BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠOBỘ TÀI CHÍNHHỌC VIỆN TÀI CHÍNH---LẠI PHƯƠNG THẢOHOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNHMỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚIDO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆ
Trang 1BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠOBỘ TÀI CHÍNHHỌC VIỆN TÀI CHÍNH
-LẠI PHƯƠNG THẢO
HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNHMỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI
DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN
Chuyên ngành: Kế toánMã số: 9.34.03.01
LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
Người hướng dẫn khoa học: 1 PGS.TS Lê Huy Trọng2 TS Ngụy Thu Hiền
HÀ NỘI - 2020
Trang 2LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án là trung thực, khách quan và chưa từng dùng để bảo vệ lấy bất kỳ học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã được cảm ơn, các thông tin trích dẫn trong luận án này đều được chỉ rõ nguồn gốc.
Hà Nội, ngàythángnăm 2020
Tác giả luận án
Lại Phương Thảo
Trang 3LỜI CẢM ƠN
Trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án, nghiên cứu sinh đã nhận được sự hướng dẫn, chỉ bảo tận tình của các thầy, cô giáo, sự giúp đỡ, động viên của bạn bè, đồng nghiệp và gia đình.
Nhân dịp hoàn thành luận án, cho phép tôi được bày tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Lê Huy Trọng và TS Ngụy Thu Hiền - Người hướng dẫn khoa học, đã tận tình hướng dẫn, dành nhiều công sức, thời gian và tạo điều kiện cho nghiên cứu sinh trong suốt quá trình học tập, thực hiện và hoàn thành luận án.
Nghiên cứu sinh xin trân trọng cảm ơn những ý kiến đóng góp chân thành và quý báu của các nhà khoa học, sự hỗ trợ nhiệt tình của các kiểm toán viên nhà nước, các cán bộ, viên chức ở các Bộ, ban, ngành trung ương và các địa phương có liên quan trong quá trình thu thập tài liệu, số liệu phục vụ nghiên cứu luận án.
Nghiên cứu sinh xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới Ban Giám đốc Học viện Tài Chính, Khoa Sau Đại học, Bộ môn Kiểm toán – Khoa Kế toán, Học viện Tài Chính đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, thực hiện đề tài và hoàn thành luận án.
Cuối cùng, nghiên cứu sinh xin chân thành cảm ơn gia đình, người thân, bạn bè, đồng nghiệp đã tạo mọi điều kiện thuận lợi và giúp đỡ, động viên khuyến khích tôi hoàn thành luận án./.
Hà Nội, ngày tháng năm 2020
Tác giả luận án
Lại Phương Thảo
Trang 41 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI 1
2 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 2
2.1 Tổng quan về tình hình nghiên cứu trong nước 3
2.1.1 Các nghiên cứu về chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới 3
2.1.2 Các nghiên cứu về quy trình kiểm toán, kiểm toán CTMTQG do KTNN thực hiện 6
2.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngoài 8
2.2.1 Các nghiên cứu về chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới 8
2.2.2 Các nghiên cứu về quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện 8
2.3 Kết luận chung từ các công trình nghiên cứu đã công bố và những điểm mới trong nghiên cứu của luận án 11
2.3.1 Các kết luận rút ra từ các công trình nghiên cứu đã công bố 11
2.3.2 Khoảng trống nghiên cứu và những điểm mới trong nghiên cứu
Trang 55 CÂU HỎI NGHIÊN CỨU 15
6 PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 15
6.1 Phương pháp tiếp cận nghiên cứu 15
6.2 Thiết kế nghiên cứu về hoàn thiện quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện 16
6.3 Phương pháp nghiên cứu 18
6.3.1 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu 18
6.3.2 Phương pháp thu thập thông tin 19
6.3.3 Phương pháp tổng hợp, phân tích thông tin 21
7 NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN 23
8 KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN 24
CHƯƠNG 1: NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 25
1.1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 25
1.1.1 Khái niệm kiểm toán nhà nước 25
1.1.2 Vai trò của kiểm toán nhà nước 26
1.1.3 Chức năng của kiểm toán nhà nước 29
1.1.4 Tổ chức bộ máy kiểm toán nhà nước 31
1.2 KHÁI QUÁT VỀ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA 34
1.2.1 Khái niệm chương trình mục tiêu và chương trình mục tiêu quốc gia 34
1.2.2 Đặc điểm của chương trình mục tiêu, chương trình mục tiêu quốc gia 36
1.3 QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 39
1.3.1 Lập kế hoạch kiểm toán 40
1.3.2 Thực hiện kiểm toán 51
1.3.3 Lập và gửi báo cáo kiểm toán 52
1.3.4 Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán 54
Trang 61.4 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA CHO VIỆT
NAM 55
1.4.1 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia 55
1.4.2 Bài học kinh nghiệm về quy trình thực hiện kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia nói chung và chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới nói riêng 65
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 67
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 68 2.1 KHÁI QUÁT VỀ KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI Ở VIỆT NAM 68
2.1.1 Khái quát về chương trình mục tiêu quốc gia Xây dựng Nông thôn mới ở Việt Nam 68
2.1.2 Khái quát về kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện79 2.2 THỰC TRẠNG QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 84
2.2.1 Thực trạng bước chuẩn bị kiểm toán 85
2.2.2 Thực trạng bước thực hiện kiểm toán 97
2.2.3 Thực trạng bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán 108
2.2.4 Thực trạng bước theo dõi thực hiện kiến nghị của kiểm toán 114
2.3 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 114 2.3.1 Những thành tựu đạt được 114
Trang 72.3.2 Những tồn tại, hạn chế trong quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện 117 2.3.3 Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện 124 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 127 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 129 3.1 ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỜI GIAN TỚI VÀ YÊU CẦU, NGUYÊN TẮC HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 129 3.1.1 Định hướng phát triển của kiểm toán nhà nước thời gian tới 129 3.1.2 Yêu cầu và nguyên tắc hoàn thiện quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng NTM do KTNN Việt Nam thực hiện 133 3.2 QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 3.3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 139
Trang 83.3.1 Hoàn thiện bước chuẩn bị kiểm toán 139 3.3.2 Hoàn thiện bước thực hiện kiểm toán 148 3.3.3 Hoàn thiện bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán 150 3.3.4 Hoàn thiện bước theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận và kiến nghị kiểm toán 150 3.4 NHỮNG ĐIỀU KIỆN NHẰM ĐẢM BẢO CHO VIỆC HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CTMTQG XDNTM DO KTNN THỰC HIỆN 152 3.4.1 Đối với Quốc hội, Chính phủ 152 3.4.2 Đối với Kiểm toán nhà nước 153 3.4.3 Đối với các Bộ, ngành, địa phương thực hiện CTMTQG XDNTM
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 156 KẾT LUẬN 157 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 160 TÀI LIỆU THAM KHẢO 161 PHỤ LỤC 169
Trang 9DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮTChữ viết vắtNghĩa đầy đủ
CTMTQG Chương trình mục tiêu quốc gia
CTMTQG XDNTM Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới
LĐTB&XH Lao động thương binh và xã hội NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn
OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
