Biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước Ở Địa phương dưới góc Độ luật hành chính

Biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước Ở Địa phương dưới góc Độ luật hành chính Biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước Ở Địa phương dưới góc Độ luật hành chính Biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước Ở Địa phương dưới góc Độ luật hành chính

Trang 1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH

luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop

Trang 2

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH

Trang 3

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng

dẫn của PGS.TS Huỳnh Văn Thới Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung

thực, có xuất xứ rõ ràng Các trích dẫn trong luận văn đều được chú thích đầy đủ và chính xác Những kết luận trong luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước pháp luật về lời cam đoan của mình

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Phạm Thị Thuý Hà

luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hopluan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop luan van tot nghiep, luan van thac si, luan van cao hoc, luan van tong hop

Trang 4

DANH MỤC BẢNG

Bảng số 2.1: Báo cáo số liệu biên chế được giao và sử dụng của các cơ

quan thuộc UBND quận Gò Vấp giai đoạn 2007 – 2014 38

Bảng số 2.2: Báo cáo số liệu giao biên chế từng cơ quan thuộc UBND

Bảng số 2.3: Báo cáo số liệu sử dụng biên chế từng cơ quan thuộc

Bảng số 2.4: Báo cáo số liệu biên chế các phường thuộc UBND quận

Trang 5

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ BIÊN CHẾ HÀNH CHÍNH TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG 8 1.1 Khái niệm biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 8

1.1.1 Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 8

2.1.1 Thực trạng biên chế hành chính cấp tỉnh, huyện 37

2.1.2 Thực trạng biên chế hành chính cấp xã 44

123docz.net - File bi loi xin lienhe: lethikim34079@hotmail.com

Trang 6

2.2 Thực trạng quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính

nhà nước ở địa phương 46

2.2.1 Các phương diện quản lý 47

2.2.2 Đánh giá chung 57

Nguyên nhân hạn chế của pháp luật về quản lý biên chế 63

2.3 Phương hướng, giải pháp về biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 65

2.3.1 Phương hướng 65

2.3.2 Giải pháp 66

Kết luận chương 2 75

KẾT LUẬN 76 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

123docz.net - File bi loi xin lienhe: lethikim34079@hotmail.com

Trang 7

PHẦN MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết của đề tài

Biên chế là một trong những nội dung quan trọng của công tác cán bộ, công chức (sau viết tắt là cán bộ) Từ khi ra đời đến nay, Đảng và Nhà nước đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề cán bộ, luôn coi cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ Bằng kinh

nghiệm thực tiễn, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Cán bộ là cái gốc của mọi công

việc, huấn luyện đào tạo cán bộ là công việc gốc của Đảng” [61; 269], “Công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém” [61; 73] Cùng với sự phát triển của đất nước, đội ngũ cán bộ luôn được quan tâm bồi dưỡng phát triển cả về chất lượng, số lượng Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa VIII)1 về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) đất nước khẳng định: Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta đã dày công đào tạo, huấn luyện, xây dựng được một đội ngũ cán bộ tận tụy, kiên cường, hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ qua các giai đoạn cách mạng [6] Đồng thời cũng nhận định: Đội ngũ cán bộ tuy đông nhưng không đồng bộ, vẫn còn tình trạng "vừa thừa vừa thiếu" [6] Qua đó, xác định mục tiêu: Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức các cấp từ trung ương đến cơ sở, đặc biệt là cán bộ đứng đầu, có phẩm chất và năng lực, có bản lĩnh chính trị vững vàng trên cơ sở lập trường giai cấp công nhân, đủ về số lượng, đồng bộ về cơ cấu, đảm bảo sự chuyển tiếp liên tục và vững vàng giữa các thế hệ cán bộ nhằm thực hiện thắng lợi nhiệm vụ CNH, HĐH, giữ vững độc lập tự chủ, đi lên chủ nghĩa xã hội [6] Nghị quyết cũng đề ra nhiều nhiệm vụ giải pháp trước mắt, lâu dài về công tác cán bộ và chủ trương tinh giản biên chế [6]

Ngày 26 tháng 02 năm 1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức Pháp lệnh này, có nhiều quy định đề cập đến biên chế như: Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; khi tuyển dụng cán bộ, công chức, cơ quan, tổ chức tuyển dụng phải căn cứ vào nhu cầu công việc, vị trí công tác của các chức danh cán bộ, công chức trong cơ quan, tổ chức mình và chỉ tiêu biên chế được giao; về thẩm quyền quyết định biên chế và quản lý cán bộ, công chức Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 và Luật Cán bộ, công chức năm 2008 có nhiều quy định mới về việc xác định, quản lý biên chế công

Trang 8

chức so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 như: phạm vi, đối tượng là biên chế công chức; nguyên tắc xác định và quản lý biên chế công chức thống nhất với quản lý cán bộ, công chức; xác định biên chế công chức trên cơ sở xác định vị trí việc làm; phân công và thực hiện thẩm quyền quyết định biên chế công chức Đây là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất từ trước tới nay và đã tạo hành lang pháp lý, cơ sở giúp cho việc xác định, phân giao và sử dụng biên chế công chức được thống nhất và có tính khoa học hơn

Tuy nhiên, thực tế thời gian qua biên chế hành chính ngày càng phình to, ngân sách chi trả lương chiếm tỷ lệ lớn, hiệu quả công việc chưa cao, chưa đáp ứng kịp thời công tác quản lý, gây lãng phí và bức xúc trong xã hội Trong khi, rất nhiều cơ quan hành chính khi lập kế hoạch biên chế hàng năm đều đề nghị bổ sung thêm biên chế để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ngày càng nhiều, hầu như không có cơ quan nào đề nghị giảm bớt biên chế Như vậy, từ quy định của pháp luật đến quá trình thực hiện việc phân bổ và sử dụng biên chế đang đặt ra nhiều vấn đề như: cơ sở, căn cứ để xác định biên chế hành chính; giao biên chế hành chính cho các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương dựa theo những tiêu chí nào thì phù hợp? Quản lý và sử dụng biên chế như thế nào thì đạt hiệu quả? Do vậy, nghiên cứu biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm tìm đến giải pháp có thể tháo gỡ những vướng mắc về biên chế hành chính góp phần xây dựng nền hành chính tinh gọn, chuyên nghiệp, có hiệu lực, hiệu quả là rất cần thiết

Để biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phù hợp và hiệu quả là vấn đề phức tạp, cần được xác định và làm rõ trên nhiều mặt vì nó liên quan và bị chi phối bởi nhiều yếu tố khác nhau Mặt khác, nền hành chính Việt Nam đến nay đang ở ngưỡng cửa cải cách mạnh mẽ theo hướng hiện đại và phù hợp Trong đó, cải cách tổ chức và biên chế hành chính nói chung và từng cơ quan, từ trung ương đến địa phương nói riêng đòi hỏi phải làm rõ các cơ sở luận cứ để việc quản lý và sử dụng biên chế hành chính nhà nước ngày càng chặt chẽ và hiệu quả hơn

Do đó, việc nghiên cứu những quy định của pháp luật về biên chế hành chính, những khó khăn trong việc xác định, phân bổ, sử dụng, quản lý biên chế hành chính hiện nay và đưa ra giải pháp hoàn thiện pháp luật về biên chế hành chính, đảm bảo cho bộ máy nhà nước, nhất là các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương hoạt động hiệu quả, góp phần xây dựng nền công vụ tinh gọn, chính quy, hiện đại là rất cần thiết Vậy nên, tôi chọn đề tài “Biên chế hành chính trong các cơ

Trang 9

quan hành chính nhà nước ở địa phương (dưới góc độ Luật Hành chính)” làm luận văn thạc sỹ luật học

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Nghiên cứu các vấn đề pháp luật về biên chế hành chính ở Việt nam từ trước đến nay ít được quan tâm Bởi các quy định pháp luật về biên chế, biên chế hành chính được lồng ghép trong hệ thống các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức Nghiên cứu về biên chế nói chung và biên chế hành chính nói riêng từ trước đến nay được một số tác giả quan tâm, tập trung nghiên cứu, cụ thể:

2.1 Sách và đề tài khoa học liên quan đến đề tài

PGS TS Nguyễn Cửu Việt (tái bản có sửa chữa, bổ sung năm 2013), “Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam”, Nxb Chính trị Quốc gia – Sự thật, Hà Nội Tác giả đã hệ thống tổng thể những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ chấp hành và điều hành phát sinh, phát triển trong lĩnh vực tổ chức và hoạt động hành chính nhà nước Trong giáo trình này, tác giả quan tâm nâng cao tính lý luận, tính thực tiễn cùng với việc cung cấp những hiểu biết về pháp luật thực định, bổ sung, cập nhật những thông tin lý luận và thực tiễn mới, các văn bản về lĩnh vực tổ chức và hoạt động hành chính nhà nước ban hành đến tháng 11 năm 2012 nhằm phát triển khả năng tư duy pháp lý, tiếp cận đời sống pháp lý của học viên, sinh viên, cán bộ nghiên cứu, giảng dạy, cán bộ thực tiễn

PGS TS Nguyễn Cảnh Hợp (2011), “Thể chế công vụ”, Nxb Tư pháp, thành phố Hồ Chí Minh Tác giả đã nghiên cứu, phân tích nhằm làm sáng tỏ hơn những nội dung cơ bản về nền tảng pháp lý của nền công vụ nước ta, qua các giai đoạn và đưa ra những gợi ý về phương hướng hoàn thiện trong giai đoạn hiện nay

2.2 Luận án, luận văn liên quan đến đề tài

Đỗ Quang Đông (1996), “Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đô thị trong cải cách nền hành chính quốc gia ở nước ta hiện nay”, Luận án Phó tiến sĩ khoa học luật học, chuyên ngành Lý luận Nhà nước và pháp luật, Học viện Hành chính Quốc gia Luận án nghiên cứu, phân tích quá trình hoạt động và phát triển của hệ thống hành chính quốc gia, phân tích thực trạng pháp luật và vai trò, vị trí của tổ chức bộ máy hành chính đô thị Đồng thời, đánh giá thực trạng và phân tích căn cứ pháp lý để hoàn thiện hệ thống cán bộ công chức nhà nước, đổi mới việc bố trí, sắp xếp, đào tạo, đào tạo lại, bồi dưỡng cán bộ công chức hành chính ở địa phương Từ đó, đưa ra các căn cứ pháp lý về vị trí của tổ chức bộ máy hành chính đô thị trong nền kinh tế hành hoá nhiều thành phần có sự quản lý của nhà nước

