Giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Trong thời gian qua, đặc biệt là hơn hai thập kỉ của thời kì đổi mới, Việt Nam

I LỜI NÓI ĐẦU 1

II NỘI DUNG 1

1 Khái niệm của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật 1

2 Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật 2

3 Giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 5

4 Ví dụ minh hoạ 6 KẾT LUẬN 6

I LỜI NÓI ĐẦU

Trong thời gian qua, đặc biệt là hơn hai thập kỉ của thời kì đổi mới, Việt Nam đã có những bước tiến quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật Hiện nay, các văn bản qui phạm pháp luật có liên quan đến hoạt động xây dựng pháp luật đã dần dần xác lập được một qui trình tương đối khoa học, hợp lí, dân chủ, đồng bộ về thủ tục, trình tự soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật Đặc biệt Nhà nước đã xác định rõ cơ chế phân công, phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức trong qui trình xây dựng văn bản từ giai đoạn lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định đến giai đoạn xem xét, thông qua, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật Thực tế chỉ ra rằng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật có vai trò quan trọng trong quá trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật và các Báo cáo thẩm định dự thảo qui phạm pháp luật luôn có giá trị pháp lí nhất định đối với các chủ thể có liên quan Với mong muốn tìm hiểu về vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL

và giá trị pháp lí của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản QPPL, bài viết

này hướng vào giải quyết nội dung: “Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp lí của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật Cho ví dụ minh họa.”

II NỘI DUNG

1 Khái niệm của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật

Hiện nay, có nhiều cách tiếp cận khái niệm thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật khác nhau, tuy nhiên, Qui chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật ban hành theo Quyết định số 05/2007/QĐ – TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ định nghĩa hoạt động

thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động “xem xét, đánh giá về nội dung, hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật.” Đây có thể coi là cách tiếp cận thể hiện rõ nét nhất bản

chất cũng như đặc trưng của hoạt động thẩm định

2 Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật

Thẩm định dự thảo VBQPPL là đảm bảo khi VBQPPL được ban hành sẽ đúng về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức và nội dung đảm bảo không trái với qui định của cấp trên, phù hợp với thực tế của địa phương và có tính khả thi cao

Theo qui định tại Điều 36 Luật BHVBQPPL 2008, cơ quan có quyền thẩm định là Bộ Tư pháp, Hội đồng thẩm định có trách nhiệm thẩm định dự thảo Luật, Pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết trước khi trình Chính phủ Theo quy định của Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND 2004 và Nghị định

số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006, thì sở tư pháp và phòng tư pháp có trách nhiệm thẩm định các VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện ban hành

Có thể nói, thẩm định dự thảo Luật là một khâu quan trọng trong quá trình đưa ra một văn bản pháp luật vào với cuộc sống

Thẩm định một dự thảo văn bản QPPL chính là phát biểu về tính pháp lí của văn bản Việc thẩm định bắt đầu từ câu hỏi liệu văn bản pháp

luật dự kiến và phạm vi điều chỉnh của văn bản dự kiến có đạt được mục đích đề ra hay không Sau đó, trọng tâm của việc thẩm định là câu hỏi liệu VBQPPL có phù hợp với văn bản PL có thứ bậc hình thức cao hơn hay không Việc thẩm định tập trung vào tính hợp hiến, sự phù hợp với luật pháp quốc tế Ngoài ra còn phải thẩm định liệu việc ban hành ra một văn bản pháp luật như vậy có mâu thuẫn gì với trật tự pháp luật đang hiện hành,

có đúng về mặt trật tự, thứ tự ưu tiên hình thức văn bản có được tôn trọng… Thẩm định văn bản QPPL nếu trả lời được hết và đầy đủ các dự liệu trên thì văn bản QPPL có khả năng áp dụng và thực hiện vào thực tiễn

sẽ rất cao và như vật tính khả thi của văn bản QPPL sẽ được đảm bảo

Do đó vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã được ghi nhận và đánh giá cao dưới nhiều góc độ khác nhau, thể hiện ở những phương diện sau đây:

Thứ nhất, thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật là một giai

đoạn quan trọng không thể thiếu trong quá trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật Đây là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản (đối với Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) hoặc trước khi Chính phủ xem xét thông qua để trình Quốc hội (đối với dự án Luật, Nghị quyết của Quốc hội) hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội (đối với dự án Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội) xem xét, ban hành

