TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 186 BÀN VỀ ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC “NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ” TRONG CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG CRITICAL DISCUSSIONS ON THE APPLICATION OF THE “POLLUTER PAYS PRINCIPLE” IN THE ENVIRONMENTAL POLICY Lê Thị Kim Oanh Trường Đại học Bách khoa, Đại học Đà Nẵng TÓM TẮT Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” (PPP) tuy thường xuyên được đề cập và sử dụng như là nguyên tắc nền tảng phổ biến trong quá trình xây dựng chính sách và triển khai vận dụng các công cụ quản lý môi trường vào thực tiễn, nhưng không phải trong mọi trường hợp, PPP đều được áp dụng một cách hoàn toàn chính xác theo đúng với ý nghĩa và bản chất của chính nó. Trong bài báo này, tác giả đã nghiên cứu về vai trò phân bổ chi phí môi tr ường và đưa ra một số ý kiến bàn luận nhằm làm rõ bản chất và ý nghĩa của nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả”. Bên cạnh đó, tác giả cũng phân tích rõ những nội dung chi phí môi trường bao hàm trong phạm vi của PPP để việc sử dụng nguyên tắc này trong quá trình xây dựng và thực hiện các công cụ chính sách quản lý môi trường được hiệu quả hơn. ABSTRACT Although the Polluter Pays Principle (PPP) is frequently quoted and used as the most popular fundamental principle in the development and deployment of designed policy instruments and implementation and enforcement of environmental policies in practice, this principle is far from obvious to everyone and there are controversies about its exact meaning and what this concept actually encompasses and what it does not. In this paper, a research on the environemtal cost allocation role will be studied and the clarification of the nature and meanings of the PPP will be discussed. In addition, the article also deals with environmental costs related to the true concept of the PPP so that its application to the processes of building and implementing environmental policy instruments may become more efficient in practice. 1. Đặt vấn đề Kể từ thập niên 1970 đến nay, thế giới chứng kiến những bước phát triển vượt bậc trong việc xây dựng và áp dụng các chính sách môi trường nhằm kiểm soát các vấn đề môi trường một cách hiệu lực và hiệu quả hơn tại các quốc gia cũng như trên toàn cầu. Sự tiến triển mạnh mẽ của các chính sách môi trường trong suốt thời gian này thể hiện qua hai điểm rất đặc trưng: thứ nhất, đó là sự phát triển của một số các nguyên tắc để tạo cơ sở cho việc xây dựng chính sách môi trường dựa trên nền tảng vững chắc, được thừa nhận rộng rãi trên phạm vi quốc tế, mà trong số các nguyên tắc này, nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” được xem là nguyên tắc quan trọng nhất; và thứ hai là sự phát triển và vận dụng của các công cụ chính sách hết sức phong phú và đa dạng bao gồm các quy định pháp lý và tiêu chuẩn, thuế và phí môi trường, các thỏa thuận tự TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 187 nguyện, giấy phép xả thải có thể mua bán trao đổi, và các công cụ khác, nhằm triển khai và thực thi các chính sách môi trường. Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” (polluter pays principle, viết tắt là PPP) tuy thường xuyên được đề cập đến và được sử dụng như là nguyên tắc nền tảng phổ biến trong quá trình xây dựng chính sách và triển khai vận dụng các công cụ quản lý môi trường vào thực tiễn, nhưng không phải hiển nhiên trong mọi trường hợp, PPP đều được áp dụng một cách hoàn toàn chính xác theo đúng với ý nghĩa và bản chất của chính nó. Trong phạm vi bài báo này, trên cơ sở khảo cứu các tài liệu của Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (OECD) - nơi khởi xướng PPP – tác giả sẽ đưa ra một số các ý kiến bàn luận nhằm làm rõ bản chất và ý nghĩa của nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả”. Bên cạnh đó, tác giả cũng sẽ phân tích rõ những nội dung chi phí môi trường bao hàm trong phạm vi của PPP để việc sử dụng nguyên tắc này được hiệu quả hơn trong quá trình xây dựng và thực hiện các công cụ chính sách quản lý môi trường, đặc biệt là khi triển khai thực hiện việc thu thuế và phí môi trường mà Nhà nước và các cơ quan quản lý môi trường các cấp hiện đang quan tâm. 2. Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” trong chính sách môi trường 2.1. Các nguyên tắc phân bổ chi phí môi trường Liên quan tới vấn đề nội hóa các chi phí môi trường, có một vấn đề được coi như là nguyên tắc cho việc xây dựng các chính sách quản lý môi trường là làm thế nào để phân bổ các chi phí môi trường một cách hợp lý, nghĩa là phân bổ vào giai đoạn nào (khai thác, sản xuất, hay tiêu thụ) và ai sẽ là người chịu các chi phí này. Trên thực tế, chi phí môi trường bao gồm nhiều khoản khác nhau cùng bắt nguồn từ các thiệt hại về môi trường từ chi phí phục hồi các thiệt hại, chi phí bồi thường cho nạn nhân, chi phí cho các biện pháp ngăn ngừa ô nhiễm, cho tới các chi phí liên quan tới giao dịch và quản lý. Hơn nữa, có rất nhiều các bên liên quan khác nhau cần phải có trách nhiệm đối với các khoản chi phí này như các đơn vị sản xuất, người tiêu dùng, các cá nhân, và cả các cơ quan quản lý nhà nước. Thông qua sự can thiệp của chính quyền, tất cả các chi phí môi trường đã nêu cần phải được phân bổ một cách hiệu quả và công bằng giữa tất cả các bên liên quan. Điều này cũng có nghĩa là gánh nặng chi phí môi trường cần phải được chia sẻ giữa các bên có trách nhiệm dựa trên một số quy tắc mang tính thực hành như mức độ gây hại, mức độ hưởng lợi, năng lực chi trả, và trách nhiệm pháp lý. Chính vì vậy, trong lý thuyết kinh tế học môi trường, chúng ta có thể tìm thấy một số nguyên tắc được áp dụng khá phổ biến mang tính chất định hướng cho các quyết định phân bổ chi phí của các cấp chính quyền như nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả, người hưởng lợi chi trả, trách nhiệm của người đóng thuế, nguyên tắc chịu trách nhiệm pháp lý, v.v. Trong số những nguyên tắc phổ biến này, nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” (PPP) – được đề xuất như một nguyên tắc kinh tế bởi các nước thành viên OECD năm 1972 – đã trở thành một nguyên tắc kim chỉ nam trong các chính sách môi trường, TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 188 và là nguyên tắc được biết đến nhiều nhất không chỉ với các nước của OECD mà cả những quốc gia ngoài OECD. Mặc dù, ý nghĩa chủ đạo của PPP là những người gây ô nhiễm sẽ chịu mọi trách nhiệm tài chính cho việc tuân thủ với bất kỳ các yêu cầu môi trường nào do các cơ quan có thẩm quyền đề ra thể hiện rất rõ, tuy nhiên việc hiểu chưa đúng hay chưa đầy đủ về nguyên tắc này vẫn thường hay xảy ra khi nguyên tắc này được áp dụng trong thực tiễn (Zylic, 2000, trg. 142 – 143). Vì vậy, để thực thi nguyên tắc này một cách đúng đắn và hiệu lực, trong phần tiếp theo, sau khi làm rõ những điểm quan trọng liên quan đến nghĩa thực sự của PPP, chúng tôi cũng sẽ đưa những bàn luận nhằm thống nhất cách hiểu và vận dụng nguyên tắc PPP trong quá trình xây dựng chính sách môi trường. 