huy, vì vậy, lựa chọn đầu tư công cũng mang tính chất hỗn hợp.  Cơ chế ra quyết định của Nhà nước Tuỳ theo bản chất của Nhà nước, dân chủ với mức độ như thế nào thì sự tác động đến lựa chọn danh mục đầu tư công cũng thay đổi. Xã hội càng dân chủ nhu cầu của dân chúng càng thể hiện là nhân tố quyết định đầu tư công.  Các nhóm lợi ích trong nền kinh tế Các nhóm lợi ích luôn tồn tại trong bất kỳ một chế độ xã hội nào. Mặc dù không xung đột nhau về mặt lợi ích, nhưng các nhóm lợi ích không hoàn toàn đồng nhất. Vì vậy, để đảm bảo cho quyền lợi riêng của bản thân nhóm mình, hoặc đấu tranh nhằm đạt được quyền lợi lớn hơn từ xã hội, các nhóm lợi ích luôn có phương thức tác động nhất định lên Nhà nước, ảnh hưởng đến việc ra quyết định của Nhà nước. 1.1.3. Ảnh hưởng của lựa chọn đầu tư công đến hiệu quả của đầu tư công - Ảnh hƣởng của quá trình lập kế hoạch đầu tƣ công đến hiệu quả đầu tƣ công Thứ nhất, các chính sách lựa chọn đầu tư công. Thứ hai, việc phân cấp, phân công nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan thực hiện. Thứ ba, trình độ nhân lực của các đơn vị quản lý nhà nước và các đơn vị thực hiện yếu kém. - Ảnh hƣởng của các nhân tố khác trong lựa chọn đầu tƣ công đến hiệu quả đầu tƣ công Ngoài các yếu tố kể trên, đầu tư công còn chịu ảnh hưởng gián tiếp từ các nhân tố tác động đến quy trình lập kế hoạch đầu tư công. Có thể kể đến tác động từ cơ chế điều phối nền kinh tế, cơ chế biểu quyết để ra quyết định đầu tư, nhóm lợi ích. 1.2. Kinh nghiệm về lựa chọn đầu tƣ công của một số nƣớc và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 1.2.1. Kinh nghiệm của một số nước về lựa chọn đầu tư công - Khung khổ Quản lý tài khóa và Kế hoạch tài khóa trung hạn của Hàn Quốc - Quản lý dựa trên kết quả có sự lồng ghép của Malaysia 1.2.2. Bài học rút ra cho Việt Nam Tuy nhiên do bối cảnh từng nước khác nhau, việc áp dụng cũng hạn chế trong một số điểm nhất định. Thứ nhất, cần đảm bảo có được cơ sở dữ liệu mang tính hệ thống, chính xác phục vụ phân tích dự báo trung hạn. Thứ hai, cần có sự tham gia rộng rãi. Thứ ba, kỷ luật tài khóa cần phải được tôn trọng để đảm bảo việc tuân thủ các trần chi tiêu cũng như kế hoạch ngân sách đã được Quốc hội phê duyệt. Thứ tư, thực hiện Kế hoạch tài khóa trung hạn với quy trình phân bổ trần ngân sách đồng nghĩa với tăng cường phân cấp cho các Bộ, ngành, địa phương. Thứ năm, việc phối hợp giữa hai Bộ chủ chốt là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính cần được nghiên cứu kỹ, đặt ra cơ chế phối hợp phù hợp nhằm đạt hiệu quả công việc cao nhất. CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG LỰA CHỌN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 2.1. Lựa chọn đầu tƣ công thời kỳ trƣớc đổi mới (trƣớc năm 1986) 2.1.1. Bối cảnh lịch sử 2.1.2. Đặc điểm của lựa chọn công thời kỳ trước đổi mới Mục tiêu chính là phát triển khu vực kinh tế quốc doanh nhằm mục đích làm cho khu vực kinh tế này có khả năng sản xuất và cung cấp mọi hàng hoá, dịch vụ phục vụ cho đời sống người dân. Cơ chế điều phối quan liêu, bao cấp chi phối nền kinh tế vì vậy trong các khu vực thuộc sở hữu công cộng thì ràng buộc ngân sách