Thứ hai, hoạt động thẩm định còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh

giá dự thảo văn bản qui phạm pháp luật góp phần đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật Với tư cách là “cơ quan tham mưu”, là “người gác cổng”, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật có trách nhiệm đưa ra những đánh giá, xem xét rất cơ bản và trung thực giúp cơ quan hữu quan tiếp cận được với dự thảo văn bản qui phạm pháp luật một cách nhanh nhất, sâu nhất, có trọng tâm

nhất Điều đó thực sự giúp trả lời nhanh chóng, chính xác và thỏa đáng câu hỏi: “đồng ý hay không” đối với mỗi vấn đề của dự thảo, giúp văn bản qui phạm pháp luật được thông qua thuận lợi Mặt khác, cùng với việc cung cấp thông tin về dự thảo dưới góc độ vừa mang tính toàn diện, vừa mang tính chuyên môn thẩm định còn là cơ sở để giải thích, thuyết phục về những ý đồ lập pháp, đồng thời là cơ sở để giải thích luật sau này Chỉ có thông qua công tác thẩm định, cơ quan có thẩm quyền mới đánh giá được những mặt được cũng như chưa được của các dự thảo văn bản qui phạm pháp luật và từ đó đảm bảo tính khả thi cũng như đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự án, dự thảo Nếu cơ quan có thẩm quyền không thẩm định tốt tính khả thi của dự thảo, thì sẽ để lọt các văn bản không có tính khả thi, không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính nghiêm túc của pháp luật

Thứ ba, thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật còn có ý

nghĩa vô cùng đặc biệt đối với cơ quan soạn thảo Đóng vai trò là hoạt động kiểm định lại kết quả làm việc của cơ quan chủ trì soạn thảo, thẩm định góp phần không nhỏ trong việc nâng cao trách nhiệm của cơ quan này Những tham vấn trong các báo cáo thẩm định được cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, kịp thời sửa đổi đã mang lại chất lượng cao hơn cho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này Từ đó, cơ quan chủ trì soạn thảo dần dần hoàn thiện hơn cả về kĩ năng lẫn trách nhiệm trong quá trình soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật

Thứ tư, thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và

giám sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật – một khía cạnh của hoạt động quản lí nhà nước Thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản pháp luật được giao cho một

số chủ thể nhất định nhưng hoạt động này đòi hỏi sự phối hợp nhịp nhàng

và ăn khớp của hầu hết các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng và ban

hành văn bản qui phạm pháp luật Các bước từ chuẩn bị dự án, lập dự thảo đến trình dự thảo đều ảnh hưởng đến khâu thẩm định dự thảo và ngược lại, kết quả của việc thẩm định dự thảo cũng có tác động không nhỏ đến các giai đoạn trên Có thể đánh giá một cách chung nhất, các cơ quan có thể ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhanh chóng, thuận lợi là nhờ một qui trình thẩm định tương đối khoa học, hợp lí Nếu hoạt động thẩm định không chuẩn xác hoặc được tiến hành không đảm bảo yêu cầu về mặt chuyên môn sẽ mang lại cho các chủ thể có thẩm quyền khác trong hoạt động soạn thảo những bức xúc, mâu thuẫn, ảnh hưởng đến chất lượng các văn bản qui phạm pháp luật được ban hành Ở một góc độ khác, khi có sự tham gia của hoạt động thẩm định, các chủ thể có thẩm quyền trong soạn thảo văn bản còn nâng cao được ý thức trách nhiệm của mình, từ đó hoàn thành tốt và ngày càng hoàn thiện hơn nữa công việc được giao

Như vậy, hoạt động thẩm định văn bản qui phạm pháp luật có vị trí

và vai trò rất quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật Nó vừa góp phần đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất vừa góp phần khắc phục tính cục bộ trong quá trình xây dựng pháp luật, một trong những yếu

tố quan trọng để xây dựng Việt Nam thành Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa trong tương lai

3 Giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Luật BHVBQPPL 2008, thẩm định là một khâu bắt buộc trong quy trình ban hành VBQPPL Tuy nhiên, quy định của pháp luật cũng chỉ dừng ở đó mà không có quy định cụ thể giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định Báo cáo thẩm định chỉ được coi như một kênh ý kiến để

cơ quan ban hành tham khảo

Về mặt pháp lý, rõ ràng báo cáo thẩm định không phải là VBQPPL nên đương nhiên nó không có giá trị bắt buộc đối tượng phải thi hành và cũng không có chế tài đối với những người không thi hành Với địa vị pháp

lý như vậy, giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định hiện nay nhiều khi còn chưa được coi trọng đúng mức Vì vậy, cơ quan soạn thảo có thể không tiếp thu ý kiến thẩm định; không giải trình khi cơ quan thẩm định yêu cầu; thậm chí không cần ý kiến của cơ quan thẩm định mà cũng không phải chịu chế tài pháp lý nào

4 Ví dụ minh hoạ

Báo cáo thẩm định dự thảo Luật Con nuôi số 138/BTP-HĐTĐ ngày

15 tháng 7 năm 2009 của Bộ Tư pháp (được trình bày chi tiết tại Phụ lục, trang….)

Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp đã đưa ra những đánh giá rõ nét

về sự cần thiết ban hành, thẩm quyền ban hành Luật con nuôi, xem xét và đưa ra những ý kiến thẩm định cụ thể, chính xác về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản Dự thảo Luật, việc thực hiện đúng và đầy đủ quy trình luật định trong việc ban hành Luật Bộ Tư pháp còn có ý kiến thẩm định tính khả thi của Dự thảo Luật con nuôi với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện sau khi Luật được ban hành Ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp luôn được cơ quan soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu để hoàn chỉnh dự thảo Nhờ đó, công tác xây dựng Dự thảo Luật con nuôi được thực hiện đúng theo quy trình luật định

Dự thảo Luật con nuôi không quy định giá trị pháp lý của báo cáo dự thảo, mà chỉ là một trong những tài liệu để Hội đồng thẩm định nhận xét,

đề nghị và bổ sung ý kiến cho dự thảo Luật đầy đủ, hoàn thiện Giá trị của báo cáo phụ thuộc vào uy tín của Hội đồng thẩm định khi đánh giá một cách khách quan, trung thực, chính xác

KẾT LUẬN

Thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động đặc thù nhằm xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, ngôn ngữ

soạn thảo dự thảo… và là giai đoạn có vai trò hết sức quan trọng, không thể thiếu trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật Đây là biện pháp có tính chất “phòng ngừa” cao nhằm đảm bảo tính hoàn thiện, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật cũng như đảm bảo, nâng cao cơ chế phối hợp giám sát lẫn nhau của các chủ thể có thẩm quyền trong việc lập pháp Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật có vai trò rất quan trọng tuy nhiên các Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản QPPL vẫn chưa có được giá trị pháp lý thỏa đáng Để hoạt động thẩm định

dự thảo văn bản qui phạm pháp luật thực hiện đúng, đầy đủ và hiệu quả nhất vai trò của mình, thiết nghĩ các nhà làm luật nên ghi nhận giá trị pháp

lý của các Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật cao hơn

PHỤ LỤC

BÁO CÁO THẨM ĐỊNH DỰ THẢO LUẬT NUÔI CON NUÔI

Kính gửi: - Văn phòng Chính phủ

- Bộ Tư pháp

BỘ TƯ PHÁP

HỘI ĐỒNG THẨM

ĐỊNH

_

Số: 138/BTP-HĐTĐ

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

Hà Nội, ngày 15 tháng 7 năm 2009

Căn cứ Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 về việc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngày 7/7/2009, Bộ trưởng

Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 1728/QĐ-BTP về việc thành lập Hội đồng thẩm định Dự thảo Luật Nuôi con nuôi (sau đây gọi là Hội đồng) Hội đồng do đồng chí Nguyễn Đức Chính - Thứ trưởng Bộ Tư pháp làm chủ tịch, các thành viên là chuyện gia, nhà khoa học công tác tại Văn phòng Chính phù,

Bộ Công an, Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Tư pháp, Toà án nhân dân tối cao, Trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Sở Tư pháp thành phố Hà Nội Ngày 9/7/2009, Hội đồng đã tiến hành phiên họp thẩm định Dự thảo Luật Nuôi con nuôi với sự tham gia đầy đủ của các thành

viên Hội đồng (11/11 thành viên) Sau khi nghe đại diện cơ quan soạn thảo

trình bày những nội dung chính của Dự thảo Luật Nuôi con nuôi, Dự thảo Tờ trình, Bản tổng hợp ý kiến góp ý của Bộ, ngành, Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của Bộ, ngành, địa phương, Bản thuyết minh và báo cáo đánh giá

tác động của Dự thảo, các thành viên Hội đồng thẩm định đã phát biểu ý kiến

về Dự thảo và thảo luận về các nội dung sau đây:

I MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG

1 Sự cần thiết ban hành Luật

Hội đồng thẩm định tán thành về sự cần thiết ban hành Luật Nuôi con nuôi Việc quy định thống nhất các quy định về nội dung và thủ tục; điều chỉnh thống nhất vấn đề nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài sẽ khắc phục những hạn chế, bất cập, thiếu sót của hệ thống pháp luật, bảo đảm tính đồng bộ và thống nhất trong các quy định về nuôi con nuôi, tạo ra khung pháp lý thông thoáng hơn, ổn định và an toàn hơn để thu hút sự quan tâm, ủng hộ và giúp đỡ của toàn xã hội đối với công tác bảo vệ, chăm sóc và nuôi dưỡng trẻ em, nâng cao trách nhiệm của tất cá các ngành, các cấp,

cơ quan, tổ chức và xã hội trong việc bảo đảm quyền của trẻ em

Mặt khác, Việt Nam đang trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, xây dựng Luật Nuôi con nuôi thể hiện sự tôn trọng các cam kết quốc tế về quyền trẻ em, tôn trọng và bảo đàm các quyền trẻ em mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia, trong đó có Công ước Lahay về bảo vệ trẻ em

2 Sự phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng tính hợp hiến, hợp Pháp, tính thống nhất của Dự thảo Luật với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

Hội đồng thẩm định nhận thấy, về cơ bản, Dự thảo đã bảo đảm sự phù hợp với Hiến pháp, với đường lối, chủ trương, chính sách của Nhà nước; bảo đảm

sự thống nhất với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Bộ luật dân sự, Luật Hôn nhân và gia đình và các văn bản hướng dẫn thi hành Dự thảo cũng bảo đảm đáp ứng các yêu cầu của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền, bảo đảm yêu cầu của hội nhập kinh tế, quốc tế và tính tương thích với các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

3 Về tính khả thi của Dự thảo Luật

Hội đồng thẩm định nhất trí cho rằng, Dự thảo Luật bảo đảm tính khả thi

của văn bản và nhận được sự ủng hộ của nhân dân, người Việt Nam ở nước ngoài cũng như cộng đồng quốc tế; đảm bảo được sự công bằng và bình đẳng giữa nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; đồng thời, sẽ là phù hợp với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện sau khi Luật được ban hành

4 Về việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo

Hội đồng thẩm định thấy rằng, mặc dù thời gian chuẩn bị gấp rút nhưng

Dự thào Luật đã được cơ quan chủ trì soạn thảo chuẩn bị công phu

Cơ quan soạn thảo đã tuân thủ trình tự, thủ tục theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập; tiến hành rà soát văn bản pháp luật hiện hành để kế thừa những nội dung còn phù hợp và đã được thực tiễn kiểm nghiệm; tổ chức 04 cuộc Toạ đàm lấy

ý kiến rộng rãi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan; 02 cuộc Tọa đàm lấy ý kiến của các chuyên gia trong nước và quốc tế Sau khi hoàn thành việc xây dựng Dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo đã tổ chức lấy ý kiến bằng văn bản của các Bộ, ngành; đăng tải Dự thảo trên Cổng thông tin điện tử của Bộ

Tư pháp để lấy ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định Ban soạn thảo đã nghiêm túc tổ chức việc tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý để chỉnh lý, hoàn thiện Dự thảo

5 Về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Các thành viên Hội đồng thẩm định đều nhất trí cho rằng, về cơ bản, Dự thảo đã thể hiện tính hơp lý, khoa học của bố cục, tính rõ ràng về nội dung; các thuật ngữ chuyên môn được sử dụng nhất quán trong hệ thống văn bản hiện hành; ngôn ngữ trong Dự thảo diễn đạt rõ ràng, dễ hiểu

Tuy nhiên, để Dự thảo luật được tốt hơn, các thành viên Hội đồng đều nhất trí đề nghị Ban soạn thảo nghiên cứu, rà soát và chỉnh sửa lại cho phù hợp và thống nhất, cụ thể là: