Quá trình hình thành giáo trình đánh giá hợp tác kỹ thuật giữa việt nam và các nước trong khu vực ASEAN p3 pps

13 Tại kỳ họp của Quốc hội tổ chức tháng 11-12/1999 tại Hà Nội, một số Đại biểu Quốc hội đ chất vấn về hiệu quả của viện trợ n!ớc ngoài trong các dự án xây dựng năng lực do một số Bộ thực hiện. Họ cũng đặt câu hỏi về việc giải ngân ODA, hiệu quả của HTKT trong cải cách hành chính công, trong các công trình xây dựng hạ tầng (ví dụ, xây dựng đ!ờng xá, cầu cống, các công trình thuỷ lợi nông thôn). Có một số câu hỏi về chi phí của một số dự án, đặc biệt tại những dự án ở đó chi phí đ bị bóp méo do các qui định của nhà tài trợ (ví dụ về mua thiết vị với các điều kiện ràng buộc). Đồng thời, cũng có những ý kiến băn khoăn về các khoản nợ đến hạn phải trả của ch!ơng trình ODA. Một số nhà tài trợ cũng đ thể hiện sự dè dặt về hiệu quả của các hoạt động xây dựng năng lực. Tại Hội nghị Nhóm t! vấn cho Việt Nam lần thứ 7 tổ chức tại Hà Nội tháng 12/1999, các đại biểu đ nêu lên sự cần thiết phải tránh bẫy nợ và sự lệ thuộc quá nhiều vào viện trợ, thể hiện sự chú ý ngày càng tăng đến việc sử dụng hiệu quả các nguồn viện trợ. Cũng tại Hội nghị Nhóm t! vấn nói trên, Chính phủ đ công nhận rằng hiệu quả sử dụng ODA cần đ!ợc nâng cao và chất l!ợng của các khoản giải ngân ODA cũng quan trọng nh! số l!ợng giải ngân. Trong các cuộc phỏng vấn do Đoàn chuyên gia t! vấn tiến hành, cả các quan chức Chính phủ và đại diện của các nhà tài trợ đều quan tâm đến sự thiếu minh bạch trong một số khía cạnh của quá trình HTKT. Kết luận của Hội nghị về quản lý dự án đầu t! sử dụng vốn ODA do Bộ KHĐT, JBIC, ADB và WB phối hợp tổ chức tại Hải Phòng, tháng 4/2000, cũng nêu: Bộ Tài chính đ chỉ ra rằng cần có sự minh bạch hơn về phía các cơ quan tài trợ, đặc biệt trong các lĩnh vực nh! tuyển chuyên gia và thực hiện hợp đồng. Chính phủ Việt Nam đang thực hiện các biện pháp sau đây để chống lại nạn tham nhũng: (i) cải cách luật pháp và thay đổi các quy chế để tăng c!ờng sự minh bạch và giảm tệ trì trệ và quan liêu, (ii) cải cách quy chế hành chính, gồm các yêu cầu để khuyến khích tính hiệu quả, củng cố các chuẩn mực đạo đức của công chức v.v Cả phía Chính phủ và các nhà tài trợ đều lo ngại rằng việc xác định nội dung và thiết kế dự án th!ờng bị chi phối quá nhiều bởi các nhà tài trợ, điều đó đ làm giảm ý thức làm chủ quốc gia và cam kết của phía Chính phủ đối với dự án. Các cán bộ Việt Nam tham gia vào ch!ơng trình HTKT nêu một số câu hỏi về vấn đề thiết kế và quản lý dự án, đặc biệt là sự hoài của họ nghi về việc phân bổ ngân sách dự án (quá nhiều cho các chuyên gia n!ớc ngoài; quá ít cho chuyên gia trong n!