Ch!ơng trình Phát triển Liên hợp quốc Đánh giá Hợp tác Kỹ thuật tại Việt Nam (1994-2000) Báo cáo t! vấn độc lập Chuẩn bị cho Bộ Kế hoạch và Đầu t! và Ch!ơng trình Phát triển Liên hợp quốc Hà Nội, tháng 10 năm 2000 Quỏ trỡnh hỡnh thnh giỏo trỡnh ỏnh giỏ hp tỏc k thut gia vit nam v cỏc nc trong khu vc ASEAN 2 Lời tựa Báo cáo này đ!ợc chuẩn bị cho Bộ Kế hoạch và Đầu t! và Ch!ơng trình Phát triển Liên hợp quốc, trong khuôn khổ của Nghiên cứu về Hiệu quả của Hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam từ năm 1994, với kinh phí từ Dự án VIE/98/012 Hỗ trợ Quản lý Ch!ơng trình của UNDP. Báo cáo đ!ợc chuẩn bị bởi một Đoàn chuyên gia t! vấn độc lập gồm Giáo s! Tiến sĩ Brian VanArkadie làm Tr!ởng đoàn và các ông Vũ Tất Bội và Trần Dũng Tiến là Chuyên gia t! vấn trong n!ớc. Trong thời gian nghiên cứu, các tác giả đ nhận đ!ợc sự giúp đỡ to lớn và những ý kiến đóng góp quý báu của nhiều ng!ời tham gia trực tiếp vào các khía cạnh khác nhau của công việc quản lý và thực hiện hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam. Các tác giả muốn bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc vì sự hỗ trợ mạnh mẽ và những ý kiến đóng góp bổ ích của tất cả những ng!ời mà họ đ có dịp gặp gỡ và phỏng vấn trong quá trình tiến hành công trình nghiên cứu này. Bản báo cáo phản ánh quan điểm cá nhân của các tác giả và không nhất thiết đại diện cho quan điểm của Bộ Kế hoạch và Đầu t!, của Ch!ơng trình phát triển Liên hợp quốc, hoặc của các tổ chức nơi họ làm việc. Báo cáo này ch!a đ!ợc chỉnh lý. MụC LụC Phần I: Tóm l!ợc 5 Phần II: Phạm vi báo cáo 9 1. Giới thiệu 9 3 2. Định nghĩa về hợp tác kỹ thuật 9. 3. Các mục tiêu bao quát của hợp tác kỹ thuật 10 4. Một số mục tiêu cụ thể của hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam 11 5. Các mối quan tâm về hiệu quả của của Việt Nam và các nhà tài trợ về hiệu quả của hợp tác kỹ thuật 12 6. Cách tiếp cận của báo cáo 14 Phần III: Tổng quan về quá trình hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam 17 1. Giai đoạn tr!ớc 1994 17 2. Hợp tác kỹ thuật và tiến trình Đổi Mới 18 3. Những xu h!ớng lớn trong hợp tác kỹ thuật và các nguồn viện trợ khác từ năm 1994 đến nay 19 4. Phân tích hợp tác kỹ thuật theo ngành và theo vùng lnh thổ: 20 Phần IV: Những phát hiện 23 1. Thành công chung của ch!ơng trình hợp tác kỹ thuật 23 2. Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách nhiệm giải trình 23 1. Công tác quản lý viện trợ của Chính phủ 28 2. Các ph!ơng thức hợp tác kỹ thuật 28 3. Tăng c!ờng năng lực để giảm bớt lệ thuộc vào hợp tác kỹ thật 29 4. Quản lý viện trợ: Sự minh bạch về tài chính và các biện pháp khuyến khích 32 5. Chiều h!ớng mới trong quan hệ giữa Chính phủ và các nhà tài trợ: Điều phối, quan hệ đối tác và ý thức làm chủ 33 6. Hiệu quả của hợp tác kỹ thuật và nhu cầu tiếp cận thông tin 37 7. Bảo quản và sử dụng các kết quả hợp tác kỹ thuật 38 3. Hiệu quả hoạt động trong một số lĩnh vực then chốt 38 1. Hỗ trợ cải cách trong lĩnh vực quản lý kinh tế 38 2. Cải cách luật pháp 43 3. Quản lý quốc gia và cải cách hành chính 45 4. Đào tạo nâng cao năng lực 48 5. Hợp tác kỹ thuật ở cấp tỉnh và địa ph!ơng 49 6. Sự tham gia của cấp cơ sở 51 Phần V: Các lĩnh vực cần đối thoại trong t!ơng lai 52 Các hộp và phụ lục Hộp 1: Kinh nghiệm quốc tế: Những thất bại của trợ giúp kỹ thuật 16 Hộp 2: Nghiên cứu của Ngân hàng thế giới về hiệu quả của viện trợ và Việt Nam 21 Hộp 3: Tăng c!ờng năng lực quản lý: Đào tạo các nhà làm chính sách và các chuyên gia kinh tế 42 Hộp 4: Dự án Viện Quản lý kinh tế trung !ơng "Cải thiện môi tr!ờng điều tiết để phát triển kinh doanh 44 Phụ lục 1: Một số mốc quan trọng trong quá trình đổi mới ở Việt Nam: 1986-1998 53 Các từ viết tắt 4 ADB Ngân hàng Phát triển châu á AFTA Khu vực tự do mậu dịch ASEAN AID Hiệp hội Quốc tế về Phát triển APEC Diễn đàn Kinh tế châu á - Thái Bình D!ơng Bộ KHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu t! CEPT Hệ thống !u đi thuế quan hiệu lực chung CG Nhóm T! vấn CIDA Cơ quan Phát triển Quốc tế của Canada CTA Cố vấn tr!ởng kỹ thuật DAC Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (thuộc OECD) DCAS Hệ thống phân tích hợp tác phát triển (của UNDP) DNNN Doanh nghiệp Nhà n!ớc EC/EU Cộng đồng Châu Âu EDI/WB Viện Phát triển Kinh tế (thuộc Ngân hàng Thế giới) FAO Tổ chức Nông nghiệp & L!ơng thực Liên hợp quốc GDP Tổng sản phẩm trong n!ớc HTKT Hợp tác kỹ thuật JBIC Ngân hàng Nhật bản về Hợp tác Quốc tế LHQ Liên hợp quốc NEX Ph!ơng thức quốc gia điều hành dự án NGO Tổ chức phi chính phủ ODA Viện trợ phát triển chính thức OECD Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển SIDA Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Thuỵ Điển UNDP Ch!ơng trình Phát triển của Liên Hợp Quốc UNICEF Quỹ Nhi đồng của Liên Hợp Quốc UNIDO Tổ chức Phát triển Công nghiệp của Liên Hiệp Quốc Viện QLKTTƯ Viện Quản lý Kinh tế Trung !ơng WB Ngân hàng Thế Giới WHO Tổ chức Y tế Thế giới WTO Tổ chức Th!ơng mại Thế giới 5 Phần I: Tóm l!ợc 1. Hợp tác kỹ thuật (HTKT) tại Việt Nam nhằm các mục đích phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao kiến thức và kỹ năng, xây dựng năng lực, phát triển thiết chế và t! vấn chính sách ở các cấp. HTKT bao quát nhiều lĩnh vực nh! cải cách chính sách, khuyến khích đầu t!, phát triển nông thôn, xoá đói giảm nghèo, phát triển các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi tr!ờng, hỗ trợ Việt Nam hội nhập khu vực và quốc tế. 2. Trong giai đoạn 1994-1998, khối l!ợng HTKT dao động từ 250-300 triệu USD mỗi năm, chiếm 20-30% tổng mức giải ngân Viện trợ phát triển chính thức (ODA) hàng năm. 3. Để đảm bảo hiệu quả của HTKT, Chính phủ cần nỗ lực ở tất cả các cấp để khai thác tối đa nguồn hỗ trợ này. 4. Sự phân bổ HTKT theo vùng lnh thổ đang trở nên cân đối hơn, chuyển từ tập trung tại các trung tâm lớn (đặc biệt là Hà nội và thành phố Hồ Chí Minh) sang các tỉnh khác. Điều này phản ánh mục tiêu chung của Chính phủ và các nhà tài trợ là mở rộng hơn nữa tác động của các thành tựu phát triển. Tuy nhiên, sự phân bổ giữa các tỉnh có phần ch!a cân đối và còn bỏ sót một số khu vực. Đoàn chuyên gia t! vấn đi đến kết luận rằng ch!ơng trình HTKT ở Việt Nam nhìn chung là thành công, đặc biệt khi so sánh với những khó khăn gặp phải trong việc thực hiện HTKT ở nhiều n!ớc khác. Những lĩnh vực thu đ!ợc thành công gồm: Nguồn nhân lực phát triển mạnh thông qua nhiều hình thức đào tạo, gồm đào tạo tại chức, các suất học bổng ngắn hạn, đào tạo giảng viên, đào tạo sau đại học tại Việt Nam và ở n!ớc ngoài 1 . T! vấn chính sách đ hỗ trợ cải cách trong nhiều lĩnh vực quan trọng, gồm t! vấn về cải cách tài chính và ngân hàng, soạn thảo các luật thiết yếu cho nền kinh tế trong quá trình chuyển đổi, hợp lý hoá các quy chế liên quan tới các cơ quan chủ chốt (nh! Bộ KHĐT, Bộ T! pháp, Bộ Tài chính, Văn phòng Quốc hội, Toà án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao v.v ), giúp soạn thảo các kế hoạch phát triển và ch!ơng trình đầu t! công cộng, hỗ trợ Việt Nam hội nhập khu vực và quốc tế, cải cách hành chính công. Hỗ trợ nhiều khía cạnh x hội của sự nghiệp phát triển, nh! phát triển nông thôn gắn liền với xoá đói giảm nghèo, bảo vệ môi tr!ờng và tài nguyên thiên nhiên, các vấn đề về giới, phòng chống HIV/AIDS, phòng chống ma tuý v.v 1 Nhiều n!ớc đ xây dựng ch!ơng trình đào tạo Thạc sĩ theo yêu cầu của Việt Nam cho các lĩnh vực kinh tế thị tr!ờng, quản trị kinh doanh, kế toán và kiểm toán, ngân hàng, bảo hiểm, công nghệ tin học 6 Hỗ trợ tiến hành một số cuộc điều tra quan trọng và thu thập số liệu thống kê, nh! điều tra dân số và nhà ở, điều tra mức sống dân c! của các hộ gia đình, điều tra về thu nhập v.v , nhằm cải thiện số l!ợng và chất l!ợng số liệu thống kê phục vụ công tác lập kế hoạch và xây dựng chính sách. Với sự giúp đỡ của các ch!ơng trình HTKT, nhiều cơ quan ở các cấp (bộ, ngành, tỉnh, địa ph!ơng) đ xây dựng và phát triển năng lực của mình, nh! nâng cao kỹ năng, nghiệp vụ, củng cố tổ chức, hoàn thiện quy chế. 6. Mặc dù đánh giá tổng thể là tích cực, nh!ng với sự gia tăng nhanh chóng của nguồn vốn ODA, do đó một số vấn đề đ nảy sinh trong xây dựng kế hoạch và thực hiện HTKT. Theo kinh nghiệm thực tiễn của các quốc gia khác về những vấn đề liên quan tới hiệu quả của viện trợ và sự phụ thuộc vào viện trợ, đã đến lúc Chính phủ Việt Nam và cộng đồng tài trợ cần đánh giá một cách thận trọng các yêu cầu nhằm đảm bảo ch!ơng trình HTKT sẽ tiếp tục thành công trong t!ơng lai. 7. HTKT phát huy hiệu quả tốt nhất khi Chính phủ có ý thức làm chủ quốc gia về ch!ơng trình và cam kết sẽ sử dụng nguồn lực này một cách hiệu quả. Hiệu quả của HTKT phụ thuộc rất nhiều vào khả năng hấp thụ của bên tiếp nhận và khả năng điều chỉnh các ph!ơng thức thực hiện HTKT cho phù hợp với năng lực đó và với các điều kiện thực tế của địa ph!ơng. 8. Trong quá trình tiến hành công trình nghiên cứu này, nhóm chuyên gia t! vấn đ đ!ợc nghe các quan điểm khác nhau về ý thức làm chủ và tính minh bạch trong HTKT, từ phía các nhà tài trợ cũng nh! các cơ quan nhận viện trợ. Những quan điểm khác nhau này cần đ!ợc thảo luận thẳng thắn giữa các cơ quan Chính phủ và các nhà tài trợ, trên cơ sở các nguyên tắc của Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) về các quy định quản lý ODA và HTKT. Về phía các nhà tài trợ, cần thấy rằng việc xây dựng ý thức làm chủ có thể đòi hỏi nhà tài trợ phải nh!ờng lại một số quyền kiểm soát mà họ đang có, còn về phía Chính phủ cần tuyên bố rõ rang các !u tiên của mình và đánh giá kỹ càng sự trợ giúp đ!ợc đề xuất xem có thể chấp nhận đ!ợc hay không. Các khuyến nghị 9. Ch!ơng trình HTKT vẫn thực sự cần thiết cho Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh phức tạp của việc tiếp tục quá trình cải cách và những vấn đề sẽ phải giải quyết để tạo điều kiện thuận lợi cho Việt Nam hội nhập khu vực và quôc tế (ví dụ, tham gia AFTA, APEC và WTO). Cần tiếp tục hỗ trợ để tăng c!ờng khả năng hấp thụ ODA, xây dựng năng lực và phát triển thiết chế. Việt nam cần xây dựng một chiến l!ợc có hệ thống hơn để sử dụng HTKT. Chiến l!ợc này phải nêu lên đ!ợc những vấn đề sau: Chính phủ cần xây dựng một quan điểm rõ ràng hơn về những gì có thể làm và không thể làm trong lĩnh vực HTKT, cần xây dựng các h!ớng dẫn cho việc thiết kế các dự án t!ơng lai và cần định ra các tiêu chí để chấp nhận hoặc từ chối các đề nghị HTKT; . về hợp tác kỹ thuật 9. 3. Các mục tiêu bao quát của hợp tác kỹ thuật 10 4. Một số mục tiêu cụ thể của hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam 11 5. Các mối quan tâm về hiệu quả của của Việt Nam và các. hiệu quả của hợp tác kỹ thuật 12 6. Cách tiếp cận của báo cáo 14 Phần III: Tổng quan về quá trình hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam 17 1. Giai đoạn tr!ớc 1994 17 2. Hợp tác kỹ thuật và tiến trình Đổi. ch!ơng trình hợp tác kỹ thuật 23 2. Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách nhiệm giải trình 23 1. Công tác quản lý viện trợ của Chính phủ 28 2. Các ph!ơng thức hợp tác