2.2. Những đặc điểm quan trọng của nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” Theo định nghĩa chính thức khởi xướng đầu tiên bởi khối OECD, nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” là “nguyên tắc được dùng để phân bổ chi phí cho các biện pháp ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm nhằm khuyến khích việc sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên môi trường khan hiếm và tránh làm ảnh hưởng tới đầu tư và thương mại quốc tế” (OECD, 1975). Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” được hiểu là những người gây ô nhiễm phải chịu các chi phí thực hiện các biện pháp kiểm soát và ngăn ngừa ô nhiễm được quyết định bởi cơ quan có chức trách của chính quyền nhằm đảm bảo môi trường trong trạng thái chấp nhận được. Trong phạm vi hẹp của định nghĩa này, PPP đòi hỏi người gây ra ô nhiễm phải chịu trách nhiệm về tài chính đối với việc tuân thủ bất kỳ yêu cầu xử lý ô nhiễm nào phù hợp với quy định luật pháp. Nói một cách khác, theo OECD (1975), PPP có thể được hiểu như là một “nguyên tắc không trợ cấp” khi các quốc gia trong khối này nhất trí cho rằng các khoản trợ cấp cho người gây ô nhiễm có thể trở thành vật cản trở đối với hoạt động đầu tư và thương mại quốc tế. Liên quan tới khía cạnh đầu tư và thương mại quốc tế, việc có các chính sách môi trường quốc tế hài hòa với tất cả các quốc gia liên quan là điều hết sức cần thiết bởi vì chính sách môi trường khác nhau giữa các quốc gia cũng có thể sẽ gây thêm cản trở đối với giao thương hàng hóa quốc tế. Ví dụ như hàng rào phi thuế quan tạo bởi các tiêu chuẩn môi trường sẽ tạo ra sự phân biệt đối xử, hoặc làm bóp méo môi trường cạnh tranh nếu nh ư có một quốc gia trợ cấp cho người gây ô nhiễm, trong khi các quốc gia khác lại yêu cầu người gây ô nhiễm phải trả (Barde, trong OECD 1975). Nhìn từ góc độ này, việc thừa nhận một nguyên tắc chung cho việc phân bổ các chi phí môi trường để thúc đẩy sự hòa hợp trong chính sách môi trường của các quốc gia trở thành một mục tiêu quan trọng cùng với mục tiêu đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả mà PPP hướng tới. Bắt đầu từ n ăm 1991, OECD tiếp tục phát triển PPP theo phạm trù rộng, với cách hiểu là người gây ô nhiễm có thể phải chịu trách nhiệm tài chính với phạm vi rộng hơn, bao hàm bất cứ tác hại nào do các hoạt động của họ gây nên và cũng không nhất thiết là tác động gây hại này nằm trong giới hạn cho phép của luật hay không (Zylic, 1997), tuy vậy, việc thực thi PPP hầu như vẫn dựa trên hình thái được đưa ra từ ban đầu. Hơn nữa, cách hiểu và vận dụng PPP trong thực tiễn cũng là một vấn đề đang được TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 189 các nhà nghiên cứu và những người làm chính sách bàn luận nhiều. Các vấn đề tranh luận vẫn còn tiếp tục trên một số chủ đề như ý nghĩa thực sự của từ “người gây ô nhiễm” là gì, ai là người chịu trách nhiệm cho sự ô nhiễm khi ô nhiễm gây ra không chỉ hoàn toàn do một cá nhân, mà có khi họ chỉ gây ra một phần, hoặc có khi ô nhiễm được gây ra một cách tập thể; hay những người gây ô nhiễm có phải trả toàn bộ chi phí kiểm soát ô nhiễm hay không vì một số khoản như chi phí quản lý, chi phí cho nghiên cứu phát triển có thể nên được chia sẻ hoặc chi trả bởi những đối tượng khác chứ không phải là người gây ô nhiễm. PPP giao quyền về môi trường cho những người hưởng lợi từ việc cải thiện môi trường do đó bất cứ ai gây ô nhiễm đều phải chi trả. Ví dụ như đối với vấn đề ô nhiễm nước thải công nghiệp thì chính các cơ sở sản xuất phải chịu trách nhiệm với ô nhiễm do chính cơ sở của họ gây nên. Tuy vậy, việc quyết định ai là người gây ô nhiễm lại là một vấn đề gây tranh cãi khi áp dụng PPP trong một số trường hợp khác, mà trong đó nguyên nhân gây ô nhiễm và trách nhiệm kinh tế không thể đặt với nhau đơn giản lên một thực thể nào đó. Ví dụ như người nông dân với tập quán canh tác nông nghiệp không an toàn, và người sản xuất thuốc trừ sâu chứa các chất gây ô nhiễm môi trường, mỗi bên đều có một phần trách nhiệm đối với ô nhiễm đất. Một vấn đề khác nữa là phạm vi và mức độ chi phí mà người gây ô nhiễm phải trả khi áp dụng PPP. Dường như là có lý khi PPP được mong đợi là sẽ yêu cầu người gây ô nhiễm phải chi trả đầy đủ chi phí cho những tổn hại mà họ gây ra cho môi trường, vì trên khía cạnh kinh tế, chi phí cho những thiệt hại về môi trường cần phải được phải được phản ảnh đầy đủ trong giá cả của hàng hóa và dịch vụ, tuy nhiên điều này sẽ không phải dễ dàng vì khó có thể xác định được hàm số thiệt hại. Do vậy, tài liệu của OECD cũng khẳng định rằng bản thân PPP không phải là một nguyên tắc nhằm nội hóa một cách đầy đủ các chi phí ô nhiễm (OECD, 1975). Nguyên tắc này chỉ đơn giản yêu cầu người gây ô nhiễm phải chi trả các chi phí cho các biện pháp kiểm soát và ngăn ngừa ô nhiễm đưa ra bởi nhà chức trách. PPP không yêu cầu người gây ô nhiễm phải chịu trách nhiệm tài chính đối với các thiệt hại tồn dư, vì thế nguyên tắc này không dành cho việc bồi hoàn nạn nhân hay khôi phục thiệt hại. Bên cạnh đó, các hoạt động ngăn ngừa và xử lý ô nhiễm không chỉ có các chi phí vận hành trực tiếp mà còn bao gồm cả các chi phí cho quản lý, chi phí quan trắc, chi phí nghiên cứu triển khai, trong đó chi phí quản lý có thể do người đóng thuế chi trả, trong khi một số chi phí khác như chi phí nghiên cứu triển khai có thể được chia sẻ. Nhưng thực ra, khi áp dụng PPP thì việc phân bổ các chi phí này vẫn còn là một câu hỏi chưa có trả lời. Một vấn đề đang tranh cãi nữa là PPP được xem như một “nguyên tắc không trợ cấp”. Bất kỳ các khoản tài trợ nào được cung cấp cho người gây ô nhiễm từ nguồn thu ngân sách nhà nước nói chung đều được coi như là không phù hợp với nguyên tắc này. Nhưng mặt khác, việc cung cấp tài chính cho các đầu tư và vận hành việc xử lý ô nhiễm bằng phí thu được từ những người thải ra được xem như là hợp với PPP vì những khoản TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 190 phí này được xem như là tương ứng với việc người gây ô nhiễm mua dịch vụ làm sạch môi trường tù nhà cung cấp khác. Nếu “không trợ cấp” được tuân thủ nghiêm ngặt thì trong một số trường hợp, PPP sẽ trở nên thiếu thực tế. Vì vậy, các ngoại lệ, hay việc không tuân thủ PPP một cách có cân nhắc thường liên quan đến việc trợ cấp trên một khía cạnh nào đó, ví dụ trợ cấp phần nghiên cứu triển khai, trợ cấp cho việc xây dựng nhà máy xử lý nước thải ở các khu đô thị, hoặc các hỗ trợ tài chính giúp các doanh nghiệp nhỏ có thể tuân thủ với các tiêu chuẩn môi trường nghiêm ngặt hơn. PPP cũng còn được hiểu như một phương pháp hiệu quả để phân bổ chi phí ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm nhờ đó người gây ô nhiễm sẽ được thúc đẩy để kiểm soát ô nhiễm bằng phương pháp ít tốn chi phí nhất, nhưng PPP không bao hàm việc duy trì các tiêu chí hiệu quả kinh tế trong việc kiểm soát ô nhiễm đối với xã hội. Về mặt lý thuyết, hiệu quả kinh tế của xử lý ô nhiễm đạt tới mức tối ưu khi chi phí xử lý cận biên bằng với lợi ích cận biên nhận được. Trong khi đó, PPP chỉ yêu cầu chung chung là ô nhiễm được kiếm soát ở mức chấp nhận được. Và một lần nữa thì định nghĩa như thế nào là mức chấp nhận được được OECD khẳng định là do mỗi quốc gia thành viên tự xác định (OECD 1975, p. 15). Nói cách khác, nếu PPP được chấp nhận, bản thân nguyên tắc này chỉ xác định ai là người phải chi trả cho việc kiểm soát ô nhiễm, và tiếp tục các nhà chức trách quản lý môi trường vẫn cần phải đưa ra quy định kiểm soát mức độ ô nhiễm để đảm bảo rằng tài nguyên môi trường sẽ được sử dụng tốt nhất. PPP cũng không phải là nguyên tắc đảm bảo hiệu quả về mặt chi phí, vì PPP chỉ xác định ai sẽ chi trả cho kiểm soát ô nhiễm, nhưng không chỉ ra làm thế nào xử lý ô nhiễm hay ai sẽ xử lý ô nhiễm mà nhờ vậy các mục tiêu kiểm soát ô nhiễm có thể đạt được với chi phí nhỏ nhất có thể cho xã hội. Một lần nữa, cơ quan quản lý môi trường của nhà nước sẽ phải xác định cho được điều này bằng việc thiết kế một tập hợp các khuyến khích phù hợp, nghĩa là lựa chọn tập hợp các công cụ chính sách phù hợp. Khi đề cập đến việc chia sẻ gánh nặng chi phí, điều cần thiết là sự chia sẻ này phải đảm bảo công bằng. Sự công bằng được đề cấp thông qua PPP với hàm ý là chi phí sẽ phải chi trả bởi phía có trách nhiệm. Thực sự, PPP không quan tâm tới việc cuối cùng ai sẽ là người phải chịu chi phí xử lý ô nhiễm. Vì chi phí này sẽ được tính vào giá cả hàng hóa bao nhiêu (tác động tới người tiêu dùng) phụ thuộc vào cấu trúc thị trường (độc quyền, thiểu quyền, hay cạnh tranh tự do) và phụ thuộc vào độ co giãn của cầu theo giá. Từ khía cạnh này, có thể nhận ra rằng PPP không phải là nguyên tắc thúc đẩy sự công bằng. Và khi nói rằng người gây ô nhiễm là người chi trả có nghĩa là anh ta là điểm phù hợp nhất để tính toán chi phí môi trường vào đó, hay là giai đoạn/điểm phù hợp nhất để can thiệp vào bằng quy định luật pháp (OECD, 1975; Zylicz, 2000). Theo nghĩa của PPP, người ô nhiễm phải trả cũng hàm ý là không chỉ có phương tiện thuế và phí được sử dụng để thực hiện PPP. Sự chi trả bởi người gây ô nhiễm có thể được diễn đạt như bất cứ trách nhiệm tài chính nào của người gây ô nhiễm với các biện pháp xử lý ô nhiễm. Ngay khi người gây ô nhiễm buộc phải thực hiện các biện pháp kiểm soát ô nhiễm và do đó gây ô nhiễm ít hơn, thì cũng có thể nói rằng PPP là có TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 191 hiệu lực. Do vậy, trong tập hợp các công cụ chính sách môi trường cũng có một số công cụ có thể giúp đạt được mục đích này. Kết quả là PPP có thể được áp dụng bằng nhiều công cụ từ các quy định luật pháp trực tiếp đến thuế và phí (xem OECD, 1975). Trong các trường hợp được áp dụng, những công cụ này không tương đương nhau khi xét trên khía cạnh tính hiệu lực và tính hiệu quả do vậy mức độ đáp ứng các yêu cầu của PPP của những công cụ này cũng khác nhau. 3. Thu phí ô nhiễm và nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” trong kiểm soát ô nhiễm công nghiệp 3.1. Phí sử dụng để bù đắp chi phí của dịch vụ xử lý nước thải Khi phí ô nhiễm ở dạng phí sử dụng được thu từ những nhà sản xuất công nghiệp có nước thải được thải ra và xử lý bởi các hệ thống/nhà máy xử lý tập trung, mục tiêu chính của loại phí này là nhằm để bù đắp các chi phí mà chính quyền đã bỏ ra cho việc xây dựng và vận hành các nhà máy. Với lập luận là khu vực công cung cấp các dịch vụ làm sạch ô nhiễm, cho phép những người gây ô nhiễm công nghiệp hưởng lợi từ những dịch vụ xử lý này, và do đó người gây ô nhiễm phải có trách nhiệm đối với các chi phí cho dịch vụ nói trên. Hay nói một cách khác, phí sử dụng tương đương với việc mua một dịch vụ và nguồn tài chính cho dịch vụ này là từ những người gây ô nhiễm đang sủ dụng dịch vụ (OECD, 1975, p.17). Nhìn từ góc độ này, phí sử dụng là hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc PPP. Tuy nhiên theo Marquand and Allen (1975), phần phí phải trả cho lượng ô nhiễm tồn dư (thấp dưới mức ô nhiễm mà nhà máy xử lý tập trung có thể đạt tới) lại nằm ngoài phạm vi của PPP. Vì dịch vụ xử lý được cung cấp là nhằm để giảm lượng ô nhiễm đạt tới mức tiêu chuẩn cho phép, và đương nhiên là rất khó và thậm chí là không thể có ô nhiễm bằng không. Phía người gây ô nhiễm công nghiệp sẽ sử dụng dịch vụ xử lý tập trung nếu chi phí xử lý ô nhiễm cá nhân cao hơn phí sử dụng do người vận hành cơ sở xử lý đưa ra, con người vận hành nhà máy xử lý cũng sẽ áp dụng chính sách định giá (ví dụ như định giá theo chi phí biên) để tối đa hóa doanh thu của mình. Như vậy phần doanh thu phí thu được ứng với mức độ ô nhiễm cao hơn mức nhà máy xử lý đạt được có thể xem như là giá mà người sử dụng trả cho dịch vụ xử lý được cung cấp, và phần này phù hợp với PPP. Nhưng nếu phí thu trên tất cả toàn bộ lượng ô nhiễm thải ra, thì tổng doanh thu từ phí sẽ bao gồm không chỉ chi phí xử lý ô nhiễm bởi nhà máy xử lý mà cả phần thuế đánh vào việc sử dụng nguồn tài nguyên môi trường khan hiếm; thuế này không thuộc phạm trù của PPP. Bên cạnh đó, khi áp dụng PPP, mức phí sử dụng phải được tính toán đủ để bù đắp toàn bộ chi phí (đầu tư và vận hành) cho nhà máy xử lý, nếu không thì lại không đúng với tinh thần của PPP. Mức phí sử dụng tối ưu phải được quy định theo nguyên tắc chi phí biên, nghĩa là mức phí (cũng có nghĩa là mức giá của dịch vụ xử lý) phải bằng với chi phí xử lý biên tế của nhà máy. Điều này hàm ý rằng, sẽ mâu thuẫn với PPP nếu như dịch vụ xử lý nước thải đô thị được tài trợ bởi nguồn thu từ thuế theo như phương TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 192 thức truyền thống thường gặp trong tài chính công. Lý do là theo cách này, có thể coi như là các cơ sở sản xuất công nghiệp đang hoặc là gián tiếp hoặc là trực tiếp thụ hưởng một khoản trợ cấp từ chính phủ. Cho nên, trong trường hợp có các dich vụ xử lý nước thải đô thị cũng cần phải có sự tính toán phân bổ hợp lý và công bằng giữa những người gây ô nhiễm chứ không phải những người đóng thuế. 3.2. Phí xả thải và tính chất khuyến khích xử lý ô nhiễm Hầu hết các hệ thống phí xả thải được áp dụng cho đến nay đều được kỳ vọng là sẽ thực hiện được chức năng khuyến khích giảm thiểu ô nhiễm thông qua việc thúc đẩy người gây ô nhiễm công nghiệp tự thực hiện xử lý ô nhiễm tới mức độ mong muốn. Theo lý thuyết, phí xả thải bao gồm hai thành tố: một khoản chi trả cho chi phí thiệt hại gây ra và một khoản thặng dư thuế có thể được hiểu như là tiền thuê kinh tế để được sử dụng nguồn tài nguyên môi trường khan hiếm. Mỗi thành tố này sẽ có sự khác biệt khi ta đặt chúng trong mối liên hệ với PPP. Phần phí liên quan đến thiệt hại do ô nhiễm gây ra được xem như phù hợp với PPP theo nghĩa là người gây ô nhiễm chịu trách nhiệm về chi phí của thiệt hại gây ra. Tuy nhiên, trong phân tích lý thuyết lại bỏ qua vấn đề nguồn thu từ phí này nên được sử dụng như thế nào, và vẫn có những tranh luận về việc nguồn thu này nên đưa vào ngân sách chung hay được sử dụng riêng cho mục đích môi trường. Dựa trên quan điểm của PPP, tác giả đề nghị rằng nguồn thu từ phí xả thải nên được dành riêng cho mục đích kiểm soát ô nhiễm, ví dụ như tài trợ cho các dự án xử lý ô nhiễm của các cơ sở sản xuất công nghiệp. Trên quan điểm của PPP, việc dành riêng nguồn thu từ phí xả thải cho các dự án kiểm soát ô nhiễm có thể xem là tương đương với các hỗ trợ tài chính từ các quỹ thu của doanh nghiệp có thải ra môi trường, nghĩa là doanh nghiệp có chi phí xử lý cao, mức ô nhiễm vượt quá mức bình quân sẽ chi trả cho doanh nghiệp có chi phí xử lý thấp để giúp mình trong việc xử lý ô nhiễm (Marquand and Allen, 1975). Sẽ vi phạm PPP nếu như các khoản trợ cấp cho doanh nghiệp được chi trả bằng ngân sách chung của nhà nước, nhưng PPP không ngoại trừ các khoản trợ cấp có nguồn từ việc thu phí xả thải vì các khoản chi trả này giống như một giao dịch mua bán trên thị trường ở đó một người có thải ra môi trường mua lại dịch vụ làm sạch từ người khác (OECD, 1975). Hơn nữ a, theo phân tích trên lý thuyết, các điều kiện để xác định mức phí tối ưu rất khó có thể được đảm bảo trên thực tế do thiếu thông tin, kết quả là sẽ rất khó có thể đảm bảo việc phân bổ chi phí tối ưu và điều này khiến cho PPP không được tuân thủ hoàn toàn. Theo lý luận của Andersen (1994) and Jiang T. (2001), dành riêng phí xả thải cho các dự án xử lý ô nhiễm có thể giúp đạt được điểm tổi ưu. Trong hệ thống phí xả thải như vậy, phí được xem như một phương tiện để phân bổ lại các chi phí chi trả bởi các hỗ trợ tài chính từ nguồn thu phí cho ngững người gây ô nhiễm. Lúc này, không phải phí tạo ra khuyến khích mà chính là các khoản trợ cấp có nguồn từ phí sẽ tạo ra khuyến khích. Như vậy, phí xả thải dùng vào mục đích cụ thể sẽ là cách phù hợp nhất để đảm bảo cho sự tuân thủ theo PPP. TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 193 Đối với thành phần phí tương ứng với thặng dư thuế sử dụng nguồn tài nguyên môi trường (khả năng tự xử lý của hệ sinh thái), có thể coi như là một bộ phận của thuế nói chung. Phần phí này không liên quan đến thiệt hại gây ra, nên không có liên quan với PPP. Và vì vậy, phần thu nhập từ phí không cần để dành cho mục đích riêng. Nhưng thực ra rất khó (và thậm chí là không thể) phân biệt rành mạch phần nào có liên quan với ô nhiễm, phần nào không liên quan. Do vậy, việc thu phí và dành nguồn thu này trực tiếp cho các chương trình xử lý ô nhiễm thường ít bị phản đối hơn là đưa vào ngân sách chung, và đây là vấn đề do chính quyền quyết định và không trái với bản chất của nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả”. 4. Kết luận Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, vấn đề bảo vệ môi trường ở nước ta đang ngày càng nhận được nhiều quan tâm sâu sắc hơn từ cộng đồng. Nghị quyết của Bộ Chính trị, Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia từ nay đến 2010 và định hướng đến 2020 và Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi được thông qua đã thể hiện quyết tâm của Đảng, Nhà nước ta trong công tác bảo vệ môi trường. Trong hệ thống chính sách quản lý môi trường, chúng ta đã và đang áp dụng thêm nhiều công cụ chính sách mới dựa trên những nguyên tắc tài chính môi trường đã được áp dụng rộng rãi tại nhiều nước trên thế giới. Nghiên cứu trên đây đưa ra một số ý kiến thảo luận nhằm làm rõ bản chất và phạm trù nội dung bao hàm trong nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả”, một nguyên tắc chính sách được sử dụng phổ biến nhất. Điều này nhằm giúp cho quá trình xây dựng và triển khai thực hiện các công cụ chính sách môi trường trong thực tế sẽ đáp ứng tốt hơn với các tiêu chí hiệu lực, hiệu quả và công bằng, tạo tiền đề vững chắc cho sự thành công của các chính sách môi trường, hướng theo mục tiêu phát triển quốc gia một cách bền vững. TÀI LIỆU THAM KHẢO [1] Andersen, M. S. (1994), Governance by Green Taxes: Making Pollution Prevention Pay, Manchester University Press. [2] Barde, Jean-Philippe (1975), “An Examination of the Polluter Pays Principle based on Case Studies” in The Polluter Pays Principles: Definition, Analysis, Implementation, OECD, Paris, pp. 93 – 117. [3] Barde, Jean-Philippe (2000), “Environmental Policy and Policy Instrument” in Principles of Environmental and Resource Economics: A Guide for Students and Decisions Makers, edited by Folmer H. and H. L. Gabel, 2 nd edition, Edward Elga, pp. 157 – 198. [4] Jiang, T. (2001), “Earmarking of Pollution Charges and the Sub-Optimality of the TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 194 Pigouvian Tax”, The Australian Journal of Agricultural and Resource Economics, Vol. 45 (4), pp. 623-640. [5] Marquand, J. and D.R. Allen (1975), “A Note on Some Aspects of the Polluter Pay Principle and its Implementation” in The Polluter Pays Principles: Definition, Analysis, Implementation, OECD, Paris, pp. 77 - 92. [6] OECD (1975), The Polluter Pays Principles: Definition, Analysis, Implementation, Organization for Economic Co-operation and Development, Paris. [7] Zylicz, T. (2000), “Goals, Principles and Constraints in Environmental Policies” in Principles of Environmental and Resource Economics: A Guide for Students and Decisions Makers, edited by Folmer H. and H. L. Gabel, 2nd edition, Edward Elga, pp. 130 – 156. . các cơ quan quản lý môi trường các cấp hiện đang quan tâm. 2. Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” trong chính sách môi trường 2.1. Các nguyên tắc phân bổ chi phí môi trường Liên quan tới. bảo vệ môi trường. Trong hệ thống chính sách quản lý môi trường, chúng ta đã và đang áp dụng thêm nhiều công cụ chính sách mới dựa trên những nguyên tắc tài chính môi trường đã được áp dụng rộng. TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010 186 BÀN VỀ ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC “NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ” TRONG CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG CRITICAL DISCUSSIONS ON