ớc và chi phí hành chính, tác nghiệp). Vấn đề lựa chọn và quản lý cố vấn/chuyên gia trong các dự án HTKT cũng đ!ợc nêu lên. 14 Chính phủ và các nhà tài trợ đều quan tâm đến tính bền vững của các dự án (có nghĩa là khả năng tiếp tục vận hành các ph!ơng tiện/thiết bị và phát huy tác dụng của dự án sau khi dự án đ hoàn thành và tài trợ n!ớc ngoài chấm dứt ). Những mối quan tâm nói trên cho thấy một số khía cạnh trong việc sử dụng ODA nói chung và HTKT nói riêng ở Việt Nam cần đ!ợc giải quyết một cách cấp bách. Nêu lên những câu hỏi về hiệu quả và tác động của các dự án HTKT phải đ!ợc coi là một việc làm bình th!ờng và lành mạnh. Sau một thập kỷ phát triển nhanh, với sự xuất hiện của nhiều nhà tài trợ mới ở Việt Nam và với nhiều cơ quan nhận viện trợ đang thực hiện các ch!ơng trình lớn hơn rất nhiều so với các dự án từng có tr!ớc đây, thì việc xuất hiện một số vấn đề cần giải quyết là lẽ đ!ơng nhiên. Nhiều vấn đề nêu lên về hiệu quả viện trợ cho Việt Nam cũng đ đ!ợc đề cập trên quy mô quốc tế về viện trợ cung cấp cho các n!ớc khác. Là n!ớc xuất phát sau trong lĩnh vực tiếp nhận viện trợ, Việt Nam có nhiều điều có thể học hỏi để tránh vấp phải những sai lầm mà các n!ớc khác đ mắc phải, làm cho họ bị lệ thuộc quá nhiều vào viện trợ n!ớc ngoài trong ba thập kỷ vừa qua (xem Hộp 1 d!ới đây). 6. Cách tiếp cận của báo cáo Một phần những mối nghi ngờ về HTKT đ nảy sinh do khó khăn gặp phải trong việc l!ợng hoá các kết quả của HTKT. Nhìn chung, đánh giá kết quả của HTKT so với chi tiêu bỏ ra là một công việc khó khăn, bởi vì chuyển giao kiến thức khó quan sát hơn nhiều so với kết quả của các dự án đầu t!. Hiệu quả của HTKT th!ờng tuỳ thuộc vào chất l!ợng thay đổi kiến thức và kỹ năng của con ng!ời, những cái đó không dễ đo l!ờng. Hơn nữa, nh! đ đề cập ở trên, mục tiêu của HTKT cũng đ!ợc các nhà tài trợ, các cơ quan Chính phủ và những ng!ời thụ h!ởng hiểu theo nhiều cách khác nhau. Tuy nhiên, HTKT có thể mang lại những lợi ích rất to lớn. Khi đ!ợc thiết kế và thực hiện tốt, những khoản chi tiêu khiêm tốn về HTKT có thể mang lại tác động hết sức to lớn đối với hoạt động kinh tế. Hơn nữa, HTKT có hiệu quả th!ờng là điều kiện tiên quyết bảo đảm thành công của các dự án đầu t!, góp phần làm cho các khoản đầu t! đ!ợc lựa chọn, thiết kế và quản lý tốt 3 . Khi đánh giá tác động của ch!ơng trình HTKT, Đoàn chuyên gia t! vấn không thể không đ!a ra những kết luận đ!ợc dựa vào sự suy xét định tính. Đoàn đ cố gắng đánh giá hiệu quả của ch!ơng trình chủ yếu thông qua phân tích các đóng góp của nó cho việc hỗ trợ quá trình Đổi Mới do Việt Nam tự xây dựng và phát động, cho tăng nhịp độ phát triển kinh tế, xoá đói giảm nghèo và nâng cao năng lực quốc gia một cách bền vững. Đoàn chuyên gia t! vấn đi đến kết luận rằng phần lớn nguồn HTKT Việt Nam tiếp nhận chắc chắn đ mang lại hiệu quả cao. Đặc biệt trong những năm đầu của tiến trình Đổi Mới, những khoản chi tiêu khiêm tốn về HTKT đ tạo nên tác động mạnh mẽ hỗ trợ cho nỗ lực cải cách của đất n!ớc. 3 Hội nghị do Bộ KHĐT, ADB, JBIC, WB và hơn 60 Ban quản lý dự án tổ chức tại Hải Phòng tháng 4//2000 khuyến nghị rằng cần bao gồm HTKT xây dựng năng lực trong các dự án sử dụng vốn vay nhằm nâng cao năng lực thực hiện và báo đảm tính bền vững của dự án. 15 Đoàn chuyên gia t! vấn cảm thấy tự tin khi đ!a ra nhận xét chung tích cực nh! vậy, trên cơ sở quan sát tác động của HTKT, đặc biệt đối với nỗ lực cải cách kinh tế và việc cung cấp kinh nghiệm quốc tế. So với kinh nghiệm về HTKT đ đ!ợc ghi nhận ở các n!ớc khác, Đoàn cho rằng HTKT ở Việt Nam là một trong những ch!ơng trình thành công nhất (Xem Hộp 1). Nhận xét này đ!ợc nhận đ!ợc sự đồng tình của nhiều nhà tài trợ mà Đoàn có dịp tiếp xúc. Tuy nhiên, khó có thể hỗ trợ nhận định tích cực này bằng những dẫn chứng cụ thể. Chỉ một phần nhỏ của ch!ơng trình HTKT đ đ!ợc đánh giá sâu và hầu hết các nhà tài trợ thậm chí không thể đ!a ra nhận xét bao nhiêu phần trăm các dự án của họ đ!ợc coi là thành công. 16 17 Hộp 1 kinh nghiệm quốc tế: những thất bại của trợ giúp kỹ thuật Là ng!ời đi sau trong việc tiếp nhận viện trợ, Việt Nam có lợi thế do có thể học hỏi kinh nghiệm của các n!ớc khác đ từng tiếp nhận viện trợ nhiều thập kỷ qua. Đối với HTKT, nên quan tâm đến một báo cáo quan trọng về HTKT ở Châu Phi. Mặc dù điều kiện của Châu Phi rất khác biệt, nhiều tổ chức hiện đang cung cấp viện trợ ở Việt Nam cũng có các ch!ơng trình quy mô lớn tại Châu Phi và, trong một số tr!ờng hợp họ đ xây dựng chính sách viện trợ của mình theo kinh nghiệm ở Châu Phi. Những thất bại về viện trợ ở Châu Phi nên đ!ợc xem là lời cảnh báo về nguy cơ của việc chấp nhận các ch!ơng trình viện trợ mà không phê phán. Do đó, Hộp này nêu lại một số điểm nổi bật của bản báo cáo trên. Trong năm 1990, 3,5 tỷ USD viện trợ KTKT đ!ợc chi tiêu cho các n!ớc vùng Cận Xa-ha-ra, tức là 1/4 tổng khối l!ợng viện trợ cho Châu Phi. Cũng trong năm đó, toàn thế giới đ chi tiêu 15 tỷ USD viện trợ. Bản báo cáo nhìn nhận rằng HTKT có vai trò rất quan trọng đối với sự nghiệp phát triển, tức là xây dựng những nền kinh tế có hiệu quả cao hơn và tự lực cánh sinh nhiều hơn, thông qua công tác đào tạo con ng!ời và xây dựng các thiết chế vững mạnh hơn. Tuy nhiên, báo cáo cũng là câu trả lời đối với ý kiến phê phán của nhiều ng!ời. Các nhà quan sát cho rằng HTKT đ không thực hiện đ!ợc mục tiêu ở vùng Cận Xa-ha-ra và cần phải có những đổi mới cơ bản, và báo cáo đồng tình với nhận định trên. Các nhà tài trợ và các chính phủ trong vùng đ tiến hành nhiều hoạt động nghiên cứu để từ đó rút ra những kết luận và khuyến nghị nh! sau: I) Nguyên nhân làm cho HTKT trở nên kém hiệu quả: Các nhà tài trợ, các n!ớc tiếp nhận viện trợ và các nhà quan sát đều nhất trí ở bốn lĩnh vực có vấn đề nh! sau: a) Những yếu kém trong công tác thiết kế, thực hiện và theo dõi các dự án HTKT; b) Lệ thuộc quá mức vào một mô hình thực hiện HTKT: Mô hình chuyên gia n!ớc ngoài th!ờng trú kết hợp với nhân viên đối tác, và mô hình này đ chứng tỏ là một công cụ kém hiệu quả trong việc tăng c!ờng năng lực; c) Tính chất trọng cung, hoặc do nhà tài trợ chi phối, của HTKT đ dẫn đến tình trạng sử dụng quá mức và phân bổ không hiệu quả HTKT, ý thức làm chủ quốc gia yếu kém và do đó sự cam kết quốc gia hạn chế; và d) Chế độ đi ngộ và điều kiện làm việc yếu kém trong khu vực công cộng, dẫn đến thiếu động cơ làm việc, thay đổi nhân viên th!ờng xuyên và một môi tr!ờng làm việc trong đó những nỗ lực tăng c!ờng năng lực và phát triển thiết chế không thể phát huy hiệu quả của mình. I) Đ ề xuất nhằm cải thiện tình hình: Dựa trên việc xác định những vấn đề chủ yếu, một số đề xuất nh! sau đ đ!ợc đ!a ra nhằm cải thiện tình hình: a) Thực hiện các ch!ơng trình hiện nay một cách có hiệu quả hơn; b) Thay đổi cơ cấu các mô hình thực hiện, chuyển từ cố vấn dài hạn sang cố vấn ngắn hạn, sử dụng nhiều hơn chuyên gia t! vấn trong n!ớc và áp dụng nhiều hơn ph!ơng thức liên kết giữa các tổ chức ở n!ớc cung cấp viện trợ và n!ớc tiếp nhận viện trợ; c) Tăng c!ờng công tác quản lý HTKT ở n!ớc tiếp nhận viện trợ, thông qua: Nhà tài trợ tự nguyện chuyển giao thẩm quyền quản lý; Nâng cao năng lực quản lý tại chỗ với việc đánh giá và quy hoạch HTKT ở n!ớc tiếp nhận; 18 Lập quy hoạch HTKT một cách toàn diện; Cải thiện môi tr!ờng làm việc và khuyến khích nhân viên quốc gia (nh!ng không khuyến khích nhân viên của các ban quản lý dự án bằng nguồn kinh phí của nhà tài trợ, vì điều đó làm sai lệch chế độ khuyến khích của chính phủ). Tuy nhiên, mặc dù nhiều ng!ời công nhận tình trạng kém hiệu quả của các ph!ơng thức HTKT đ!ợc sử dụng nh! báo cáo này và các công trình nghiên cứu khác đ cho thấy, nh!ng đến nay các nhà tài trợ chỉ thay đổi rất ít trong các tập quán của mình. Nguồn: Suy nghĩ lại về Hợp tác kỹ thuật: Cải cách để tăng c!ờng năng lực ở Châu Phi; UNDP and Development Alternatives Inc., 1993. phần iii: tổng quan về quá trình hợp tác kỹ thuật tại việt nam 1. Giai đoạn tr!ớc 1994 Tr!ớc năm 1989, các n!ớc thuộc Hội đồng T!ơng trợ Kinh tế (Liên Xô cũ và các n!ớc Đông Âu) và Trung Quốc (1954-1970) là những nhà tài trợ quan trọng nhất. HTKT trong giai đoạn này tập trung hỗ trợ các dự án xây dựng cơ bản ở những lĩnh vực nh! phát điện, xây dựng cầu đ!ờng, cấp n!ớc và sản xuất công nghiệp, và liên quan chủ yếu đến đầu t! cơ bản và chuyển giao công nghệ cho những nhu cầu kỹ thuật cụ thể. Trong suốt những năm đầu của thập kỷ 60 cho đến giữa thập kỷ 80, hàng ngàn ng!ời Việt Nam đ đ!ợc gửi sang Liên Xô cũ, Đông Âu và Trung Quốc học tập qua các hiệp định hợp tác khoa học - kỹ thuật song ph!ơng. Những kiến thức và kỹ năng kỹ thuật họ tiếp thu đ!ợc cũng nh! năng lực về mặt thể chế xây dựng đ!ợc trong giai đoạn này đ đóng vai trò quan trọng trong việc thành lập hầu hết các viện nghiên cứu và triển khai tại Việt Nam và vẫn còn tác động đến ngày hôm nay. Những kỹ năng tiếp thu đ!ợc thời đó cũng phản ánh những điểm mạnh và điểm yếu của các n!ớc tham gia hợp tác. Nhiều chuyên gia Việt Nam đ đạt đ!ợc trình độ chuyên môn cao, nh!ng th!ờng đ!ợc đào tạo rất ít về kiến thức quản lý và tài chính phù hợp với một nền kinh tế đ đ!ợc cải tổ. Do đó, về một số khía cạnh quan trọng, Việt Nam có nguồn nhân lực mạnh hơn rất nhiều so với các n!ớc có mức GDP t!ơng đ!ơng, thì đồng thời Việt Nam cũng có những lỗ hổng nghiêm trọng về những kiến thức và kỹ năng cần có để vận hành một cách có hiệu quả nền kinh tế đ đ!ợc cải tổ. Cơ cấu tổ chức cũng không đ!ợc điều chỉnh kịp thời để thích ứng với môi tr!ờng kinh tế mới. Từ năm 1977 về sau, UNDP và các tổ chức khác thuộc Hệ thống LHQ - nh! UNICEF, UNIDO, FAO, WHO v.v - đ góp phần quan trọng trong việc cung cấp HTKT cho Việt Nam. Việt Nam đ tiếp nhận các dự án HTKT trên nhiều lĩnh vực (nông nghiệp, lâm nghiệp, ng! nghiệp, phục hồi công nghiệp, cấp n!ớc, chăm sóc sức khoẻ ban đầu, tiêm chủng, kế hoạch hoá gia đình v.v). Phần lớn các dự án này đ!ợc coi là thành công và kết quả của chúng đ!ợc các tổ chức thuộc Hệ thống LHQ cũng nh! Chính phủ coi là rất có giá trị. Nhiều dự án đến nay vẫn còn có tác động đến nhiều mặt của sự nghiệp phát triển ở Việt Nam, đặc biệt là trong ngành nông nghiệp, các lĩnh vực x hội và xoá đói giảm nghèo. Trong thời gian . báo cáo này và các công trình nghiên cứu khác đ cho thấy, nh!ng đến nay các nhà tài trợ chỉ thay đổi rất ít trong các tập quán của mình. Nguồn: Suy nghĩ lại về Hợp tác kỹ thuật: Cải cách để tăng. iii: tổng quan về quá trình hợp tác kỹ thuật tại việt nam 1. Giai đoạn tr!ớc 1994 Tr!ớc năm 1989, các n!ớc thuộc Hội đồng T!ơng trợ Kinh tế (Liên Xô cũ và các n!ớc Đông Âu) và Trung Quốc (1954-1970). kém trong công tác thiết kế, thực hiện và theo dõi các dự án HTKT; b) Lệ thuộc quá mức vào một mô hình thực hiện HTKT: Mô hình chuyên gia n!ớc ngoài th!ờng trú kết hợp với nhân viên đối tác, và