Giáo trình hình thành khái niệm về các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc tín dụng ưu đãi ODA p3 pps

thông vận tải 27,5 %, phát triển nông nghiệp, nông thôn bao gồm cả thuỷ sản, lâm nghiệp, thuỷ lợi 12,74% ngành cấp thoát nước 7,8%, các ngành y tế- xã hội, giáo dục và đào tạo, khoa học- công nghệ- môi trường 11,78%. Ngoài ra, nguồn ODA cũng hỗ trợ đáng kể cho ngân sách của chính phủ để thực hiện điều chỉnh cơ cấu kinh tế và thực hiện chính sách cải cách kinh tế ( các khoản tín dụng điều chỉnh cơ cáu kinh tế, điều chỉnh cơ cáu kinh tế mở rộng, quỹ Miyazawa, PRGF,PRSC). Trong những năm qua, nhiều dự án đầu tư bằng vốn ODA đã hoàn thành và đưa vào sử dụng góp phần tăng trưởng kinh tế, xoá đói giảm nghèo như: nhà máy nhiệt điện Phú Mỹ, nhà máy thuỷ điện Sông Hinh, một số dự án giao thông quan trọng như Quốc lộ 5, quốc lộ 1A, cầu Mỹ Thuận…, nhiều trường học đã được xây dựng mới, cải tạo hầu hết ở các tỉnh, một số bệnh viện lớn ở các thành phố, thị xã như Bệnh viện Bạch Mai( Hà Nội), bệnh vện Chợ Rẫy( Thành phố Hồ Chí Minh), nhiều trạm y tế xã đã được cải tạo hoặc xây mới, các hệ thống cấp nước sinh hoạt ở nhiều tỉnh, thành phố cũng như ở nông thôn, vùng núi. Các chương trình dân số phát triển, chăm sóc sức khoẻ bà mẹ và trẻ em, tiêm chủng mở rộng được thực hiện một cách có hiệu quả. Tuy nhiên, việc phân bổ vốn ODA theo vùng lãnh thổ còn nhiều bất cập chưa đáp ứng được nhu cầu của những nơi cần được hỗ trợ nhiều hơn, hiệu quả hơn. Theo UNDP, vùng duyên hải Bắc trung bộ và Đồng bằng Sông cửu Long là những vùng đang bị thiệt thòi nhất về sử dụng vốn ODA. Trong khi các vùng này chiếm gần 70% số người nghèo của cả nước nhưng họ mới chỉ nhận được 44% các khoản giải ngân ODA trực tiếp và đây là một điều cần hết sức lưu ý khi phân bổ vốn ODA. 3) Tình hình giải ngân vốn ODA Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam lần thứ 10 do chính phủ Việt Nam và ngân hàng thế giới tổ chức đã diễn ra tại Hà Nội cuối năm 2002. Tại hội nghị này, theo số liệu thống kê của Bộ Kế hoạch - Đầu tư thì đến hết năm 2001 tổng cộng số vốn cam kết mà các nhà tài trợ dành cho Việt Nam là gần 20 tỷ USD và theo số liệu của chính phủ những khoản cam kết này đã được chuyển thành hiệp định ký kết với giá trị khoảng 16,4 tỷ USD và nếu tính cả năm 2002 thì mức giải ngân lên tới 10,8 tỷ USD. Điều này có nghĩa là còn khoảng 6,1 tỷ chưa được giải ngân. Tốc độ giải ngân đạt bình quân hàng năm khoảng 49,2%. Tình hình giải ngân qua các năm cụ thể như sau: Năm 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Vốn cam kết 1.81 1.94 2.26 2.43 2.40 2.20 2.10 2.40 2.40 2.50 Vốn giải ngân 0.41 0.72 0.74 0.90 1.00 1.24 1.35 1.65 1.50 1.53 Tỷ lệ giải ngân 22.65% 37.11% 32.74% 37.03% 41.67% 56.36% 64.28% 68.75% 62.5% 61.2% Tốc độ tăng 75.6% 2.77% 21.62% 11.11% 24% 8.87% 22.22% -9% 2% Nguồn: Bộ kế hoạch và đầu tư. Nhìn chung, trong thời gian vừa qua lượng ODA vào Việt Nam không nhiều nhưng có ý nghĩa quan trọng và có tác động tích cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước: - Đối với một số ngành, lĩnh vực kinh tế ODA đóng góp trực tiếp vào quá trình phát triển thông qua các chương trình, dự án đầu tư bằng vốn ODA - ODA đã thực sự trở thành một nguồn vốn quan trọng đáp ứng những nhu cầu cấp bách về cân đối ngân sách, cán cân xuất nhập khẩu, đầu tư phát triển. - Nhiều cơ sở vật chất kỹ thuật quan trọng đã và đang được hình thành bằng nguồn vốn ODA. - ODA tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của các địa phương và các vùng lãnh thổ. Nguồn vốn ODA cũng giúp cải thiện điều kiện về vệ sinh, y tế, cung cấp nước sạch, bảo vệ môi trường, phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn, phát triển nông nghiệp, xoá đói giảm nghèo v.v. Tuy nhiên, trong quá trình vận động, tiếp nhận và sử dụng vốn ODA vẫn còn tồn tại một số hạn chế. Cụ thể là: Những tồn tại Nguyên nhân 1. Trong vận động tài trợ: - thiếu chủ động trong vận động. - khả năng lập kế hoạch yếu. 2. Khi tiếp nhận: - Sử dụng vốn đầu tư dàn trải. - Phân bổ vốn thiếu công bằng. - Triển khai dự án chậm. 3. Sử dụng: - Không thoả mãn yêu cầu của nhà tài trợ. - Tỷ lệ giải ngân thấp. - Tốc độ giải ngân chậm. 4. Đấu thầu: - Không đủ khả năng dự thầu cung cấp thiết bị cho các dự án ODA. - Chỉ là thầu phụ khi thi công xây lắp. -Năng lực kém nên tính thuyết phục chưa cao. - Không đón trước được mục tiêu của nhà tài trợ. - Do cơ chế quản lý chưa rõ ràng, chồng chéo. - Thiếu sự thống nhất giữa các bên quản lý. - Năng lực cán bộ thừa hành yếu. - Thiếu công khai, minh bạch. - Khả năng điều hành của địa phương và ban quản lý dự án còn kém - chưa hiểu rõ các qui định của nhà tài trợ. - Vốn đối ứng không đủ, công tác giải phóng mặt bằng chậm. III) MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN DẪN ĐẾN THÀNH CÔNG, HẠN CHẾ TRONG QUẢN LÝ, SỬ DỤNG ODA VÀ BÀI HỌC RÚT RA. 1) Nguyên nhân thành công. - Chính phủ luôn coi trọng việc hoàn thiện môi trường pháp lý để quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA. - Việc chỉ đạo thực hiện ODA của chính phủ kịp thời và cụ thể như đảm bảo vốn đối ứng, vấn đề VAT đối với các chương trình, dự án ODA, nhờ vậy nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án đã được tháo gỡ. - Công tác theo dõi và đánh giá dự án ODA đã đạt được nhiều bước tiến bộ. Nghị định 17/2001/NĐ-CP đã tạo khuôn khổ pháp lý tổ chức hệ thống theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA từ các Bộ, Ngành trung ương tới các địa phương và các ban quản lý dự án. - Chính phủ đã phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ nhằm tăng cường quản lý ODA, làm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ để thúc đẩy tiến trình thực hiện các chương trình, dự án. 2) Nguyên nhân dẫn đến hạn chế. Những nguyên nhân chung: Thứ nhất, Việt Nam chưa có kinh nghiệm trong việc tiếp nhận vốn ODA, nhất là việc thực hiện các thủ tục có liên quan tới đấu thầu, thanh toán, chế độ báo cáo định kỳ, bố trí vốn đối ứng kịp thời. Thứ hai, Công tác quản lý ODA còn bị chồng chéo, chưa tách bạch rõ trách nhiệm của các cấp làm giảm hiệu lực điều hành, quản lý vốn ODA. Thứ ba, mỗi nhà tài trợ lại có những qui định riêng