(Organization for Economic Cooperation and Development)
XD NTM Xây dựng nông thôn mới
Trang 10DANH MỤC BẢNG
Bảng 1 Cơ cấu mẫu điều tra, khảo sát các đối tượng 20 Bảng 2.1 Kết quả thực hiện tiêu chí NTM theo vùng sinh thái ở Việt Nam, tính đến tháng 8/2019 74 Bảng 2.2 Khái quát về kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện 80 Bảng 2.3 Đánh giá của kiểm toán viên về tính phù hợp của bước chuẩn bị kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện 118 Bảng 2.4 Đánh giá của kiểm toán viên về tính phù hợp của bước thực hiện kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện 120 Bảng 2.5 Đánh giá của các đơn vị được kiểm toán về quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện 124 Bảng 2.6 Đánh giá của kiểm toán viên về mức độ ảnh hưởng của một số yếu tố chính đến quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện 125 Bảng 3.1 Nhận diện rủi ro tiềm tàng của CTMTQG XDNTM 143 Bảng 3.2 Bảng chấm điểm rủi ro tiềm tàng của CTMTQG XDNTM 145
Trang 11Sơ đồ 2.2: Tổ chức đoàn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước 96 Hình 1.1: Trách nhiệm và quan điểm kiểm toán của KTNN Nhật Bản.56 Hình 1.2: Qui trình thực hiện kiểm toán hiệu quả của KTNN Nhật Bản Hình 3.1: Bản đồ nhiệt giản đơn 3x3 141 Hình 3.2: Bản đồ nhiệt đánh giá rủi ro tiềm tàng của CTMTQG XDNTM 147
Trang 12MỞ ĐẦU1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Quy trình kiểm toán nói chung và quy trình kiểm toán do kiểm toán nhà nước (KTNN) thực hiện nói riêng luôn là mối quan tâm hàng đầu của nhiều đối tượng Trong những năm qua, khá nhiều nhà nghiên cứu đã cố gắng phân tích, đánh giá các khía cạnh khác nhau của quy trình kiểm toán với các đối tượng kiểm toán khác nhau Thế nhưng, cho đến nay, quy trình kiểm toán các chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG) do KTNN vẫn chưa thống nhất và các nghiên cứu về chủ đề này vẫn tiếp tục thực hiện Điều này là do quy trình kiểm toán CTMTQG do KTNN thực hiện khó quan sát và đo lường, phụ thuộc vào ý trí nhà quản lý và xét đoán của từng cá nhân, do vậy khó có một quan điểm thống nhất.
CTMTQG là các chương trình đầu tư công có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước Chương trình mục tiêu quốc gia về Xây dựng Nông thôn mới (CTMTQG XDNTM) là chương trình triển khai theo nhiều giai đoạn với những mục tiêu cụ phù hợp với mục tiêu phát triển chung của đất nước Chương trình liên quan đến lượng vốn lớn đầu tư từ ngân sách nhà nước và nhân dân nên nhận được sự quan tâm của cả xã hội và của cả hệ thống chính trị Theo báo cáo tổng kết của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (Bộ NN&PTNT), đến 9/2019 CTMTQG XDNTM đã được triển khai tại 63 tỉnh thành trong cả nước, nguồn lực huy động cho Chương trình là 2.418.417 tỷ đồng (Bộ NN&PTNT, 2019c) bao gồm nguồn lực từ ngân sách nhà nước, các tổ chức tín dụng, người dân và các tổ chức xã hội CTMTQG nói chung, CTMTQG XDNTM nói riêng được tổ chức thực hiện theo những quy định chung về đầu tư và những đặc thù riêng của cơ chế đầu tư rất phức tạp, triển khai thực hiện trong thời gian dài nên tiềm ẩn nhiều rủi ro Vấn đề đặt ra là cần có sự kiểm tra, đánh giá sự tin cậy, tính tuân thủ và hiệu quả của quá trình triển khai, thực hiện chương trình, đảm bảo nguồn lực của nhà nước, của nhân dân được quản lý và sử dụng đúng mục tiêu, tiết kiệm và hiệu quả KTNN với vai trò là tổ chức kiểm toán khu vực công hàng đầu của mỗi quốc gia OECD (2011), với chức năng và trách nhiệm của mình cần tổ chức các hoạt động kiểm
Trang 13toán, đưa ra ý kiến và cung cấp những thông tin xác thực, hữu ích cho Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành địa phương nhằm nâng cao hiệu quả CTMTQG XDNTM, trách nhiệm giải trình của chính phủ với người dân, và minh bạch hóa các khoản tài trợ.