Trang 10

Thái Quang Toản (2006), "Cơ sở khoa học xác định biên chế của các cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và cấp huyện ở nước ta", Luận văn Thạc sỹ Tác giả đã nghiên cứu đề xuất và luận chứng các giải pháp đổi mới xác định biên chế hành chính đối với các cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và cấp huyện ở nước ta nhằm bảo đảm biên chế đúng và đủ theo số lượng và cơ cấu đối với các cơ quan quản lý hành chính của từng tỉnh, từng huyện trong giai đoạn mới

Trần Anh Chiến (2009), “Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương” Luận văn Thạc sỹ Luật học, Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh Tác giả đã hệ thống về lý luận và đánh giá tình hình thực tế những quy định của pháp luật Việt Nam về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; đánh giá tình hình thực tế việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; đề xuất một số giải pháp, kiến nghị về quy định pháp lý và một số biện pháp xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Trần Thị Mai Lý (2011), “Tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức cấp xã” Luận văn Thạc sỹ Luật học, Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh Tác giả đã nghiên cứu, làm sáng tỏ cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức cấp xã, chỉ rõ những hạn chế, bất cập tại thành phố Hồ Chí Minh, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao hoạt động tuyển dung, sử dụng và quản lý công chức cấp xã

Trần Hải (2003) “Hoàn thiện quy định của pháp luật về phân cấp tổ chức bộ máy và biên chế giữa chính phủ với chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” Luận văn Thạc sỹ Luật học, Đại học Luật Hà Nội Tác giả đã nghiên cứu, phân tích hệ thống cơ sở lý luận, pháp luật và đề xuất các nội dung góp phần hoàn thiện, đẩy mạnh phân cấp tổ chức bộ máy và biên chế giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh

2.3 Các công trình đã đăng tải trên các báo, tạp chí

Văn Tất Thu (2014), “Thực trạng, nguyên nhân tăng biên chế và các giải pháp tinh giản biên chế” tạp chí Tổ chức nhà nước, số 9 Vũ Hải Nam (2013), “Thực trạng và định hướng nhiệm vụ quản lý tổ chức bộ máy, biên chế trong thời gian tới”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 12 Vũ Văn Thái (2009), “Thực trạng và cơ sở xác định biên chế công chức”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 10 Nguyễn Hữu Tám (2006), “Suy nghĩ về tổ chức bộ máy và biên chế quản lý Nhà nước cấp huyện”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8 Phan Văn Nhự (2005), “Về tinh giản biên

Trang 11

chế trong cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 109 Chu Xuân Khánh và Nguyễn Hồng Minh (2005), “Góp phần hoàn thiện cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 104 Nguyễn Hữu Chí (2000), “Một số vấn đề về đối tượng áp dụng chế độ tuyển dụng vào biên chế nhà nước”, Tạp chí Luật học, số 02 Và một số bài viết về cải cách hành chính, tinh giản biên chế đăng trên các tạp chí chuyên ngành như Tạp chí nghiên cứu nhà nước và pháp luật, Tạp chí Luật học, Tạp chí Đảng Cộng sản, các báo

Các công trình nghiên cứu, các bài báo nêu trên là rất có giá trị về lý luận và thực tiễn về biên chế nói chung và biên chế hành chính nói riêng Một số công trình đã nêu rõ vai trò quan trọng của công tác xác định, phân bổ biên chế, thực trạng sử dụng và những hạn chế trong việc quản lý, sử dụng biên chế dẫn đến sự cồng kềnh của bộ máy nhà nước, tình trạng một số công chức nhà nước “sáng cắp ô đi, chiều cắp ô về” gây bức xúc trong xã hội Đồng thời, cũng nêu lên những định hướng, giải pháp, kiến nghị để biên chế hành chính ngày càng phù hợp, tinh gọn và hoạt động có hiệu quả Luận văn này sẽ kế thừa, tiếp thu một cách có chọn lọc các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, các tác giả có liên quan về biên chế hành chính và đề xuất thêm các nội dung, giải pháp góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về biên chế hành chính

Tuy nhiên, những đề tài nghiên cứu, những công trình, bài viết nêu trên mới chỉ đề cập vấn đề biên chế nói chung hoặc biên chế của ngành, địa phương, đơn vị cụ thể Có thể nói đây là đề tài đầu tiên ở Việt Nam nghiên cứu pháp luật về biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Đặc biệt đề tài nghiên cứu lại đặt trong bối cảnh Việt Nam đang xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, xây dựng Chính phủ kiến tạo phục vụ Nhân dân và doanh nghiệp, thực hiện Chương trình cải cách tổng thể nên hành chính giai đoạn 2011-2020, thực hiện cải cách chế độ công vụ, công chức, xây dựng và thực hiện Đề án tinh giản biên chế và

cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

Trên cơ sở lý luận về biên chế hành chính và các quy định pháp luật về vấn đề này, đề tài mạnh dạn đánh giá chất lượng của việc áp dụng trong thực tiễn công tác xác định, phân bổ và sử dụng biên chế hành chính, đánh giá những mặt làm được và những mặt còn tồn tại, hạn chế ở cấp địa phương, làm sáng tỏ những vấn

Trang 12

đề còn bất cập, mới phát sinh, từ đó nêu lên các giải pháp hoàn thiện về thực tiễn và chính sách pháp luật

Để thực hiện được mục tiêu trên, nhiệm vụ đặt ra là :

- Tổng hợp một số vấn đề lý luận và pháp lý về biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

- Phân tích thực trạng biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, phân tích nguyên nhân những hạn chế của pháp luật về biên chế hành chính ở Việt Nam hiện nay

- Từ đó đưa ra một số quan điểm, giải pháp góp phần hoàn thiện văn bản pháp quy về biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

trạng về biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

hành chính nhà nước ở địa phương (dưới góc độ Luật Hành chính)”, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật có nội dung về biên chế hành chính ở địa phương Và tìm hiểu, khảo sát, phân tích thực tiễn về biên chế hành chính ở xã, huyện, tỉnh trực thuộc trung ương Do đó, luận văn không đề cập đến biên chế hành chính cấp Trung ương, biên chế trong các ngành tư pháp, lực lượng vũ trang, cơ quan đảng – đoàn thể, biên chế trong các đơn vị sự nghiệp ở địa phương, biên chế không chuyên trách cấp xã

Về phạm vi thời gian, đề tài tập trung phân tích đánh giá thực trạng biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính cấp tỉnh, huyện, xã từ ngay trước khi có Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đến nay (giai đoạn từ 2007 đến 2016)

Tuy nhiên, vì biên chế hành chính có liên quan mật thiết đến cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh, huyện, xã nên mặc dù không thuộc đối tượng, phạm vi nghiên cứu chính nhưng đề tài cũng liên hệ đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương được quy định tại Chương IX Hiến pháp Việt Nam năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 để làm rõ các vấn đề liên quan đến biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

5 Phương pháp nghiên cứu

- Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam, pháp luật của

Trang 13

Nhà nước về công chức nói chung, biên chế hành chính nói riêng

- Luận văn này là kết quả nghiên cứu của tác giả trên cơ sở vận dụng những kiến thức pháp luật học được trong nhà trường Luận văn kế thừa kết quả nghiên cứu về lý luận, pháp lý của các công trình khoa học có liên quan về biên chế hành chính đã công bố Luận văn sử dụng số liệu, đánh giá trong các báo cáo tổng kết đánh giá về cải cách hành chính, tinh giản biên chế của các địa phương Đồng thời kết hợp với kết quả khảo sát và kinh nghiệm thực tiễn công tác của tác giả trong những năm vừa qua

- Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin; sử dụng các phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, tổng hợp, quy nạp, điều tra bằng bảng hỏi, khảo sát, thống kê, nghiên cứu so sánh, tổng kết thực tiễn để làm rõ vấn đề nghiên cứu

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Những kết quả nghiên cứu về “biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (dưới góc độ Luật Hành chính)” của luận văn hy vọng có thể bổ sung vào cơ sở lý luận và các văn bản pháp luật liên quan đến biên chế hành chính của nhà nước, góp phần vào việc thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính phục vụ, hiện đại, chuyên nghiệp, tinh gọn sánh kịp với các nền hành chính của các nước phát triển trên thế giới Do vậy, luận văn này có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho nghiên cứu cũng như vận dụng thực hiện

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 2 chương, 6 tiết

Trang 14

1.1.1 Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, là một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước Do vậy, cơ quan hành chính nhà nước cũng mang đầy đủ các đặc điểm chung của các cơ quan nhà nước như: hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ Mỗi cơ quan hành chính nhà nước đều có một thẩm quyền nhất định, thẩm quyền này do pháp luật quy định Đó là, tổng thể những quyền và nghĩa vụ cụ thể mang tính quyền lực, được nhà nước trao cho để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình Về mặt thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được quyền đơn phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính và văn bản đó có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng có liên quan Cơ quan hành chính nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với các đối tượng chịu sự tác động, quản lý của cơ quan hành chính nhà nước Đồng thời, cơ quan hành chính nhà nước cũng có những đặc điểm đặc thù như: có chức năng quản lý hành chính nhà nước, thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong khi đó các cơ quan nhà nước khác chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trong phạm vi, lĩnh vực nhất định Cơ quan hành chính nhà nước nói chung là cơ quan chấp hành, điều hành của cơ quan quyền lực nhà nước

Căn cứ vào phạm vi lãnh thổ hoạt động, cơ quan hành chính nhà nước được phân làm cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Tuy có sự phân chia thành cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhưng các cơ quan hành chính nhà nước luôn tạo thành một thể thống nhất, quan hệ chặt chẽ với nhau trên nguyên tắc tập trung dân chủ Tuy vậy, ở mỗi cấp cơ quan hành chính nhà nước, các tên gọi của những đơn vị hành chính tương đương không giống nhau Ðiều này, nói lên rằng, bên cạnh những chức năng tương đồng, tuy cùng cấp nhưng các cơ quan này cũng có những chức năng riêng biệt, đặc thù Bởi vậy, có sự khác nhau giữa các loại cơ quan hành chính nhà nước ở cùng một cấp Ví dụ như: thành phố trực thuộc trung ương có một số chức năng không giống tỉnh

