Các tiêu chuẩn cơ bản của việc định giá trị văn bản

Các tiêu chuẩn cơ bản của việc định giá trị văn bản

LỜI NÓI ĐẦU

Trong thời đại ngày nay khi xã hội ngày càng phát triển trên xu thế hiện đạihóa công nghiệp hóa, việc tổ chức sắp xếp một cách khoa học các hoạt động giaotiếp, các công việc hành chính văn phòng trong công sở, cơ quan, đơn vị và các tổchức doanh nghiệp là nhu cầu bức thiết hiện nay Trong đó công việc soạn thảovăn bản là một mảng quan trọng không thể tách rời cùng sự phát triển lớn mạnhcủa cơ quan đơn vị mà đặc biệt là các doanh nghiệp Việc soạn thảo văn bản tốt sẽgiúp cho các họat động điều hành quản lý của cơ quan đơn vị thông suốt, nâng caohiệu quả công việc

Là sản phẩm và phương tiện của họat động giao tiếp, văn bản ngày càngđóng vai trò quan trọng không thể tách rời với mọi họat động giao tiếp của xã hộicon người Đặc biệt trong hoạt động quản lý nhà nước, trong giao dịch giữa các cơquan tổ chức, đơn vị với nhau, giữa các cơ quan tổ chức với cá nhân, giữa cá nhânvới cá nhân… và với các mối quan hệ ngoài nước Vì văn bản là phương tiệnthông tin cơ bản, là sợi dây liên lạc chính Đối với chính quyền nhà nước văn bản

là yếu tố quan trọng để kiến tạo thể chế của nền hành chính nhà nước Thực tiễncho thấy, tất cả các cơ quan, tổ chức đơn vị, cá nhân… không thể không sử dụngvăn bản trong các họat động giao dịch, điều hành tổ chức với một khối lượng lớn.Trong công tác quản lý nhà nước văn bản là phương tiện quan trọng để ghi lại vàtruyền đạt các các quyết định qủan lý, là hình thức để cụ thể hóa pháp luật, làphương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà nước

Thực tế trong những năm qua công tác soạn thảo văn bản đã góp phần tíchcực đáp ứng được các yêu cầu quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xãhội Đặc biệt năm 1996 Quốc hội khóa IX đã thông qua và ban hành “Luật banhành văn bản quy phạm pháp luật” và “Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của LuậtBan hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002”, công tác sọan thảo văn bảnngày càng được đưa vào nề nếp, khắc phục được nhiều nhược điểm và những hạnchế trước đây Tuy nhiên hiện nay vẫn còn nhiều văn bản quản lý nhà nước, ở các

cơ quan đơn vị và các doanh nghiệp vẫn còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết như: vănbản trái thẩm quyền, nội dung văn bản trái pháp luật, văn bản trình bày sai thểthức, thủ tục ban hành … nghiêm trọng hơn nữa là người soạn thảo văn bản thiếuvốn kiến thức ngôn ngữ phổ thông Không sử dụng đúng tiếng Việt, không nắmvững các yêu cầu về dùng từ, ngữ pháp và hành văn khi soạn thảo văn bản bằngtiếng Việt dẫn đến tình trạng văn bản soạn cẩu thả qua quýt, tối nghĩa và thiếumạch lạc … gây nên nhiều hậu quả nghiêm trọng khôn lường đối với muôn mặtcủa đời sống xã hội Làm giảm uy tín và hiệu quả tác động của các cơ quan tổchức đơn vị trong các hoạt động giao tiếp, điều hành và quản lý hành chính Thựctrạng đó do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, nhưng không thể khôngnói đến năng lực và trình độ yếu kém về kỹ thuật soạn thảo văn bản, nghiệp vụhành chính văn thư của một số cán bộ trong các cơ quan tổ chức, đơn vị và doanhnghiệp

Chính vì vậy, việc nghiên cứu, bổ sung và hoàn thiện những quan điểm,biện pháp để đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản quản lý Nhà nước

đó là công việc vô cùng thiết thực và cần thiết, có ý nghĩa to lớn đối với mỗi nhànghiên cứu và trong việc quản lý Nhà nước Xuất phát từ tầm quan trọng đó nên

tôi quyết định chọn đề tài nghiên cứu: “Các tiêu chuẩn cơ bản của việc định giá trị văn bản”.

Vì thời gian hoàn thành có hạn cũng như vốn hiểu biết còn nông cạn và ít ỏicủa mình, bài tiểu luận của tôi khó tránh khỏi những sai sót và khuyết điểm cònphải sửa đổi và bổ sung Vì vậy tôi rất mong và trân trọng mọi ý kiến đóng gópcủa thầy để từ đó tôi có thể củng cố được vốn hiểu biết của mình Tôi xin chânthành cảm ơn

1 Khái niệm chung

1.1 Văn bản

Văn bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ, được tạo lậpbởi sự liên kết các câu, các đoạn văn… tạo thành một đơn vị hoàn chỉnh về nộidung và hình thức và hướng tới một mục đích giao tiếp nhất định

Văn bản quản lý Nhà nước thực chất là các quyết định quản lý Nhà nước docác cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thể thức, thủ tục, thẩm quyền

do luật định mang tính quyền lực đơn phương Văn bản quản lý Nhà nước còn làphương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào qua trình quản lýNhà nước

Để xem xét khả năng sử dụng văn bản;

Để tổ chức bảo quản văn bản hợp lý;

Để phát hiện các bất hợp lý trong các hệ thống văn bản;

Góp phần xác định kết quả và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước

2 Các tiêu chuẩn đánh giá văn bản

2.1 Các tiêu chuẩn về tác giả

- Về cơ quan:

Việc xác định được đúng chức năng, nhiệm vụ là cơ sở quyết định để thiếtlập tổ chức của các cơ quan hành chính Vì vậy, đây là vấn đề rất cơ bản cấp thiết,nên cần phải tiến hành một cách khoa học, kiên quyết, chặt chẽ trong toàn bộ hệthống hành chính Nguyên tắc cơ bản là mỗi cơ quan, mỗi tổ chức, mỗi bộ phậnhợp thành đều phải có chức năng, nhiệm vụ một cách đích thực, rõ ràng và bảođảm có đủ thẩm quyền đối với trách nhiệm để thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm

vụ đó Chỉ có trên cơ sở xác định đúng và rõ ràng, rành mạch cụ thể chức năng,nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan quản lý hành chính thì mới

có thể khắc phục được sự chồng chéo, trùng lặp về nội dung, phạm vi, đối tượngquản lý trong hệ thống bộ máy hành chính Có như vậy mới tiến hành phân cấp vàxác định được mối quan hệ, phân công, phối hợp giữa các bộ, ngành với chínhquyền địa phương để ban hành văn bản hợp lý và chính xác để đem lại hiệu quảcao nhất khi ban hành Từ đó, việc xem xét đánh giá hiệu lực và hiệu quả của vănbản trong hoạt động của mỗi cơ quan và của toàn bộ hệ thống hành chính phải căn

cứ vào kết quả thực hiện các chức năng nhiệm vụ nhất định Chẳng hạn: Nghị địnhhướng dẫn thi hành Luật Bình đẳng giới hiện nay do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo,nhưng trách nhiệm quản lý nhà nước về bình đẳng giới thuộc về Bộ Lao động,Thương binh và Xã hội, Chỉ thị về thi hành Luật Bình đẳng giới lại do Hội Liênhiệp phụ nữ Việt Nam soạn thảo, vì vậy có tình trạng không thống nhất về chỉ đạoxây dựng văn bản hướng dẫn thực hiện Luật

- Về tác giả:

Trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không thể phủ nhận vaitrò của người soạn thảo, với tư cách là người “chắp bút”, người đặt những “viêngạch” đầu tiên để xây dựng “nền móng” cho những dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật Tại sao cần thiết phải nhấn mạnh đến trách nhiệm của người soạn thảovăn bản? Vì nếu các quyết định được ban hành một cách vội vã, thiếu cơ sở thực

tế thì tính khả thi của văn bản sẽ rất thấp Người soạn thảo có trách nhiệm là ngườibiết đầu tư thời gian, công sức cho việc chuẩn bị một dự thảo văn bản quy phạmpháp luật Trước hết, họ phải biết các nguồn để tiến hành nghiên cứu mới cho từng

dự thảo văn bản Nếu việc xây dựng văn bản chỉ căn cứ vào các yêu cầu, nguyệnvọng của nhà quản lý mà không tính đến nguyện vọng của đối tượng bị quản lý(người dân và các đối tượng sẽ chịu sự tác động trực tiếp của văn bản) thì dù vănbản có được soạn thảo kỹ lưỡng hay được chuẩn bị đầy đủ, văn bản đó vẫn luônluôn thiếu căn cứ thực tiễn và văn bản được ban hành sẽ thiếu tính khả thi hoặckhông có hiệu quả cao trên thực tế Để khắc phục những hạn chế này, trước khisoạn thảo, người soạn thảo phải có những đánh giá, tổng kết thực tiễn hoạt độngquản lý, tình hình thi hành pháp luật, đồng thời căn cứ vào nhu cầu quản lý cũngnhư tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật; thậm chí phải tham khảo, lấy

ý kiến của nhân dân trước khi soạn thảo, ban hành văn bản Thứ hai là dù quanđiểm của người soạn thảo văn bản là rất quý báu và xuất phát từ kinh nghiệm quản

lý nhà nước nhưng kinh nghiệm ấy vẫn chủ yếu mang tính chất cá nhân mà chưaphải là một cách nhìn có hệ thống và bài bản nhằm giải quyết một cách căn bảnnhững vấn đề kinh tế, xã hội do thực tiễn đặt ra Điều này đặc biệt đúng khi kinhnghiệm đó chưa được kiểm nghiệm qua thực tế, thông qua việc đánh giá kết quảthu được, lắng nghe ý kiến phản hồi từ người dân

2.2 Các tiêu chuẩn về nội dung

- Nội dung:

Một là vấn đề điều chỉnh:

Xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật làviệc người soạn thảo giới hạn sự tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội vàđối tượng tác động cụ thể Ngay từ trước khi soạn thảo văn bản, người soạn thảo

đã phải xác định rõ: văn bản được ban hành để điều chỉnh những loại quan hệ xãhội nào, tác động tới những đối tượng nào.

Trên cơ sở đó việc xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản quyphạm pháp luật gồm những nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, xác định tính chất quan hệ xã hội cần điều chỉnh Các quan hệ xãhội có thể được phân chia thành nhiều nhóm khác nhau, dựa vào mức độ quantrọng và sự ổn định của chúng, từ đó xác định thẩm quyền ban hành văn bản đểđiều chỉnh sao cho hợp lý Thông thường, các cơ quan có địa vị pháp lý cao trong

bộ máy nhà nước chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh nhữngquan hệ xã hội quan trọng; những quan hệ xã hội ít quan trọng hơn thường đượcđiều chỉnh bởi văn bản của cơ quan có địa vị pháp lý thấp hơn trong bộ máy nhànước

Thứ hai, xác định chủ thể tham gia quan hệ xã hội Các bên tham gia quan

hệ xã hội được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật là các cá nhân, tổchức có quyền và nghĩa vụ được xác định trong văn bản Do vậy, có thể coi đốitượng áp dụng của dự thảo là các cơ quan, tổ chức, cá nhân, thường bao gồm cácnhóm đối tượng sau: Nhóm đối tượng có trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản,nhóm đối tượng có trách nhiệm thực hiện văn bản, nhóm đối tượng có liên quan(phối hợp, kiểm tra, giám sát ) Do vậy, cần xác định rõ các quan hệ xã hội cóthể hình thành giữa những cá nhân hay tổ chức nào để xác định đối tượng áp dụngvăn bản quy phạm pháp luật sao cho hợp lý, tránh tình trạng bỏ lọt các đối tượng

có liên quan cần áp dụng văn bản Ví dụ: có rất nhiều chủ thể khác nhau tham giavào các quan hệ xã hội phát sinh từ việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (công dân,người nước ngoài, người không quốc tịch, cơ quan hành chính nhà nước, cơ quanquyền lực nhà nước ) Nếu chỉ xác định đối tượng áp dụng văn bản là công dân thì

bỏ lọt các cá nhân khác không phải công dân; nếu chỉ là cơ quan hành chính nhànước thì bỏ lọt các cơ quan khác của Nhà nước Bên cạnh đó, cũng cần tránh tìnhtrạng xác định đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật theo hướng quá

rộng, bao gồm cả những chủ thể không thể tham gia vào các quan hệ xã hội đang

dự kiến được điều chỉnh

Thứ ba, xác định phạm vi lĩnh vực chuyên môn được áp dụng văn bản quyphạm pháp luật Việc xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản còn cóthể được xác định trên cơ sở phạm vi lĩnh vực chuyên môn được áp dụng văn bảnquy phạm pháp luật Thông thường, mỗi văn bản quy phạm pháp luật được ápdụng giới hạn trong những phạm vi chuyên môn nhất định Cần xác định rõ giớihạn đó, trên cơ sở xem xét tính chất và nội dung các quy định trong văn bản quyphạm pháp luật Có những quy định về lĩnh vực chuyên môn như: về tuyển dụngcán bộ, công chức, về tiền lương liên quan đến tất cả các ngành, nên văn bản quyphạm pháp luật quy định về những vấn đề này cần được áp dụng trong tất cả cácngành để bảo đảm sự thống nhất Tuy nhiên, cũng có những quy định về các vấn

đề mang tính đặc thù của một số lĩnh vực chuyên môn nhất định, nên chỉ áp dụngtrong những lĩnh vực chuyên môn đó mà không thể áp dụng sang những lĩnh vựcchuyên môn khác Do đó, khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, người soạnthảo cần xác định rõ giới hạn lĩnh vực áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đó

Trên cơ sở các vấn đề nói trên, người soạn thảo cần xác định rõ dự thảo vănbản điều chỉnh những vấn đề gì, áp dụng đối với những đối tượng nào, đã đầy đủchưa trên cơ sở thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của từng chủthể; dự thảo không được quy định mở rộng thêm hoặc bỏ lọt đối tượng, phạm viđiều chỉnh để văn bản sau khi được ban hành phải đảm bảo tính hợp hiến, hợppháp, tính thống nhất và tính khả thi trên thực tế

Hai là về thể loại văn bản

Thể loại văn bản là tên gọi của từng loại văn bản, phù hợp với tính chất, nộidung và mục đích ban hành của văn bản

Văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, tức là việc ban hành văn bản

có căn cứ pháp lý và những căn cứ pháp lý đó đang có hiệu lực pháp luật vào thời

điểm ban hành; cơ quan, thủ trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản có thẩm quyềntrình theo quy định của pháp luật; những đề nghị để ban hành văn bản là hợp pháp;

Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, bao gồm thẩm quyền về hìnhthức và thẩm quyền về nội dung Thẩm quyền về hình thức là cơ quan, người cóthẩm quyền chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng thể loạivăn bản đã được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho cơquan, người có thẩm quyền đó

Ba là độ bao quát vấn đề

Hiện nay việc lập chương trình xây dựng văn bản luật nhìn chung chưa thực

sự khoa học, chưa hoàn toàn dựa trên nhu cầu của thực tiễn, chưa thể hiện đượcđịnh hướng chính sách pháp luật nhất quán.Việc xem xét các đề nghị xây dựngvăn bản luật chưa chặt chẽ, chưa nghiên cứu kỹ sự cần thiết ban hành và tính khảthi của dự án văn bản luật Trên thực tế, một số luật, pháp lệnh đã được ban hànhthiếu tính khả thi hoặc chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước vàphát triển kinh tế xã hội, gây lãng phí các nguồn lực, ví dụ như Luật Thanh niên,Luật Bình đẳng giới đến nay vẫn chưa thực thi hiệu lực một cách thực sự vì thiếucác quy định cụ thể Nhiều quy định pháp luật chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫnvới các quy định pháp luật hiện hành Ví dụ Luật Đăng ký bất động sản chồngchéo với quy định của Luật Đất đai, Luật Bất động sản, thậm chí hạn chế quyềnkinh doanh của doanh nghiệp đã được quy định trong Luật Doanh nghịêp

Bốn là mối quan hệ với cấp dưới

Trong các văn bản quy phạm pháp luật, những nội dung khó thường bị gáclại hoặc giao cho các văn bản có vị trí pháp lý thấp hơn quy định Chẳng hạn: Cónhững văn bản luật được ban hành trong đó có nhiều điều giao cho Chính phủ quyđịnh (Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Pháp lệnh Cựu chiến binh, Luật Thanhniên ) Tình hình này dẫn đến các quy định pháp luật trong các văn bản luật hoặcnghị định rất ngắn, nhưng các văn bản triển khai hướng dẫn lại rất nhiều và vì thế

các văn bản pháp luật được xây dựng mất nhiều công sức, thời gian, theo nhiềuquy trình, thủ tục mà vẫn khó đi vào đời sống.

Năm là tính mới trong văn bản

Trong quá trình xây dựng văn bản luật chúng ta chưa coi trọng việc nghiêncứu khoa học và thiếu sự tổng kết điều tra thực tiễn Nhiều vấn đề về lý luận vàthực tiễn chưa được làm sáng tỏ, nên việc xây dựng các quy định không sát, khônghợp lý, không sửa đổi kịp thời, tính dự báo không cao Ví dụ như: Dự án Luật vềhội đang soạn thảo 12 năm nhưng đến nay vẫn chưa biết đến bao giờ mới đượcban hành Thực tế rất cần sự điều chỉnh của Luật về kế họach, quy hoạch, nhưngLụât này vẫn chưa ra đời Mặt khác, có văn bản cần ban hành trước nhưng lạiđược ban hành sau, ví dụ như Luật Công nghệ thông tin cần có trước Luật Giaodịch điện tử, hiện nay vì chưa có những quy định cần thiết nên một số quy địnhcủa Luật Giao dịch điện tử về chữ ký điện tử vẫn chưa thể thực hiện được

Sáu là tính logic

Đây là một trong những yêu cầu quan trọng về mặt khoa học tạo nên chấtlượng của văn bản Mặc dù văn bản có đáp ứng đầy đủ những yêu cầu về chính trị,pháp lý… nhưng được phân chia, sắp xếp không lôgic, chặt chẽ, văn bản đó khôngthể có tính khả thi và chất lượng không cao Một văn bản được coi là có nội dunglôgic khi văn bản đó phân chia, sắp xếp theo những cách thức:

+ Quy định chung được trình bày trước quy định cụ thể trong cùng một vấn

đề (khái quát – cụ thể)

+ Quy định về nội dung được trình bày trước quy định về thủ tục

+ Quy định về trường hợp phổ biến trình bày trước quy định về trường hợp

có tính đặc thù;

+ Quy định về quyền, nghĩa vụ được trình bày trước quy định về chế tài;

+ Quy định có tính chất quan trọng được trình bày trước quy định có tínhchất ít quan trọng;

+ Trình bày theo trình tự diễn biến của vấn đề (trong văn bản chỉ quy định về thủtục)

Tuỳ theo nội dung của mỗi văn bản khác nhau mà người soạn thảo lựa chọncách trình bày bố cục lôgic trên theo kế cấu điều khoản (phần, chương, mục, điều,khoản, điểm) hay theo kết cấu nghị luận (I, 1, a, …) Thông thường đối với nhómvăn bản hành chính (công văn, báo cáo, tờ trình…) lựa chọn cách phân chia nộidung theo kết cấu nghị luận mà không chia theo điều khoản, còn luật, pháp lệnh,quyết định, nghị định nội dung được phân chia, sắp xếp theo kết cấu điều khoản;thông tư, chỉ thị theo kết cấu nghị luận

- Tính pháp lý

Đây là tiêu chuẩn bảo đảm tính hợp pháp của văn bản Dù là cơ quan nhànước, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật hay văn bản hành chínhđều phải đáp ứng được các yêu cầu mà Nhà nước đặt ra về tính hợp pháp, biểuhiện cụ thể như sau:

Thứ nhất, văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền Thẩm quyền là

tổng thể quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cá nhân được Nhànước trao cho nhằm thực hiện chức năng, nhệm vụ, quyền hạn Như vậy, thẩmquyền của mỗi chủ thể được pháp luật quy định trong những văn bản pháp luậthiện hành Ví dụ: Thẩm quyền của Tổng cục Hải quan về cơ cấu tổ chức và hoạtđộng được quy định trong Nghị định số 96/2002/NĐ-CP ngày 19-11-2002 củaChính phủ Còn thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chủ thể: Độitrưởng, Chi cục trưởng, Cục trưởng… trong lĩnh vực Hải quan được quy định cụthể trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 02-07-2002 (sửa đổi, bổ sungnăm 2007) …Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền khi văn bản đó vừa đúngthẩm quyền về nội dung, vừa đúng thẩm quyền về hình thức