mềm. Chính cơ chế điều phối này đã dẫn đến việc khu vực Nhà nước làm việc không đạt hiệu quả cao. Hệ thống lựa chọn công thời kỳ này là một hệ thống top down. Các bước trong quy trình lập kế hoạch đều tập trung trong nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban kinh tế kế hoạch (nay là Bộ Kế hoạch và Đầu tư). Cùng với sự phát triển kinh tế của đất nước, phương thức quản lý theo kế hoạch hóa như trên đã bộc lộ những khiếm khuyết sẵn có, không phù hợp với hoàn cảnh kinh tế - xã hội của nước ta. 2.2. Thực trạng đầu tƣ công giai đoạn Đổi mới ( từ 1986 đến nay) Kết quả đạt đƣợc Thứ nhất, đầu tư từ khu vực nhà nước đã trở thành một động lực quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thời gian qua, tạo ra các tác động lan tỏa lớn, nhất là các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, năng lượng Thứ hai, cơ cấu đầu tư công đã có một số chuyển biến theo chiều hướng tích cực. Thứ ba, không chỉ đóng góp quan trọng vào tăng trưởng kinh tế, vốn đầu tư của khu vực nhà nước còn có vai trò lớn trong đổi mới cơ cấu kinh tế ngành, kinh tế vùng; xóa đói giảm nghèo, tác động đến sự phát triển vùng sâu, vùng xa; là nguồn vốn “mồi” để có thể thu hút lượng vốn của các thành phần kinh tế khác. Một số vấn đề tồn tại trong đầu tƣ công hiện nay Tuy đạt được các kết quả tích cực nói trên, song thực tiễn đầu tư công đã chỉ ra một số vấn đề tồn tại, vướng mắc cần được tiếp tục tháo gỡ trong thời gian tới. Những tồn tại chủ yếu là: Thứ nhất, đầu tư công còn dàn trải. Thứ hai, hiệu quả đầu tư chưa cao. Bảng 2.1: Hệ số ICOR khu vực đầu tƣ công thời kỳ 2002 - 2011 Năm 2002 2003 2004 2005 2006 ICOR 7,85 6,90 6,45 6,81 8,24 Năm 2007 2008 2009 2010 2011 ICOR 8,16 9,08 12,37 10,20 9,15 Nguồn: Kết quả tự tính toán theo số liệu của Tổng cục Thống kê. 2.3. Lựa chọn đầu tƣ công giai đoạn Đổi mới (từ 1986 đến nay) 2.3.1. Bối cảnh mới Việt Nam không thể duy trì cơ chế kế hoạch hoá và phải chuyển sang xây dựng nền kinh tế thị trường. Việc này đồng nghĩa với việc chấm dứt sự can thiệp quá sâu của Nhà nước vào nền kinh tế mà quay trở lại với ba chức năng của một Nhà nước trong nền kinh tế thị trường: đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động kinh tế, đảm bảo công bằng xã hội và giữ ổn định kinh tế vĩ mô. 2.3.2. Phương thức lựa chọn đầu tư công mới Trong nền kinh tế thị trường, thay vì sử dụng công cụ kế hoạch hóa tập trung, Chính phủ sử dụng công cụ kế hoạch hóa định hướng phát triển để can thiệp vào thị trường. Khác với lựa chọn đầu tư công theo phương pháp kế hoạch hóa tập trung, lựa chọn đầu tƣ công theo phƣơng pháp kế hoạch hóa định hƣớng phát triển không can thiệp quá sâu vào các hoạt động kinh tế, không mang tính mệnh lệnh, mà nó là một công cụ giúp Chính phủ điều hành nền kinh tế thông qua quá trình điều tiết, dẫn dắt thị trường và định hướng phát triển nền kinh tế. Sau đổi mới, công tác lựa chọn đầu tư công theo phương pháp kế hoạch hóa định hướng phát triển đã có những cải tiến giúp hệ thống các sản phẩm đầu ra (chiến lược, quy hoạch, kế hoạch) phù hợp hơn với nhu cầu thị trường. Các cải tiến đó bao gồm: - Đổi mới quy trình xây dựng kế hoạch bằng