Trang 15

Các cơ quan nhà nước ở địa phương được hình thành từ trong quá trình lịch sử, gắn bó với các điều kiện địa lý, kinh tế, văn hoá, xã hội, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: bao gồm UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh); UBND quận, huyện, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh (gọi chung là UBND cấp huyện); UBND phường, xã, thị trấn trực thuộc quận, huyện (gọi chung là UBND cấp xã) và các sở, phòng là cơ quan tham mưu giúp việc cho UBND tỉnh, huyện Ðây là các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động trên một phạm vi lãnh thổ nhất định, các văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành có hiệu lực trong một phạm vi lãnh thổ nhất định

UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở UBND các cấp (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung), vừa phụ thuộc cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp trên vừa phụ thuộc vào Hội đồng nhân dân (HÐND) cùng cấp (cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp ở địa phương) UBND do HÐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HÐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có chức năng và nhiệm vụ chấp hành hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HÐND cùng cấp Nhiệm vụ và quyền hạn của UBND được quy định cụ thể trong Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Cơ quan chuyên môn thuộc UBND là cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở

Cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND, cơ quan chuyên môn cấp trên và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp khi được yêu cầu

Trang 16

“Biên chế” được giải thích theo Từ điển tiếng Việt có nghĩa là: “Số người chính thức làm việc trong cơ quan theo quy định Nhà nước”2

Trên thế giới, do tính chất đặc thù của từng quốc gia nên khái niệm về biên chế cũng khác nhau, có nước chỉ giới hạn biên chế trong cơ quan quản lý nhà nước, thi hành pháp luật Cũng có nước biên chế áp dụng cho cả những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp, thực hiện dịch vụ công

Ở nước ta, ngay sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà được thành lập Trong khi chưa có Hiến pháp, nhận thức tầm quan trọng và tính cấp bách về xây dựng đội ngũ cán bộ, viên chức Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950, ban hành “Quy chế công chức” Điều 1 của Quy chế quy định công chức là: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” Như vậy, phạm vi biên chế hành chính rất hẹp chỉ bao gồm số lượng, chức danh của những người làm việc trong các cơ quan Chính phủ tức cơ quan hành chính nhà nước như Chính phủ, Ủy ban hành chính các cấp, cơ quan hoặc người đại diện cho Chính phủ ở nước ngoài Những người làm việc trong Tòa án hay cơ quan dân cử không được coi là biên chế hành chính nhà nước Do hoàn cảnh đất nước lúc bấy giờ chiến tranh ác liệt, quy chế công chức không được áp dụng trong thực tế mà thay vào đó là chế độ quản lý biên chế và chúng ta sử dụng thuật ngữ chung là: “cán bộ, công nhân, viên chức” để chỉ tất cả những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế nhà nước

Theo Hiến pháp Việt Nam năm 1992, không quy định thuật ngữ biên chế,

nhưng đưa ra thuật ngữ “cán bộ, viên chức nhà nước” (Điều 8, 9) và “cán bộ, công

nhân, viên chức” (Điều 10) Theo đó, biên chế được hiểu là số lượng cán bộ, công

nhân, viên chức Theo các văn bản khác cũng sử dụng từ biên chế để chỉ số lượng, cơ cấu, vị trí công việc của cán bộ, viên chức hoặc cán bộ, viên chức, công chức nhà nước Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 cũng đưa ra thuật ngữ chung

“biên chế cán bộ, công chức” (Điều 33, khoản 1 Điều 35), "biên chế cán bộ"

(khoản 4 Điều 35), "biên chế công chức" (khoản 2, 3 Điều 35) Cán bộ, công chức được quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng

soạn)(2001), Từ điển tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học Việt Nam ấn bản lần II, Nxb, Khoa học Xã hội, Hà Nội

Trang 17

lương từ ngân sách nhà nước, gồm: Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp (Điều 36) Như vậy, ở đây chưa có sự phân biệt rạch ròi giữa đối tượng là biên chế cán bộ với biên chế công chức; biên chế trong các cơ quan, tổ chức hành chính với biên chế trong các đơn vị sự nghiệp

Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 đã bổ sung thêm đối tượng cán bộ, công chức cấp xã; đã tách biệt đối tượng viên chức là những người bổ nhiệm vào một ngạch viên chức trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và công chức là những người được bổ nhiệm vào

ngạch công chức trong các cơ quan nhà nước Theo đó, có thêm thuật ngữ "biên chế

hành chính, biên chế sự nghiệp " (Điều 36)

Thi hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, ngày 19/6/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2003/NĐ-CP về phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nước (sau viết tắt là Nghị định số 71/2003/NĐ-

CP) Nghị định này đã đưa ra thuật ngữ biên chế hành chính, như sau: Biên chế

hành chính là số người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các tổ chức giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý hành chính nhà nước được giao (khoản 1 Điều 2)

Tuy nhiên, đến Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sau đây viết tắt là Luật Cán bộ, công chức) đã tách biên chế cán bộ, biên chế công chức và biên chế viên chức Theo Luật Cán bộ, công chức không còn khái niệm biên chế hành chính, thay

Trang 18

vào đó là biên chế công chức, gồm có công chức quy định tương tự như Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003, và công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập Biên chế luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của cơ quan nhà nước Biên chế trong các cơ quan quản lý nhà nước là nhân tố đảm bảo cho việc quản lý đất nước theo pháp luật và quản lý xã hội bằng pháp luật, đảm bảo cho nền hành chính nhà nước hoạt động thông suốt, thống nhất và có hiệu quả từ Trung ương đến cơ sở Hiện nay, Bộ Nội vụ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về biên chế công chức

Như vậy, biên chế hành chính là một bộ phận của biên chế công chức trong các cơ quan nhà nước được quy định trong Luật Cán bộ, công chức; Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08/3/2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức (sau viết tắt là Nghị định số 21/2010/NĐ-CP) và rất nhiều các văn bản quy định cụ thể về biên chế trong các cơ quan nhà nước Mỗi cơ quan hành chính có số lượng biên chế nhất định được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và giao Biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là số lượng, cơ cấu, chức danh, vị trí công việc của những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch hành chính hoặc được giao giữ để thực hiện nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, hưởng lương và phụ cấp lương (nếu có) từ ngân sách nhà nước

1.1.3 Đặc điểm biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Theo Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 71/2003/NĐ-CP, biên chế hành chính là số người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các tổ chức giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý hành chính nhà nước được giao Như vậy, biên chế hành chính cũng chính là công chức hành chính và có các đặc điểm cơ bản như:

1.1.3.1 Là chủ thể của nền công vụ, là những người thực thi công vụ và được Nhà nước đảm bảo các điều kiện cần thiết, quyền lợi chính đáng để có khả năng và yên tâm thực thi công vụ

Biên chế hành chính là những công chức thực hiện nhiệm vụ mang tính quyền lực nhà nước để quản lý xã hội, phục vụ nhân dân nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - văn hóa – xã hội, ổn định chính trị Biên chế hành chính là những người thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước tức là phục vụ nhà nước Trong quá trình thực thi nhiệm vụ, biên chế hành chính là những người gắn với “quyền lực

Trang 19

công” do đó hoạt động của những biên chế hành chính được bảo đảm bằng quyền lực nhà nước và được sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện công vụ Biên chế hành chính là những người thực thi quyền lực nhà nước, đại diện cho cơ quan hành chính nhà nước địa phương trong việc quản lý toàn diện các mặt của đời sống xã hội, đáp ứng nhu cầu chung của toàn xã hội

Biên chế hành chính là người thực thi công vụ, trực tiếp thi hành quyền lực nhà nước Lao động của họ thực chất là lao động quyền lực, sản phẩm lao động của họ là các văn bản quy phạm pháp luật hoặc các quyết định quản lý để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống, nhằm bảo đảm an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội Biên chế hành chính trong bộ máy hành chính nhà nước được trao quyền để thực thi công vụ; đồng thời, họ có bổn phận phục vụ xã hội, công dân và chịu những ràng buộc nhất định do liên quan đến chức trách đang đảm nhiệm Họ có thể phải từ chức, bị truy cứu trách nhiệm hoặc phải bồi thường thiệt hại nếu không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, ra quyết định hành chính làm tổn hại lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức

Biên chế hành chính được Nhà nước cung cấp các điều kiện cần thiết để tiến hành thực thi công vụ; được đảm bảo các quyền lợi vật chất và tinh thần Sự đảm bảo quyền lợi cho nguồn nhân lực này có tính chất ổn định, lâu dài, thực tế là suốt đời nếu như họ không vi phạm kỷ luật bị thải hồi hoặc bị truy tố trước pháp luật

1.1.3.2 Là lực lượng lao động chuyên nghiệp, có tính chuyên môn hóa cao

Để thực hiện chức năng điều hành, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội theo pháp luật và bằng pháp luật, vì lợi ích của Nhà nước và của toàn xã hội, đảm bảo cho xã hội ổn định và phát triển, cơ quan hành chính nhà nước đòi hỏi phải có đội ngũ biên chế hành chính mang tính chất chuyên nghiệp, là những người thực hiện công vụ thường xuyên, liên tục, có trình độ chuyên môn và được đào tạo, bồi dưỡng về kỹ năng, nghiệp vụ quản lý hành chính nhà nước ở các mức độ khác nhau Hơn nữa, chức năng cơ bản của biên chế hành chính là thực thi công vụ, thực thi quyền lực nhà nước, thực thi pháp luật; đây là một dạng lao động đặc thù và phức tạp không cho phép có sai sót, không được vi phạm Chính vì vậy, ngay khi tuyển dụng biên chế hành chính, cơ quan nhà nước đã yêu cầu người dự tuyển phải có chuyên môn, có đủ tiêu chuẩn về độ tuổi, phẩm chất chính trị, đạo đức… Trong điều kiện hiện nay, biên chế hành chính phải có trình độ chuyên môn hóa cao, được đào tạo một cách chính quy và hệ thống, đồng thời phải luôn luôn được bồi dưỡng, cập nhật kịp thời các thông tin và tri thức mới của khoa học công nghệ Không thể

Trang 20

xây dựng được nền công vụ và nền hành chính chính quy hiện đại, phục vụ đắc lực Nhân dân nếu biên chế hành chính chưa được quản lý và đào tạo cơ bản theo hướng chuyên nghiệp hóa, chuyên môn hóa cao