và hầu như chưa hài lòng với những qui định của Việt Nam. Nhìn chung, các bước thực hiện dự án đều phải trình phía đối tác từng giai đoạn mất nhiều thời gian. Thứ tư, Việt Nam chịu ảnh hưởng nặng nề của thiên tai làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án. Thứ năm, Việt Nam chưa đáp ứng được yêu cầu của các nhà tài trợ. Nguyên nhân của việc giải ngân chậm: Một là, Thời gian lựa chọn dự án, phát triển dự án và thẩm định dự án thường kéo dài, đặc biệt là các thủ tục hành chính về phía Việt Nam. Hai là, Trình độ quản lý dự án, tư vấn dự án chung đặc biệt là phía Việt Nam còn chưa đáp ứng được yêu cầu, tính chuyên nghiệp của công chức Việt Nam còn thấp trong khi vai trò của các tổ chức tư vấn tư nhân và phi chính phủ thường không được chấp nhận. Ba là, Yêu cầu về vốn đối ứng của một số chương trình viện trợ chẳng những không có ý nghĩa như mong muốn mà còn gây trở ngại cho việc thúc đẩy thực hiện các dự án. Trên thực tế, phần lớn vốn đối ứng này đang trở thành gánh nặng cho ngân sách. Hơn nữa các vấn đề kỹ thuật để xác định tài sản làm vốn đối ứng, thủ tục chấp nhận vốn đối ứng thường rất phức tạp. Bốn là, Một phần lớn vốn ODA được chính phủ cấp cho các doanh nghiệp nhà nước thuộc khu vực sản xuất thay thế nhập khẩu dưới hình thức cho vay lại nhưng các dự án này lại thường được thẩm định một cách sơ sài, thời gian kéo dài nên hiệu suất thấp. Năm là, Phần lớn các dự án dành cho các dân tộc thiểu số thường không tính đến các khía cạnh xã hội và văn hoá của họ. Các dự án này thường không thất bại vì lý do kinh tế mà do khía cạnh xã hội và văn hoá. Vì vậy họ tham gia các dự án một cách thụ động và coi các khoản viện trợ như một thứ quà biếu không có giá trị phát triển. Sáu là,Sự thiếu minh bạch về luật pháp, sự thiếu công khai về thông tin trong hệ thống kế toán của Việt Nam và quốc tế, những thủ tục phức tạp về giải ngân của các nhà tài trợ và tình trạng tham nhũng, quan liêu đang ngày càng gia tăng ở Việt Nam cũng là những trở ngại lớn đối với việc giải ngân các nguồn tài trợ quốc tế tại Việt Nam. 3) Một số bài học rút ra. Qua thực tế quản lý các dự án ODA chúng ta thấy rằng cần phải chú ý một số điểm sau: Một điều kiện tiên quyết để triển khai thành công dự án và giải ngân nhanh là phải tranh thủ được sự ủng hộ của người hưởng lợi và phương pháp tốt nhất để tranh thủ được sự ủng hộ của họ là tạo điều kiện và đưa họ tham gia vào dự án. Trong quá trình triển khai các dự án ODA, chủ dự án không những phải tuân thủ đầy đủ các qui định trong nước mà còn phaỉ tuân thủ các qui định của phía nhà tài trợ. Vì vậy việc triển khai các dự án này rất phức tạp. dự án cần được xây dựng và thiết kế cẩn thận để khi đã ký kết hiệp định vay vốn thì có thể triển khai được ngay. Một vấn đề khác là vấn đề vốn đối ứng. Vốn đối ứng cho các dự án chiếm một phần nhỏ trong tổng số vốn đầu tư nhưng lại là một phần không thể thiếu nếu muốn triển khai dự án. Về phía chính phủ, cần tiếp tục ưu tiên bố trí vốn đối ứng cho các dự án ODA. Về phía chủ đầu tư cần quan tâm lập kế hoạch vốn đối ứng chính xác và kịp thời trình