Để thực hiện trách nhiệm của mình KTNN đã tập trung lực lượng toàn ngành để kiểm toán CTMTQG XDNTM giai đoạn 2010-2015 nhằm: “cung cấp thông tin hữu ích cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; đồng thời tổng kết, rút ra các bài học kinh nghiệm trong quá trình thực hiện Chương trình ở địa phương” (KTNN, 2016e) Tuy kết quả kiểm toán CTMTQG XDNTM đã bước đầu cung cấp các thông tin hữu ích cho quốc hội, chính phủ, các bộ, ngành, địa phương trong tổ chức, quản lý, điều hành, thực hiện Chương trình, xong kiểm toán CTMTQG XDNTM còn gặp nhiều khó khăn, thách thức như (1) CTMTQG XDNTM là chương trình lớn liên quan đến nhiều lĩnh vực, bộ, ngành đòi hỏi lượng thông tin lớn cần được thu thập phục vụ công tác kiểm toán, nhưng thời gian thu thập thông tin bị giới hạn để hạn chế ảnh hướng đến hoạt động của đơn vị được kiểm toán (2) Đối tượng quan tâm đến thông tin do KTNN cung cấp rất đa dạng và phong phú, đòi hỏi nội dung kiểm toán phải bao trùm được những vấn đề có rủi ro tiềm tàng cao Trong buổi tọa đàm khoa học tổ chức tháng 11/2018 “Tổ chức kiểm toán chuyên đề của KTNN - Thực trạng và giải pháp”, KTNN đã chỉ ra nhiều vấn đề bất cập trong thực hiện kiểm toán chuyên đề nói chung, kiểm toán CTMTQG XDNTM nói riêng, nhiều tham luận đã cho thấy kết quả kiểm toán còn chung chung, mục tiêu và trọng tâm kiểm toán còn dàn trải, khó
tham mưu kịp thời cho lãnh đạo các cấp Vậy liệu quy trình kiểm toán CTMTQGXDNTM đã được KTNN sử dụng có thực sự phù hợp chưa? Và những bước côngviệc nào trong quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM cần được điều chỉnh để chấtlượng thông tin do KTNN cung cấp hữu ích hơn? Đây là những câu hỏi mà đến nayvẫn chưa có một nghiên cứu khoa học nào trả lời được Để trả lời những câu hỏi
này đòi hỏi phải có một nghiên cứu toàn diện về quy trình kiểm toán CTMTQG về XDNTM, chỉ ra những hạn chế của quy trình và đề xuất những giải pháp hữu ích
Trang 14hoàn thiện quy trình theo hướng tăng tăng cường sự hữu ích của thông tin do KTNN cung cấp.
Với khoảng trống về lý thuyết trong các công trình đã nghiên cứu, yêu cầu
thực tiễn của KTNN, tác giả thực hiện nghiên cứu với đề tài: “Hoàn thiện quy trìnhkiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới do kiểmtoán nhà nước thực hiện“ nhằm góp phần làm sáng tỏ vấn đề đang được quan tâm
về quy trình kiểm toán, đề ra các giải pháp giải quyết các vấn đề bất cập trong thực tiễn một cách hữu hiệu.
2 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀTÀI
Tổng quan các công trình đã nghiên cứu có liên quan đến CTMTQG XDNTM, quy trình kiểm toán của KTNN trong thời gian qua ở nước ngoài và tại Việt Nam Từ đó, phân tích, đánh giá kết quả nghiên cứu đã thực hiện về CTMTQG XDNTM, quy trình kiểm toán của KTNN nhằm xác định khoảng trống lý thuyết và các vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu sâu hơn trong lĩnh vực này.
2.1 Tổng quan về tình hình nghiên cứu trong nước
Do tính chất phức tạp của CTMTQG XDNTM và tính chất bảo mật của quy trình kiểm toán của KTNN nên chưa có nghiên cứu học thuật nào được công bố liên quan đến chủ đề về quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM tại Việt Nam Các nhà nghiên cứu chủ yếu tập trung nghiên cứu việc tổ chức, triển khai CTMTQG XDNTM tại các địa phương, nghiên cứu các khía cạnh riêng rẽ của Chương trình, hay nghiên cứu các quan điểm về tiêu chí của Chương trình dưới góc nhìn của một số đối tượng Đối tượng của KTNN phức tạp và đa dạng nên các nghiên cứu về quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện cũng đa dạng các lĩnh vực như quy trình kiểm toán báo cáo tài chính, quy trình kiểm toán tuân thủ, quy trình kiểm toán đặc thù các lĩnh vực như xây dựng cơ bản, ngân hàng, quy trình kiểm toán CTMTQG nhằm hoàn thiện các quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện.
2.1.1 Các nghiên cứu về chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thônmới
(1) Các nghiên cứu về quản lý, tổ chức, triển khai CTMTQG XDNTM