1.1.3.3 Biên chế hành chính tương đối ổn định, mang tính kế thừa, nhưng luôn đòi hỏi không ngừng nâng cao về chất lượng

Khác với công chức của một số nước, không có tính ổn định Đội ngũ công chức hành chính Việt Nam hoạt động ổn định, ít chịu biến động nhằm duy trì tính ổn định, liên tục của nền hành chính; họ được bảo hộ bằng quy định "biên chế nhà nước" Tuy nhiên, cơ chế này cũng tạo thành môi trường nuôi dưỡng sự thụ động, dựa dẫm, trì trệ của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức Bởi cán bộ, công chức đã thuộc diện biên chế chỉ trừ khi vi phạm pháp luật, hoặc vi phạm đến mức bị kỷ luật buộc thôi việc còn thường thì họ làm việc từ khi được tuyển dụng cho đến khi nghỉ hưu

Trước thực tế khách quan đó, đa số các cơ quan hành chính nhà nước đã chủ động xây dựng hệ thống chính sách tuyển dụng, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực hiện có bằng bồi dưỡng, đào tạo, đào tạo lại đội ngũ công chức, sắp xếp, đề bạt, thuyên chuyển, đãi ngộ phù hợp để giảm thiểu tối đa sự chênh lệch về số lượng và chất lượng nguồn nhân lực hành chính nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của xã hội Bên cạnh đó, cũng đòi hỏi cán bộ, công chức hành chính phải luôn chủ động tự đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ về mọi mặt để thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao

1.1.3.4 Hoạt động của biên chế hành chính diễn ra thường xuyên, liên tục trên phạm vi rộng và mang tính phức tạp

Các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức thành hệ thống từ trung ương đến cơ sở, thực hiện nhiệm vụ quản lý, điều hành toàn bộ các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội, ngoại giao, an ninh quốc phòng với các mặt hoạt động hết sức phong phú và phức tạp Tất cả các hoạt động đều liên quan hàng ngày và trực tiếp hoặc gián tiến đến cuộc sống của tất cả mọi người dân, đòi hỏi hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và biên chế hành chính phải đủ năng lực, thẩm quyền để giải quyết tất cả các vấn đề thuộc phạm vi quản lý, điều hành một cách nhanh chóng, kịp thời, có hiệu quả

1.1.3.5 Đội ngũ cán bộ, công chức hành chính phải am hiểu và tôn trọng luật pháp và thông lệ quốc tế

Trong điều kiện mở cửa hội nhập quốc tế hiện nay, tất yếu Nhà nước phải giải quyết các quan hệ pháp lý mang yếu tố quốc tế, đồng thời phải ký kết và thực

Trang 21

hiện các công ước quốc tế, các tập quán và thông lệ quốc tế trong tất cả các lĩnh vực Để thực hiện tốt nhiệm vụ này, biên chế hành chính phải có tri thức, phải am hiểu và tôn trọng luật pháp và thông lệ quốc tế Muốn vậy, trước hết họ phải có kiến thức pháp luật và trình độ ngoại ngữ nhất định, đủ để có thể giao tiếp và giải quyết công việc yếu tố người nước ngoài, đọc hiểu các văn bản pháp luật, hợp đồng mang tính quốc tế Do vậy, Nhà nước cần phải quan tâm, chú trọng đến công tác đào tạo, bồi dưỡng biên chế hành chính có đầy đủ phẩm chất và năng lực, am hiểu và có khả năng thực sự giải quyết tốt các công việc hành chính có yếu tố nước ngoài

1.1.3.6 Biên chế hành chính trung thành với Đảng, với Chính phủ, với Tổ quốc và Nhân dân

Nhà nước ta ra đời từ thắng lợi của cuộc Cách mạng Tháng Tám do nhân dân thực hiện dưới sự lãnh đạo của Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh Nhà nước ta là thiết chế quyền lực do Nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu Nhà nước ta tồn tại là để phục vụ lợi ích nhân dân, bảo đảm các quyền tự do dân chủ của công dân Vì vậy, biên chế hành chính phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe và chịu sự giám sát của Nhân dân

Trong bối cảnh mở cửa hội nhập với khu vực và quốc tế, chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế tập trung, tự cung tự cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế có nhiều quan hệ xã hội mới xuất hiện đòi hỏi biên chế hành chính phải có bản lĩnh chính trị vững vàng; đồng thời phải có những thay đổi tương ứng nhằm thích nghi và đủ khả năng giải quyết tốt mối quan hệ giữa phát triển kinh tế và bảo đảm công bằng tiến bộ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Như vậy, biên chế hành chính là số lượng công chức hành chính trong biên chế, chịu sự lãnh đạo, quản lý và kiểm soát chặt chẽ từ số lượng đến chất lượng của các cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật Biên chế hành chính hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những người được nhà nước trả lương, phụ cấp (nếu có) cũng như chế độ đãi ngộ bằng ngân sách nhà nước và nơi làm việc của họ là cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh, huyện, xã

Biên chế hành chính là công cụ quản lý công chức hành chính của cơ quan có thẩm quyền Quy định về biên chế là nhằm đảm bảo về cơ cấu, tính ổn định trong hoạt động của các cơ quan hành chính Mỗi cơ quan hành chính có những chức năng, nhiệm vụ cơ cấu tổ chức khác nhau đòi hỏi phải có biên chế khác nhau Chính vì thế, biên chế hành chính góp phần đảm bảo về mặt cơ cấu nhân sự, giúp cơ quan hành chính hoạt động có hiệu quả

Trang 22

Biên chế là một trong những dấu hiệu của cán bộ, công chức theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức hiện hành3 Biên chế hành chính được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền và theo quy định của pháp luật Hiện nay, biên chế hành chính cấp tỉnh, huyện do Chính phủ quyết định Căn cứ vào quyết định chỉ tiêu biên chế được Chính phủ giao, HĐND cấp tỉnh quyết định biên chế công chức trong cơ quan của UBND các cấp4 Công chức cấp xã do cấp huyện quản lý Căn cứ vào điều kiện kinh tế - xã hội, quy mô, đặc điểm của địa phương, Chính phủ quy định cụ thể số lượng cán bộ, công chức cấp xã5

Biên chế hành chính là cơ sở để xác lập quỹ lương và các khoản chi phí hành chính có liên quan của các cơ quan hành chính để đảm bảo hiệu quả của hoạt động công vụ Biên chế hành chính sẽ giúp các cơ quan hành chính thực hiện quản lý về nhân sự hiệu quả: tuyển dụng, sắp xếp, bố trí nhân sự, đào tạo, bồi dưỡng; thuyên chuyển, điều động, giải quyết nghỉ việc mà mục đích cuối cùng là nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ

Nghiên cứu về biên chế, đặc điểm và vai trò của biên chế hành chính cũng như tầm quan trọng của xác định biên chế trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cho chúng ta thấy ý nghĩa, sự cần thiết của việc xác định biên chế trong các cơ quan hành chính nhà nước sao cho khoa học và phù hợp thực tiễn

1.2 Xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Xác định biên chế hành chính nói chung thực chất là xác định số lượng, cơ cấu, chức danh, vị trí từng công việc cụ thể để bố trí số người cần thiết làm việc trong một cơ quan, tổ chức, đơn vị nhất định theo quy định của pháp luật và phù hợp yêu cầu chức năng, nhiệm vụ đòi hỏi, đảm bảo cơ quan, tổ chức, đơn vị hoạt động hiệu quả cao nhất Xác định biên chế liên quan chặt chẽ đến định mức biên chế Xác định biên chế trong cơ quan hành chính là nhiệm vụ không thể thiếu và hết sức quan trọng vì đây là cơ sở để tuyển dụng, bổ nhiệm, đề bạt, đào tạo nhân sự, xây dựng kế hoạch nguồn nhân lực của từng cơ quan, của địa phương; đồng thời cũng là cơ sở xây dựng chính sách tiền lương, khoán kinh phí hành chính và các chi phí khác nhằm đảm bảo hoạt động của các cơ quan hành chính và ổn định cuộc sống của công chức hành chính Sự phát triển và hoàn thiện các quy định liên quan đến biên chế đã từng bước

Trang 23

xây dựng cơ sở xác định biên chế tạo khung pháp lý cho các cơ quan quản lý biên chế và các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương sử dụng biên chế một cách chủ động, phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng cơ quan, từng địa phương

1.2.1 Cơ sở xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Biên chế không phải do các cơ quan tự ý xác định mà phải có căn cứ luật định Căn cứ các quy định về xác định biên chế, các tỉnh, huyện, xã đánh giá, báo cáo và lập hồ sơ đề xuất biên chế theo quy định và gởi cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, quyết định giao chỉ tiêu biên chế

1.2.1.1 Cơ sở xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh, huyện

Theo Khoản 2 Điều 4 Nghị định 21/2010/NĐ-CP biên chế hành chính cấp tỉnh, huyện hiện nay được xác định dựa trên các cơ sở sau:

- Số vị trí việc làm được xác định theo chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức - Tính chất, đặc điểm, mức độ phức tạp, quy mô, phạm vi, đối tượng quản lý ngành, lĩnh vực

- Quy trình quản lý chuyên môn, nghiệp vụ theo quy định của luật chuyên ngành - Chất lượng, trình độ, năng lực của đội ngũ công chức hiện có

- Mức độ hiện đại hóa công sở, trang thiết bị, phương tiện làm việc

- Khối lượng công việc thực tế đòi hỏi và tình hình quản lý, sử dụng biên chế - Quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

- Số lượng đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã

- Tính chất vùng, miền, an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội

- Thực trạng bố trí, sử dụng đội ngũ công chức của cơ quan, tổ chức, đơn vị Các căn cứ trên đã thể hiện đầy đủ các yếu tố cần thiết để xác định biên chế công chức cấp tỉnh, huyện phù hợp, đúng và đủ để ổn định đội ngũ công chức hành chính và đảm bảo hoàn thành công việc theo quy định

Điều 11 Nghị định 21/2010/NĐ-CP, quy định căn cứ để điều chỉnh biên chế công chức đối với tỉnh, huyện gồm có:

- Thành lập, tổ chức lại, giải thể cơ quan, tổ chức, đơn vị theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền

- Thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện

Trang 24

- Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền

Như vậy, Nghị định 21/2010/NĐ-CP đã quy định các cơ sở căn bản nhất để xác định, đề xuất, quyết định và phân bổ biên chế công chức cho tỉnh, huyện Nghị định không có quy định cụ thể về vị trí việc làm, quy mô dân số, diện tích, tính chất phức tạp và khối lượng công việc, mức độ hiện đại hoá

Ngày 10 tháng 9 năm 2010, Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số BNV (sau đây viết tắt là Thông tư số 07/2010/TT-BNV), hướng dẫn thực hiện một số điều quy định tại Nghị định 21/2010/NĐ-CP Thông tư này, tập trung hướng dẫn về lập kế hoạch biên chế công chức hàng năm; báo cáo kết quả sử dụng biên chế công chức được giao của năm trước liền kề; chế độ thống kê và báo cáo về tình hình thực hiện quản lý biên chế công chức; biểu mẫu kế hoạch biên chế công chức hàng năm; biểu mẫu thống kê, tổng hợp số liệu biên chế công chức hiện có Như vậy, Thông tư số 07/2010/TT-BNV cũng không hướng dẫn cụ thể các căn cứ để xác định biên chế công chức đối với cơ quan hành chính cấp tỉnh, huyện

07/2010/TT-Cơ sở xác định biên chế công chức hành chính cấp tỉnh, huyện được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật như:

- Về số lượng phó chủ tịch UBND cấp tỉnh:

Nghị định số 107/2004/NĐ-CP ngày 01 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ quy định số lượng phó chủ tịch uỷ ban nhân dân các cấp (sau đây viết tắt là Nghị định số 107/2004/NĐ-CP), có nêu: UBND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh có Chủ tịch, 5 Phó Chủ tịch (Điều 5) UBND các tỉnh có dân số từ 2.000.000 người trở lên hoặc có diện tích từ 10.000 km2 trở lên và thành phố trực thuộc Trung ương là đô thị loại I (trừ Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh) có Chủ tịch, 4 Phó Chủ tịch (Điều 6) Điều 7 Nghị định này quy định: UBND tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương không thuộc diện quy định tại Điều 6, có Chủ tịch, 3 Phó Chủ tịch UBND

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sau viết tắt là Luật Tổ chức chính quyền địa phương), quy định UBND tỉnh loại I có không quá 4 Phó Chủ tịch; tỉnh loại II và loại III có không quá 3 Phó Chủ tịch (Điều 20); UBND thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh có không quá 5 Phó Chủ tịch UBND; các thành phố khác trực thuộc trung ương có không quá 4 Phó Chủ tịch UBND (khoản 1 Điều 41)

- Về số lượng phó chủ tịch UBND cấp huyện:

Nghị định số 107/2004/NĐ-CP quy định: UBND huyện có dân số từ 150.000 người hoặc có diện tích từ 1.000 km2 trở lên và huyện có từ 30 đơn vị hành chính

Trang 25

cấp xã trở lên, có Chủ tịch, 3 Phó Chủ tịch UBND (Điều 8) UBND huyện không thuộc diện quy định tại Điều 8 Nghị định này có Chủ tịch, 2 Phó Chủ tịch UBND Uỷ ban nhân dân quận, thành phố thuộc tỉnh là đô thị loại 2 có Chủ tịch, 3 Phó Chủ tịch UBND (Điều 10)

Luật Tổ chức chính quyền địa phương, quy định UBND huyện loại I có không quá ba Phó Chủ tịch; huyện loại II và loại III có không quá hai Phó Chủ tịch (Điều 27)

Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04//02/2008 của Chính phủ được thay thế bởi Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau viết tắt là Nghị định số 24/2014/NĐ-CP) chỉ quy định về số cơ quan chuyên môn và số lượng lãnh đạo sở gồm Giám đốc và không quá 3 Phó giám đốc (trừ Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không quá 4 Phó giám đốc) Nghị định này không quy định biên chế công chức của các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh Biên chế các cơ quan này được quy định trong Thông tư của các bộ chủ quản như Thông tư số 15-NT ngày 31 tháng 12 năm 1984 của Bộ Nội thương hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy Sở thương nghiệp các tỉnh, thành phố và đặc khu, theo đó số lượng biên chế của Sở thương nghiệp thành phố Hồ Chí Minh từ 90 đến 100 người

Nghị định số 14/2008/NĐ-CP ngày 04//02/2008 của Chính phủ được thay thế

bởi Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện – quận – thị xã, thành

phố thuộc tỉnh (sau viết tắt là Nghị định số 37/2014/NĐ-CP) cũng chỉ quy định về số

cơ quan chuyên môn và số lượng lãnh đạo phòng gồm Trưởng phòng và không quá 3 Phó trưởng phòng Nghị định này không quy định biên chế công chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện Biên chế các cơ quan này được quy định trong Thông tư của các bộ chủ quản như Thông tư số 13-NT ngày 29 tháng 12 năm 1984 của Bộ Nội thương hướng dẫn cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của phòng thương nghiệp huyện, quận, thị xã và thành phố trực thuộc tỉnh, theo đó số lượng biên chế của Phòng Thương nghiệp từ 5 đến 8 người

Như vậy, cơ sở xác định biên chế, quy định về biên chế của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, huyện được quy định trong Luật Cán bộ, công chức, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, của Bộ Nội vụ và của bộ chuyên ngành Điều này thể hiện sự chưa thống nhất, thiếu tính hệ thống, dễ nảy sinh cục bộ ngành và khó kiểm soát, điều chỉnh về biên chế hành chính

Trang 26

Thực hiện Luật Cán bộ, công chức, ngày 22 tháng 4 năm 2013 Chính phủ ban hành Nghị định số 36/2013/NĐ-CP về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức (sau đây viết tắt là Nghị định số 36/2013/NĐ-CP) Nghị định này quy định cụ thể chi tiết về căn cứ, nguyên tắc, phương pháp, trình tự, thủ tục xác định vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; thẩm quyền quyết định, phê duyệt, quản lý vị trí việc làm (Điều 1) Đối với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, Nghị định này áp dụng đối với các cơ quan, tổ chức sau: HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện; các Ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện; các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện (Điều 2)

Vị trí việc làm là công việc gắn với chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị (khoản 1 Điều 3) trong đó bao hàm cả công chức hành chính Việc xây dựng vị trí việc làm nhằm làm rõ đặc điểm tình hình của các cơ quan, khối lượng công việc, chất lượng và số lượng của đội ngũ công chức cần có để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo quy định Vị trí việc làm là cơ sở cho việc phân bổ, bố trí và sử dụng hợp lý biên chế hành chính được giao, tuyển dụng, nâng ngạch lương, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá công chức hàng năm và cơ cấu lại đội ngũ công chức, tinh giản biên chế góp phần tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ Quản lý công chức theo hệ thống vị trí việc làm là mô hình quản lý hiện đại, có nhiều ưu điểm Nội dung quản lý nhân lực như tuyển dụng, bố trí, luân chuyển, thuyên chuyển, bổ nhiệm, đào tạo, đánh giá kết quả công việc được thực hiện dựa trên các vị trí việc làm Công việc được sắp xếp theo một trật tự thứ bậc cụ thể, chặt chẽ Xác định vị trí việc làm không chỉ xác định qua khối lượng, số lượng công việc thực hiện ở một vị trí nhất định trong tổ chức bộ máy mà quan trọng hơn là phải xác định được đặc điểm, đặc thù, tính phức tạp và tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ, năng lực công tác, số lượng biên chế cần thiết để thực hiện công việc đó nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác Xây dựng đề án vị trí việc làm cần đảm bảo tuân thủ Luật Cán bộ, công chức; Nghị định số 36/2013/NĐ-CP và Hướng dẫn của cơ quan chủ quản, của UBND cùng cấp để xác định đúng chức năng, nhiệm vụ, khối lượng công việc, tiêu chuẩn từng chức danh Xây dựng vị trí việc làm nhằm rà soát điều chỉnh phân bổ sử dụng biên chế hành chính hợp lý hơn để từng bước nâng chuẩn đội ngũ công chức, tinh gọn bộ máy, thực hiện chặt chẽ chính sách tuyển dụng, tiếp nhận (đầu vào) và chính sách nghỉ hưu, thôi việc chuyển công tác (đầu ra) Khi xây dựng vị trí việc làm cần đảm bảo nguyên tắc: Kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế, phải phù hợp với chức năng, nhiệm

Trang 27

vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng cơ quan Bảo đảm tính khoa học, khách quan, công khai, minh bạch và phù hợp với điều kiện thực tiễn; phát huy tính chủ động và tinh thần trách nhiệm của công chức

Như vậy, sau một thời gian dài nghiên cứu và chuẩn bị, Nghị định số 36/2013/NĐ-CP đã cụ thể hoá quan điểm chủ trương của Đảng và quy định của Luật Cán bộ, công chức về xác định biên chế hành chính gắn với vị trí việc làm Nghị định cũng đã quy định thống nhất Bộ Nội vụ là cơ quan tổng hợp chung về vị trí việc làm, cơ cấu ngạch công chức của các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, của Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 16) Quy định này, thể hiện sự tập trung thống nhất nhằm quản lý biên chế nói chung, biên chế hành chính nói riêng được khoa học hơn, kiểm soát chặt chẽ để từng bước xác định, quyết định, phân giao và sử dụng biên chế hành chính phù hợp, hiệu quả Tuy nhiên, việc xác định biên chế theo vị trí việc làm chỉ áp dụng đối với các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến huyện

1.2.1.2 Cơ sở xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở xã, phường, thị trấn trực thuộc quận, huyện (sau gọi chung là cấp xã)

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước (khoản 3 Điều 4) Điều 61 của Luật này, quy định cụ thể số lượng cán bộ, công chức cấp xã với các chức danh sau: Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ; Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND; Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND; Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam); Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam; Trưởng Công an; Chỉ huy trưởng Quân sự; Văn phòng - thống kê; Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã); Tài chính - kế toán; Tư pháp - hộ tịch; Văn hóa - xã hội

Nghị định số 107/2004/NĐ-CP quy định số lượng phó chủ tịch xã như sau: UBND xã miền núi, hải đảo có dân số từ 5.000 người trở lên; xã đồng bằng, trung

du có dân số từ 8.000 người trở lên và xã biên giới, có 2 Phó Chủ tịch (Điều 11)

Trang 28

UBND xã không thuộc diện quy định tại Điều 11 Nghị định này có 1 Phó Chủ tịch (Điều 12) UBND phường, thị trấn có 2 Phó Chủ tịch (Điều 13)

Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định UBND xã loại I có không

quá hai Phó Chủ tịch; xã loại II và loại III có một Phó Chủ tịch (Điều 34)

Thực hiện Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Chính phủ ban hành Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở xã (sau đây viết tắt là Nghị định số 92/2009/NĐ-CP) Điều 4 của Nghị định này, quy định số lượng cán bộ, công chức cấp xã được bố trí theo loại đơn vị hành chính cấp xã; cụ thể như sau: Cấp xã loại 1: không quá 25 người; Cấp xã loại 2: không quá 23 người; Cấp xã loại 3: không quá 21 người

Căn cứ để phân loại xã được quy định tại Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn (sau viết tắt là Nghị định số 159/2005/NĐ-CP) Việc xếp loại cấp xã do Chủ tịch UBND tỉnh quyết định sau khi đã được HĐND huyện thông qua (Điều 7) Theo đó, các xã, phường, thị trấn thuộc địa bàn biên giới và hải đảo là đơn vị hành chính cấp xã loại 1 Các xã, phường, thị trấn còn lại xếp thành 3 loại 1,2,3 bằng cách tính điểm

các tiêu chí như: Dân số, diện tích, các yếu tố đặc thù (Điều 4) Điều 5 của Nghị định

này quy định cụ thể cách thức tính điểm để xếp loại đơn vị hành chính cấp xã

Điều 6, Điều 7 Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07 tháng 5 năm 2009 của Chính phủ về việc phân loại đô thị, quy định các tiêu chuẩn cơ bản để phân loại, đánh giá đô thị như: chức năng đô thị, quy mô dân số, mật độ dân số, tỷ lệ lao động phi nông, hệ thống công trình hạ tầng đô thị, kiến trúc và cảnh quan đô thị…

Như vậy cơ sở để xác định biên chế hành chính ở cấp xã đã được quy định cụ thể trong nhiều Nghị định chủ yếu dựa trên các tiêu chí dân số, diện tích tự nhiên, các yếu tố đặc thù về vị trí địa chính trị, dân tộc, tôn giáo mà không căn cứ vào khối lượng công việc hành chính, khối lượng công việc của vị trí việc làm Với những quy định này thì việc thay đổi xếp loại cấp xã rất ít khi xảy ra Như vậy, biên chế hành chính cấp xã mang tính ổn định cao, bình quân, chỉ thay đổi theo số dân là chủ yếu vì thế biên chế hành chính cấp xã thường có xu hướng tăng, khó giảm

Cùng với sự chấp hành các quy định của pháp luật, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương luôn chịu tác động bởi các yếu tố chủ quan, khách quan bên ngoài dẫn đến những thay đổi về tổ chức và nhân sự do đó công tác xác định số lượng, chất lượng nhân sự cho cơ quan hành chính trong mỗi giai đoạn khác nhau

Trang 29

trở thành vấn đề khách quan đảm bảo sự ổn định và phát triển của mỗi cơ quan hành chính Vì vậy, xác định biên chế, định biên là nhiệm vụ mà mỗi cơ quan hành chính cần thường xuyên tiến hành theo đúng quy trình, quy định nhằm đạt đến mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước

1.2.2 Quy trình xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

1.2.2.1 Đối với biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính cấp xã

Căn cứ vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBND xã theo quy định; tính chất, đặc điểm, mức độ phức tạp và quy mô, phạm vi, đối tượng quản lý; quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và đặc điểm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội Chủ tịch UBND xã lập Đề án biên chế hành chính gởi nộp về UBND huyện (thông qua Phòng Nội vụ) Phòng Nội vụ căn cứ các quy định của pháp luật liên quan đến biên chế hành chính của UBND xã (Luật Cán bộ, công chức; Nghị định số 92/2009/NĐ-CP; Nghị định số 159/2005/NĐ-CP…), thẩm định và tham mưu UBND huyện ban hành quyết định giao biên chế hành chính cho UBND xã

Khi tính chất, đặc điểm, mức độ phức tạp và quy mô, phạm vi, đối tượng quản lý; quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và đặc điểm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội của xã có thay đổi thì UBND xã gởi báo cáo đề nghị công nhận xã thuộc cấp 1,2, hay 3 kèm theo các số liệu, tài liệu có liên quan gởi về UBND huyện thẩm định UBND huyện thông qua HĐND huyện phê duyệt và báo cáo đề xuất Chủ tịch UBND tỉnh xem xét, quyết định (thông qua Sở Nội vụ)

1.2.2.2 Đối với biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện

Căn cứ chỉ tiêu biên chế được xem xét điều chỉnh theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 21/2010/NĐ-CP, Khoản 2 Điều 9 Nghị định số 36/2013/NĐ-CP và các quy định có liên quan, cụ thể: Căn cứ vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBND huyện theo quy định; tính chất, đặc điểm, mức độ phức tạp và quy mô, phạm vi, đối tượng quản lý; quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; đặc điểm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội và số lượng đơn vị hành chính cấp xã và thực trạng bố trí, sử dụng đội ngũ công chức của cơ quan, tổ chức, đơn vị Các phòng ban chuyên môn thuộc UBND huyện lập đề án biên chế hành chính gởi UBND huyện (thông qua Phòng Nội vụ)

Trang 30

Căn cứ Đề án biên chế hành chính của các phòng ban, phòng Nội vụ thẩm định, tổng hợp và xây dựng Đề án biên chế hành chính của huyện trình UBND huyện xem xét, phê duyệt

Gởi nộp Đề án biên chế hành chính của huyện về UBND tỉnh (qua Sở Nội vụ) Sở Nội vụ thẩm định, tổng hợp Đề án biên chế của các huyện, lập báo cáo thẩm định trình UBND tỉnh xem xét, quyết định

1.2.2.3 Đối với biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh

Căn cứ vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBND tỉnh theo quy định; tính chất, đặc điểm, mức độ phức tạp và quy mô, phạm vi, đối tượng quản lý; quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; đặc điểm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội và số lượng đơn vị hành chính cấp huyện và thực trạng bố trí, sử dụng đội ngũ công chức của cơ quan, tổ chức, đơn vị

Các phòng ban chuyên môn thuộc UBND tỉnh lập đề án biên chế hành chính gởi UBND tỉnh (thông qua Sở Nội vụ)

Căn cứ Đề án biên chế hành chính của các sở ngành và các huyện, Sở Nội vụ thẩm định, tổng hợp và xây dụng Đề án biên chế hành chính của tỉnh trình UBND tỉnh xem xét, phê duyệt

Gởi nộp Đề án biên chế hành chính của tỉnh về Chính phủ (thông qua Bộ Nội vụ) Bộ Nội vụ thẩm định, tổng hợp Đề án biên chế của các tỉnh, các bộ ngành chuyên môn thuộc Chính phủ; lập báo cáo thẩm định trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định

Căn cứ Quyết định biên chế, đề án phân bổ, giao biên chế hành chính đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Bộ Nội vụ ban hành Quyết định giao biên chế hành chính cho các Bộ và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

Căn cứ biên chế được giao UBND tỉnh trình HĐND tỉnh xem xét, quyết định giao biên chế hành chính đối với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố và các huyện

1.2.3 Cải cách hành chính và vấn đề tinh giảm biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Cải cách hành chính là một quá trình tất yếu khách quan diễn ra ở tất cả các quốc gia vì các chính phủ trên thế giới đều nhận ra sự cần thiết phải tăng hiệu lực, hiệu quả và tính phục vụ của hệ thống hành chính nhà nước

Trang 31

Từ Đại hội VI của Đảng đến nay, Đảng và Nhà nước đã ban hành tổ chức thực hiện nhiều Nghị quyết về đổi mới, kiện toàn tổ chức, bộ máy của hệ thống chính trị gắn với tinh giản biên chế, cải cách tiền lương Đảng và Nhà nước đã luôn xác định đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất, năng lực và trình độ đáp ứng yêu cầu công cuộc xây dựng và phát triển đất nước là nội dung và nhiệm vụ quan trọng của cải cách hành chính nhà nước Nghị quyết Trung ương 8 khóa VII của Đảng đã xác định: “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là đẩy mạnh cải cách nền hành chính nhà nước”6

Nước ta đã và đang đẩy mạnh thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước theo hướng “xây dựng nền hành chính dân chủ, hiện đại, chuyên nghiệp, năng động, phục vụ nhân dân hoạt động có hiệu lực, hiệu quả Hoàn thiện thể chế hành chính dân chủ - pháp quyền, quy định trách nhiệm và cơ chế giải trình của các cơ quan nhà nước”7

Trong quá trình thực hiện đường lối đổi mới, Đảng ta đã có nhiều chủ trương về cải cách hành chính và luôn xác định cải cách hành chính là một khâu quan trọng để phát triển đất nước Các cơ quan nhà nước đã xây dựng và tổ chức thực hiện nhiều chương trình, kế hoạch về cải cách hành chính theo các chủ trương, nghị quyết của Đảng, nhất là chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước 02 giai đoạn 2001 - 2010 và 2011 - 2020, Chính phủ đã xác định cải cách tổ chức bộ máy hành chính là một trong những nội dung quan trọng cần tập trung thực hiện với đầy đủ quan điểm, mục tiêu, yêu cầu cơ bản, các giải pháp để thực hiện có hiệu quả “Cải cách thể chế; xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, chú trọng cải cách chính sách tiền lương nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức, viên chức thực thi công vụ có chất lượng và hiệu quả cao; nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và chất lượng dịch vụ công”8

Chương IX “Chính quyền địa phương” của Hiến pháp Việt Nam năm 2013 đã khẳng định quyết tâm cải cách thể chế của Đảng, Nhà nước và Nhân dân; đã đánh dấu những thay đổi lớn, mở ra những định hướng cơ bản cho việc đổi mới

chính Nhà nước giai đoạn 2011-2020

Trang 32

chính quyền địa phương như “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định” (khoản 2 Điều 110); “ Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên” (khoản 1 Điều 112); “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” (khoản 2 Điều 112) Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các nghị định quy định về tổ chức cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, cấp huyện đã quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của từng cơ quan trong hệ thống hành chính, loại bỏ phần lớn sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ tạo điều kiện thuận lợi cho việc sắp xếp lại tổ chức bộ máy, xác định vị trí việc làm tạo cơ sở để thực hiện tinh giản biên chế

1.3 Quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

1.3.1 Nguyên tắc quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Nguyên tắc 1: Bảo đảm biên chế đúng và biên chế đủ9

- Biên chế đúng được xác định theo 2 tiêu chí: Đúng theo vị trí việc làm, nhằm bảo đảm có vị trí việc làm thì có biên chế tương ứng, không để tình trạng bỏ trống vị trí việc làm mà thiếu biên chế để thực hiện và ngược lại có biên chế nhưng lại không bố trí được vị trí việc làm Đúng theo chuyên môn, nghiệp vụ được đào tạo, để không bị lãng phí quá trình đào tạo và để đáp ứng được yêu cầu công việc đòi hỏi

- Biên chế đủ theo 2 tiêu chí: Đủ số lượng biên chế tương ứng với số lượng vị trí việc làm đã được xác định theo chức năng, nhiệm vụ và quy trình xử lý chuyên môn, nghiệp vụ theo quy định Đủ về cơ cấu biên chế theo chức danh chuyên môn, nghiệp vụ đòi hỏi và tương ứng với vị trí việc làm để sử dụng đúng, có hiệu quả số biên chế

Việc xem xét và điều chỉnh biên chế theo nguyên tắc “đúng và đủ” cần căn cứ vào tình hình phát triển thực tế và lưu ý đặc biệt đến chất lượng biên chế Chất lượng biên chế cao thì năng lực thực thi công việc và mức độ bao quát được nhiều công việc hơn; khi đó không cần tăng số lượng biên chế mà ngược lại có thể giảm

Trang 33

đi đến mức thấp nhất có thể Chất lượng biên chế thấp thì lại phải điều chỉnh tăng số lượng biên chế để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đòi hỏi

Nguyên tắc 2: Tổ chức nào thì có biên chế đó; nhiệm vụ phát triển đến đâu thì biên chế điều chỉnh đến đó tương ứng với thực tế công việc, nhiệm vụ được giao

- Tổ chức nào thì có biên chế đó tương ứng; vì thực tế có nhiều loại tổ chức khác nhau về vị trí, chức năng, tính chất hoạt động; theo đó có các loại biên chế tương ứng làm việc trong từng loại tổ chức Có biên chế công chức hành chính hay biên chế công chức nhà nước; có biên chế công chức của Đảng; có biên chế công chức của tổ chức chính trị - xã hội; có biên chế công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý và biên chế viên chức không thuộc bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập

- Nhiệm vụ phát triển đến đâu thì biên chế điều chỉnh đến đó theo thực tế công việc đòi hỏi; vì biên chế là để bảo đảm nhân lực cho thực thi nhiệm vụ của tổ chức

Nguyên tắc 3: Quản lý biên chế bảo đảm tính khoa học, tính pháp lý và thực tế công tác quản lý biên chế

Bảo đảm tính khoa học là việc xác định và quản lý biên chế phải có các tiêu chí làm căn cứ cho việc xây dựng kế hoạch biên chế hàng năm của từng cơ quan, tổ chức, đơn vị và cả nước

Bảo đảm tính pháp lý là bảo đảm tuân thủ các quy định của Luật cán bộ, công chức và các chế định hướng dẫn thi hành và quy định của cấp có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam Mặt khác, phải bảo đảm công khai, minh bạch, dân chủ trong quản lý và sử dụng biên chế theo quy định của pháp luật

Thực tế đặt ra yêu cầu về quản lý, sử dụng biên chế của các ngành, các cấp; vì vậy cần có sự nhất quán giữa tính khoa học, tính pháp lý với thực tế về quản lý biên chế

Nguyên tắc quản lý biên chế được quy định chặt chẽ và có tính liên thông giữa quản lý biên chế với tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức; bảo đảm tính thống nhất giữa các cơ quan có thẩm quyền quyết định biên chế trong hệ thống chính trị

1.3.2 Nội dung quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Luật Cán bộ, công chức quy định “việc quản lý nhà nước về công chức do Chính phủ quản lý thống nhất”10, điều này có nghĩa là các quy định cụ thể về tuyển

Trang 34

dụng, sử dụng, nâng ngạch, bổ nhiệm, từ chức, khen thưởng, kỷ luật, tiền lương, đãi ngộ, thôi việc, nghỉ hưu đối với những người được xác định là công chức, biên chế hành chính đều được thống nhất quản lý và thực hiện theo các quy định của Chính phủ Pháp luật về quản lý biên chế là cơ sở và là công cụ quản lý nhà nước về biên chế, nó cung cấp các chuẩn mực cho các cơ quan nhà nước thực hiện việc quản lý, sử dụng biên chế Vị trí quan trọng trong xây dựng pháp luật về quản lý biên chế công chức trong đó có biên chế hành chính thuộc về Chính phủ Chính phủ là cơ quan thống nhất quản lý biên chế, có thẩm quyền xây dựng, trình các dự án luật, pháp lệnh có nội dung liên quan, cũng như ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành để áp dụng thống nhất quản lý biên chế hành chính trên toàn lãnh thổ Việt Nam

Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm trước Chính phủ về quản lý nhà nước về biên chế Trong phạm vi thẩm quyền của mình, Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý biên chế công chức trong đó có biên chế hành chính trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền, như xây dựng nghị định về quản lý biên chế công chức trình Chính phủ ban hành Và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật như thông tư , thông tư liên tịch và các văn bản quy phạm pháp luật khác quy định điều chỉnh và hướng dẫn thực hiện hoạt động quản lý biên chế nói chung

Bộ quản lý ngành, lĩnh vực xây dựng trình cơ quan có thẩm quyền hoặc ban hành văn bản hướng dẫn về xác định biên chế đối với ngành, lĩnh vực mình phụ trách

Trong xây dựng và ban hành pháp luật về quản lý biên chế, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật về quản lý biên chế có tầm quan trọng đặc biệt nhằm khắc phục kịp thời những hạn chế của pháp luật về quản lý biên chế, nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật về quản lý biên chế, tính pháp điển và đặc biệt là tạo điều kiện cho công tác quản lý biên chế đạt hiệu lực, hiệu quả

1.3.2.1 Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật về biên chế, hướng dẫn xác định biên chế và quản lý biên chế

Trước đây, việc quản lý biên chế vẫn còn mang những dấu ấn của cơ chế kế hoạch hóa tập trung, “xin – cho” Từ năm 2008, Luật Cán bộ, công chức quy định việc quản lý công chức dựa trên cơ sở kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh với vị trí việc làm với kết quả, hiệu quả công việc Để thực hiện việc đổi mới quản lý biên chế, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2010/NĐ-CP quy định rất rõ biên chế công chức luôn phải dựa trên cơ sở xác định vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức Việc quản lý biên chế công chức phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

Trang 35

- Tuân thủ các quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định của cơ quan có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam

- Bảo đảm thống nhất, đồng bộ giữa quản lý biên chế công chức với tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức

- Kết hợp giữa quản lý biên chế công chức với tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm của công chức

- Đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, bảo đảm biên chế công chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị

- Công khai, minh bạch, dân chủ trong quản lý biên chế công chức

Với các nguyên tắc trên, việc xác định biên chế công chức trong từng cơ quan, đơn vị, đầu tiên và trước hết phải dựa vào vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng cơ quan, tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền quy định

Để xác định vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức, Nghị định số 36/2013/NĐ-CP quy định việc xác định vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức bao gồm những bước sau:

Bước 1 - Thống kê công việc theo chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị

Bước 2 - Phân nhóm công việc

Bước 3 - Xác định các yếu tố ảnh hưởng

Bước 4 - Thống kê, đánh giá thực trạng đội ngũ công chức

Bước 5 - Xác định danh mục vị trí việc làm và phân loại các vị trí việc làm cần có để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức

Bước 6 - Xây dựng bản mô tả công việc của từng vị trí việc làm Bước 7 - Xây dựng khung năng lực của từng vị trí việc làm Bước 8 - Xác định ngạch công chức tương ứng

Để triển khai thực hiện tốt việc xác định vị trí việc làm theo Nghị định 36/2013/NĐ- CP, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 05/2013/TT-BNV hướng dẫn thực hiện11

Ngoài ra, việc xác định biên chế công chức còn phải căn cứ vào các yếu tố khác như tính chất, đặc điểm, mức độ phức tạp và quy mô, phạm vi, đối tượng quản lý của ngành, lĩnh vực; quy trình quản lý chuyên môn, nghiệp vụ theo quy định của

Trang 36

luật chuyên ngành; mức độ hiện đại hoá công sở, trang thiết bị, phương tiện làm việc và ứng dụng công nghệ thông tin; thực tế tình hình quản lý biên chế công chức được giao của cơ quan, tổ chức, đơn vị Đối với cơ quan, tổ chức ở địa phương, việc xác định biên chế công chức còn phải căn cứ vào quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; số lượng đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã; đặc điểm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội

1.3.2.2 Lập kế hoạch biên chế hàng năm, điều chỉnh biên chế chỉ áp dụng đối với cấp tỉnh, huyện

a) Lập kế hoạch biên chế hàng năm: Dựa trên các căn cứ xác định biên chế công chức được quy định tại Điều 4 của Nghị định 21/2010/NĐ-CP và văn bản hướng dẫn xác định biên chế của Bộ Nội vụ, Sở Nội vụ các huyện, tỉnh lập kế hoạch biên chế hàng năm12 gồm các nội dung chính sau:

- Báo cáo kết quả sử dụng biên chế được giao của năm trước liền kề; kem theo các biểu mẫu thống kê, tổng hợp số liệu biên chế hiện có

- Xác định số lượng biên chế

- Giải pháp thực hiện kế hoạch biên chế công chức sau khi được cấp có thẩm quyền giao hoặc phê duyệt, dự kiến nguồn công chức bổ sung, thay thế, nghỉ hưu, nghỉ việc và dự toán kinh phí để thực hiện

Chậm nhất là ngày 20 tháng 7 năm trước liền kề, huyện gởi về Sở Nội vụ và tỉnh gởi Bộ Nội vụ kế hoạch biên chế hàng năm để thẩm định, trình cấp có thẩm quyền quyết định Sau thời gian trên, nếu tỉnh, huyện không gởi kế hoạch biên chế công chức hàng năm thì giữ ổn định số biên chế công chức đã được giao

Điều 10 Nghị định 21/2010/NĐ-CP của Chính phủ quy định hồ sơ kế hoạch biên chế công chức hàng năm Điều 11 Nghị định 21/2010/NĐ-CP của Chính phủ quy định điều chỉnh biên chế công chức hàng năm như sau: Khi có căn cứ điều chỉnh biên chế công chức như: Thành lập, tổ chức lại, giải thể cơ quan, tổ chức, đơn vị theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền; thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện; điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền thì huyện huyện gởi về Sở Nội vụ và tỉnh gởi Bộ Nội vụ hồ sơ điều chỉnh biên chế công chức để thẩm định, trình cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định

Trang 37

1.3.2.3 Quyết định biên chế, phân bổ, sử dụng biên chế

a) Quyết định, phân bổ biên chế hành chính cấp tỉnh, huyện được quy định tại Điều 14 Nghị định số 21/2010/NĐ-CP của Chính phủ, cụ thể:

- Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tổng biên chế công chức, biên chế công chức dự phòng các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

- Bộ Nội vụ phân bổ, giao biên chế công chức sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đối với từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Điều chỉnh biên chế công chức trong phạm vi biên chế công chức dự phòng được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo quy định

- HĐND cấp tỉnh quyết định chỉ tiêu biên chế công chức13 trong các cơ quan của HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện trong biên chế công chức được Bộ Nội vụ giao UBND cấp tỉnh quyết định phân bổ chỉ tiêu biên chế hành chính cho UBND cấp huyện và các cơ quan chuyên môn thuộc HĐND, UBND cấp tỉnh theo Nghị định số 24/2014/NĐ-CP Biên chế của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được quyết định căn cứ vào chức năng nhiệm vụ của từng cơ quan theo quy định của Nghị định 24/2014/NĐ-CP và đặc điểm của địa phương UBND cấp tỉnh là cơ quan có thẩm quyền quyết định giao biên chế hợp lý cho từng cơ quan trên cơ sở biên chế được Chính phủ giao và quyết định của HĐND tỉnh Như vậy, theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì cấp tỉnh có thẩm quyền rất lớn trong việc quản lý, sử dụng và quyết định về chỉ tiêu biên chế

- UBND cấp huyện giao biên chế căn cứ vào chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của từng phòng ban chuyên môn được quy định tại Nghị định số 37/2014/NĐ-CP và thực hiện theo hướng dẫn của Sở Nội vụ về việc giao biên chế và sử dụng biên chế tại cấp huyện

Hàng năm vào cuối tháng 6, UBND cấp huyện báo cáo kết quả thực hiện biên chế hiện tại và kế hoạch biên chế cho năm sau về UBND tỉnh (thông qua Sở Nội vụ) Việc xây dựng biên chế cấp huyện thực hiện theo trình tự như sau:

- Phòng Nội vụ cấp huyện giúp UBND cấp huyện tổng hợp và đánh giá tình hình sử dụng biên chế hiện tại của các phòng ban quản lý nhà nước thuộc UBND huyện quản lý

- Căn cứ vào nhu cầu công việc cần giải quyết thực tế ở địa phương; các văn bản quy phạm pháp luật về việc bổ sung chức năng quản lý nhà nước cho các phòng

Trang 38

ban chuyên môn, phòng Nội vụ dự kiến biên chế phát sinh: tăng hoặc giảm và lập kế hoạch giải trình cụ thể báo cáo UBND huyện

- Sau khi xem xét, UBND cấp huyện thông qua kế hoạch và Chủ tịch UBND cấp huyện ký kế hoạch gởi về UBND cấp tỉnh

- UBND cấp tỉnh phê duyệt kế hoạch biên chế cấp huyện bằng hình thức ban hành quyết định và giao biên chế cho cấp huyện cụ thể về số lượng biên chế hành chính

- Căn cứ vào biên chế cụ thể được UBND cấp tỉnh giao, UBND cấp huyện ban hành quyết định giao biên chế cho từng cơ quan chuyên môn cụ thể dựa trên chức năng nhiệm vụ của từng cơ quan

Như vậy, việc xây dựng kế hoạch biên chế hàng năm là công việc rất quan trọng đối với UBND cấp huyện vì nó quyết định đến tổng kinh phí hoạt động thường xuyên trong năm của huyện

b) Quyết định, phân bổ biên chế hành chính cấp xã:

Để xác định được tổng biên chế nhà nước ở địa phương thì cần xác định cả biên chế cấp xã Theo pháp luật hiện hành thì biên chế cấp xã được thực hiện như sau:

- Biên chế cán bộ, công chức cấp xã được quy định tại Nghị định số 92/2009/NĐ-CP, theo đó, biên chế hành chính cấp xã bao gồm cả cán bộ, công chức được luân chuyển, điều động, biệt phái về cấp xã (khoản 2 Điều 4)

Nghị định 92/2010/NĐ-CP quy định UBND cấp tỉnh ra quyết định giao số lượng cán bộ, công chức cấp xã đối với cấp huyện; hướng dẫn việc kiêm nhiệm một số chức danh để bảo đảm các lĩnh vực công tác ở địa phương đều có cán bộ, công chức đảm nhiệm; riêng chức danh công chức địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã), được bố trí 02 người để bảo đảm có công chức chuyên trách theo dõi về nông nghiệp, xây dựng nông thôn mới; chức danh Văn hoá - xã hội được bố trí 02 người để bảo đảm có công chức chuyên trách theo dõi về Lao động - Thương binh và Xã hội

Căn cứ số lượng cán bộ, công chức cấp xã do UBND cấp tỉnh giao, UBND cấp huyện ban hành Quyết định giao biên chế hành chính cho UBND cấp xã theo quy định của Nghị định số 92/2009/NĐ-CP dựa trên cơ sở phân loại đơn vị hành chính cấp xã được quy định tại Nghị định số 159/2005/NĐ-CP

Điều 4 Nghị định số 92/2009/NĐ-CP, quy định số lượng cán bộ, công chức cấp xã (biên chế hành chính) được bố trí theo loại đơn vị hành chính cấp xã như

Trang 39

sau: Cấp xã loại 1: không quá 25 người; Cấp xã loại 2: không quá 23 người; Cấp xã loại 3: không quá 21 người

- Việc giao biên chế cho UBND cấp xã căn cứ theo quy định của Nghị định số 92/2009/NĐ-CP do UBND huyện thực hiện trong quý 1 hằng năm để có cơ sở xác định ngân sách hoạt động cho cấp xã

1.3.2.4 Hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra việc quản lý biên chế

Luật Cán bộ, công chức, quy định Thanh tra Bộ Nội vụ, Thanh tra Sở Nội vụ thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đối với việc việc thực hiện tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, điều động, luân chuyển, biệt phái, miễn nhiệm, đánh giá, thôi việc, nghỉ hưu, khen thưởng, xử lý kỷ luật công chức, đạo đức, văn hóa giao tiếp trong thi hành công vụ của công chức và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động công vụ (khoản 2 Điều 75)

Nghị định 21/2010/NĐ-CP của Chính phủ quy định Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập chịu trách nhiệm: Chỉ đạo các cơ quan, tổ chức, đơn vị trực thuộc lập kế hoạch biên chế công chức hàng năm Căn cứ vào biên chế được giao: Giao biên chế công chức của các cơ quan, tổ chức hành chính trực thuộc Thực hiện chế độ thống kê và báo cáo về tình hình thực hiện quản lý biên chế công chức theo quy định tại Nghị định này và hướng dẫn của Bộ Nội vụ Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định về quản lý biên chế công chức Giải quyết khiếu nại, tố cáo về quản lý biên chế công chức thuộc thẩm quyền (Điều 13) Điều 14 Nghị định này quy định, Bộ trưởng Bộ Nội vụ có trách

nhiệm: Ban hành văn bản hướng dẫn xác định biên chế công chức Thanh tra, kiểm

tra việc thực hiện quản lý biên chế công chức được giao theo quy định của Nghị định này và các quy định khác của pháp luật có liên quan Giải quyết khiếu nại, tố cáo về quản lý biên chế công chức thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật

Nghị định 92/2010/NĐ-CP quy định UBND cấp tỉnh ra quyết định giao số lượng cán bộ, công chức cấp xã theo quy định tại Điều 4 Nghị định này; hướng dẫn việc kiêm nhiệm một số chức danh để bảo đảm các lĩnh vực công tác ở địa phương đều có cán bộ, công chức đảm nhiệm; bố trí, hướng dẫn, kiểm tra việc sử dụng nguồn kinh phí để thực hiện chế độ, chính sách theo quy định tại Nghị định này và theo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp (khoản 4 Điều 18) Khoản 5 Điều 18 Nghị định này, quy định UBND cấp huyện hướng dẫn, kiểm tra UBND cấp xã

Trang 40

việc thực hiện chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức theo quy định của UBND cấp tỉnh và theo quy định tại Nghị định này

1.3.2.5 Thống kê, tổng hợp và báo cáo về biên chế

Căn cứ quy định pháp luật và chỉ đạo của cơ quan có thẩm quyền về quản lý biên chế, công tác thống kê, tổng hợp và báo cáo về biên chế được cấp dưới báo cáo về cấp trên định kỳ hàng năm vào tháng 6 và báo cáo theo yêu cầu hoặc các đợt tổng rà soát biên chế

1.3.3 Thẩm quyền quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Khoản 2 Điều 67 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công chức Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công chức Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện việc quản lý nhà nước về công chức theo phân công, phân cấp của Chính phủ UBND cấp huyện trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện việc quản lý nhà nước về công chức theo phân cấp của UBND cấp tỉnh

Theo đó, Bộ trưởng Bộ Nội vụ có trách nhiệm: Trình Chính phủ việc quy định định mức biên chế hành chính thuộc UBND tỉnh Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện sau khi được Chính phủ phê duyệt Tổng hợp biên chế hành chính hàng năm của các cơ quan nhà nước Tổ chức thực hiện công tác thống kê biên chế hành chính trong phạm vi cả nước; định kỳ hàng năm báo cáo Thủ tướng Chính phủ Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quản lý và sử dụng biên chế của các địa phương

Đồng thời, Chủ tịch UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm: Chỉ đạo, hướng dẫn các đơn vị trực thuộc, UBND cấp huyện lập kế hoạch biên chế theo quy định của Nghị định số 21/2010/NĐ-CP Tổ chức thẩm định biên chế của các đơn vị trực thuộc và UBND các huyện; tổng hợp, lập kế hoạch tổng biên chế của địa phương Trình HĐND cấp tỉnh phân bổ biên chế hành chính đối với các cơ quan trực thuộc trên cơ sở biên chế do Chính phủ giao Quyết định phân bổ chỉ tiêu biên chế hành chính đối với các đơn vị trực thuộc và UBND cấp huyện Thực hiện chế độ báo cáo thống kê về tình hình thực hiện biên chế theo hướng dẫn của Bộ Nội vụ Hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra đối với các đơn vị trực thuộc và UBND cấp huyện về quản lý biên chế Giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý những vi phạm về quản lý biên chế thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo