KTMon (74)

LỜI MỞ ĐẦU Trong những năm gần đây, sự vận hành của nền kinh tế thị trường đã bộc lộ mặt trái của nó, đòi hỏi chúng ta phải có những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý nền kinh tế phù hợp. Thực tiễn, sau gần 15 năm đổi mới mặt trái của nền kinh tế thị trường càng bộc lộ rõ và sâu sắc nổi cộm và nhức nhối nhất là nạn tham nhũng : việc lãng phí tài sản quốc gia có xu hướng ngày càng gia tăng, tình trạng trốn lậu thuế, nợ đọng và chiếm dụng thuế còn phổ biến, nhiều hoạt động của doanh nghiệp còn nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước, việc chi tiêu lãng phí, chi sai mục đích, sai chế độ vẫn không giảm bớt… Để đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn nhằm tăng cường sự kiểm soát của Nhà nước trong việc quản lý sử dụng NSNN và tài sản quốc gia Chính phủ đã ban hành Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 tạo lập cơ sở pháp lý cho KTNN ra đời. Việc ra đời của KTNN là tất yếu là sản phẩm của quá trình đổi mới. Vấn đề đặt ra hiện nay là phải làm thế nào để cơ quan KTNN hoạt động có chất lượng và hiệu quả, ngày càng đáp ứng được tốt hơn yêu cầu phục vụ chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, phù hợp với xu hướng toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế. Để làm được điều đó đòi hỏi chúng ta phải tạo lập cho KTNN một địa vị pháp lý thích hợp và đầy đủ để tạo điều kiện cho KTNN hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Đây là vấn đề mang tính chất quốc gia trong bài viết này em chỉ đi vào một khía cạnh của vấn đề đó là “Địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán Nhà nước Việt nam hiện nay” và sự cần thiết phải tạo lập cho KTNN một vị trí thích hợp đồng thời đưa ra một số kiến nghị. Bài viết của em chia thành 2 phần như sau: Chương 1: Địa vị pháp lý của cơ quan KTNN Việt nam hiện nay Chương 2: Một số khuyến nghị Do điều kiện thời gian và kiến thức còn nhiều hạn chế nên bài viết của em còn nhiều thiếu sót mong nhận được sự góp ý của các thày cô để bài viết của em được hoàn thiện hơn. Em xin chân thành cảm ơn thầy cô giáo đã tận tình giúp đỡ em hoàn thành bài viết này. CHƯƠNG I ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CƠ QUAN KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM HIỆN NAY 1. Về mô hình tổ chức và quan hệ trách nhiệm và vị trí của kiểm toán Nhà nước trong hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước Thế giới hiện nay có 4 mô hình phổ biến về vị trí của cơ quan KTNN trong mối quan hệ với các cơ quan quyền lực Nhà nước đó là : KTNN độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ - Độc lập ở đây có nghĩa : Không phải là cơ quan của Quốc hội hay cơ quan của Chính phủ, còn báo cáo kiểm toán thì phải có trách nhiệm báo cáo cho cả Quốc hội và Chính phủ. Mô hình này phổ biến được áp dụng ở các nước như Đức, Pháp,… KTNN trực thuộc Quốc hội hay là cơ của Quốc hội. Nếu theo cách xác định này thì KTNN thực hiện kiểm toán sau- Kiểm toán quyết toán NSNN và kiểm toán báo cáo tài chính là hoạt động chủ yếu. Mô hình này được áp dụng ở các nước : Thuỵ Điển, Anh, Thái Lan … KTNN trực thuộc Chính phủ như Trung Quốc, Nhật Bản, Indonesia,… ở đây có hai cách trực thuộc như sau : + KTNN là thành viên của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về mặt kiểm toán +KTNN trực thuộc Chính phủ, giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm toán sổ sách tài liệu kế toán, báo cáo tài chính và quyết toán NSNN … Không thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động của hệ thống Kiểm toán độc lập . KTNN trực thuộc người đứng đầu Nhà nước ( Tổng thống ) như Hàn Quốc KTNN thực hiện kiểm toán theo yêu cầu của Tổng thống và báo cáo kết quả lên Tổng thống Hiện nay, cơ quan KTNN Việt nam trực thuộc Chính phủ như quy định trong luật NSNN của nước ta. Nhìn chung, cơ quan Kiểm toán Nhà nước của hầu hết các nước trên thế giới được đặt ở vị trí độc lập với cơ quan hành pháp. Khi thực thi chức năng nhiệm vụ của mình, KTNN chỉ tuân thủ pháp luật và được pháp luật bảo vệ để tránh khỏi sự chi phối và tác động của các can thiệp từ bên ngoài. Khi cơ quan KTNN trực thuộc Chính phủ hoặc Tổng thống thì ít nhiều có sự hạn chế về tính độc lập và khách quan trong việc thực hiện chức năng của nó vì người kiểm tra và người bị kiểm tra đều đặt dưới sự kiểm soát của một chủ thể. Ở Việt nam, kiểm toán là một lĩnh vực mới, một công cụ quản lý mới được sử dụng và nó đã khẳng định tính hiệu quả trong thực tiễn, góp phần không nhỏ trong cuộc đấu tranh và hoạt động dựa trên Nghị định 70/CP có tính pháp lý chưa cao, chưa có tính ổn định và quyền hạn còn nhiều hạn chế chưa phù hợp với tính chất đặc biệt của hoạt động KTNN. Vì vậy để KTNN thực sự là một công cụ đắc lực trong việc quản lý điều hành vĩ mô nền kinh tế giúp Quốc hội trong việc thẩm tra giám sát các hoạt động kinh tế – tài chính, chúng ta nên xem xét và chuyển đổi cơ quan KTNN trực thuộc Quốc hội. 2. Sự cần thiết phải có địa vị pháp lý cho cơ quan kiểm toán Nhà nước Trước khi đề cập đến sự cần thiết phải có địa vị pháp lý cho cơ quan KTNN chúng ta cần hiểu rõ hơn về vai trò chức năng cũng như nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan KTNN hiện nay để thấy được yêu cầu cấp bách của vấn đề. Nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN Theo như điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN do Thủ tướng Chính phủ ban hành quy định : KTNN có nhiệm vụ xây dựng chương trình, kế hoạch kiểm toán hàng năm trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Kế hoạch phải nói rõ đối tượng mục tiêu và nội dung kiểm toán Tổ chức thực hiện chương trình, kế hoạch kiểm toán đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và những nhiệm vụ kiểm toán đột xuất do Thủ tướng Chính phủ giao hoặc các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền yêu cầu, báo cáo kết quả kiểm toán cho Thủ tướng Chính phủ và cung cấp kết quả kiểm toán cho các cơ quan Nhà nước khác theo quy định của Chính phủ. Định kỳ báo cáo Thủ tướng Chính phủ về thực hiện chương trình kế hoạch kiểm toán Nhận xét đánh giá và xác nhận việc chấp hành các chính sách, chế độ tài chính kế toán về sự chính xác trung thực hợp pháp của các tài liệu kế toán, báo cáo quyết toán đã được kiểm và chịu trách nhiệm trước pháp luật về những nội dung đã nhận xét đánh giá và xác nhận. Thông qua việc kiểm toán, góp ý kiến với các đơn vị được kiểm toán sửa chữa những sai sót, vi phạm để chấn chỉnh công tác quản lý tài chính, kế toán của đơn vị. Kiến nghị với cấp có thẩm quyền xử lý những vi phạm chế độ tài chính kế toán của Nhà nước đề xuất với Thủ tướng Chính phủ việc sửa đổi cải tiến cơ chế quản lý tài chính, kế toán cần thiết Tham gia ý kiến với Bộ tài chính trong việc xây dựng và ban hành các chế độ, chuẩn mực, phương pháp kiểm toán Quản lý các hồ sơ, tài liệu đã được kiểm toán theo quy định của Nhà nước, giữ bí mật tài liệu, số liệu kế toán theo quy định Quản lý tổ chức bộ máy Nhà nước theo quy địmh chung của Chính phủ. Tổ chức huấn luyện bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ KTV Điều 5- Khi thực hiện nhiệm vụ đó KTNN có quyền và trách nhiệm sau Chỉ tuân theo pháp luật và phương pháp chuyên môn nghiệp vụ đã được Nhà nước quy định Được yêu cầu các dơn vị được kiểm toán gửi báo cáo quyết toán và cung cấp các thông tin, tài liệu cần thiết để thực hiện nhiệm vụ kiểm toán Được yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền xử lý theo pháp luật đối với tổ chức, cá nhân có những vi phạm chế độ tài chính kế toán của Nhà nước cũng như cản trở công tác kiểm toán, cung cấp sai thông tin Cung cấp hồ sơ tài liệu kế toán theo yêu cầu bằng văn bảncủa cơ quan pháp luật có thẩm quyền Chịu trách nhiệm về tính chính xác của số liệu, tài liệu và kết luận của KTV độc lập đã thuê. Chịu trách nhiệm trước pháp luật về những hành vi vi phạm của tổ chức kiểm toán, KTV khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán và về những hậu quả xấu do khuyết điểm của tổ chức kiểm toán và KTV mang lại cho các đối tượng kiểm toán Với nhiệm vụ được giao khá nặng nề như vậy thì cơ quan KTNN Việt nam – cơ quan có thẩm quyền cao nhất của Nhà nước hoạt động thường xuyên trong hệ thống các cơ quan chuyên trách kiểm tra tài chính Nhà nước – cần được đảm bảo một vị trí xứng đáng để thực thi tốt nhiệm vụ của mình. Vấn đề đặt ra hiện nay là chúng ta phải nhanh chóng phải xác lập cho KTNN một vị trí đầy đủ và hợp lý hơn Vai trò, chức năng của KTNN Việt nam. Cùng với chính sách mở cửa, kiểm toán đã và đang trở thành một nhân tố không thể thiếu trong sự phát triển sôi động của nền kinh tế thị trường. Theo điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN ban hành kèm theo Quyết định số 61- TTg ngày 24/1/1995 quy định : Điều 1 – KTNN giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện việc kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các tài liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, các đơn vị kinh tế Nhà nước và các đoàn thể, tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí do NSNN cấp. Điều 2 – KTNN thực hiện kiểm toán các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trước khi trình ra HĐND và tổng quyết toán NSNN của Chính phủ trươcs khi trình Quốc hội, báo cáo quyết toán của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan thuộc Quốc hội, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các đơn vị sự nghiệp công, đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí do NSNN cấp, báo cáo quyết toán của các chương trình dự án các công trình đầu tư của Nhà nưowcs và các DNNN… Theo kế hoạch kiểm toán hàng năm được Chính phủ phê duyệt và các nhiệm vụ đột xuất do Thủ tướng Chính phủ giao hoặc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền yêu cầu Thông qua hoạt động của mình KTNN đã xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của doanh nghiệp, giúp cho các cấp quản lý thị trường nắm được thông tin đúng đắn về doanh nghiệp củng cố lòng tin cho người lao động trong doanh nghiệp. KTNN đã phát hiện những sai sót, khuyết điểm ( vi phạm ) trong thực hiện chính sách chế độ tài chính – kế toán của Nhà nước, những quy định của pháp luật. Những vấn đề mà KTNN phát hiện đã trực tiếp giúp công tác quản lý, công tác chuyên môn nghiệp vụ tài chính –kế toán của các doanh nghiệp đi vào nề nếp, tuân thủ các chế độ chính sách hiện hành của Nhà nước, tự doanh nghiệp phải xem xét, đánh giá lại, rút kinh nghiệm để có biện pháp chỉ đạo và thực hiện tốt hơn. KTNN còn phát hiện những vấn đề chưa thật hợp lý, thiếu đồng bộ trong hệ thống pháp luật cũng như các văn bản quy định của Nhà nước, giúp doanh nghiệp nói lên những vướng mắc khó khăn trong việc thực hiện các chính sách, chế độ làm căn cứ quan trọng giúp Chính phủ, Quốc hội có những quyết định trong việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, hệ thống văn bản dưới luật ngày càng đồng bộ hơn hợp lý hơn, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp thực hiện pháp luật và chính sách chế độ ngày càng tốt hơn. Bên cạnh đó, KTNN còn đóng vai trò quan trọng trong việc giúp Quốc hội thẩm định dự toán NSNN và đưa ra các kiến nghị về dự toán NSNN để Quốc hội xem xét. Đồng thời làm phản biện theo yêu cầu của Quốc hội về các dự án, chương trình quốc gia các dự án đầu tư các công trình quy mô lớn. Cung cấp cho Quốc hội và Chính phủ những thông tin chính xác khách quan về tình hình thu – chi NSNN để Quốc hội phán quyết quyết toán và Chính phủ có căn cứ để đưa ra các quyết định về quản lý NSNN. Ngoài ra KTNN có thể làm tư vấn cho Quốc hội về một số mặt như có thể giúp xem xét quá trình xây dựng các dự luật đặc biệt là các dự luật về tài chính ngân sách, tín dụng, kế toán kiểm toán … Thực tế đã cho thấy dù KTNN mới ra đời được gần 7 năm còn rất non trẻ nhưng đã đạt được những thành tích rất đáng tự hào. Tính cho đến đầu năm 2001 KTNN đã tiến hành kiểm toán NSNN trên 61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước, 10 Bộ ngành, 7 Quân khu quân chủng, Tổng cục và cục của Bộ Quốc phòng và Bộ Công an, 6 chương trình mục tiêu của Chính phủ, 13/18 Tổng công ty 91, 30 Tổng công ty 90 và nhiều DNNN. Qua đó KTNN đã phát hiện những sai phạm trong quá trình thực hiện thu chi NSNN, tăng thu tiết kiệm chi cho NSNN trên NSNN trên 3000 tỷ đồng trong đó tăng thu về thuế là gần 2000 tỷ đồng tiết kiệm chi cho NSNN là 800 tỷ đồng; đưa vào quản lý qua NSNN gần 700 tỷ đồng góp phần chống lãng phí chống thất thoát NSNN và công quỹ quốc gia thiết lập trật tự kỷ cương trong công tác quản lý tài chính; đồng thời cung cấp những thông tin dữ liệu tin cậy cho Quốc hội, Chính phủ, HĐND và UBND các cấp trong việc quản lý NSNN, kiến nghị tháo gỡ khó khăn hoặc đưa ra những giải pháp hữu hiệu trong việc củng cố các doanh nghiệp Nhà nước. Kết quả lớn nhất của KTNN không chỉ là số tiền hàng ngàn tỷ đồng tiết kiệm được cho NSNN mà còn giúp cho các cơ quan Nhà nước biết đến một công cụ kiểm soát tài chính mới rất quan trọng và hình thành ý thức mới trong quản lý sử dụng NSNN. Trước những hoạt động của KTNN cùng với những công cụ tài chính khác tự các cơ quan tổ chức Nhà nước phải chấn chỉnh công tác quản lý tài chính củng cố và tăng cường hệ thống kiểm soát nội bộ và công tác kiểm toán nội bộ. Chính vì vậy KTNN ngày càng khẳng định được vị trí và vai trò quan trọng trong bộ máy Nhà nước và sự cần thiết phải tăng cường năng lực của KTNN như một công cụ kiểm tra, kiểm soát tài chính không thể thiếu được của Nhà nước pháp quyền. Sự cần thiết phải có địa vị pháp lý cho cơ quan KTNN. Nghiên cứu hoạt động của cơ quan KTNN của nhiều nước trên thế giới kể cả các nước có KTNN cách đây 2-3 thế kỷ đến các nước chỉ có KTNN khoảng một thập kỷ đều cho chúng ta thấy rằng : Tạo dựng địa vị pháp lý đủ cho KTNN là vấn đề quan trọng hàng đầu cho KTNN hình thành phát triển và hoạt động. Từ kinh nghiệm có tính nguyên tắc ấy của các nước cho thấy, KTNN hình thành và hoạt động phải có pháp luật bảo đảm. Bởi vì, KTNN xuất hiện là do yêu cầu kiểm tra tài chính công của tất cả các cơ quan Nhà nước, doanh nghiệp Nhà nước. Một sự kiểm tra tài chính công rộng lớn và phức tạp động chạm đến lợi ích cơ bản của Nhà nước, của đơn vị được kiểm toán không thể trao cho bất kỳ cơ quan, tổ chức nào mà phải trao cho cơ quan Nhà nước được pháp luật quy định, hơn nữa là luật của các luật quy định. Hoạt động KTNN là một hoạt động kiểm tra tài chính đứng ngoài hoạt động của hệ thống tài chính. Hoạt động đó phải có pháp luật làm chỗ dựa, làm căn cứ để không những thực thi được quyền và trách nhiệm có hiệu lực mà còn lấy pháp luật để làm thước đo khi phán xét các hiện tượng và quá trình tài chính đúng sai, hợp pháp hay vi phạm pháp luật. Hoạt động KTNN là hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật thì pháp luật phải quy định địa vị pháp lý cho hoạt động đó. Có được địa vị pháp lý cao, KTNN mới có thể thực hiện kiểm toán các hoạt động tài chính, hướng dẫn các loại hình kiểm toán thực hiện các văn bản pháp luật của Nhà nước những chuẩn mực kiểm toán và nghề nghiệp kiểm toán … Hơn nữa, trong quan hệ quốc tế nhất là với tổ chức quốc tế của các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) cơ quan kiểm toán khu vực (ASOSAI) cũng như quan hệ song phương với các cơ quan KTNN các nước, việc có đủ địa vị pháp lý là yêu cầu không thể thiếu được trong hội nhập và hợp tác quốc tế. Với vai trò, chức năng quan trọng của KTNN và yêu cầu cần thiết phải tạo dựng cho KTNN một vị thế thích hợp để có hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình đòi hỏi Đảng và Nhà nước ta phải nhanh chóng hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật đồng bộ, hoàn chỉnh, tạo môi trường pháp lý đầy đủ và hiệu lực cho tổ chức và hoạt động của KTNN. Cần tiếp thu những kinh nghiệm của các nước và sự giúp đỡ của INTOSAI xây dựng luật KTNN, trước mắt là pháp lệnh KTNN trong đó xác định rõ vị trí quyền hạn của KTNN là cơ quan có chức năng cao nhất trong việc kiểm tra tài chính công của Nhà nước Việt nam. Để nâng cao địa vị pháp lý của cơ quan KTNN tính độc lập khách quan và những nguyên tắc hoạt động của KTNN phải được chế định bằng Hiến pháp. Đồng thời KTNN cần khẩn trương xây dựng hoàn chỉnh và hoàn thiện các chuẩn mực, phương pháp, kỹ thuật và quy trình kiểm toán, làm cơ sở cho việc nâng cao chất lượng kiểm toán và kiểm soát chất lượng kiểm toán của các kiểm toán viên. Bên cạnh đó, cần xây dựng cơ cấu tổ chức phù hợp, đủ mạnh để thực hiện các nhiệm vụ được giao, phát triển mạng lưới các KTNN khu vực thích hợp theo từng giai đoạn đủ để thực hiện nhiệm vụ kiểm toán NSNN trên địa bàn địa phương. Cung cấp và hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy KTNN Trung ương theo hướng chuyên môn hoá kiểm toán theo ngành hẹp tăng cường năng lực cho các bộ phận có chức năng tham mưu chuyên môn nghiệp vụ của khối văn phòng. 3. Những bước tiến trong việc xác lập địa vị pháp lý cho cơ quan kiểm toán Nhà nước Việt nam Chúng ta đều biết rằng cơ quan kiểm toán Nhà nước Việt nam được thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ và sau đó là Quyết định số 61/TTg ngày 21/1/1995 của Thủ tướng Chính phủ ban hành điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN .