ĐÁNH GIÁ MÔI TRƯỜNG VÀ LỢI ÍCH RÒNG - 1 pps

Barry Field & Nancy Olewiler 145 CHƯƠNG 9 TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG Có nhiều loại chính sách môi trường khác nhau. Không thể có một chính sách duy nhất phù hợp với tất cả các vấn đề môi trường khác nhau mà thế giới đang đối mặt. Mỗi chính sách đều tiên liệu cách phản ứng của các nhà quản lý và chủ thể gây ô nhiễm. Mỗi loại chính sách có những đặc điểm riêng làm nó thành công trong bối cảnh này nhưng thất bại trong những bối cảnh khác. Để đánh giá tính hiệu quả và thích hợp của một chính sách nhằm giải quyết một vấn đề ô nhiễm môi trường nhất định, điều quan trọng là phải hiểu rõ tập hợp các chỉ tiêu đánh giá chính sách. Những chỉ tiêu sử dụng trong những chương sau để đánh giá chính sách môi trường cụ thể bao gồm:  Khả năng đạt được hiệu quả và hiệu quả chi phí trong giảm thiểu ô nhiễm môi trường  Tính công bằng  Khuyến khích tìm kiếm giải pháp tốt hơn  Tính hiệu lực  Mức độ phù hợp của chính sách với những quan điểm đạo đức. HIỆU QUẢ VÀ HIỆU QUẢ CHI PHÍ “Hiệu quả” có nghĩa là sự cân bằng giữa chí phí xử lý ô nhiễm và thiệt hại do ô nhiễm gây nên. Một chính sách môi trường hiệu quả là chính sách làm cho chúng ta đạt được, hoặc gần đạt được điểm (mức thải hoặc chất lượng môi trường) mà ở đó chi phí giảm ô nhiễm biên bằng mức thiệt hại biên. Để xác định được điểm này ở đâu chúng ta cần biết cả chi phí và thiệt hại. Một cách suy nghĩ về chính sách môi trường là cách tiếp cận chuyển từ tập trung hóa đến phi tập trung hóa. Một chính sách tập trung hóa đòi hỏi cơ quan quản lý chịu trách nhiệm quyết định điều gì cần phải làm. Để đạt được hiệu quả với chính sách tập trung hóa, cơ quan quản lý đảm trách cần phải biết hàm chi phí giảm ô nhiễm biên thích hợp, hàm thiệt hại biên và thực hiện các bước cầ n thiết để làm cho tình hình tiến tới điểm hai hàm số này bằng nhau. Một chính sách phi tập trung hóa mang đem lại kết quả từ sự tác động qua lại giữa nhiều người ra quyết định, và mỗi cá nhân nhất thiết thực hiện những đánh giá riêng của mình về thực trạng tình hình. Trong phương pháp phi tập trung hóa, sự tác động qua lại giữa các cá nhân nhằm thể hiện thông tin về chi phí giảm ô nhiễm biên và thiệt hạ i biên để điều chỉnh tình hình đến điểm chi phí giảm ô nhiễm biên bằng thiệt hại biên. Thông thường chúng ta không thể đo lường một cách chính xác thiệt hại do suy thoái môi trường gây nên. Chính vì vậy khi đó hiệu quả chi phí trở thành tiêu chí đánh giá chính sách chủ yếu. Một chính sách là hiệu quả chi phí nếu nó tạo nên sự cải thiện môi trường tối đa với nguồn lực bỏ ra, nói cách khác, nó cho phép đạt được một mức cả i thiện môi trường nào đó với mức chi phí tối thiểu. Để một chính sách là hiệu quả nó cần thiết phải đạt hiệu quả chi phí, nhưng điều ngược lại chưa hẳn là đúng. Một chính sách có thể là hiệu quả chi phí ngay cả khi mục tiêu của nó là không đúng. Giả sử chúng ta quyết định làm sạch sông Lawrence, bất kể lợi ích đạt được là gì. Chúng ta vẫn quan tâm tìm kiếm chính Barry Field & Nancy Olewiler 146 sách để thực hiện được việc đó với chi phí nhỏ nhất. Nhưng để cho một chính sách đạt hiệu quả xã hội, nó không chỉ phải đạt hiệu quả chi phí mà còn phải đảm bảo cân bằng giữa chi phí và lợi ích. Để đạt hiệu quả, dự án làm sạch dòng sông phải đảm bảo cân bằng giữa lợi ích biên và chi phí biên. Bên cạnh việc tạo nên sự cải thiện môi trường tối đa với nguồn lực tiêu hao, khả năng của một chính sách đạt được hiệu quả chi phí cũng quan trọng vì một lý do khác nữa. Nếu chương trình là không hiệu quả chi phí, người lập chính sách và nhà quản lý sẽ ra quyết định sử dụng hàm tổng chi phí giảm ô nhiễm cao hơn mức cần thiết, dẫn đến việc đặt mục tiêu về khối lượng giảm thải ít khắt khe hơn. Điều này được thể hiện ở Hình 9-1 về trường hợp thải khí SO 2 . Với một chính sách không đạt hiệu quả chi phí thì chi phí giảm ô nhiễm biên là đường phía trên, ký hiệu là MAC 1 , trong khi đó với phương pháp tối thiểu hóa chi phí thì đường chi phí giảm ô nhiễm biên có thể là đường MAC 2 1 . Giả sử người quản lý chọn mức thải SO 2 mục tiêu là 100.000 tấn. Họ cho rằng tổng chi phí giảm thải là 4,5 triệu đô la vì nhận thấy chí phí giảm thải biên là MAC 1 . 2 Nếu thực hiện chương trình đạt hiệu quả chi phí và chi phí giảm ô nhiễm là MAC 2 , tổng chi phí giảm thải ở mức 100,000 tấn sẽ là 2,5 triệu đô la. Nói cách khác, người quản lý có thể lựa chọn mức giảm thải cao hơn với cùng một tổng chi phí giảm thải dưới đường MAC 1 . Trong mọi trường hợp, chính sách đạt hiệu quả chi phí sẽ làm xã hội tốt hơn. Hình 9-1: Một chính sách đạt hiệu quả chi phí tối thiểu hóa tổng chi phí giảm ô nhiễm để đạt được một mức ô nhiễm nhất định Tóm lại, hiệu quả chi phí  là tiêu chí chủ yếu khi các nhà quản lý không xác định được đường thiệt hại biên;  cho phép tối thiểu chi phí để đạt được một mục tiêu nhất định về chất lượng môi trường; 1 MAC 1 có thể cao hơn MAC 2 vì một số lý do khác nhau, như sẽ được thảo luận chi tiết trong các chương tiếp theo của phần này. Điểm chính ở đây là khi chính sách là không hiệu quả chi phí, chi phí kiểm soát ô nhiễm sẽ cao hơn mức có thể khi chính sách là hiệu quả chi phí. 2 Tổng chi phí giảm ô nhiễm là diện tích phía dưới đường MAC từ mức thải ban đầu (trong trường hợp này là 200.000 tấn) đến mức thải mục tiêu (100.000 tấn). 100 200 M ứcthảimục tiêu MAC 1 MAC 2 50 100 Barry Field & Nancy Olewiler 147  cho phép xã hội đạt được mức mục tiêu chất lượng môi trường cao hơn chính sách không hiệu quả vì nó tiết kiệm chi phí. Dẫu việc bảo tồn tài nguyên môi trường là cực kỳ quan trọng, tiêu chí hiệu quả và hiệu quả chi phí vẫn là hệ trọng bởi vì nó là một trong những điều mà con người mong muốn đạt được. Những người tán thành thường bị thuyết phục rằng mục tiêu của họ mặc nhiên đáng giá, nhưng thành công phụ thộc vào việc thuyết phục nhiều người rằng chính sách môi trường được thiết kế một cách hiệu quả. Như vậy, nguồn lực cho cải thiện chất lượng môi trường phải được sử dụng theo cách thức cho phép tạo ra ảnh hưởng lớn nhất. Điều này đặc biệt quan trong đối với các nước kém phát triển có ít nguồn lực dành cho các chương trình bảo vệ môi trường và không thể trang trải cho các chính sách không hiệu quả và không hiệu quả chi phí. Hiệu quả lực chi phí cũng trở thành vấn đề quan trọng cho các nước phát triển trong thời kỳ khủng hoảng hoặc suy thoái. CÔNG BẰNG Công bằng, hoặc bình đẳng, là một tiêu chí quan trọng khác để đánh giá chính sách môi trường. Công bằng là vấn đề đạo đức và là sự quan tâm của người khá giả đối với những người kém may mắn. Nó cũng là mối quan tâm để chính sách đạt hiệu lực bởi vì chính sách sẽ không được ủng hộ nếu được coi là không bình đẳng. Tuy nhiên chúng ta phải thừa nhận rằng không có sự thống nhất về trọng số mà chúng ta gán cho hai mục tiêu: hiệu quả và phân phối. Hãy xem xét những số liệu giả thuyết sau đây, các số liệu này thể hiện chi phí và lợi ích của một số phương pháp kiểm soát ô nhiễm không khí của một vùng nào đó. Phân phối lợi ích ròng Chương trình Tổng chi phí Tổng lợi ích Lợi ích ròng Thu nhập thấp Thu nhập cao A 50 100 50 25 25 B 50 100 50 30 20 C 50 140 90 20 70 D 50 140 90 40 50 Ba cột đầu cho biết tổng chi phí, tổng lợi ích, và lợi ích ròng tương ứng. Chương trình A và B có cùng lợi ích ròng, nhưng ở chương trình B lợi ích này được phân phối một cách tiến bộ hơn so với ở chương trình A. Chúng ta có thể cho rằng mọi người thích chương trình B hơn chương trình A vì nó có cùng lợi ích ròng và có ảnh hưởng phân phối tốt hơn. Nhưng nếu so sánh chương trình B với C, lợi ích ròng của C cao hơn B rất nhiều. Thật đáng ti ếc lợi ích lại không được phân phối tiến bộ như B; thực ra lợi ích được phân phối nhiều hơn cho người có thu nhập cao. Nếu chúng ta phải lựa chọn giữa B và C, chúng ta nên chọn chương trình nào? Một số người có thể lập luận rằng chúng ta nên chọn B ví lý do phân phối, những người khác sẽ tranh luận nên chọn C vì có tổng lợi ích ròng lớn hơn. Hoặc, so sánh B và D. Trong trường hợp này D có ưu thế hơn về hiệu quả, mặc dầu tương tự như C lợi ích được phân phối nhiều hơn cho người có thu nhập cao. Nhưng ở đây chúng ta cũng thấy rằng người có thu nhập thấp có thể tăng thu nhập xét trên phương diện tuyệt đối, mặc dù không tăng trên phương diện tương đối. Một câu hỏi cần được thảo luận thêm là cần phải nhấn mạnh như thế nào tác động phân phối của chính sách môi trường so với các khía cạnh khác. Có tranh luận cho rằng vì suy Barry Field & Nancy Olewiler 148 thoái môi trường tràn lan, xã hội cần chú trọng chủ yếu vào những chính sách hiệu quả nhất – mang lại ảnh hưởng lớn nhất từ nguồn lực đã sử dụng. Tranh luận khác cho rằng xã hội cần tránh sử dụng những chính sách dù hiệu quả nhưng có những tác động mạnh mẽ. Dù cảm nhận như thế nào về tác động phân phối – và điều đó phụ thuốc rất nhiều vào đánh giá cá nhân – chúng ta cần phải ghi nhớ rằng cần đặt một trọng số nhất định cho khía cạnh phân phối khi chọn lựa chính sách môi trường. Tiêu chí bình đẳng cũng hiện diện trong quyết định các chính sách môi trường quốc tế. Những quốc gia ở các giai đoạn phát triển khác nhau có những quan điểm khác nhau về cách thức phân bổ phí tổn của các chương trình kiểm soát ô nhiễm quốc tế. Với sự khác biệt to lớn về kinh tế trên phạm vi tòan cầu, những quan điểm đó xuất phát từ những cácg nhìn nhận khác nhau về bình đẳng. Có thể rất khó khăn khi xác định tác động phân phối cuối cùng của bất cứ chính sách môi trường nào. Xem xét ví dụ các quy định về thải khí từ các nhà máy điện. Những quy định này sẽ làm tăng chi phí điện năng, và việc đánh giá ảnh hưởng đến các đối tượng khác nhau không phải là quá khó bởi vì chúng ta có được thông tin khá đầy đủ về tiêu dùng điện của các nhóm đối tượng khác nhau. Tất nhiên, ở đây chúng ta cũng có thể gặ p một số khó khăn, bởi vì khách hàng sẽ thực hiện một số biện pháp tiết kiệm điện để thoát khỏi ảnh hưởng tăng giá. Về phương diện lợi ích, chúng ta cần phải biết các quy định đã làm thay đổi chất lượng môi trường cho những đối tượng có thu nhập khác nhau như thế nào, nhưng thông tin loại này rất khó thu thập. Hoặc giả định hóa chất độc hại, ví dụ thuốc trừ sâu. Dường như chúng ta không biết gì về hành vi tiêu dùng hàng hóa này theo nhóm thu nhập. KHUYẾN KHÍCH ĐỔI MỚI Trong nghiên cứu chính sách môi trường, cách thức làm việc và kết quả công việc của các công chức thường được chú trọng nhiều, bởi vì họ được xem như là khởi nguồn của chính sách. Nhưng chính các chủ thể tư nhân – là các hãng sản xuất và người tiêu dùng, những người quyết định phạm vi và cấp độ của các tác động môi trường – và những khuyến khích đối với các chủ thể này là yếu tố quyết định các tác động được giảm thiểu như thế nào và ở đâu. Vì vậy, một tiêu chí quan trọng phải được sử dụng để đánh giá chính sách môi trường là liệu chính sách đó có khuyến khích mạnh mẽ các cá nhân tìm kiếm giải pháp mới để giảm thiểu ảnh hưởng môi trường; điều đó có nghĩa liệu chính sách có khuyến khích tiến bộ công nghệ không? Có phải chính sách buộc các cơ quan công đảm trách mọi sáng kiến và phí tổn, hay nó khuyến khích các cá nhân nỗ lực và sáng tạo để tìm kiếm phương pháp giảm thiểu ô nhiễm môi trường không? Thỉnh thoảng trong phân tích chúng ta dễ dàng bỏ quên điều quan trọng này khi tập trung vào hàm chi phí giảm ô nhiễm và thiệt hại. Những hàm số này thể hiện mức phát thải tối ưu hiện thời, nhưng qua thời gian điều quan trọng là phải làm dịch chuyển các hàm số này về phía dưới. Giảm thấp chi phí giảm ô nhiễm biên sẽ đảm bảo giảm thải ít tốn kém hơn bởi vì nó thể hiện mức chất lượng môi trường cao hơn, như đã được minh họa trong các phần trước của chương. Đổi mới công nghệ làm dịch chuyển hàm chi phí biên xuống dưới. Cũng như vậy, giáo dục và đào tạo cho phép con người làm việc và giải quyết vấn đề hiệu quả hơn. Cuối cùng, điều chúng ta muốn biết là liệu một chính sách môi trường có khuyến khích hay không và khuyến khích bao nhiêu để các chủ thể gây ô nhiễm tìm kiếm phương pháp giảm ô nhiễm. Theo tiêu chí này, khuyến khích càng nhiều thì chính sách càng tốt. Barry Field & Nancy Olewiler 149 HIỆU LỰC Việc ban hành các quy định và đảm bảo các quy định đó được thực hiện đòi hỏi phải có nguồn lực con người, thời gian, và thể chế. Có khuynh hướng cho rằng ban hành luật tự động làm cho các vấn đề được giải quyết. Dường như không phải các chủ thể gây ô nhiễm sẽ tự động tuân theo bất cứ điều gì luật ban hành, thậm chí ngay cả ở những quốc gia có hệ thống luật và thể chế mạnh. Chính sách cần được thi hành bằng cách giám sát sự phát thải hoặc công nghệ được sử dụng, và sử dụng hệ thống pháp lý để giải quyết các trường hợp vi phạm luật. Thật không may, thường có những người không mong muốn các chính sách môi trường được thi hành. Tất cả những điều đó đòi hỏi nhất thiết phải có chi phí quản lý cho bất kỳ chính sách nào. Lý do để theo đuổi điều này là sự khó dễ khác nhau của việc thi hành các chính sách. Một số chính sách đòi hỏi khi thực hiện phải có biện pháp kỹ thuật phức tạp; các chính sách khác có thể được thực hiện với chi phí thấp hơn. Hoàn tòan vô nghĩa khi cố gắng thử nghiệm một giải pháp chính sách mới, quá dễ thực thi mà không thực tế, hoặc một chính sách khi thực thi thì quá tốn kém. Có thể tốt khi chúng ta áp dụng một chính sách không hoàn hảo nhưng có hiệu lực. Có hai bước chính trong quá trình thực thi chính sách: giám sát và trừng phạt. Giám sát là đánh giá kết quả của các chủ thể gây ô nhiễm theo các yêu cầu được quy định trong luật. Trừng phạt là việc đưa ra tòa những trường hợp vi phạm pháp luật. Vì vậy, giám sát thông thường là cần thiết; điều này không đúng với một chính sách duy nhất, đó là thuyết phục đạo đức. Giám sát hành vi ô nhiễm là phức tạp hơn nhiều so với việc theo dõi nhiệt độ. Tự nhiên chẳng quan tâm gì, vì vậy nó không cố ý đánh lừa, gây khó dễ cho quá trình giám sát. Nhưng chủ thể gây ô nhiễm, những người thông minh và chỉ chịu mất tiền khi luật môi trường được thực hiện một cách nghiêm khắc, thường tìm kiếm những cách khác nhau làm thất bại việc giám sát. Nếu quá trình giám sát càng khó khăn phức tạp thì càng tạo điều kiện cho người gây ô nhiễm tìm cách lẩn tránh. Một phần chính yếu khác của tính hiệu lực là trừng phạt những người gây ô nhiễm vi phạm luật. Nghe ra có vẻ là một bước đơn giản: phát thiện được người vi phạm, đưa họ ra tòa và xử phạt theo quy định của luật pháp. Các phiên tòa thường tốn thời gian, công sức, và tiền của. Với nhiều luật và nhiều người vi phạm, cố gắng đưa ra tòa tất cả các trường hợp vi phạm trở thành gánh nặng quá mức cho hệ thống pháp luật. Những người vi phạm cũng ngại hầu tòa, họ dành nhiều công sức, tiền của để chống lại sự trừng phạt, làm cho tiến tình trở thành phiên tòa dai dẳng và tốn kém. Trong nhiều trường hợp dữ liệu làm cơ sở cho việc trừng phạt là không đầy đủ, dẫn đến những thách thức và xung đột tốn kém. Để cảnh cáo, cơ quan ch ức năng chỉ nên trừng phạt một số ít vi phạm quá mức, nhưng điều này làm nảy sinh vấn đề quyết định người vi phạm nào phải hầu tòa. Không ngạc nhiên gì trong thực tế nhiều người vi phạm, đặc biệt những người vi phạm lần đầu, không bị trừng phạt theo những quy định cho phép của luật. Thông thường cơ quan chức năng thường cố gắng để có được sự tuân thủ tự nguyện và khuyến khích người vi phạm khắc phục tình hình mà không trừng phạt. Quá trình trừng phạt chứa đựng một nghịch lý. Có thể cho rằng, trừng phạt càng nặng – tiền phạt cao, phạt tù lâu đối với người vi phạm, v.v. – thì tác dụng ngăn chặn vi phạm của luật tốt hơn. Mặt khác, nếu hình phạt càng nặng tòa án càng miễn cưỡng áp dụng. Đe dọa đình chỉ kinh doanh, ngay cả xử phạt tài chính nặng có thể đe dọa kế sinh nhai của nhiều người. Tòa án thường ngại làm cho nhiều người bị mất việc làm hoặc bỏ tù giám đốc doanh nghiệp, và vì vậy chọn lựa hình phạt nhẹ hơn so với quy định của luật. Có sự đánh đổi giữa mức trừng phạt và xác suất nó được áp dụng. Vì vậy tiến trình trừng phạt có thể phức tạp hơn nhiều so với những gì mà mô hình đơn giản ngụ ý. Barry Field & Nancy Olewiler 150 Chi phí tuân thủ là một phần quan trọng của các chương trình chất lượng môi trường. Các cơ quan công dường như ở mọi nơi gặp phải ràng buộc ngân sách nhưng trách nhiệm thì to lớn và ngày càng nặng nề. Vì vậy, chi phí tuân thủ mặc dầu không lớn bằng tổng chi phí thực thi trong phần lớn các trường hợp nhưng quan trọng đối với các chương trình chất lượng môi trường và cần được xem xét rõ ràng trong việc đánh giá tổng chi phí xã hội của các chương trình này. CÁC XEM XÉT VỀ MẶT ĐẠO ĐỨC Xem xét khía cạnh đạo đức vượt quá vấn đề bình đẳng và phân phối đã thảo luận ở trên. Không nghi ngờ gì, cảm nghĩ của con người về cái gì là đúng hay sai ảnh hưởng cách thức mà họ xem xét các chương trình môi trường khác nhau. Những vấn đề này cần được cân nhắc một cách ngang bằng với những tiêu chí kỹ thuật mà chúng ta đã thảo luận ở trên. Chẳng hạn vấn đề chọn lựa giữa thuế phát thải và trợ cấp phát thải. Cả hai đều là chính sách khuyến khích kinh tế, và cả hai đều có thể giảm mức ô nhiễm theo nguồn với cùng một lượng như nhau. Từ giác độ hiệu quả, có thể tranh luận rằng trợ cấp là tốt hơn. Người gây ô nhiễm có phản ứng tốt và nhanh và sẵn lòng đón nhận chương trình trợ cấp hơn những chương trình buộc họ chịu nhiều chi phí. Đơn thuần từ quan điểm làm sạch môi trường càng sớm càng tốt, trợ cấp có thể là hiệu quả nhất. Nhưng điều đó có thể trái ngược với quan điểm đạo đức cho rằng người gây ô nhiễm môi trường nhất thiết không được “đền đáp” để thôi không gây ô nhiễm môi trường nữa, điều mà đôi khi trợ cấp được xem như vậy. Quan điểm cho rằng “người gây ô nhiễm phải trả tiền” thường được ủng hộ hơn về mặt đạo đức. Một số người nhìn nhận quan điểm này sâu hơn và tranh luận rằng hành vi gây ô nhiễm là trái đạo đức. Vì vậy, chúng ta cần áp dụng chính sách làm các hành vi gây ô nhiễm là bất hợp pháp. Một ý tưởng khác bắt nguồn từ quan điểm đạo đức cho rằng ai gây ô nhiễm thì phải chịu mọi phí tổn để làm giảm ô nhiễm. Quan điểm này được bộc lộ trong những tranh luận về vấn đề môi trường toàn cầu. Những nước công nghiệp, đặc biệt là những nước có kinh tế phát triển, chịu trách nhiệm chính về sự tích tụ khí CO 2 và sự suy giảm tầng ôzôn. Nhiều người cho rằng những quốc gia này phải chịu phần lớn phí tổn đề khắc phục tình trạng đó. TÓM TẮT Mục tiêu của chương này là hệ thống hóa một số tiêu chí có thể có ích trong đánh giá chính sách môi trường. Những chỉ tiêu này là  hiệu quả và hiệu quả chi phí  công bằng  khuyến khích đổi mới  tính hiệu lực  đạo lý Với những tiêu chí này, bây giờ ta có thể xem xét những loại chính sách môi trường khác nhau. Barry Field & Nancy Olewiler 151 CÂU HỎI THẢO LUẬN 1. “Hiệu quả hàm ý hiệu quả chi phí, nhưng hiệu quả chi phí không hàm ý hiệu quả.” Giải thích điều đó. 2. Có nên đánh đổi hiệu quả với công bằng hay không? Hãy bảo vệ ý kiến của bạn? 3. Bên cạnh những ảnh hưởng khác đến những người có thu nhập khác nhau, chính sách môi trường có thể có tác động khác nhau đến các vùng trong một quốc gia. Chính sách môi trường quốc gia ảnh hưởng khác nhau như thế nào khi được thực hiện đồng bộ ở các vùng khác nhau? Nếu một tỉnh phản đối, chính sách môi trường quốc gia có nên cho phép tỉnh đó không tham gia thực hiện không? 4. Hãy chứng minh bằng biểu đồ rằng thay đổi công nghệ (làm giảm chi phí giảm ô nhiễm biên) có thể làm cho chất lượng môi trường tốt hơn. Có chính sách hành chính nào có thể làm giảm thiệt hại biên không? Barry Field & Nancy Olewiler 152 CHƯƠNG 10 LUẬT NGHĨA VỤ PHÁP LÝ, QUYỀN SỞ HỮU, THUYẾT PHỤC ĐẠO ĐỨC, HÀNG HÓA XANH Luật nghĩa vụ pháp lý, phân định quyền sở hữu, thuyết phục đạo đức, và hàng hóa xanh là những ví dụ về phương pháp phi tập trung để nội hóa ngoại tác. Phương pháp phi tập trung/phân quyền cho phép các cá nhân liên quan đến ô nhiễm môi trường tự giải quyết vấn đề mỗi khi có các nguyên tắc rõ ràng về thủ tục và quyền được thiết lập thông qua hệ thống pháp luật. Các chính sách quản lý môi trường như thuế, trợ cấp, giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng là ít phân quyền hơn bởi vì chúng đòi hỏi sự can thiệp của chính phủ nhiều hơn dưới hình thức đặt ra quy định các mức thuế, mức trợ cấp, hoặc số giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng. Tuy nhiên, chúng vẫn cho phép các cá nhân quyết định nên đối phó như thế nào với chính sách – ví dụ, cần phải giảm thải bao nhiêu. Tiêu chuẩn môi trường là một chính sách rất tập trung: chính phủ quy định tiêu chuẩn và các chủ thể gây ô nhiễm không có lựa chọn nào khác mà phải đáp ứng các tiêu chuẩn hoặc phải chịu phạt nếu vi phạm. Chúng ta sẽ bắt đầu với phương pháp phi tập trung nhất trong miền chính sách từ phi tập trung đến tập trung, và sau đó xem xét các công cụ đòi hỏi sự can thiệp nhiều hơn của chính phủ trong các chương tiếp theo. Hãy xem xét một ví dụ đơn giản. Giả sử có nhiều nhà máy công nghiệp quanh hồ nước. Có một nhà máy chế biến thực phẩm, và nước hồ là một đầu vào quan trọng cho họat động của nhà máy. Một nhà máy công nghiệp khác xả chất thải vào hồ. Thiệt hại ô nhiễm mà nhà máy thứ nhất phải chịu có thể cân bằng như thế nào với chi phí xử lý của nhà máy thứ hai? Phương pháp phi tập trung để xác định mức ô nhiễm hiệu quả của nước hồ là cứ để hai nhà máy tự giải quyết với nhau. Hai nhà máy có thể thực hiện việc đó bằng cách đàm pháp không chính thức hoặc thông qua tòa án. Phương pháp tập trung hơn đòi hỏi sự can thiệp của chính phủ - từ việc đánh thuế chất thải đến việc quy định tiêu chuẩn chất lượng nước. Cách tiếp cận phi tập trung có một số ưu điểm so với các cách tiếp cận chính sách khác:  Các bên liên quan là những người tạo ra và chịu ngoại tác môi trường. Vì vậy họ có động cơ tìm kiếm giải pháp đối với vấn đề môi trường.  Những người liên quan có thể là những người có hiểu biết tốt nhất về thiệt hại và chi phí xử lý và vì vậy có khả năng tốt nhất đề xác định mức ô nhiễm hiệu quả. Để phương pháp phi tập trung có thể xảy ra, quyền sở hữu phải được định rõ và phân bổ trước đó. Trong trường hợp môi trường, xã hội thông qua chính phủ và hệ thống pháp lý cần quyết định ai là người có quyền đối với chất lượng môi trường. Như đã biết, việc xác định quyền sở hữu là rất khó khăn. Một vấn đề căn bản là có phải người dân có quyền đối với một mức chất lượng môi trường nào đó hay những người gây ô nhiễm được tự do xả chất thải. Chúng ta sẽ thảo luận về quyền môi trường như là quyền sở hữu của người gây ô nhiễm hay của người bị ảnh hưởng ô nhiễm. Một khi xác định được điều này, quyết định tiếp theo là những quyền đó sẽ được bảo vệ như thế nào, thông qua luật nghĩa vụ pháp lý hay quyền sở hữu. Chúng ta sẽ bắt đầu với luật nghĩa vụ pháp lý vì nó quen thuộc với hầu hết mọi người. Barry Field & Nancy Olewiler 153 LUẬT NGHĨA VỤ PHÁP LÝ Phần lớn mọi người có ý niệm trực giác về nghĩa vụ pháp lý/trách nhiệm và bồi thường. Có trách nhiệm về hành vi là phải chịu trách nhiệm về bất kỳ hậu quả không hay nào do hành vi đó gây nên. Bồi thường đòi hỏi người gây thiệt hại phải đền bù cho người bị thiệt hại một lượng tương ứng với tổn thất. Những vấn đề về nghĩa vụ pháp lý và bồi thường thường được tòa án giải quyết. Bên bị thiệt hại khởi tố bên bị coi là phải chịu trách nhiệm, và thẩm phán, ban hội thẩm quyết định theo những điều khoản do luật pháp quy định. Tòa án sẽ quyết định giá trị thiệt hại. Như chúng ta sẽ thấy dưới đây, điều này hoàn toàn trái ngược với phương pháp quyền sở hữu, ở đó giá trị thiệt hại do các bên liên quan xác định. Vì vậy một giải pháp cho vấn đề môi trường là dựa vào luật nghĩa vụ pháp lý. Nó đơn giản buộc người gây ô nhiễm chịu trách nhiệm về thiệt hại mà họ gây nên. Mục đích của luật không chỉ đơn thuần đảm bảo bồi thường cho những người bị thiệt hại, mặc dù điều này là rất quan trọng. Mục tiêu đích thực là làm cho cho những người có thể gây ô nhiễm có quyết định cẩn thận hơn. Biết rằng họ phải chịu trách nhiệm về thiệt hại môi trường thực chất là nội hóa những gì có thể là tác động ngoại tác bị bỏ qua. Ví dụ dưới đây minh họa những nguyên lý liên quan. Ví dụ: Chất thải hóa học gây thiệt hại cho ngành thủy sản Một nhà máy hóa chất thải chất thải vào một dòng sông. Chất thải giết chết nhiều cá hồi, là loại cá có thể bơi ngượi dòng sông để sinh sản. Không nghi ngờ gì những hóa chất đó còn gây nên những thiệt hại môi trường khác, nhưng chúng ta chỉ tập trung vào thiệt hại cho ngành thủy sản. Hình 10–1 thể hiện mô hình MAC–MD được phát triển ở Chương 5. Ký hiệu E là số tấn chất thải hóa học thải vào sông hàng tháng. Thiệt hại biên của ngành thủy sản (đo bằng trữ lượng cá hồi bị mất) được biểu diễn bằng hàm MD. Phương trình thiệt hại biên MD = 6E. Nhà máy hóa chất có thể giảm lượng chất thải bằng cách xử lý chất thải. Hàm chi phí xử lý chất thải biên (MAC) của nhà máy là MAC = 800 – 10E. Nếu giảm hết lượng chất thải, chi phí xử lý biên là 800$. Nếu hoàn toàn không kiểm soát chất thải thì MAC = 0 và lượng thải là 80 tấn mỗi tháng. Luật nghĩa vụ pháp lý sẽ ảnh hưởng như thế nào đến mức ô nhiễm? Trước hết giả sử không có luật nghĩa vụ pháp lý để buộc người gây ô nhiễm phải chịu trách nhiệm về thiệt hại mà họ gây nên. Trong trường hợp này nhà máy hóa chất sẽ không xử lý chất thải, nên lượng ô nhiễm là ở điểm MAC = 0. Nhà máy hóa chất thải 80 tấn mỗi tháng. Gọi lượng ô nhiễm đó là E 0 . Tại E 0 ngành đánh bắt cá hồi phải chịu tổng thiệt hại (TD) bằng toàn bộ diện tích phía dưới đường MAC từ 0 đến 80 tấn. Tổng thiệt hại là TD = 19.200$ mỗi tháng. Chính phủ yêu cầu ban hành luật nghĩa vụ pháp lý buộc người gây ô nhiễm phải bồi thường cho người bị thiệt hại một lượng bằng thiệt hại mà họ gây nên. Mục đích của luật là nội hóa thiệt hại môi trường, là ngoại vi trước khi ban hành luật. Những thiệt hại đó bây giờ trở thành chi phí mà người gây ô nhiễm phải trả, và vì vậy họ phải cân nhắc khi quyết định mức thải. Nếu không giảm thải, nhà máy hóa chất phải bồi thường cho ngành thủy sản toàn bộ thiệt hại 19.200$ mỗi tháng. Sơ đồ 10–1 minh họa đồ thị đường MD và MAC. Sơ đồ 10-1: Trách nhiệm về thiệt hại môi trường có thể dẫn đến hiệu quả xã hội như thế nào Barry Field & Nancy Olewiler 154 Khi không có luật nghĩa vụ pháp lý nhà máy hoá chất sẽ không xử lý chất thải và sẽ thải 80 tấn hoá chất mỗi tháng. Với mức thải đó, thiệt hại của ngành thủy sản là 19.200$ mỗi tháng. Ban hành luật nghĩa vụ pháp lý sẽ khuyến khích nhà máy hoá chất giảm thải. Họ sẽ tối thiểu hóa tiền bồi thường phải trả cộng tổng chi phi phí xử lý nếu họ thải với mức thải hiệu quả xã hội 50 tấn mỗi tháng. Liệu nhà máy hoá chất có thay đổi lượng thải để đối phó lại luật nghĩa vụ pháp lý không? Người gây ô nhiễm có thể giảm lượng tiền bồi thường bằng cách giảm thải. Khi đó nhà máy phải chịu chi phí xử lý chất thải được thể hiện bằng đường MAC. Chừng nào MAC còn nhỏ hơn MD, nhà máy hoá chất vẫn còn khuyến khích dịch chuyển sang trái, có nghĩa, giảm mức thải của nhà máy. Trên lý thuyết, hệ thống luật nghĩa vụ pháp lý sẽ tự động hướng người gây ô nhiễm đến mức thải hiệu quả xã hội, E* = 50 tấn mỗi tháng. Chúng ta nói “tự động” bởi vì không cần có cơ quan kiểm soát ô nhiễm yêu cầu giảm mức thải. Cái cần thiết có là hệ thống toà án phân quyền và luật nghĩa vụ pháp lý cho phép người bị thiệt hại ô nhiễm đòi bồi thường cho thiệt hại. Chúng ta có thể chứng minh rằng giảm thải đến E* là chiến lược tốt hơn cho nhà máy hoá chất hơn là không giảm thải và duy trì mức thải E 0 . Chứng minh người gây ô nhiễm sẽ chuyển từ E 0 đến E* khi họ phải chịu trách nhiệm về thiệt hại do ô nhiễm. Các bước: 1. Tính tổng chi phí giảm thải của nhà máy hóa chất (TAC) tại E* = 50 tấn mỗi tháng. TAC bằng diện tích phía dưới đường MAC từ E 0 đến E*, và bằng [½ (80 – 50) × 300] = 4.500 $. 2. Tính tổng thiệt hại của ngành thủy sản tại E* (bởi vì lượng thải lớn hơn không). Tổng thiệt hại tại E* bằng diện tích phía dưới đường MD từ 0 đến 50 tấn, và bằng [½ (50 × 300) ] = 7.500 $. 3. Tính tổng số tiền phải chi của nhà máy hóa chất. Tổng số tiền phải chi = TAC + tiền bồi thường cho ngành thủy sản = 4.500$ + 7.500$ = 12.000 $ mỗi tháng. 4. So sánh tổng số tiền phải chi tại E 0 và E*. Tại E 0 nhà máy sẽ phải trả tiền bồi thường 19.200$ mỗi tháng cho ngành thủy sản. Điều này chứng tỏ tại E* nhà máy sẽ tốt hơn tại E 0 . Câu hỏi thảo luận: Chúng ta đã chứng minh là E* thì tốt hơn E 0 , liệu còn có mức thải nào khác tốt hơn cho nhà máy so với E* không? Đây là vấn đề được đề cập ở cuối chương. Trên lý thuyết, luật nghĩa vụ pháp lý tồn tại là để giải quyết vấn đề khuyến khích – làm cho người ta quan tâm đến thiệt hại môi trường mà họ có thể gây nên – cũng như vấn đề bồi thường những ai bị thiệt hại. Nó cũng giải quyết vấn đề xác định điểm E* ở đâu trên trục lượng phát thải. Kết quả của sự tác động qua lại giữa người gây ô nhiễm và người bị thiệt 0 50 70 80 MD MAC Chất thải ( tấn mỗi thán g) $ 800 480 420 300 [...]... Olewiler 15 8 hiệu quả xã hội Tại mức 50 tấn mỗi tháng, nhà máy hóa chất nhận được 9.000$ mỗi tháng từ ngành thủy sản và phải chịu chi phí xử lý 4.500$, vì vậy lợi ích ròng của nhà máy là 4.500$ so với mức thải 80 tấn mỗi tháng Tổng thiệt hại của ngành thủy sản giảm từ 19 .200$ xuống còn 7.500$, như vậy lợi ích ròng là 2.700$ Tổng lợi ích tăng thêm là 7.200$ (bằng 4.500$ cộng 2.700$) Tổng lợi ích ròng ở... rằng lợi ích cho mỗi bên là như nhau khi phân định quyền sở hữu khác nhau Điều này có thể dễ dàng nhận thấy ở Hình 10 –3, tương tự như Hình 10 –2, ngoại trừ các phần diện tích được xác định lại với các ký hiệu bằng chữ Mức ô nhiễm hiệu quả xã hội là 50 tấn chất thải bất chấp chúng ta bắt đầu ở mức 0 tấn hay 80 tấn, nhưng lợi ích ròng cho mỗi bên liên quan là khác nhau Bảng 1 0 -1 tóm tắt lợi ích có được và. .. nhau giữa đường 10 0$ và đường MAC, hoặc bằng đại số bằng cách đặt MAC =10 0$ và giải phương trình để tìm E: MAC = 800 – 10 E Nhà máy hóa chất được lợi hơn tại điểm cân bằng Tại 70 tấn mỗi tháng, nhà máy trả 500$ mỗi tháng cho chi phí xử lý, nhưng lại nhận được tiền do ngành thủy sản trả là 1. 000$ mỗi tháng (mức trả 10 0$ mỗi tấn nhân với 10 tấn chất thải được xử lý mỗi tháng) Lợi ích ròng của nhà máy... sẽ có lợi hơn ở mức 50 tấn nếu có thể giảm bớt tiền phải trả cho nhà máy hoá chất Nếu nhà máy hoá chất hoàn trả ít nhất 800$ (phần chênh lệch của lợi ích ròng của ngành thủy sản ở 70 tấn và 50 tấn), ngành thủy sản sẽ sẵn lòng dịch chuyển đến cân bằng tối ưu xã hội Trường hợp 2: Ngành thủy sản (chủ thể bị ảnh hưởng) có quyền sử dụng dòng sông Với cách lập luận và lý giải tương tự như trường hợp 1, quá... tháng) Lợi ích ròng của nhà máy là 500$ mỗi tháng Ngành thủy sản cũng có lợi hơn ở mức 70 tấn so với mức 80 tấn mỗi tháng Ngành thủy sản trả 14 .700$ mỗi tháng (tại 70 tấn) Tổng thiệt hại giảm đi 4.500$ Trừ đi 1. 000$ trả cho nhà máy hóa chất, lợi ích ròng mà ngành thủy sản có được là 3.500$ Vì vậy cả hai bên đều có lợi Tổng lợi ích là 4.000$ (bằng 3.500$ cộng 500$) Quá trình mặc cả có dừng lại ở đây... anh ta vẫn không có quyền được kiện tại tòa Học thuyết quyền được kiện không tương thích với việc các nhà kinh tế sử dụng giá sẵn lòng trả để đo lường giá trị Giá trị được xác định thông qua các phiên tòa có thể không phản ánh đầy đủ giá trị mà người ta sẵn lòng trả vì chất lượng môi trường Barry Field & Nancy Olewiler 15 5 Chi phí giao dịch Tất cả các phương pháp phân quyền trong kiểm soát ô nhiễm đều... Giả sử ngành thủy sản nói rằng: “Chúng tôi sẽ trả anh 10 0$ cho mỗi tấn chất thải được xử lý – có nghĩa không thải vào hồ.” Điều gì sẽ xảy ra? Nhà máy hóa chất sẽ cân bằng tiền trả 10 0$ mỗi tấn với đường MAC để xem liệu đâu là điểm hòa vốn khi xử lý ô nhiễm và do đó phải chịu chi phí xử lý ô nhiễm và nhận tiền đền bù từ ngành thủy sản Từ hình 1 0-2 , từ phải sang trái, chúng ta thấy rằng nhà máy hóa chất... được thừa nhận quyền được kiện giá trị theo luật không phản ánh giá sẵn lòng chi trả, và chi phí giao dịch ngăn cản đàm phán và tố tụng Barry Field & Nancy Olewiler 15 6 QUYỀN SỞ HỮU Ví dụ về dòng sông mà nhà máy hóa chất sử dụng để xả chất thải còn ngành đánh bắt cá hồi thì sử dụng cho cá sinh sản dẫn đến một vấn đề cơ bản hơn: Ai trong hai người thực sự gây thiệt hại, và ai là người bị thiệt hại? Điều... dầu vẫn còn các vụ kiện tiếp tục Tóm lại, luật nghĩa vụ pháp lý và động cơ mà chúng tạo nên có thể giúp đạt được mức ô nhiễm hiệu quả khi có ít người can dự quan hệ nhân quả rõ ràng, và dễ đo lường thiệt hại Những điều kiện đó có thể đảm bảo ở một số trường hợp ô nhiễm địa phương, không đảm bảo với phần lớn các trường hợp ngoại tác môi trường Vì vậy luật nghĩa vụ pháp lý hạn chế khi có nhiều khó khăn... đất được sử dụng theo cách cho phép đạt giá trị tối đa Nếu một người nào đó đe dọa đổ rác vào thửa đất, chủ đất có thể yêu cầu luật pháp ngăn chặn, nếu họ muốn như vậy Theo cách phán đoán này thì vấn đề sử dụng tài sản môi trường không đúng là do quyền sở hữu các tài sản này không được phân định không hoàn hảo Hãy xem xét một lần nữa về trường hợp nhà máy hóa chất và ngành thủy sản, cả hai cùng sử dụng . đó. Phân phối lợi ích ròng Chương trình Tổng chi phí Tổng lợi ích Lợi ích ròng Thu nhập thấp Thu nhập cao A 50 10 0 50 25 25 B 50 10 0 50 30 20 C 50 14 0 90 20 70 D 50 14 0 90 40 50 . Ba cột đầu cho biết tổng chi phí, tổng lợi ích, và lợi ích ròng tương ứng. Chương trình A và B có cùng lợi ích ròng, nhưng ở chương trình B lợi ích này được phân phối một cách tiến bộ hơn. Olewiler 14 5 CHƯƠNG 9 TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG Có nhiều loại chính sách môi trường khác nhau. Không thể có một chính sách duy nhất phù hợp với tất cả các vấn đề môi trường