cách tổ chức lấy ý kiến các nhà quản lý, các chuyên gia, các nhà khoa học, các cơ quan nghiên cứu… trong quá trình nghiên cứu tiền khả thi cho kế hoạch. - Tạo ra cơ chế lập kế hoạch theo phương pháp có sự tham gia. Tại những địa phương, ngành, lĩnh vực có điều kiện, người dân, các nhà tài trợ, địa phương, … được đóng góp ý kiến hoặc kiến nghị xây dựng kế hoạch. - Cải thiện và tăng chất lượng công tác dự báo. Sử dụng thông tin đa chiều. - Gắn kế hoạch phát triển với kế hoạch ngân sách. - Phân cấp trao quyền nhiều hơn cho chính quyền các cấp trong xây dựng, tổ chức và điều hành kế hoạch. Tuy vậy, hiện nay trong một thời gian khá dài thực hành và cải tiến, lựa chọn đầu tƣ côngtheo phƣơng pháp kế hoạch hóa định hƣớng phát triển đã bộc lộ nhiều hạn chế và đặt ra những vấn đề rất cấp bách. 2.4. Những vấn đề đặt ra của việc lựa chọn đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay. Trong luận văn này sẽ không đi sâu vào phân tích các thành tựu mà quan tâm đến các hạn chế, khuyết điểm của lựa chọn đầu tư công theo phương pháp kế hoạch hóa định hướng phát triển có ảnh hưởng tiêu cực đến đầu tư công nói chung và hiệu quả đầu tư công nói riêng như thế nào? 2.4.1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực lựa chọn đầu tư công Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới lựa chọn đầu tư công còn lỏng lẻo, thiếu hiệu quả thời gian qua là việc thiếu vắng một khung khổ pháp lý rõ ràng, đầy đủ, nhất quán, minh bạch về đầu tư công. Thứ nhất, số lượng văn bản pháp quy điều chỉnh đầu tư công nhiều, nhưng còn phân tán và chắp vá. Thứ hai, hoạt động đầu tư công ở khía cạnh này hay khía cạnh khác cũng lại chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, v.v… 2.4.2. Cơ chế, phương pháp, cách thức lập kế hoạch đầu tư công Những hạn chế cơ bản của công tác lập kế hoạch hiện nay là: 2.4.2.1. Về mặt tổng thể quy trình lập kế hoạch đầu tƣ công: Sau Đổi mới, quy trình lập kế hoạch đầu tư công đã có những cải tiến để phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên quy trình lập kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam chưa thực sự được gọi là quy trình “từ dưới lên”. Nó chưa phát huy được ưu thế tận dụng nguồn lực xã hội, thậm chí thể hiện khuyết điểm dàn trải và quản lý kém. 2.4.2.2. Về từng bƣớc cụ thể trong quy trình lập kế hoạch:  Phương pháp xây dựng kế hoạch, quy hoạch, chiến lược Một là, thiếu thứ tự ưu tiên chiến lược trong mỗi giai đoạn kế hoạch trung hạn do có quá nhiều mục tiêu, quá nhiều quy hoạch, chiến lược “con” vì thế nguồn lực vốn đã hạn hẹp lại bị sử dụng phân tán. Hai là, tuy lý thuyết là cần căn cứ vào khả năng huy động vốn để xác định mục tiêu, nhưng thực chất bước này hầu như không được thực hiện. Thiếu liên kết giữa chiến lược, kế hoạch có tính dài hạn và ngân sách (đang được lập ngắn hạn – hàng năm) dẫn đến hiệu lực thực thi kế hoạch rất yếu. Ba là, trong việc xem xét đánh giá thực trạng đầu tư công, những dự án còn tồn lại, cần đầu tư thêm, bộ phận này chưa thực sự xem xét trên phương diện hiệu quả kinh tế để đánh giá các dự án đó có nên tiếp tục nhận thêm đầu tư hay nên chấm dứt.  