các cơ quan tổng hợp xem xét và bố trí đầy đủ. Các dự án ODA sử dụng vốn nước ngoài nhưng ngân sách nhà nước phải trả lại sau này nên thực chất vẫn là chi tiêu từ ngân sách nhà nước. Vì vậy, phải sử dụng nguồn vốn này một cách có hiệu quả nhất. Các dự án ODA phải được xây dựng phù hợp với kế hoạch phát triển tổng thể của đất nước, của các ngành chủ quản và các đơn vị hưởng lợi. Do vậy, để tiếp tục có vốn đầu tư phát triển đất nước, Việt Nam cần có những biện pháp mạnh để cạnh tranh thu hút nguồn vốn ODA và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này. CHƯƠNG III MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA. Tình hình huy động, quản lý và sử dụng ODA ở nước ta trong thời gian qua cho thấy chúng ta đã đạt được những kết quả tích cực góp phần quan trọng thúc đẩy công cuộc CNH, HĐH đất nước. Song, chúng ta cũng thấy rằng còn có nhiều hạn chế trong trong quá trình huy động, quản lý và sử dụng vốn ODA mà chúng ta cần khắc phục để sử dụng có hiệu quả hơn nữa nguồn ngoại lực quí báu này. Sau đây là một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA: I) MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHUNG. 1) Về cơ chế chính sách Thứ nhất, phải tiến hành xây dựng chính sách tổng thể về quản lý, giám sát vay và trả nợ nước ngoài được hoạch định trong mối tương quan chặt chẽ với các chính sách và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô và vi mô, việc quản lý vay và trả nợ nước ngoài phải tính đến các chỉ tiêu cơ bản về nợ nước ngoài như: khả năng hấp thụ vốn vay nước ngoài( tổng số nợ nước ngoài/ GDP), chỉ tiêu khả năng vay thêm từng năm, chỉ tiêu khả năng hoàn trả nợ( tổng nghĩa vụ trả nợ/thu nhập xuất khẩu). Thứ hai, phải nhanh chóng hoàn chỉnh các chính sách, chế độ về vay và quản lý vay nợ nước ngoài nói chung và nguồn vốn ODA nói riêng. Thứ ba, Rà soát lại các định mức, xoá bỏ các định mức lạc hậu, xây dựng các định mức đảm bảo tiên tiến, khoa học phù hợp với thực tiễn và xem xét lại qui trình đấu thầu, xét thầu, giao thầu để giảm sự khác biệt giữa trong và ngoài nước, tuy nhiên phải phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Thứ tư, quản lý vay nợ cần xác định rõ trách nhiệm của người vay và người sử dụng vốn vay, chống ỷ lại vào nhà nước. Đồng thời phải quản lý chất lượng các khoản vay ODA đặc biệt là khâu xây dựng dự án. Cụ thể: - Ban hành các thông tư hướng dẫn thật cụ thể để thực hiện tốt các nghị định của chính phủ về quản lý vay, trả nợ nước ngoài , hoàn chỉnh hình thành quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài nhằm tạo nguồn trả nợ cho chính phủ, đảm bảo trả nợ đúng hạn, không rơi vào chồng chất không có khả năng thanh toán. - Ban hành qui chế chung cho vay lại các nguồn vốn vay nước ngoài, khuyến khích sự tham gia của các ngành, các địa phương, các cơ sở vào khai thác nguồn vốn ODA nhằm khắc phục tình trạng lộn xộn hiện nay trong xác định các điều kiện cho vay lại. 2) Giải pháp trong huy động vốn ODA. Một là, Tăng cường cơ quan chỉ đạo quốc gia chỉ đạo thực hiện ODA.Như đã phân tích ở trên, việc triển khai ODA ở