Nghiên cứu về cơ cấu tổ chức của ASEAN

MỞ ĐẦU Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) với 10 quốc gia thành viên là một tổ chức khu vực có uy tín, hưởng quy chế quan sát viên tại Liên hiệp quốc (LHQ) và có quan hệ hợp tác với nhiều đối tác khác nhau. Sự tồn tại và phát triển của ASEAN đang ngày càng có tác động mạnh mẽ, đa chiều đến sự phát triển của các nước trong khu vực. Hiện nay, Nghiên cứu về cơ cấu tổ chức của ASEAN sẽ góp phần có cái nhìn đúng đắn và giúp chúng ta hiểu biết sâu sắc hơn về Cộng đồng này. NỘI DUNG I. Khái quát chung về ASEAN. ASEAN ra đời vào ngày 08/08/1967 trên cơ sở tuyên bố Bangkok thông qua tại hội nghị bộ trưởng ngoại giao 5 nước là Thái Lan, Malaysia, Singapore, Indonesia và Philippines. Sau hơn 4 thập kỷ tồn tại và phát triển, ASEAN đã lớn mạnh, trở thành một thực thể chính trị - kinh tế gắn kết, có vai trò quan trọng đóng góp cho hòa bình, ổn định, hợp tác khu vực và là đối tác không thể thiếu của các nước và các tổ chức lớn trên thế giới. II. Hệ thống các thiết chế pháp lý của ASEAN theo hiến chương ASEAN 1.1. Hội nghị cấp cao – ASEAN Sumit Hội nghị cấp cao ASEAN (hay còn gọi là Hội nghị thượng đỉnh) bao gồm các nguyên thủ quốc gia hoặc những người đứng đầu chính phủ của các quốc gia thành viên. Hội nghị cấp cao tiến hành họp 2 lần một năm và do quốc gia thành viên giữ chức chủ tịch ASEAN chủ trì và tổ chức, ngoài ra Hội nghị cấp cao sẽ được nhóm họp bất thường khi cần thiết. Đây là cơ quan quyền lực cao nhất của ASEAN 1.2. Hội đồng điều phối Hội đồng điều phối ASEAN bao gồm các ngoại trưởng ASEAN, họp ít nhất 2 lần một năm. Hội đồng điều phối ASEAN sẽ được các quan chức cao cấp liên quan hỗ trợ. 1.3. Các hội đồng Cộng đồng Các hội đồng Cộng đồng bao gồm Hội đồng Cộng đồng chính trị – an ninh, Hội đồng cộng đồng kinh tế, Hội đồng cộng đồng văn hóa – xã hội ASEAN. Mỗi quốc gia thành viên sẽ chỉ định một đại diện quốc gia tham dự cuộc họp của Hội đồng Cộng đồng ASEAN, trực thuộc mỗi Hội đồng Cộng đồng sẽ có các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng. Mỗi Hội đồng Cộng đồng họp ít nhất 2 lần 1 năm và do Bộ trưởng có liên quan của mỗi quốc gia thành viên giữ cương vị Chủ tịch ASEAN chủ trì. Mỗi Hội đồng Cộng đồng ASEAN sẽ được hỗ trợ bởi các quan chức cao cấp có liên quan. 1.4. Các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng Các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng ASEAN là các thiết chế trực thuộc các Hội đồng Cộng đồng (Hội đồng Cộng đồng chính trị – an ninh có 6 cơ quan, Hội đồng Cộng đồng kinh tế có 14 cơ quan, Hội đồng Cộng đồng văn hóa – xã hội có 17 cơ quan trực thuộc. Mỗi cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng trong phạm vi chức năng của mình có thể giao cho các quan chức cao cấp và các cơ quan trực thuộc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được nêu trong Phụ lục 1 của Hiến chương. 1.5. Tổng thư kí và Ban thư kí - Tổng thư kí ASEAN Tổng thư kí ASEAN do Hội nghị cấp cao bổ nhiệm với nhiện kì 5 năm và không được tái bổ nhiệm. Tổng thư kí được lựa chọn trong số công dân của quốc gia thành viên ASEAN dựa theo thứ tự luân phiên, có tính đến sự liêm khiết, năng lực, kinh nghiệm, chuyên môn và sự cân bằng về giới. Tổng thư kí là quan chức hành chính cao cấp nhất của ASEAN, được hỗ trợ bởi bốn Tổng thư kí với hàm thứ trưởng. Các phó Tổng thư kí sẽ chịu trách nhiệm trước Tổng thư kí trong việc thực thi chức trách của mình. Bốn phó Tổng thư kí sẽ không cùng quốc tịch với Tổng thư kí và đến từ 4 quốc gia thành viên khác nhau - Ban thư kí ASEAN Ban thư kí ASEAN bao gồm Tổng thư kí và các nhân viên khác, tùy theo yêu cầu đặt ra. Tổng thư kí và các nhân viên Ban thư kí thực thi nhiệm vụ vì lợi ích của ASEAN mà không nhân dân bất kì chính phủ nào. - Ban thư kí ASEAN quốc gia Mỗi quốc gia thành viên ASEAN thành lập một Ban thư kí ASEAN quốc gia đóng vai trò là đầu mối quốc gia trong các hoạt động liên quan đến ASEAN. 1.6. Ủy ban đại diện thường trực bên cạnh ASEAN Mỗi quốc gia thành viên ASEAN bổ nhiệm một đại diện thường trực có hàm đại sứ bên cạnh ASEAN đặt tại Jakarta. Ủy ban đại diện thường trực bao gồm các vị sứ của đại sứ của quốc gia. 1.7. Ủy ban ASEAN ở nước thứ ba và các tổ chức quốc tế Ủy ban ASEAN ở các nước thứ 3 có thể được thành lập tại các nước ngoài khối ASEAN, bao gồm người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao của các quốc gia thành viên ASEAN tại quốc gia đó. Các ủy ban tương tự có thể được thành lập bên cạnh các tổ chức quốc tế. Các ủy ban này sẽ thúc đẩy lợi ích và bản sắc ASEAN tại nước chủ nhà và các tổ chức quốc tế.Thủ tục hoạt động của các ủy ban này sẽ do Hội nghị Bộ trưởng ngoại giao ASEAN quy định vụ thể. Ngoài các cơ quan trên, Hiến chương còn quy định sẽ thành lập một Cơ quan nhân quyền hoạt động theo Quy chế do Hội nghị Bộ trưởng ngoại giao quyết định để thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền và các quyền tự do cơ bản, phù hợp với mục tiêu và các nguyên tắc của Hiến chương. III. Bình luận về ưu nhược điểm của cơ cấu tổ chức của ASEAN theo Hiến chương. Để kịp thích ứng với những chuyển biến nhanh chóng và phức tạp của tình hình quốc tế và khu vực cũng như trên cơ sở những thành tựu của ASEAN trong 40 năm qua nhất là kết quả thực hiện Chương trình hành động Viên Chăn (VAP), lãnh đạo các nước ASEAN tháng 1/2007 đã quyết tâm đẩy nhanh tiến trình liên kết nội khối dựa trên cơ sở pháp lý là Hiến chương ASEAN. Hiến chương đã đưa ra cho ASEAN tính hợp pháp, hiến chương đã hệ thống hóa rất nhiều các hiệp định, tuyên bố trước đây, khẳng định thêm nguyên tắc lâu dài về cộng đồng, hợp tác, tham vấn và đồng thuận cùng các mục đích cụ thể của 3 cộng đồng ASEAN mà đã được xác định trước đây. Hiến chương khẳng định sẽ tiến hành đối ngoại và làm thế nào để hợp tác với liên hợp quốc và các tổ chức quốc tế. 1. Ưu điểm của cơ cấu tổ chức của ASEAN theo Hiến chương Về cơ cấu tổ chức, một mặt Hiến chương ASEAN tiếp tục kế thừa khung cơ cấu hiện hành của ASEAN và ngày càng đảm bảo cho bộ máy của ASEAN thực hiện có hiệu quả các tôn chỉ, mục đích đã đề ra trong Hiến chương với các cơ quan: Hội nghị Cấp cao, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao và các Hội nghị Bộ trưởng chuyên ngành khác, Ban Thư ký … Tuy nhiên, điểm mới ở đây là vai trò của các cơ quan hiện hành đó được tăng cường hơn hoặc xác định cụ thể hơn. Ngoài các thẩm quyền khác, Hội nghị Cấp cao sẽ xem xét các tranh chấp nảy sinh giữa các quốc gia thành viên ASEAN. Vai trò của Tổng Thư ký ASEAN và của quốc gia Chủ tịch ASEAN cũng có những nét mới, như Tổng Thư ký và Chủ tịch ASEAN có thể thực hiện chức năng hòa giải, môi giới, trung gian khi các thành viên ASEAN có tranh chấp yêu cầu; Tổng Thư ký được giao chức năng giám sát việc tuân thủ các khuyến nghị, quyết định của các cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN. Bằng cách pháp điển hóa các quy định về bộ máy của ASEAN theo Hiến chương, ASEAN sẽ được vận hành ổn định hơn, chủ động hơn. Hệ thống các cơ quan của ASEAN theo Hiến chương được cơ cấu bám sát các mục tiêu của tổ chức, khắc phục đáng kể sự phân tán của thời kì trước đây. Điều này thể hiện rõ nét ở Hội đồng cộng đồng chính trị - an ninh, Hội đồng cộng đồng kinh tế và Hội đồng cộng đồng văn hóa - xã hội. Cụ thể: Hội đồng cộng đồng chính trị - an ninh bao gồm: Các cơ quan chuyên nghành cấp Bộ trưởng bao gồm 6 cơ quan: Ủy ban về khư vực Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân, Hội nghị Bộ trưởng quốc phòng các nước ASEAN, Hội nghị bộ trưởng tư pháp các nước ASEAN, Hội nghị Bộ trưởng ASEAN về tội phạm xuyên quốc gia, diễn dần khu vực ASEAN và các cơ quan giúp việc trực thuộc Hội đồng cộng đồng kinh tế bao gồm: Các cơ quan chuyên nghành cấp Bộ trưởng (14 cơ quan) và các cơ quan giúp việc trực thuộc. Hội đồng cộng đồng văn hóa - xã hội bao gồm: Các cơ quan chuyên nghành cấp Bộ trưởng (17 cơ quan) và các cơ quan giúp việc trực thuộc. Quy định về hoạt động của mỗi cơ quan thuộc bộ máy của ASEAN cũng được thiết kế để đảm bảo tính thường xuyên, liên tục nhằm đáp ứng kịp thời các yêu cầu hợp tác trong các lĩnh vực. Cụ thể: ngoài các cơ quan thường trực của ASEAN như Ban thư ký ASEAN, thời gian làm việc của các cơ quan không thường trực như Cấp cao ASEAN, Hội đồng điều phối ASEAN, Hội đồng cộng đồng chính trị - an ninh, Hội đòng cộng đồng kinh tế và Hội đồng cộng đồng văn hóa - xã hội đã được gia tăng đáng kể, các phiên họp định kỳ đều được tổ chức một năm 2 lần. 2. Nhược điểm của cơ cấu tổ chức ASEAN theo hiến chương ASEAN vẫn chưa có nhiều các cơ quan hoạt động thường kỳ (chỉ có hai cơ quan là Ủy ban đại diện thường trực và Ban thư ký so với các cơ quan còn lại chỉ tiến hành họp theo định kỳ hoặc khi cần thiết). Điều này, một mặt khiến cho mối liên kết giữa các cơ quan của hiệp hội còn lỏng lẻo, mặt khác do chỉ hoạt động theo cơ chế kỳ họp nên có thể sẽ làm hạn chế khả năng chỉ đạo, điều hành của các cơ quan này trước những biến động, khó khăn bất thường. IV. So sánh cơ cấu tổ chức của ASEAN với hệ thống thiết chế pháp lý của Liên minh Châu Âu (EU) 1. Khái quát cơ cấu tổ chức của liên minh Châu Âu Liên minh Châu Âu hay Liên hiệp châu Âu (European Union), là một liên minh kinh tế chính trị bao gồm 27 quốc gia thành viên thuộc Châu Âu Liên minh châu Âu được thành lập bởi Hiệp ước Maastrich vào ngày 1 tháng 11 năm 1993 dựa trên Cộng đồng châu Âu (EC). 1.1. Hội đồng Châu Âu Hội đồng Châu Âu phụ trách điều hành Liên minh châu Âu và có nhiệm vụ nhóm họp ít nhất 4 lần trong năm. Hội đồng châu Âu bao gồm Chủ tịch Hội đồng châu Âu, Chủ tịch của Ủy ban châu Âu và một đại diện của mỗi quốc gia thành viên Liên minh châu Âu, có thể là người đứng đầu nhà nước hoặc chính phủ của quốc gia thành viên đó. Hội đồng châu Âu được xem là cơ quan lãnh đạo tối cao của Liên minh châu Âu. Hội đồng châu Âu chủ động xem xét những thay đổi trong các hiệp ước điều chỉnh hoạt động Liên minh châu Âu cũng như xác định chương trình nghị sự và chiến lược cho Liên minh Châu Âu. 1.2. Hội đồng Bộ trưởng Châu Âu Hội đồng Liên minh Châu Âu thường được gọi tắt là Council hay còn gọi là Hội đồng Bộ trưởng (Council of Ministers) là một trong hai bộ phận lập pháp của Liên minh châu Âu (bộ phận còn lại là sự kết hợp của Ủy ban châu Âu và Nghị viện châu Âu) chịu trách nhiệm quyết định các chính sách lớn của EU, bao gồm các Bộ trưởng đại diện cho các thành viên. Các nước luân phiên làm Chủ tịch với nhiệm kỳ 6 tháng. Giúp việc cho Hội đồng có Uỷ ban Thường vụ và Ban Thư ký. 1.3. Nghị viện Châu Âu Gồm 751 nghị sĩ, nhiệm kỳ 5 năm, được bầu theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu từ tất cả các quốc gia thành viên Liên minh châu Âu. Trong Nghị viện châu Âu các nghị sĩ ngồi theo nhóm chính trị khác nhau, không theo quốc tịch. Nhiệm vụ của Nghị viện Châu Âu là phối hợp với Hội đồng Châu Âu thông qua đề xuất lập pháp của Ủy ban châu Âu trong hầu hết các lĩnh vực. Nghị viện châu Âu còn có thẩm quyền thông qua ngân sách, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chính sách của Liên minh châu Âu. 1.4. Ủy ban châu Âu Là cơ quan điều hành của Liên minh châu Âu chịu trách nhiệm đề xuất lập pháp và những hoạt động thường nhật của Liên minh châu Âu. Ủy ban châu Âu bao gồm 27 uỷ viên đại diện cho 27 quốc gia thành viên Liên minh châu Âu, nhiệm kỳ 5 năm do các chính phủ nhất trí cử và chỉ bị bãi miễn với sự nhất trí của Nghị viện Châu Âu. Vị trí quyền lực số 2 trong Ủy ban châu Âu là Đại diện cao cấp của Liên minh châu Âu về ngoại giao và chính sách an ninh đồng thời là ex-officio Phó chủ tịch Ủy ban châu Âu 1.5. Tòa án Công lý Liên minh châu Âu Được chia làm 2 loại : Tòa công lý châu Âu và Tòa chung châu Âu * Tòa công lý châu Âu - Gồm 27 thẩm phán và 8 công tố viên do Chính phủ các quốc gia thành viên bổ nhiệm, có nhiệm kỳ : 8 năm và có thể tái bổ nhiệm - Các thẩm phán bầu ra Chánh tòa với nhiệm kỳ 3 năm và có thể tái bổ nhiệm - Cơ cấu : 2 phân tòa + 1 phân tòa gồm 5 Thẩm phán, 1 Chánh án với nhiệm kỳ 3 năm + 1 phân tòa gồm 3 Thẩm phán, 1 Chánh án với nhiệm kỳ 1 năm * Tòa chung châu Âu Gồm 27 Thẩm phán và không có công tố viên do các quốc gia thành viên bổ nhiệm với nhiệm ký 6 năm và có thể tái bổ nhiệm. 1.6. Ngân hàng trung ương châu Âu Cơ cấu gồm có Hội đồng điều hành (cơ quan quyết định cao nhất), Ban quản trị, Hội đồng chung. 1.7. Kiểm toán châu Âu Gồm 27 thành viên do Hội đồng bổ nhiệm với nhiệm kỳ 6 năm và có thể được tái bổ nhiệm. Ngoài ra còn có kiểm toán viên, biên dịch viên, thành viên khác. Các cơ quan chuyên ngành Gồm có Ủy ban kinh tế xã hội châu Âu, Ủy ban vùng, Ngân hàng đầu tư châu Âu. 2. So sánh thiết chế pháp lí của ASEAN và liên minh châu âu 2.1 Giống nhau: hai tổ chức đều có sự phân tách thành nhiều bộ phận nhỏ thực thi những nhiệm vụ khác nhau , tuy nhiên vẫn có một số điểm tương đồng - Cộng đồng ASEAN và Liên minh Châu Âu đều tổ chức theo cấu trúc hình chóp quyền lực, đều có cơ quan hoạch định chính sách và các cơ quan chấp hành. - Đều có sự hình thành của cơ quan lãnh đạo tối cao của mỗi tổ chức, có những thiết chế có sự tham gia của mỗi nước thành viên đại diện cho quyền lợi của nước mình nếu với asean là hội nghị thượng đỉnh asean thì với liên minh châu âu là hội đồng châu âu . - Đều hình thành cơ quan bộ trưởng đối với từng lĩnh vực cụ thể kinh tế , văn hóa , an ninh – xã hội. Nếu có các hội nghị bộ trưởng thì liên minh châu âu có hội đồng bộ trưởng. 2.2 Khác nhau ASEAN và Liên minh Châu Âu là hai tổ chức ở hai khu vực khác nhau nên có một số điểm khác biệt . EU chưa phải là một “nhà nước” với những đặc điểm truyền thống nhưng đã hình thành mối quan hệ chặt chẽ giữa cấp độ liên minh và các nước thành viên, có các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của EU là một nội dung hêt sức phức tạp so với cơ cấu tổ chức của ASEAN, do bộ máy của Liên minh là sự kết hợp và pha trộn giữa cách thức tổ chức bộ máy của các tổ chức quốc tế (với sự xuất hiện của Ủy ban châu Âu, Hội đồng châu Âu) và cách thức tổ chức bộ máy của một nhà nước liên bang (với sự xuất hiện của Nghị viện châu Âu, Ngân hàng Trung ương châu Âu), hay như ngay trong chức năng hoạt động của các cơ quan đã thể hiện sự pha trộn rõ rệt: Tòa án châu Âu vừa giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia thành viên như 1 tòa án quốc tế, vừa giải quyết các tranh chấp trong các lĩnh vực hiến pháp, hành chính, dân sự, thương mại… như một tòa án quốc gia. So với EU, ASEAN không có Tòa án tư pháp để theo dõi và thực thi pháp luật chung của Hiệp hội, chưa có một cơ quan hành chính độc lập đủ mạnh để giám sát việc thực thi các chính sách mà vẫn duy trì sự lỏng lẻo về mặt thể chế, một bộ máy điều hành phi tập chung. Nếu như ASEAN coi tổng thư kí ASEAN là một cơ quan riêng biệt ngoài ra còn có ủy ban thường trực ASEAN nhằm quản lí hoạt động chung thì liên minh châu âu chỉ có cơ quan duy nhất điều hành các hoạt động của mình là ủy ban châu âu (ban thư kí và ủy ban thường trực là cơ quan giúp việc cho hội đồng bộ trưởng). Ngoài ra ASEAN còn có một loạt các cuộc họp các quan chức cao cấp trên các lĩnh vực khác nhau kinh tế , ngoại giao , …ngoài ra còn có hệ thống các ban thư kí ở mỗi quốc gia , ban thư kí asean riêng thì liên minh châu không có các cơ quan này Hơn nữa vì liên minh châu âu là một tổ chức có sự liên kết đặc biệt lớn giữa các thành viên nên sự hình thành các cơ quan của liên minh châu âu có sự phân công rõ ràng giữa các cơ quan là: hội đồng châu âu và nghị viện châu âu đảm nhiệm nhiệm vụ lập pháp, ủy ban châu âu với nhiệm vụ hành pháp và tòa án châu âu, tòa án kiểm toán châu âu thực hành nhiệm vụ là cơ quan tư pháp. Đặc biệt mục đích hình thành liên minh châu âu chủ yếu dựa vào mục đích kinh tế nên còn có một cơ quan riêng là ngân hàng châu âu. Còn ASEAN một tổ chức đang phát triển, sự chênh lệch giữa các thành viên còn lớn nên chưa thể tạo ra các cơ quan như ngân hàng hay tòa án riêng của tổ chức mình được (vì thế các cơ quan của liên minh châu âu thường hoạt động thường trực thương xuyên và liên tục còn ASEAN thì chủ yếu thông qua các phiên họp, các vấn đề nảy sinh do tổng thư kí và ủy ban thường trực giải quyết). Ngoài ra, ba trụ cột cộng đồng của ASEAN không hẳn giống như trụ cột cộng đồng hay trụ cột liên chính phủ của EU. Bởi vì, trụ cột cộng đồng của ASEAN không có sự chuyển dịch chủ quyền của quốc gia thành viên cho cộng đồng như các trụ cột cộng đồng của EU, nó cũng được thiết lập và hoạt động với sự trợ giúp của các thiết chế cộng đồng như các trụ cột liên chính phủ của EU. Các trụ cột cộng đồng của ASEAN được chia tách theo các lĩnh vực riêng biệt nhưng các trụ cột của EU không hẳn vậy. Mô hình hợp tác mới của ASEAN thực chất còn thấp hơn nhiều so với EU về mức độ, trình độ liên kết, điều này do những yếu tố đặc thù của khu vực chi phối, song nó cũng khẳng định bước tiến mới trong hợp tác ASEAN. 2.3 Nguyên nhân của sự khác biệt Cộng đồng asean có nhiều nét khác biệt với liên minh châu âu EU về cơ cấu tổ chức vì giữa các nước asean có nhiều nét khác nhau về tôn giáo , trình độ phát triển , các nước có trình độ phát triển cao hơn cũng khó có thể hỗ trợ tài chính cho các nước kém phát triển trong khối nhằm giảm bớt khoảng cách giàu nghèo Sự khác biệt về kinh tế , dân trí và các quan điểm xã hội cũng như thông tin lẫn nhau giữa các thành viên asean. Thu nhập QDP trên mỗi đầu người rất khác biệt nếu như các nước trong liên minh châu âu đều là những nước tư bản dẫn đầu thế giới thì các nước asean một nửa là những nước kém phát triển vì thế khả năng tọa nên sự liên kết bền chặt giữa quốc gia là rất khó đòi hỏi phải sự phấn đấu của mỗi quốc gia và cả tổ chức ASEAN là rất lớn . Vì EU là một tổ chức mà sự phát triển đã đạt tới một sự thống nhất cao về kinh tế, về thể chế chính trị (chủ yếu là các nước tư bản chủ nghĩa) nên khả năng liên kết là rất cao vì thế việc hình thành cơ quan tài phán chung như tòa án hay ngân hàng là điều cần thiết và có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo cho hoạt động của EU. Còn ở ASEAN do trình độ, khả năng của các thành viên asean còn rất khác biệt nên mục tiêu phát triển thành cộng đồng ASEAN là một động lực để các quốc gia thành viên phấn đấu nói riêng và cả tổ chức nói chung trong tương lai tới. KẾT LUẬN Đến nay, ASEAN đã đi được một chặng đường khá dài trên con đường phát triển của mình, các mục tiêu đề ra từ Tuyên bố Băng Cốc cho đến các hội nghị cấp cao đều đang được ASEAN thực hiện. So với EU thì ASEAN vẫn còn khoảng cách khá xa. Trong xu hướng khu vực hoá ngày càng sâu rộng với nhiều khác biệt, từ những bước đi đầu tiên cho đến thực chất của quá trình liên kết, ASEAN cần hoàn thiện hơn về cơ cầu tổ chức để Cộng đồng ngày càng vững chắc, đạt được những mục tiêu đã đề ra.