Cơ chế phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước Thứ nhất, chưa thể xoá bỏ tư duy theo kiểu kế hoạch hoá tập trung, nhiều người vẫn chỉ quan tâm đến các yếu tố hình thức bên ngoài của dự án hơn là hiệu quả thực sự, rồi từ đó xác định một các chủ quan về chương trình. Thứ hai, đội ngũ những công nhân viên chức Nhà nước thường có suy nghĩ phụ thuộc vào Nhà nước. Nếu Nhà nước có nhiều dự án để thực hiện, họ sẽ có nhiều việc để làm, cơ hộ để kiếm nhiều tiền hơn và thậm chí có cả những cơ hội để tham nhũng. Tóm lại, việc phân cấp đầu tư là hợp lý và cần thiết tuy đã thực hiện nhưng chưa coi trọng công tác nâng cao năng lực quản lý của các địa phương, dẫn đến tình trạng buông lỏng kiểm tra, giám sát nên hiệu quả các dự án và công trình đầu tư còn thấp, tình trạng xây dựng dàn trải và thời gian xây dựng kéo dài còn phổ biến.  Cơ chế lựa chọn chủ thể thực hiện đầu tư công Lập kế hoạch và thẩm định dự án không theo một quy trình chuẩn mực cụ thể nào, mà hầu hết là những phân tích mang tích chủ quan tuỳ theo từng dự án. Vì vậy không có cơ sở để so sánh các dự án với nhau để xác định tính hiệu quả của từng dự án, đây lại là cơ sở để lựa chọn mục tiêu của chương trình đầu tư công. 2.4.3. Trình độ nhân lực của hệ thống lập kế hoạch đầu tư công Con người là một nhân tố quan trọng trong bất kỳ quá trình lao động nào, con người là chủ thể là nhân tố có tác động đến các nhân tố khác biến đổ chúng thành sản phẩm cuối cùng. Chính vì vậy vai trò của trình độ của những tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình lựa chọn đầu tư công là vô cùng quan trọng. 2.4.4. Các nhân tố mang tính thể chế ảnh hưởng đến quy trình lập kế hoạch đầu tư công Trong những năm qua, việc chuyển dần từ mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường thị trường, từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường được coi là một nhân tố có ảnh hưởng tốt đến đầu tư công và được làm rõ trong phần phương thức lựa chọn đầu tư công mới. Tuy nhiên, những phương thức lựa chọn đầu tư công hiện nay vẫn chưa thực sự phù hợp với thể chế kinh tế thị trường đúng nghĩa, mà vẫn mang nhiều đặc tính của cơ chế bao cấp và nguyên tắc xin - cho. Vấn đề cần phân tích ở đây là cơ chế ra quyết định và nhóm lợi ích. Đằng sau các chính sách của Nhà nước luôn có những nhóm người hưởng lợi và những nhóm bị thiệt thòi. Tất cả đều ra sức thâm nhập và ảnh hưởng vào bộ máy nhà nước để giành đặc lợi. Trong khi đó, bộ máy nhà nước cũng ngày bớt thống nhất, dần trở thành người đại diện của các nhóm lợi ích khác nhau. Có thể nhìn nhận vấn đề nhóm lợi ích theo hai loại: phân theo ngành và phân theo vùng. Phân theo ngành: các nhóm có tác động lớn thường là các tập đoàn kinh tế, các bộ ngành. Phân theo vùng: các nhóm là các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Để rõ ràng về mặt phân tích, chúng ta sẽ sử dụng cách tiếp cận về hành vi và sự ứng đáp giữa chính quyền Trung ương, địa phương và các doanh nghiệp, tổng công ty, hay tập đoàn nhà nước (game theory approach). Như đã nêu, chúng ta đã mô tả khu vực công như một “cuộc chơi” gồm các chủ thể: Nhà nước trung ương, các doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước (xét về khía cạnh ngành), hay các tổ chức chính quyền địa phương (xét về lãnh thổ, khu vực quản lý). Các tập đoàn, các giới chức địa phương có quyền tự chủ ngày càng cao theo tiến trình cải cách. Đi kèm theo đó, là ngân quỹ để lại cho địa phương hay các tập đoàn, doanh nghiệp Nhà nước cũng tăng dần và ảnh hưởng của nhóm lợi ích đó cũng tăng dần đối với lựa chọn đầu tư công. Trong góc nhìn về đầu tư công, có thể thấy tồn tại rất nhiều nhóm lợi ích, tuy nhiên để bảo đảm lợi ích công – lợi ích toàn dân – lợi ích xã hội được đặt lên ưu tiên hàng đầu thì cần có một cơ chế ra quyết định minh bạch hóa và dân chủ hóa. Vai trò của Nhà nước thể hiện rõ ràng trong việc điều hòa các nhóm lợi ích này để cùng hướng tới lợi ích chung. Phân tích Chương trình “Một triệu tấn đường” để làm rõ tác động tiêu cực của các nhóm lợi ích chi phối đầu tư công đến hiệu quả đầu tư công Có thể lấy thêm ví dụ về Hiệp hội Các nhà sản xuất ôtô Việt Nam (VAMA. Vụ Zuellig Pharma Vietnam (ZPV) lại cho thấy sức mạnh của các nhóm lợi ích tư bản nước ngoài và quyền khuynh đảo của họ với thị trường thuốc Việt Nam. Về các nhóm lợi ích tại địa phương, các địa phương luôn cạnh tranh nhau và gây ảnh hưởng đến các cơ quan trung ương nhằm thu hút vốn đầu tư công vào tỉnh mình, thậm chí đòi các quyền ưu đãi riêng nhằm thu hút vốn đầu tư cho tỉnh. Tuy xác định được cơ chế ảnh hưởng không tốt của các nhóm lợi ích và cơ chế ra quyết định lên hiệu quả đầu tư công, nhưng cần xem xét trên nhiều góc độ. Hơn nữa, có thể nhận thấy sự minh bạch công khai trong quy trình lập kế hoạch đầu tư công cũng có ảnh hưởng tích cực đến việc cải thiện các tiêu cực trong các nhân tố thể chế. Khi các tiêu chuẩn phân bố kế hoạch đầu tư công được thiết lập rõ ràng, quy chuẩn, các tác động mang tính chủ quan bên ngoài sẽ giảm bớt. CHƢƠNG 3 CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH CẢI THIỆN LỰA CHỌN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 3.1. Bối cảnh quốc tế và trong nƣớc ảnh hƣởng đến lựa chọn đầu tƣ công Bối cảnh kinh tế trong nước và thế giới hiện vẫn còn tiềm ẩn nhiều yếu tố khó lường có khả năng ảnh hưởng đến việc huy động nguồn vốn để duy trì tổng mức đầu tư toàn xã hội như giai đoạn 10 năm qua. 3.2. Những định hƣớng cải thiện lựa chọn đầu tƣ công 3.2.1. Xác định rõ vai trò, nhiệm vụ của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việc xác định rõ vai trò của Nhà nước giúp thống nhất được quan niệm cách hiểu về đầu tư công, cũng như phạm vi và mục tiêu của đầu tư công. Từ đó, xác định phạm vi, yêu cầu và nhiệm vụ lựa chọn đầu tư công. 3.2.2. Nhìn nhận một cách đúng đắn vai trò của lựa chọn đầu tư công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Trong thời kỳ mới, cần tiếp tục khẳng định chuyển từ kế hoạch mệnh lệnh sang kế hoạch định hướng, cũng có nghĩa là chuyển từ kế hoạch hóa nền kinh tế vận hành theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đây là sự chuyển đổi cơ bản nhất, quyết định sự chuyển đổi các nội dung khác của kế hoạch hóa trong điều kiện mới. 3.3. Các khuyến nghị chính sách: 3.2.1. Hoàn thiện về mặt pháp lý các văn bản liên quan đến lựa chọn đầu tư công Xây dựng khung pháp lý đầy đủ đối với đầu tư công là cần thiết.Hiện nay chưa có một cơ chế lựa chọn đầu tư công để quy trình thực hiện chương trình đầu tư công tuân theo đúng nguyên tắc đề ra. Cơ chế lựa chọn đầu tư công được thể hiện thông qua các chính sách, các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công. Vì vậy hoàn thiện cơ chế cũng chính là xây dựng một hệ thống văn bản pháp lý hoàn chỉnh và đưa ra các chính sách bổ sung. Trước hết, cần phải thực hiện nghiêm các quy định của Luật ngân sách Nhà nước, Luật đầu tư, Luật đấu thầu… Thứ hai là công tác hoàn thiện luật, chính sách hiện có và xây dựng mới, bao gồm: - Hình thành khung pháp lý đồng bộ, thống nhất, khả thi về công tác lựa chọn đầu tư công bao gồm Luật Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư công và các Nghị định có liên quan. - Xây dựng văn bản pháp lý qui định về công tác lập, theo dõi, giám sát, đánh giá công tác kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, cũng như các địa phương, trong đó cần quy định rõ vai trò của cơ quan thống kê đối với công tác kế hoạch cả ở Trung ương và địa phương, nhất là trong việc theo dõi, giám sát thực hiện kế hoạch 3.2.2. Cải cách cơ chế, phương pháp, cách thức thực hiện lựa chọn đầu tư công  Một là, đổi mới cơ bản phạm vi và cách thức xây dựng chiến lƣợc, quy hoạch, kế [...]... số ý kiến về vấn đề lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam trong bối cảnh kinh tế - xã hội hiện nay Việc phân tích đặc điểm của lựa chọn đầu tư công trong giai đoạn hiện nay đã làm rõ được một số vấn đề đặt ra của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam trên các khía cạnh: hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực lựa chọn đầu tư công; cơ chế, phương pháp, cách thức lập kế hoạch đầu tư công; trình độ nhân... thiện khung pháp lý cho lựa chọn đầu tư công nói riêng và đầu tư công nói chung Hệ thống lại các văn bản đầu tư hợp lý, tránh chồng chéo, trùng lắp Tư ng ứng với đó, xác định lại vai trò của các cơ quan, bộ máy tham gia trong hệ thống lựa chọn đầu tư công - Xác định một hệ thống chỉ tiêu đánh giá đầu tư công quy chuẩn, làm tăng tính minh bạch trong quy trình lựa chọn đầu tư công - Áp dụng kế hoạch... thức lập kế hoạch đầu tư công; trình độ nhân lực của hệ thống lập kế hoạch đầu tư công; và các nhân tố mang tính thể chế ảnh hưởng đến quy trình lập kế hoạch đầu tư công Trên cơ sở đó, đề xuất những giải pháp cải thiện hiệu quả cho lựa chọn đầu tư công giúp cho lựa chọn đầu tư công nói riêng và đầu tư công nói chung ở Việt Nam thực hiện tốt vai trò của mình giúp phát triển kinh tế nhanh và bền vững... trình lựa chọn đầu tư công và hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư công Luận văn đã hệ thống hóa được cơ sở lý thuyết về lựa chọn đầu tư công, chỉ ra những mặt đạt được, những điểm còn tồn tại của quy trình lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội Với cách tiếp cận hệ thống, xem xét lựa chọn đầu tư công trong tổng thể lý luận về vai trò của Nhà nước trong... thiết Thứ hai, tăng cường khâu giám sát đầu tư, đấu thầu nhằm hạn chế tối đa hiện tư ng thất thoát, lãng phí 3.2.3 Cải cách tổ chức và bộ máy nhân sự lựa chọn đầu tư công - Thiết lập bộ máy lựa chọn đầu tư công thống nhất và hiệu quả - Củng cố cơ cấu tổ chức và tăng cường năng lực đội ngũ cán bộ lựa chọn đầu tư công Theo kinh nghiệm quốc tế, kết hợp thực tế tại Việt Nam, có thể kết luận 03 giải pháp quan... xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2002), Luật Ngân sách Nhà nước 19 Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005), Luật Đầu tư 20 Tạp chí Kinh tế và dự báo (2012), Kỷ yếu Hội thảo “Đổi mới công tác kế hoạch và đầu tư công 21 Nguyễn Quang Thái (2008), “Mấy vấn đề hiệu quả đầu tư công , Báo cáo tư vấn cho Ngân hàng Thế giới 22 Thời báo kinh tế Việt Nam (2007), Kinh tế Việt Nam và Thế giới 2006- 2007... sẽ giúp đầu tư tập trung, rút ngắn thời gian đầu tư, tránh hiện tư ng dàn trải Thực hiện chế độ công khai và minh bạch trong quy trình phân bổ vốn Sự công khai minh bạch, áp dụng theo đúng tiêu chí đã đề ra để phân bổ vốn không chỉ giúp nâng cao hiệu quả đầu tư công, mà còn làm hạn chế ảnh hưởng của các nhóm lợi ích đối với việc xin - cho trong đầu tư công  Ba là, từng bƣớc nâng cao hiệu quả công tác... cấp đầu tư công , Hạ Long, 2012 3 Đinh Văn Ân (2011), Kinh tế Việt Nam năm 2001 – 2005 và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 2006 – 2010, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương 4 Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2005), “Chương trình đầu tư công cộng - Những kết quả ban đầu và định hướng cho giai đoạn 2006 – 2010”, Tạp chí Kinh tế và dự báo, (5) 5 Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2001), “Chương trình đầu tư công 2001... trên kết quả đầu ra Hai phương pháp này giúp cho kế hoạch không vượt quá xa so với ngân sách, tránh sự lạm chi bằng phương thức vay nợ, cũng như kiểm soát hiệu quả đầu tư công ngay từ khâu lập kế hoạch KẾT LUẬN Việc nghiên cứu lựa chọn đầu tư công là một công việc cần thiết để thấy được những điểm yếu, rút ra những bài học và đề xuất giải pháp cho cải thiện hiệu quả quy trình lựa chọn đầu tư công và hoàn...hoạch trong đầu tƣ công Thứ nhất, xác định một cách rõ ràng phạm vi cho các dự án đầu tư công tư ng ứng với vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Thứ hai, đổi mới quy trình và phương pháp lập kế hoạch theo hướng dân chủ, công khai và phù hợp với năng lực của bộ máy Thứ ba, xây dựng một cẩm nang lập kế hoạch đầu tư bao gồm kỹ thuật lựa chọn dự án và đánh giá cân đối đầu tư thích hợp giữa các . về đầu tư công dựa trên cơ sở lựa chọn đầu tư công. - Chỉ ra đặc điểm của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam, các nhân tố thuộc quy trình lựa chọn đầu tư công ảnh hưởng đến hiệu quả của đầu tư công. . hiện lựa chọn đầu từ công; Cải cách tổ chức và bộ máy nhân sự lựa chọn đầu tư công nhằm cải thiện lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. Keywords. Kinh tế chính trị; Đầu tư công; Đầu tư; Việt Nam. quản lý đầu tư công. Luận văn đã hệ thống hóa được cơ sở lý thuyết về lựa chọn đầu tư công, chỉ ra những mặt đạt được, những điểm còn tồn tại của quy trình lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam trong