nước ta còn chậm và điều này sẽ kéo theo việc huy động ODA sau này gặp khó khăn phải chăng một phần là do ta chưa có cơ quan chuyên trách mạnh về lĩnh vực này. Không phải chỉ dành cho một vài cơ quan hay tổ chức đặc quyền nào tham gia vào các dự án hay chương trình ODA mà đó phải là quyền lợi và nghĩa vụ của toà dân, của xã hội. Phải làm sao cho mọi người, mọi vùng trên đất nước ta đều được hưởng thành quả của sự hỗ trợ về tài chính mà cộng đồng quốc tế dành cho chúng ta. Nhưng muốn như vậy, phải có cơ quan chuyên trách mạnh và công khai đủ sức và đủ uy tín để đề xuất chủ trương, cính sách với Đảng, nhà nước và hướng dẫn các tổ chức xã hội, các địa phương trong nước xây dựng và thực hiện các dự án vừa phù hợp với đường lối chiến lược của ta vừa phù hợp với mục tiêu ODA. Hai là, Mở rộng các quan hệ phi nhà nước. Viện trợ phát triển chính thức bao gồm ba phương thức: viện trợ không hoàn lại( song phương), cho vay với điều kiện ưu đãi( song phương) và các hiệp định đa phương. Nếu như phần cho vay với điều kiện ưu đãi thường dành cho các dự án nhà nước về xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện môi trường … thì phần viện trợ không hoàn lại thường dành cho mục tiêu phát triển con người như y tế, cung cấp nước sạch, cải thiện điều kiện giáo dục ở nhà trường, bảo tồn khai thác các di sản văn hoá dân tộc… Trong những lĩnh vực này không chỉ có vai trò của các tổ chức nhà nước mà còn có vai trò của các tổ chức xã hội, đoàn thể, các địa phương, các tổ chức từ thiện và các tổ chức phi chính phủ. Vì thế, việc mở rộng quan hệ phi nhà nước là một điều kiện quan trọng để tìm kiếm được nhiều hơn các nguồn ODA cũng như các nguồn viện trợ khác. Ba là, Hướng dẫn lập dự án và triển khai dự án ODA. Để nhận được tài trợ ODA của các nhà tài trợ thì các địa phương phải xây dựng được các dự án có tính thuyết phục và có khả năng thực hiện được dự án một cách hiệu quả nhưng thường các dự án hỗ trợ loại này thì đối tượng nhận hỗ trợ thường không đủ khả năng để làm những việc như trên. Do đó, sự hướng dẫn, giúp đỡ của các cơ quan chuyên trách là hết sức cần thiết và quyết định đến hiệu quả của chương trình, dự án. 2) Về tổ chức thực hiện dự án. Thứ nhất, Xác định rõ hơn nữa trách nhiệm của từng cơ quan quản lý và của người vay vốn ODA trong việc huy động vốn vay và sử sụng, quản lý nguồn vốn ODA cho vay lại phải được đồng bộ, thống nhất qua đầu mối là Bộ tài chính thực hiện cho vay lại hoặc uỷ quyền cho ngân hàng thương mại cho vay theo quy định. . các quan hệ phi nhà nước. Viện trợ phát triển chính thức bao gồm ba phương thức: viện trợ không hoàn lại( song phương), cho vay với điều kiện ưu đãi( song phương) và các hiệp định đa phương như các nguồn viện trợ khác. Ba là, Hướng dẫn lập dự án và triển khai dự án ODA. Để nhận được tài trợ ODA của các nhà tài trợ thì các địa phương phải xây dựng được các dự án có tính thuyết phục. được hình thành bằng nguồn vốn ODA. - ODA tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của các địa phương và các vùng lãnh thổ. Nguồn vốn ODA cũng giúp cải thiện điều kiện về vệ