Luận văn thạc sĩ Luật học: Đánh giá tác động chính sách của dự án Luật Chuyển đổi giới tính

Khoản 1Điều 3 Bộ luật Dân sự 2015 quy định “Mọi cá nhân, pháp nhân đều bìnhđăng, không được lấy bất kỳ lý do nào để phân biệt đối xử; được pháp luậtbảo hộ như nhau về các quyền nhân thân

NGUYÊN THỊ MINH HƯỜNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Định hướng ứng dụng

Hà Nội - 2018

NGUYÊN THỊ MINH HƯỜNG

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật hành chính

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tÔi.

Các kết quả nêu trong Luận Văn chưa được công bồ trong bat ky côngtrình này khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,

được trích dẫn theo đúng quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm vê tính chính xác và trung thực của Luận văn này./.

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Minh Hường

Qua trang viết này tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến tập thể Lãnh đạoTrường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Đào tạo Sau đại học đã tạo điều kiện chotôi hoàn thành tốt công việc học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn thạc sĩ.

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến toàn thể quý thầy cô giáo đãtận tình hướng dẫn, truyền dạy những kiến thức quý báu cho tôi trong suốt quátrình học tập, nghiên cứu và rèn luyện tại Trường Đại học Luật Hà Nội.

Tôi xin tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc đến cô giáo TS Đoàn Thị

Tố Uyên đã trực tiếp tận tình hướng dẫn cũng như cung cấp tài liệu thông tinkhoa học cần thiết dé tôi hoàn thành luận văn này

Tôi xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến Lãnh đạo Vụ Pháp chế - Bộ

Y tế và toàn thê các anh chị em đồng nghiệp đã luôn quan tâm giúp đỡ và tạomọi điều kiện tốt nhất cho tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và thựchiện luận văn.

Cuối cùng, xin gửi lời yêu thương đến gia đình, bạn bè đã chia sẻ, độngviên tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn này./

Hà Nội, ngày 26 thang 12 nam 2018

Tac gia

Nguyén Thi Minh Huong

Cụm tù/thuật ngữ Cách viết tắtNghị định số 88/2008/NĐ-CP ngày 05/8/2008 của Chinh|

phủ về xác định lại giới tính

Nghị định số

88/2008/NĐ-CP

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính|

phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Nghị định số34/2016/NĐ-CP

Đánh giá tác động chính sách ĐGTĐCS Văn bản quy phạm pháp luật VBQPPL

Co quan nhà nước CỌNNViện Nghiên cứu kinh tế, xã hội và môi trường iSEE

Uy ban nhân dân UBND

Tổ chức hop tác va phat trién kinh tế Châu Au OECD

1 LY DO CHON ĐÈ TÀI 1

2 TINH HÌNH NGHIÊN CUU DE TAI 2

3 MỤC DICH, DOI TUỢNG NGHIÊN CỨU VA PHAM VI NGHIÊN CUU 4

4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 4

5 Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THUC TIEN CUA DE TÀI 4

6 BO CỤC CUA LUẬN VAN 5

CHUONG 1 6KHÁI QUAT VE ĐÁNH GIÁ TAC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 61.1 KHÁI NIỆM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 6 LL] Khai niém ChInh SACK nnn ố ee 6

1.1.3 Mục dich cua việc đánh gid tác động chính sách 5s 5+>s 10

1.2 CAC BUOC DANH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 141.2.1 Xác định van dé bắt 2E 14IÄP( 001, 4 n.-IỤ.BHB}B}BẬẰBHĂ.)) 151.2.3 Lựa chọn các phương án giải quyết vấn để bất CGP - -:- 151.2.4 Đánh giá tác động các PRUONG ẲH + se S+ St +t+vEse+rerereeeersrs 17 1.3 NOI DUNG DANH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 191.3.1 Tác động về kinh tế s-222+s92EEE3122E11512211111211112211112.1111 Xe 191.3.2 Tác động về xã hội - 225-222 22 2EEE3122E111212111121111112.11 21

1.3.3 Tác động VE iO ri.ceccccccccsssssssssssssssssssssssssssessssusssssssesssssuesssssusesssssuvessssuesssseees 221.3.4 Tac dong về thủ tục hành CANN vecccccsccsssesssecsssessseesssessseesssesssessssesssessseesses 241.3.5 Tác động đối với hệ thong pháp luật 2 ©552cz2cE+sectEEvserrrrseed 2500019) 0025 27ĐÁNH GIA TÁC DONG MOT SO CHÍNH SÁCH CỦA 27

DỰ ÁN LUAT CHUYEN DOI GIỚI TÍNH VÀ KIÊN NGHỊ HOÀN

00:01) .- Ả ,ÔỎ 27

2.1 KHÁI NIỆM CHUYEN DOI GIỚI TÍNH cœ5 5555555555595 27 2.2 CAC BUỚC ĐÁNH GIA TÁC ĐỘNG MOT SỐ CHÍNH SÁCH CUA DU ÁN LUAT CHUYEN DOT 897(07/0 00/0007 28

2.2.3 Lựa chon các phương án chính sách -.c‹cs+ssss+++ssvx+ssss 39

2.2.4 Đánh gid tác động chính SAH c csc+ se ++skEE+seeeeeeessess 41

2.3 KIÉN NGHỊ NANG CAO CHAT LUONG HOAT ĐỘNG ĐÁNH GIA TÁC ĐỘNG 682.3.1 Kiến nghị đối với việc xây dựng Dự án Luật Chuyển doi giới tinh 682.3.2 Kiến nghị doi với bdo cáo đánh giá tác động chính sách của Dự ánLuật Chuyển đổi giới tÍnhh - 5s StSEE EEEEEEEEEEE1E11E111E111.EEtrrkd 729580007.) 74

Chính sách là một công cụ quan trọng của quản lý nhà nước Thông

qua việc ban hành và thực thi chính sách, những mục tiêu của Nhà nước được

hiện thực hóa Đề có thé đi vào cuộc song, chính sách được thé chế hóa thành

các quy định pháp luật Khi Việt Nam chuyền sang phát triển kinh tế thitrường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, việc ban hành cácchính sách để tạo ra nhân tố, môi trường cho sự chuyên đổi trở thành cấpbách Vì vậy, trong một thời gian khá dài, Nhà nước tập trung vào việc xâydựng và ban hành các thể chế, nhằm tạo hành lang pháp lý cho mọi lĩnh vựckinh tế, xã hội Việc ban hành hàng loạt văn bản pháp luật trong không ít

trường hợp dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lắp, thậm chí mâu thuẫnnhau giữa các quy định mà sự chi phối của chúng đối với các hoạt động kinh

tế - xã hội theo các chiều khác nhau khiến cho những hoạt động này khôngđạt được mục tiêu mong muốn Do đó, để xây dựng được một chính sách tốt,

có hiệu quả thì việc đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành văn bảnquy phạm pháp luật nhăm thể chế hóa chính sách là một việc rất cần thiếttrong quy trình xây dựng chính sách nói chung và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng.

Bộ luật Dân sự năm 2015 đã được Quốc hội khóa XIII, kỳ hop thứ 10thông qua ngày 24/11/2015 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017 TạiĐiều 37 Bộ luật Dân sự quy định: “Việc chuyển đổi giới tính được thực hiệntheo quy định của luật” Như vậy, ké từ 01/01/2017, Việt Nam đã cho phép

thực hiện chuyên đôi giới tính, tuy nhiên cá nhân nào được thực hiện chuyên

đôi giới tính, cơ sở khám bệnh, chữa bệnh nào được phép thực hiện chuyênđổi giới tính, quy trình chuyển đổi giới tính như thế nào, thủ tục công nhận

người chuyền đổi giới tinh dé thay đổi giấy tờ hộ tịch ra sao thì chưa đượcquy định cụ thé Do vậy, việc công nhận đối với người chuyển đổi giới tínhhiện nay mới chỉ là trên giấy mà chưa được triển khai thực hiện trong thực tiễn

Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyén con người,

quyên công dân chỉ có thé bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp

Dân sự 2015 cũng quy định: “Quyền dân sự chỉ có thé bị hạn chế theo quyđịnh của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốcgia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” Khoản 1Điều 3 Bộ luật Dân sự 2015 quy định “Mọi cá nhân, pháp nhân đều bìnhđăng, không được lấy bất kỳ lý do nào để phân biệt đối xử; được pháp luậtbảo hộ như nhau về các quyền nhân thân và tài sản”.

Mặc dù vậy, khi xây dựng Bộ luật Dân sự 2015, chính sách về chuyển

đổi giới tính chưa được đánh giá tác động, do đó, dé thực hiện được Điều 37

Bộ luật Dân sự 2015, khi xây dựng Dự án Luật Chuyên đổi giới tính, cácchính sách đưa ra trong dự án Luật trên phải được đánh giá theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Bên cạnh đó, thực trạng người chuyển đổi giới tính ngày một gia tăng

(được phân tích tại phần sau của luận văn) do xã hội ngày càng cởi mở hơn,con người ngày càng muốn sống thật với bản thân mình, với giới tính thật củaminh.

Nam trong khuôn khổ chương trình học tập tại trường Đại học Luật Ha

Nội, chương trình Thạc sỹ Luật Ứng dụng, tác giả nhận thấy việc áp dụng bàihọc về "Đánh giá tác động chính sách" vào việc "Đánh giá tác động chínhsách của dự án Luật Chuyển đổi giới tính" là thật sự can thiết dé tác giả có théứng dụng bài học vào công việc hiện tại đang thực hiện tại một cơ quan nhànước xây dựng chính sách thực hiện trên phạm vi toàn quốc

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Cho đến nay, các van dé liên quan đến đánh giá tác động chính sách nói

chung và đánh giá tác động chính sách đối với dự án Luật chuyền đổi giới

tính nói riêng vẫn là đề tài còn rất mới mẻ trong nghiên cứu ứng dụng khôngnhững ở trong nước mà còn cả ở nước ngoài.

Đã có một số công trình nghiên cứu có đề cập đến đánh giá tác động

chính sách chung theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

luật cũng như nội dung về chuyên đổi giới tính như:

học chính sách chinh-sach/

http://chinhsach.vn/chinh-sach-chinh-sach-cong-va-khoa-hoc Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp 3-15, Stanford University Press.

- Anderson, J 1994, Public policymaking, Princeton.

- Đoàn Thị Tố Uyên (2016) "Đánh giá tác động pháp luật trong quantrình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Tap chí Luật hoc (5)

- Lé Duy Binh,T6 Van Hoa, Doan Thi Tó Uyên, Phân tích chính sách vàđánh giá tác động chính sách trong xây dựng pháp luật, được hỗ trợ bởi Dự án

Quản trị nhà nước nhằm tăng trưởng toàn diện (GiG-USAID), Hà Nội 2017

- Luận văn Thạc sĩ Luật học: "Đánh giá tác động của văn bản quy phạmpháp luật - Lý luận và thực tiễn" của Thạc sĩ Nguyễn Thế Anh tại Đại họcLuật Hà Nội năm 2016;

Về chuyển đổi giỏi tinh

- Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Thực trạng van đề chuyên đôi giới tính ở

Việt Nam hiện nay" của Thạc sĩ Bùi Thị Xuân Hoa tại trường Dai học Luật

Hà Nội năm 2017;

- Luận văn Thạc sĩ Xã hội học: "Nhận thức, thái độ của người chuyển

giới về quyền chuyển giới tại Việt Nam" của Thạc sĩ Nguyễn Thị ThanhPhượng tại Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn, Đại học Quốc gia

Hà Nội năm 2016;

- Công trình nghiên cứu khoa học "Kinh nghiệm của một số quốc gia trênthế giới về pháp luật chuyên đổi giới tính và bài học cho Việt Nam" của PGS

TS Vũ Công Giao và tập thể giảng viên Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội;

- Trương Hồng Quang (2014), Người đồng tính, song tính, chuyền giớitại Việt Nam và vẫn đề đổi mới hệ thống pháp luật, NXB Chính trị Quốc gia -

Sự thật, Hà Nội;

Tuy nhiên, đến nay chưa có bất kỳ một công trình nghiên cứu về đánh

giá tác động chính sách trong đó áp dụng thực tiễn với việc đánh giá tác động

chính sách của dự án Luật Chuyên đôi giới tính đang được soạn thảo

3 Mục đích, đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu với mục đích tìm hiểu về đánh giá tác động chínhsách từ quy trình, cách thức, phương thức, phương pháp, nội dung đánh giá,

từ đó áp dụng với một chính sách cụ thể là chính sách về chuyên đổi giới tính

Theo đó, dé xuất kiến nghị cho việc đánh giá tác động chính sách trong dự án

Luật Chuyên đổi giới tính

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là việc đánh giá tác động chính sáchvới phạm vi áp dụng đánh giá tác động chính sách cụ thé trong Dự án LuậtChuyên đổi giới tính

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài đã được sử dụng phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp trênmột số tài liệu liên quan đến đánh giá tác động chính sách, tài liệu liên quanđến cộng đồng người chuyển giới nhằm thu thập những thông tin khách quan,khoa học dé đánh giá tác động tông quan hai (02) chính sách dự kiến quy định

trong dự án Luật Chuyén đổi giới tính

Phương pháp thống kê nhằm xử lý các thông tin thu được một cách

chính xác để đưa ra các đánh giá tác động với từng đối tượng chịu tác độngcủa chính sách trong dự án Luật Chuyên đổi giới tính

Bên cạnh đó, đề tài còn được sử dụng một số phương pháp như diễn

dịch, quy nạp

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Tác giả hi vọng, với đề tài nghiên cứu "Đánh giá tác động chính sáchcủa dự án Luật Chuyên đổi giới tính" sẽ giúp cho việc nghiên cứu lý thuyết vềđánh giá tác động chính sách và có nội dung thực hành áp dụng dé người đọc

dễ hiểu, dé áp dụng khi phân tích một chính sách mới Bên cạnh đó, luận văn

cũng có thể là tư liệu để cơ quan chủ trì soạn thảo xây dựng Dự án Luật

chuyền đổi giới tinh.

6 Bố cục của luận văn

Bồ cục của luận văn bao gồm 02 chương:

Chương 1 Khái quát về đánh giá tác động chính sách

Chương 2 Đánh giá tác động một số chính sách của Dự án LuậtChuyên đổi giới tính và kiến nghị hoàn thiện

1.1 Khái niệm đánh giá tác động chính sách

1.1.1 Khái niệm chính sách

Chính sách là thuật ngữ đa nghĩa và đa cấp độ Có nhiều quan điểmkhác nhau về khái niệm chính sách Theo Từ điển tiếng Việt “chính sách”được hiểu là “sách lược và kế hoạch cu thé nhằm đạt một mục đích nhất định,dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách ”

Theo Tác giả Nguyễn Anh Phương, trong một bài viết của mình ! đãliệt kê một số ghi chú ngắn của một số học giả nước ngoài khi bàn về kháiniệm chính sách như sau:

e Chính sách là thiết kế sự lựa chọn quan trọng nhất (đã) được làm ra

(thực thì), đối với các tổ chức, cũng như đời song cá nhân ˆ;

e Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành động có mục đíchnhằm giải quyết một van đề >;

e Chính sách là những gì mà Chính phủ làm, lý do làm, và sự khác biệt

nó tạo ra *;

e Chính sách là những gi mà Chính phủ làm hoặc bỏ qua không làm °;

e Chính sách là một hành động mang tính quyền lực nhà nước nhăm sử

dụng nguôn lực dé thúc đây một giá trị ưu tiên 5;

e Chính sách là một công việc được thực hiện liên tục, bởi nhữngnhóm hoạch định, nhằm sử dụng các thé chế công dé kết nối, phối hợp và

biểu đạt giá trị họ theo đuổi 7;

! Nguyễn Anh Phương (2015) Chính sách chính sách công và khoa học chính sách

http://chinhsach.vn/chinh-sach-chinh-sach-cong-va-khoa-hoc-chinh-sach/

?Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell (eds), The Policy

Sciences, pp 3-15, Stanford University Press.

3 Anderson, J 1994, Public policymaking, Princeton.

4 Dye, T 1972, Understanding public policy, Prentice-Hall

> Klein R., Marmor T R Moran M., Reid M., Goodin R E Reflections on policy

analysis: putting it together again, The Oxford Handbook of Public Policy, 2008Toronto, Canada Oxford University Press.

5 Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.

7 Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.

Từ khái niệm trên cho thấy, nội dung chính sách gồm có 03 yếu tố cấu

thành chính là: Vấn đề thực tiễn cần giải quyết; định hướng, mục tiêu giảiquyết vẫn đề và các giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề theo mụctiêu đã xác định.

Vấn đề thực tiễn cần giải quyết là một thực tế của xã hội đã và đang

xảy ra, có ảnh hưởng, tác động theo chiều hướng tiêu cực đến đời sống, hoạt

động của một hoặc một số nhóm đối tượng trong xã hội, tác động đến tổ chức,hoạt động của cơ quan nhà nước Một vấn đề thực tiễn phải được giải quyếtbằng chính sách, pháp luật khi van đề đó có nội dung và phạm vi tác độngnhất định đến các đối tượng chịu ảnh hưởng về thời gian, không gian

Mục tiêu chính sách là mức độ giải quyết van đề thực tiễn mà Nhà nướcmong muốn hướng tới theo lộ trình cụ thể được đặt ra trong khoảng thời gian

ngăn hoặc lâu dài (mục tiêu ngăn hạn, mục tiêu dài hạn) nhằm hạn chế các tác

động tiêu cực đối với các đối tượng chịu tác động hoặc chịu trách nhiệm tôchức thi hành chính sách, pháp luật.

Một vấn đề có thể phát sinh do nhiều nguyên nhân gây ra và có thể tácđộng tiêu cực đến các đối tượng trên các khía cạnh khác nhau như kinh tế, xã hội,môi trường Do đó, mục tiêu chính sách trước tiên cần hướng tới giải quyết

những nguyên nhân chính gây nên tác động tiêu cực chủ yếu cho các đối tượng

Giải pháp thực hiện chính sách là các phương án khác nhau để giải

quyết van dé thực tiễn theo mục tiêu đã xác định Giải pháp phải phù hợp, cân

xứng với vấn đề về quy mô, phạm vị, đối tượng tác động, khắc phục được

trúng và đúng các nguyên nhân trực tiếp và nguyên nhân gián tiếp gây ra vandé; đồng thời giải pháp phải hiệu quả nghĩa là đạt được mục tiêu đặt ra với chiphí hợp lý, khả thi đối với các đối tượng phải thực hiện, tuân thu

1.1.2 Khai niệm danh gia tác động chính sách

Khái niệm đánh giá tác động chính sách được sử dụng xuất phát từ kháiniệm mang tính công cụ đó là đánh giá tác động quy định (pháp luật) Trong

8 Wheelan, C 2011, Introduction to Public Policy, New York

9 Bộ Tư pháp (2018), "Tai liệu hướng dan nghiệp vụ Đánh gia tác động chính sach", tr.9

giai đoạn soạn thảo văn bản QPPL, công cụ này được gọi tên “đánh giá tác

động quy định” hoặc “đánh giá tác động của dự thảo”

Đánh giá tác động quy dinh/phap luật (Regulation Impact Assessment RIA) được áp dụng lần đầu tiên trên thế giới vào giữa thập niên 70 của thế kỷ

-XX tại Mỹ, dưới thời tông thống Ford, do có lo ngại về gánh nặng quy địnhpháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp vừa và nhỏ, cộng với longại về sự gia tăng lạm phát Đến nay, RIA đã được áp dụng ở đại đa số cácquốc gia thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), RIA đã được sửdụng như một công cụ hữu hiệu nham bảo đảm chat lượng và tính hiệu quả

của môi trưởng pháp lý Theo quan điểm của OECD, pháp luật là quá trìnhphân tích các tác động có thể của sự thay đổi về chính sách và đưa ra hàngloạt các lựa chọn đề thực hiện các chính sách đó

Trong hai năm qua, ít nhất 13 quốc gia đa dạng như Phần Lan, Việt

Nam và Zambia đã tạo ra hoặc cải cách RIA thủ tục Điều này ngày càng phổbiến, nhưng không phải là mới, quan tâm không phải ngẫu nhiên Quy định

chất lượng cao cho phép bền vững tăng trưởng, đầu tư, đổi mới và mở cửa thitrường (OECD 2015a) Các quốc gia từ tất cả các cấp thu nhập cần các quyđịnh hiệu qua dé hỗ trợ các quy định của pháp luật như là quy định kém quản

trị làm hại lòng tin của công dân trong các tổ chức và khuyến khích thamnhũng trong lĩnh vực công cộng (OECD 2015a) Trong sự tôn trọng này, RIAcho phép các nhà sản xuất quy tắc cải thiện quy định quản trị bằng cách pháttriển một khuôn khổ toàn diện trong các tùy chọn chính sách và quy định nào

được đánh giá hiệu quả và minh bạch Mặc dù giới thiệu RIA từ đầu khôngphải là một cam kết dễ dàng, nhiều quốc gia đã có những tác động tích cực

ngay sau khi cải cách quy định của họ khuôn khổ.!9

Cách tiếp cận về RIA của các tác giả Việt Nam cũng có sự tương đồngvới quan điểm trên Cụ thé, theo tác giả Võ Thị Lan Hương, chuyên gia về RIA

'0 Đoàn Thị Tố Uyên (2016) "Đánh giá tac động pháp luật trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Tap chí Luật hoc (5), tr 67-94.

xác van dé bat cập cũng như giải pháp chính sách tốt nhất dé giải quyết van đề”.

Ở Việt Nam, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp, yêu cầu về đánh giá tácđộng pháp luật trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong một đạo luật - đó là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 và đến nay được gọi tên là đánh giá tác động chính sách trong Luật ban

hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Đề hướng dẫn việc đánh giá tác

động chính sách, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ

quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quyphạm pháp luật đã quy định chỉ tiết về việc đánh giá tác động chính sách

Đánh giá tác động của chính sách (ĐŒGTĐCS) là việc phân tích, dự bao

tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đổi tượngkhác nhau nhằm lựa chọn giải pháp toi wu thực hiện chính sách!!

Từ khái niệm trên cho thay ĐGTĐCS có thê hiểu là một quá trình phan

tích, dự báo các tác động có thể của một sự thay đôi về chính sách Đặc điểmcủa việc đánh giá tác động chính sách là tìm ra một giải pháp tối wu, giải pháp

có thể đưa ra câu trả lời đáng tin cậy đối với các vấn đề mà thực tiễn điều

hành chính sách đặt ra Điều đó phải được làm một cách khan trương, hiệu

quả, minh bạch và không tốn kém

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nội dungcủa từng chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật(VBQPPL) phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giảipháp dé thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chiphí, lợi ich của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựachọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; thủ tục hànhchính (TTHC) (nếu có); tác động về giới (nêu có)12

Dé DGTDCS một cách toàn diện nhất thì cần phải đánh giá tác động vềkinh tế, tác động về xã hội, tác động về giới (nếu có), tác động của TTHC

11 Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

12 Khoản 2, Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

(nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật !3 bằng phương pháp định

lượng và định tính '*.

Các chủ thé DGTDCS theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luậtnăm 2015 bao gồm cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm xây dựngchính sách khi lập đề nghị xây dựng VBQPPL hay khi soạn thảo VBQPPLđồng thời chịu trách nhiệm DGTDCS Đối với đề nghị xây dựng VBQPPLhoặc dự thảo VBQPPL do Chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnhtrình thì Chính phủ phân công cho các cán bộ, ngành; UBND phân công cho các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thực hiện việc xây dựng chính sách vàĐGTĐCS nhưng Chính phủ và UBND van là cơ quan có quyên hạn và chịutrách nhiệm về chính sách, DGTDCS trong dé nghị xây dựng VBQPPL vàtrong dự thảo VBQPPL.

1.1.3 Mục dich của việc danh gia tác động chính sách

Chính sách sẽ giúp co quan có thẩm quyền có cái nhìn tông thể, toàn

diện về vấn đề sẽ giải quyết trong văn bản quy phạm pháp luật Không chỉriêng Việt Nam mà rất nhiều các quốc gia trên thế giới từ rất lâu đã đề cao vai

trò của việc đánh giá tác động chính sách Quá trình này là yêu cầu bắt buộctại 13 quốc gia thành viên của tổ chức hợp tác và phát trién kinh tế Châu Âu(OECD) Sở đĩ, đánh giá tác động của chính sách ngày càng được nhiều quốc

gia quan tâm và sử dụng bởi nó mang lại những hiệu quả vô cùng thiết thực

a) Đánh giá tác động chính sách là công cụ hoạch định chính sách và lập pháp hữu hiệu

Quá trình thực hiện DGTDCS buộc các co quan soạn thảo phải xác định

rõ ràng mục tiêu của đề xuất thay đổi chính sách trong VBQPPL cũng nhưđánh giá đầy đủ các tác động của những thay đổi chính sách và ảnh hưởng năm

ngoài dự kiến đối với các nhóm không phải là mục tiêu của những thay đổi đó

Cơ quan tô chức soạn thảo phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chínhsách dự báo sẽ đưa ra, trong đó nêu rõ các vấn đề cần giải quyết, giải pháp đốivới từng van dé, chi phí lợi ích của các giải pháp Đây chính là tiền đề quan

13 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

1 Điều 7 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

trọng cho việc hoạch định phương án giải quyết, phương án thay thế nhằm đạtđược mục tiêu chính sách đã đề ra Điều này bảo đảm cho nội dung của chínhsách có tính đa chiều, bám sát quy trình vận động phát triển của nền kinh tế xã

hội, giảm bớt các sai lầm về chính sách

Trên thế giới, việc ĐGTĐCS đã trở thành công cụ hoạch định chínhsách quan trong dé đánh giá đầy đủ và toàn diện về các chính sách Nó là mộtbức tranh sinh động phản ánh trung thực các mối quan hệ xã hội và phương

án giải quyết bài toán chính sách được đặt ra Với tính năng ưu viỆt,

DGTDCS sẽ phân tích, đo lường đầy đủ cụ thé tác động tích cực, tiêu cực,

lượng hóa chi phí và lợi ich của các phương án và chính sách trong mỗi quan

hệ tong thé với chính sách pháp luật khác ở các văn bản quy phạm pháp luật

liên quan của Nhà nước, điều ước quốc té mà nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam là thành viên và nguồn lực bảo đảm thực hiện

Nhu vậy, DGTDCS giúp cơ quan có thâm quyền đánh giá một cách

khách quan, chính xác khi xem xét, cân nhắc lựa chọn giải pháp hợp lý, khả

thi và hiệu quả dé giải quyết van dé thực tiễn dựa trên việc phân tích chi phí,lợi ích, tác động tích cực và tiêu cực đối với cá nhân, tô chức và cơ quan nhànước do thi hành chính sách nếu được ban hành

b) ĐGTĐCS bảo đảm chính sách tốt, nâng cao chất lượng chính sách do

việc phân tích, đánh giá được thực hiện bằng các phương pháp khoa học dựa trênthông tin, dữ liệu, số liệu được thu thập từ các nguồn rõ ràng, tin cậy, đồng thờicải thiện tinh trạng lạm phat về VBQPPL dé thê chế hóa các chính sách

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, DGTDCS đã trở thành khâu bắt buộctrong quá trình lập pháp với ý nghĩa như một công cụ kiểm soát chất lượng

VBQPPL Một chính sách được xem là chất lượng tốt khi chính sách thé hiệnbăng VBQPPL đạt được mục tiêu dé ra khi ban hành, phù hợp với đường lỗi

chính trị chung, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng nhất đồng bộ vàtính khả thi trong thực tiễn nhằm điều chỉnh kịp thời các vấn đề bức thiết củađời sống kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế Nói một cách chi tiết hơn thì

ĐGTĐCS là phân tích toàn diện, tổng thé về các phương án chính sách trongmôi tương quan giữa chi phí và lợi ích, đánh giá tiêm năng tác động trên cơ sở

kết hợp chặt chẽ, thống nhất hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xãhội và bảo đảm, nâng cao chất lượng môi trường, lồng ghép các yếu tố pháttriển bền vững vào nội dung pháp luật Từ đó, giúp cơ quan có thấm quyềnlựa chọn được phương án chính sách tối ưu và tạo ra sản phẩm lập pháp cótính bền vững, ôn định và khả thi.

DGTDCS còn giúp giảm thiểu việc ban hành các VBQPPL kém chatlượng và tạo ra tính bền vững cho chính sách Cụ thé là nó góp phần giảmthiểu tác động tiêu cực của pháp luật, hạn chế việc làm tăng gánh nặng phápluật tới các đối tượng chịu tác động, hạn chế chi phí quản lý ở mức tối thiểu

nhưng đem lại hiệu quả vì đạt được mục tiêu đề ra Vì vậy, nếu làm tốt, việcĐGTĐCS sẽ nâng cao hiệu quả chi phí của quyết định liên quan đến quản lý

nhà nước, qua đó giảm được số lượng quy định có chất lượng thấp và khôngcần thiết Sau quá trình đánh giá tác động, nếu chính sách chưa thực sự cầnthiết thì Nhà nước có thể thực hiện các công cụ khác điều chỉnh góp phần

giảm chi phí cho ngân sách nhà nước mà van dem lại hiệu quả cho xã hội

Như vậy, có thé thấy rằng DGTDCS giúp nâng cao chất lượng củachính sách do việc phân tích, đánh giá được thực hiện bằng các phương pháp

khoa học dựa trên thông tin, dữ liệu, số liệu được thu thập từ các nguồn rd

ràng, tin cậy từ đó hệ thống VBQPPL thé hiện chính sách đó được nâng caochất lượng !Š

c) ĐGTĐCS bảo đảm quy trình xây dựng pháp luật được công khai,minh bạch thông qua việc lấy ý kiến nhân dân, các đối tượng chiu tác động trực

tiếp trong suốt quá trình xây dựng, thâm định, thông qua chính sách cũng nhưtrong quá trình soạn thảo, thấm định, thâm tra và thông qua dự thảo VBQPPL

Xây dựng pháp luật dựa trên cơ sở đánh giá tác động là quá trình học hỏi

và tham vấn ý kiến các bên liên quan, thê hiện trách nhiệm của cơ quan ban hành

với đối tượng chịu tác động Tính minh bạch của chính sách cũng được bảo đảmdựa trên cơ sở tham van ý kiến đối tượng chịu tác động rất đa dạng Thực tế, nếukhông có sự tham vấn ý kiến, quá trình xây dựng chính sách sẽ không nhìn thấyhét được những ưu diém, mặt hạn chê đôi với xã hội Và như vậy khi di vào cuộc

15 Bộ Tư pháp (2018), "Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách", tr.13

song sẽ không phù hợp, dé dẫn đến việc đối tượng chịu tác động không tuân thủ,

từ đó hiệu quả chính sách pháp luật không được như mong muốn Quá trình nàygóp phan củng cố niềm tin của dân chúng vào luật pháp và chính sách, giảmđược rủi ro cho khu vực tư nhân, giảm độc quyên thông tin

Quá trình DGTDCS phải bảo đảm thu hút được sự tham gia của côngchúng vào việc hoạch định chính sách, bởi pháp luật tác động đến nhiều chủthé trong xã hội Do đó, dé bảo dam tính khả thi, gần gũi va dé chấp nhận thi

chính sách phải được thảo luận, lấy ý kiến trong nhân dân Việc tham vấn,

trao đôi, phản biện giữa các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính sách,

pháp luật không chỉ phát huy quyền làm chủ của nhân dân mà còn nâng cao

độ minh bạch của chính sách, pháp luật; xây dựng và củng cô niềm tin của

công chúng vào quyết sách của Chính phủ; tăng cường trách nhiệm giải trìnhcủa cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan xây dựng chính sách; tạo sự đồngthuận cao trong xã hội, giảm bớt tác động của nhóm có đặc quyền đối với quátrình xây dựng chính sách trong đó đặc biệt là xây dựng VBQPPL, làm cho quy trình lập pháp trở nên công khai, minh bạch hơn.

Bên cạnh đó, DGTDCS cũng giúp thay đổi văn hóa và tư duy quan lý

nhà nước, giảm những can thiệp không cần thiết và các quy định mang tính

hình thức Qua đó tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước đối vớidân chúng và xã hội, thúc đây văn hóa quản lý theo hướng phục vụ Từ đó cóthê xây dựng một Chính phủ năng động, sử dụng các phương pháp quản lýhợp ly hơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi

d) Nâng cao tính cạnh tranh của nền kinh tế, bảo đảm công bằng xã hộiĐGTĐCS gop phan hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao,

một xã hội công bằng, văn minh, bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững

Thông qua hoạt động này, những quy định không cần thiết, tạo ra gánh nặngcho xã hội, làm “méo mó” hoạt động của thị trường, làm giảm sức cạnh tranhcủa doanh nghiệp và nền kinh tế sẽ bị loại bỏ Ngày nay, trong bối cảnh hộinhập kinh tế, quốc tế thì việc sử dụng công cụ DGTDCS càng góp phan cải

thiện năng lực điều hành kinh tế của Chính phủ trong việc cắt giảm chi phi,

rủi ro từ quy định của pháp luật và rào cản thương mại để tạo ra một môitrường đầu tư tích cực cho doanh nghiệp.

Ngoài ra việc DGTDCS còn tiết chế tác động tiêu cực đến cạnh tranh,

giúp nhà hoạch định chính sách so sánh được lợi ích của cộng đồng với những

chi phí bỏ ra, phù hợp tình hình thực tế và không tạo chi phi phát sinh quálớn Chính sách không nên hạn chế cạnh tranh trừ khi bảo đảm được: "Lợi íchcủa cộng đồng từ việc hạn chế cạnh tranh lớn hơn chỉ phí."

Thông qua quá trình DGTDCS, cơ quan chủ trì soạn thảo cũng thé chế

hóa được chính sách bang VBQPPL một cách thống nhất, phù hợp với lợi ích

quốc gia và bao đảm tuân thủ các điều ước quốc tế Có thé nói rằng DGTDCS

sẽ góp phần tạo nên hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, tạo ra hành lang pháp lý rõràng, thúc đây nền kinh tế phát triển theo hướng tích cực Kết quả cao nhất củaviệc ĐGTĐCS là hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, hội nhập

sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu trong nền tảng duy trì một xã hội công bằng

1.2 Các bước đánh gia tác động chính sách

1.2.1 Xác định vấn đề bất cập

Xác định vấn đề bất cập là bước đầu tiên và quan trọng nhất trong nội

dung thực hiện DGTDCS Một van dé bat cap trong thuc tiễn đòi hỏi phải đượcgiải quyết bằng chính sách, pháp luật khi và chỉ khi vấn đề đó có nội dung và

phạm vi tác động nhất định về thời gian, không gian đến các đối tượng chịu ảnhhưởng.

Trước khi ĐGTĐCS, cần xác định chính xác van đề bất cập mà Nhà

nước can thiệp băng pháp luật thông qua việc xác định hiện trạng, nguyênnhân dẫn đến bất cập và hậu quả của vấn đề bất cập

Dé xác định vấn dé bat cập trong thực tiễn, cần làm rõ các nội dung sau:

Thứ nhất, xác định hiện trạng của vấn đề

Khi xác định van dé bất cập trước hết phải xác định và đánh giá đượchiện trạng của van đề với những biểu hiện cụ thé, chú trọng đến quy mô, xuhướng, mức độ nghiêm trọng của vấn đề, qua đó đánh giá được xu hướng

phát triển của van dé diễn biến tích cực hay tiêu cực dé từ đó làm rõ sự cầnthiết phải can thiệp điều chỉnh các vấn đề bất cập đang xảy ra trong xã hội

Thứ hai, xác định những ảnh hưởng, hậu quả của van đề bat cap

Việc xác định những anh hưởng, hậu qua của van đề bất cập là mộttrong những bước quan trọng khi xác định vẫn đề bất cập trong thực tiễn Phảixác định rõ hậu quả của vấn đề bất cập là gì, hậu quả đó tác động đến những

đối tượng nào, với các số liệu, dẫn chứng cụ thể

Tư ba, nguyên nhân của van đề bat cập

Nguyên nhân của vấn đề bất cập cần phải được phân tích, nhận diện bởinguyên nhân trực tiếp và gián tiếp gây ra hiện trạng (vấn đề), tìm kiếm giải phápphù hợp khắc phục triệt để các nguyên nhân đó Cần phải xác định nguyên nhân

ở nhiều cấp độ, bao đảm tính chi tiết, chính xác

1.2.2 Xác định mục tiêu

Một vấn đề có thê phát sinh do nhiều nguyên nhân gây ra và có thể tácđộng tiêu cực đến các đối tượng trên các khía cạnh khác nhau như kinh tẾ, xãhội, môi trường Do đó, mục tiêu chính sách trước tiên cần hướng tới giảiquyết những nguyên nhân chính gây nên tác động tiêu cực chủ yếu cho cácđối tượng, giải quyết được van dé bat cập trong thực tiễn mà Nhà nước hướngtới trong thời gian trước mắt hoặc lâu dài nhằm hạn chế, giảm thiểu tác độngtiêu cực đối với đối tượng chịu tác động hoặc chịu trách nhiệm tô chức thihành chính sách, pháp luật.

Mục tiêu của chính sách là mong muốn đạt được dé giải quyết bất cập

của cuộc sống sau khi xác định chính xác hậu quả của van dé bat cập gây ra

Trong khi xác định mục tiêu của chính sách cần nêu rõ các vẫn đề cuối cùng

mà đề xuất xây dựng chính sách mong muốn đạt được dựa trên nguồn lựcthực tế của các bên liên quan

1.2.3 Lựa chọn các phương án giải quyết van dé bat cập

Đây là bước có vai trò quan trọng dé đạt được mục tiêu đã đặt ra Trên cơ

sở thông tin về hiện trạng, nguyên nhân của van đề bat cap, nha hoach dinhchính sách sẽ hình thành được các phương án khác nhau Thông thường có 3 phương án, trong đó phải có một phương án là “giữ nguyên hiện trạng”, mộtphương án “sửa đối, ban hành VBQPPL dé thực hiện chính sách” - biện pháp

can thiệp trực tiếp và có một biện pháp khác không mang tính pháp lý, là

phương án nhà nước can thiệp gián tiếp thông qua nhiều biện pháp khác ngoàipháp luật.

Các phương án thường được đưa ra dé đánh giá tác động bao gồm:

a) Phương án giữ nguyên hiện trạng

Bước đầu tiên hãy nghĩ đến giải pháp “Giữ nguyên hiện trạng” Đây làgiải pháp luôn luôn được đặt lên hàng đầu dé giúp nhà hoạch định chính sáchcân nhắc xem liệu can thiệp của cơ quan Nhà nước có thể khiến tình hình tốt

lên không Dong thời giải pháp này cũng cung cấp một mốc chuẩn dé đo các

tác động Tất cả các giải pháp về sau được so sánh với giải pháp nay dé có thể

thay rõ những lợi ích hay chi phí do các giải pháp khác mang lại so với việc

giữ nguyên hiện trạng !9

b) Phương án sử dụng biện pháp can thiệp gián tiếp (phi truyền thống)Phương án phi truyền thống được thực hiện bao gồm giải pháp cải thiệnviệc thực thi các quy định hiện hành nếu chính sách đã được quy định bởi

VBQPPL và sử dụng biện pháp thay thế không can thiệp trực tiếp tức làkhông đưa ra quy định pháp luật để giải quyết vẫn đề bất cập

Trong phương án này, việc cải thiện công tác thực thi quy định hiệnhành chính là rà soát toàn bộ quy định có liên quan để tìm hiểu nguyên nhân

quy định hiện hành không thê giải quyết được thực trang cấp bách của van dé,

từ đó tham vấn cho các cơ quan thực thi quy định và đối tượng chịu tác động

Cuối cùng đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực của các quy định hiện hành

Giải pháp sử dụng biện pháp thay thế không can thiệp trực tiếp là việckhông đưa ra các quy định giải quyết vấn đề bất cậpmà thay vào đó thực hiệncác biện pháp như các tô chức tự quy định; phối hợp, chỉ đạo các cơ quan có liênquan; tuyên truyền, phổ biến, giáo dục ; thực hiện biện pháp kinh tế là ưu đãi tàichính; chuẩn hóa các tiêu chuẩn và kêu gọi xã hội hóa; đán nhãn dé bao đảmchất lượng sản pham hoặc thực hiện chương trình dự án thông qua các tổ chức

xã hội

'6 Lâ Duy Bình,Tô Văn Hòa, Doan Thị Tố Uyên, Phân tích chính sách và đánh giá tác động chính sách trong xây dựng pháp luật, được ho trợ bởi Dự án Quan trị nhà nước nhắm tăng trưởng toàn diện (GiG-USAID), Hà Nội 2017, trang 13.

c) Phương án can thiệp trực tiếp bằng pháp luật

Đây là phương án can thiệp chính sách trực tiếp bằng một văn bản mới

và là phương án mang tính truyền thống hiện nay Phương án này nhằm thayđôi hành vi của tô chức, cá nhân băng cách mô tả cụ thể cách thức mà họ phảithực hiện hoặc không được thực hiện, áp dụng các chế tài về xử phạt nếu có

vi phạm thông qua việc kiểm tra, giám sát

Cách xác định phương án này trước tiên là nêu một số nội dung chínhsách cần phải đánh giá tác động, sau đó liệt kê tat cả các giải pháp có thé sử dụng

và mô tả rõ nội dung biện pháp dé giải quyết van đề bat cập của chính sách

Tuy nhiên, phương án này có những hạn chế nhất định đó là không linhhoạt và dễ lạc hậu trước những thay đôi của xã hội; tốn kém trong việc tô

chức thực hiện để bảo đảm tuân thủ pháp luật; tạo ra rào cản gia nhập thị

trường; không khuyến khích thực hiện tốt hơn, sang tạo hơn và đặc biệt là sẽ

tạo ra một "rừng" văn bản quy phạm pháp luật dé điều chỉnh một chính sách

Mặc dù vậy, đây là phương án được rất nhiều cơ quan chủ trì soạn thảo

đặc biệt lựa chọn để đánh giá tác động chính sách nhăm giải quyết các vẫn đề

bất cập hiện nay còn tôn tại

1.2.4 Đánh gia tác động các phương an

Tùy vào mỗi vấn đề cần giải quyết mà cơ quan chủ trì soạn thảo quyết

định đánh giá các phương án đã được lựa chọn dựa trên phương pháp phân tíchđịnh lượng, hay phương pháp phân tích định tính, hoặc kết hợp cả hai Dữ liệu

cho quá trình phân tích này có thé được thu thập băng nhiều hình thức khác

nhau: dựa vào nguồn tài liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, kinh

nghiệm liên quan, thông qua phỏng vấn, lập bảng hỏi Sau khi đã xác định

được mặt tích cực và tiêu cực của các phương án, cơ quan soạn thảo văn bảnphải so sánh các tác động này và đưa ra lựa chọn Khi so sánh thống nhất các

phương án đã đề xuất, cần trình bày các ưu điểm, nhược điểm của từng phương

án một cách thuyết phục dé chứng minh phương án được lựa chọn rõ ràng có ưuthé so với các phương án khác

Theo quy định tại Điều 6, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, nội dung của

VBQPPL cần được đánh giá tác động trên nhiều phương diện: kinh tế, xã hội,

thủ tục hành chính (nếu có), bình dang giới (nếu có) va tác động đối với hệthong pháp luật (Các nội dung DGTDCS được phân tích ở phan sau luận văn).

Sau khi thực hiện xong từng loại đánh giá tác động, cơ quan chủ trìđánh giá tổng hợp kết qua của từng loại đánh giá tác động dé có thé so sánhcác giải pháp chính sách Công tác tổng hợp cần mô ta đầy đủ kết quả đánhgiá tác động của từng loại: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, bình đăng giới

và hệ thống pháp luật Tuy nhiên, một phần kết quả của đánh giá tác động về

kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính và bình đăng giới cho từng giải pháp chính

sách cũng là một phần của đánh giá tác động về hệ thống pháp luật (điều kiệnbao đảm thi hành) Do đó, khi thực hiện việc tổng hợp các lĩnh vực đánh giá

tác động thì việc đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật sẽ có nội dung

về điều kiện bao đảm thi hành được trích ra từ bốn loại tác động này cùng vớicác nội dung riêng biệt của hệ thong pháp luật

Dé so sánh giữa các giải pháp, việc tông hợp có thé được thực hiện theo

phương pháp xếp hạng hoặc theo phương pháp mô tả hoặc kết hợp cả haiphương pháp dé giúp cho cơ quan có thẩm quyền quyết định chính sách, nambắt được nội dung của từng loại tác động đối với mỗi giải pháp chính sách;xem xét và so sánh những giải pháp lựa chọn của đơn vị đánh giá và giải pháp

dé xuất giải quyết van dé của cơ quan xây dựng chính sách

1.2.5 Lấy ý kiến góp ý

Bước lấy ý kiến đóng góp là một nội dung của trong bước ba của lấy ýkiến về chính sách, đề nghị xây dựng VBQPPL Theo Luật Ban hành văn ban

quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định

trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc tổ chức lấy ý kiến đối với dự

thảo báo cáo ĐGTĐCS !”.

Dé bảo đảm tính khoa học và tăng cường quyền của người dân tham gia

ý kiến vào quá trình dự thảo chính sách và VBQPPL, việc lay ý kiến góp ýtrong quá trình DGTDCS được thực hiện theo hai (02) giai đoạn sau:

- Giai đoạn 1: Lay ý kiến trong quá trình thực hiện DGTDCS;

- Giai đoạn 2: Lay ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo DGTDCS;

tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo theo quy định của pháp luật

10 Luat Ban hànhVBQPPL năm 2015, Điều 35.

Các ý kiến đóng góp cho Dự thảo Báo cáo đánh giá tác động của chínhsách sẽ được tổng hợp, tiếp thu và giải trình dé có những chính lý cần thiết cả vềkết quả đánh giá tác động và đề xuất lựa chọn giải pháp thực hiện chính sách.

1.3 Nội dung đánh giá tác động chính sách

1.3.1 Tác động về kinh tế

Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợiích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi

trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tô chức

và cá nhân, cơ cau phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chỉ tiêucông, đầu tư công và các van đề khác có liên quan đến kinh tế '8

Các tác động về kinh tế sẽ ảnh hưởng tới đối tượng khác nhau trong xãhội Đối với mỗi đối tượng chịu tác động, tác động về kinh tế được thé hiệnqua lĩnh vực khác nhau Những tác động đối với từng đối tượng khác nhau sẽ

có ảnh hưởng tới trình độ phát trién, nang luc canh tranh, co cầu kinh tế của

quốc gia hoặc địa phương như đã được quy định tại Nghị định số34/2016/NĐ-CP Việc đánh giá tác động được tiến hành thông qua các phântích tác động đối với từng đối tượng cụ thể là Nhà nước, người dân, doanhnghiệp và các đối tượng khác có liên quan Theo đó, tác động kinh tế đối vớicác đối tượng trên được đánh giá dựa vào các chỉ tiêu sau:

Đối với Nhà nước, tác động kinh tế là tác động đến chi tiêu công/nguồnthu công; tăng/giảm đầu tư công: tăng/giảm chi tiêu cho phúc lợi xã hội

Đối với người dân, việc tăng/giảm tài sản; tăng/giảm chỉ tiêu;

tăng/giảm tiền lương: tăng/giảm thuế là những tác động về kinh tế

Đối với tổ chức, tác động kinh té tác động đến việc sản xuất, kinhdoanh; tiêu dung/chi tiêu trong nội bộ tổ chức; tăng/giảm đầu tu; khả năngcạnh tranh với các tô chức khác; tăng/giảm hỗ trợ đầu tư

Đối với nhóm đối tượng khác, tác động kinh tế chính là tác động đếnchi tiêu, tiêu dùng; tăng/giảm đầu tư; tăng/giảm kiều hối; tăng/giảm dòng tàisản dịch chuyển; các nguồn thu khac a) Tác động kinh tế đối với nhóm cơquan nhà nước

'8 Điều 6, Nghị định 34/2016/NĐ-CP

Các tác động đối với nhóm cơ quan nhà nước (CQNN) chủ yếu là cácchi phí và lợi ích liên quan tới chi tiêu công, thu nhập công (thu ngân sách),đầu tư công quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Đây cũng là chỉ tiêu

chính dé đánh giá tác động đối với nhóm đối tượng này

Các hoạt động chi tiêu công, thu nhập công, đầu tư công được hiểu theonghĩa hẹp, tức là bao gồm các khoản thu chi của các CQNN thông qua ngânsách nhà nước và các quỹ của Nhà nước và Chính phủ quản lý.

Các tác động kinh tế với khu vực Nhà nước được đánh giá bởi các chỉtiêu về việc thu chi ngân sách/ngoài ngân sách (i); Đầu tư/tài sản (ii); Chi trả

tiền mat/Chi phí khác (iii) và chi phí tuân thủ thủ tục hành chính (iv) Trong

đó, lợi ích và chi phí được đánh giá như sau:

(i) Thu chi ngân sách/ngoài ngân sách: Tăng/giảm thu từ thuế, phí, lệphí cho ngân sách nhà nước; Tang/giam thu từ các khoản phí đóng góp ngoaingân sách) và cho các Quỹ (như Quỹ Bảo hiểm xã hội, bảo trì đường bộ )

(ii) Đầu tư/tài sản: Giảm/tăng chi cơ sở vật chat, thiết bị, tài sản công;Giảm/tăng chi đầu tư công: Giảm/tăng chi cho kết cấu ha tang trực tiếp dé

thực hiện giải pháp chính sách; Tăng/giảm về tài sản

(iii) Chi trả tiền mặt/chi phí khác: Giảm/tăng các khoản chi trả tiền mặt

của Nhà nước trợ cấp xã hội, bảo trợ xã hội, an sinh xã hội ; Giam/tang chi

trả tiền lương, lương hưu, phúc lợi xã hội có liên quan; Giảm/tăng chi phí trợ

gia, tro cấp, đền bù, hỗ trợ, tiền lãi

(iv) Chi phí tuân thủ thủ tục hành chính: Giam/tang chi phí tuân thủ thủ tụchành chính qua giảm thủ tục, thời gian thực hiện thủ tục, tần suất thực hiện

thủ tục, biên chế, cán bộ

b) Tác động kinh tế doi với nhóm người dân

Các tác động đối với nhóm người dân chủ yếu là chi phí và lợi ích liênquan tới thu nhập, chi tiêu, tiêu dùng của người dân theo quy định tại Nghịđịnh số 34/2016/NĐ-CP, cụ thé là các chi phí và lợi ích đối với người dân sẽbao gồm mức tăng/giảm về chi phí thời gian người dân phải bỏ ra dé tuân thủ

các quy định của chính sách, chi phí trực tiếp phải bỏ ra dé thực hiện quy địnhđó; phí, thuế, lệ phí phải đóng thêm cho Nhà nước hoặc mức tiền mặt hay

mức trợ cấp được nhận Điều này ảnh hưởng trực tiếp tới kinh tế và khả năngtiêu dùng của người dân.

c) Tác động kinh tế đối với nhóm tổ chức, doanh nghiệp

Các tác động đối với nhóm tô chức, doanh nghiệp bao gồm chi phí va

lợi ích ảnh hưởng tới hoạt động của nhóm đối tượng đó như sản xuất, kinh

doanh, tiêu dùng, khả năng cạnh tranh của tô chức kinh tế, môi trường kinhdoanh, khả năng phát triển của tô chức xã hội Đây là các chỉ tiêu chính dé

đánh giá tác động đối với nhóm đối tượng này

Nhóm tô chức bao gom các doanh nghiệp được thành lập theo Luật

Doanh nghiệp, hợp tác xã và các cơ sở kinh doanh, hộ kinh tế cá thể, tổ chức

chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức cộng đồng

Như vậy, có thé thay rang, nội dung, chỉ tiêu đánh giá thé hiện các loại

chi phí đối với nhà nước, người dân và một tô chức khi tham gia thực hiệnchính sách Các loại chi phi này là mang tính điển hình và có giá trị tham

khảo, nhưng không bao quát được hết toàn bộ các chi phí, lợi ích có thé phátsinh trên thực tế Do vậy, quá trình đánh giá cần nhận biết chính xác các chỉphí này và các chi phí khác để tính toán chi phí đối với toàn xã hội và nền

kinh tế, chi phí sẽ được điều chỉnh với tổng số đối tượng phải tham gia thựchiện chính sách và tần suất thực hiện chính sách đó trong một (01) năm.!°

1.3.2 Tác động về xã hội

“Tac động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích,

dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tàisản, sức khỏe, môi trường, y tẾ, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóatruyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến

xã hội” 7°.

Chủ thé đánh giá tác động xã hội có nhiệm vụ thu thập các dữ liệu từ thực

tế đời sông dé phân tích, nhăm dự báo các thay đổi có thé xảy ra trong đời sống

vật chất và tinh thần của người dan trên co sở tác động của một hoặc một SỐchính sách nhất định được thi hành Theo quy định trên, đánh giá tác động xã hội

có nội dung rất rộng, bao gồm tối thiểu 11 lĩnh vực khác nhau của đời sống xã

'9 Bộ Tư pháp (2018), "Tai liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách", tr.24

?° Điều 6 Nghị định sô 34/2016/NĐ-CP

hội Hầu như không có giải pháp chính sách nào trong đề xuất xây dựngVBQPPL lại có thé tác động tới toàn bộ lĩnh vực xã hội, cộng đồng dân cư hay

nhóm xã hội ở mức độ như nhau Do đó, sàng lọc nhóm đối tượng chỊu tác động

chính và xác định trọng tâm trong đánh giá tác động xã hội chính là dé giới hạn

được các nguồn lực mà cơ quan thực hiện đánh giá cần sử dụng như nhân lực và

tài chính Thông thường, đánh giá tác động xã hội nên chú ý tới các nhóm xã hội

hay cộng đồng dân cư lớn hơn hoặc đối tượng nhạy cảm

Các chỉ tiêu đánh giá tác động xã hội được xác định dựa trên: Vấn đề cógây ảnh hưởng lớn đến phát triển kinh tế và đời sống xã hội của người dân haykhông: vấn đề xã hội có đang được chính quyền và người dân quan tâm haykhông hay là van đề xã hội đó có thuộc các chính sách xã hội trong tâm mà các

cơ quan nhà nước đang thi hành hay không.

Đề xác định được chỉ tiêu đánh giá tác động xã hội, đơn vị đánh giá cần

đặt câu hỏi “Giải pháp chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL gây ra tác

động xã hội như thế nào đối với từng nhóm đối tượng bị tác động?”.?!

Đối với mỗi giải pháp chính sách, tuỳ thuộc vào các lĩnh vực xã hội cóliên quan chiu sự tác động, cơ quan chủ trì đánh gia chủ động xác định các tacđộng về số lượng cũng như chỉ tiêu để đánh giá theo đó có thể tập trung vào

lĩnh vực và chỉ tiêu tác động trực tiếp

1.3.3 Tác động về giới

“Tác động về giới của văn bản quy phạm pháp luật (nếu có) được đánhgiá trên cở sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội,điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyên, lợi ích của mỗi giới.” ?2

Tác động về giới của chính sách có thé được hiểu là những ảnh hưởng

và hệ quả do dự thảo chính sách có thể gây ra theo hướng tích cực hoặc tiêucực đối với sự bình đăng của nam gIới va nữ giới về điều kiện, cơ hội, năng

lực thực hiện các quyên, nghĩa vụ cũng như việc thụ hưởng các quyên, lợi ích,

nó có thê tác động cả về phương diện kinh tế và cũng như xã hội

Theo đó, việc đánh giá tác động về giới được hiểu và thực hiện theo haiphương thức:

?' Bộ Tư pháp (2018), "Tai liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách", tr.30

22 Điêu 6 Nghị định sô 34/2016/NĐ-CP

- Thứ nhất, nêu ở giai đoạn xây dựng nội dung chính sách, cơ quan chủtrì soạn thảo xác định có vấn đề giới như việc bất bình đăng giới, phân biệtđối xử về giới trong vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết thì một trong cácmục tiêu chính sách sẽ phải giải quyết van dé giới và đề xuất các giải pháp dégiải quyết vẫn đề giới Các giải pháp này sẽ được đánh giá tác động độc lập ởbước tiếp sau theo với các nội dung tác động về kinh tế, xã hội, thủ tục hànhchính, giới và hệ thống pháp luật.

- Thứ hai, nêu ở giai đoạn xây dựng nội dung chính sách không pháthiện có vấn đề giới đang tồn tại và cần giải quyết trong lĩnh vực điều chỉnh của

chính sách thì không có mục tiêu chính sách và giải pháp riêng dé giải quyết

van dé giới Tuy nhiên, việc đánh giá tác động về giới của các giải pháp chínhsách khác vẫn phải được tiễn hành theo quy định của pháp luật bằng phươngthức lồng ghép với đánh giá tác động về kinh tế, xã hội để xác định các giảipháp đó có tác động khác biệt đối với mỗi giới không và có làm phát sinhnhững vấn đề giới mới không: nếu có thì cần phải đưa ra những biện pháp đểkhắc phục những hệ quả do tác động khác biệt của mỗi giải pháp quyền và lợiích hợp pháp của nam giới và nữ giới khi tuân thủ chính sách mới.

Những nội dung, chỉ tiêu tác động kinh tế và xã hội là những chỉ tiêu có

thé gây sự khác biệt đáng kể đối với cơ hội, năng lực, điều kiện va thụ hưởng

quyền, lợi ích của nam giới và nữ giới Do đó, cần phải năm bắt được các nội

dung, chỉ tiêu đó dé nhận biết và đánh giá đúng sự khác biệt của các tác động

đối với mỗi giới và hệ quả phát sinh do sự tác động khác biệt; từ đó đề xuấtlựa chọn giải pháp phù hợp với mục tiêu chung của chính sách; bên cạnh đó

dé có thé hạn chế hoặc khắc phục, giải quyết các tác động bat lợi về bình danggiới phù hợp với mục tiêu lồng ghép van đề bình dang giới

Như vậy, ngoài những nội dung, chỉ tiêu tác động chung về kinh tế, xãhội cần lưu ý đến các nội dung đánh giá tác động về giới đặc thù sau:

- Nội dung đánh giá tác động về giới không chỉ dừng ở đánh giá mức

độ đánh giá sự bình đăng về mặt pháp lý giữa các giới mà còn phải đánh giá

các chính sách, giải pháp thực hiện có tác động tích cực đến việc thúc đây VỊtrí, cơ hội, điều kiện tiếp cận, sử dụng và hưởng thụ lợi ích bình đăng trênthực tế giữa các giới không Cần đặc biệt lưu ý đến tác động của chính sách

đối với việc từng bước khắc phục nguyên nhân của bất bình đẳng giới, phânbiệt đối xử giới như các định kiến giới, tập quán, hủ tục phân biệt đối xử giới;

- Luật Bình đăng giới năm 2005 thừa nhận nguyên tắc các biện pháp thúc

đây bình dang giới và biện pháp bảo vệ, hỗ trợ người mẹ, tức là các biện pháp

chỉ áp dụng với nữ giới không phải là phân biệt đối xử về giới nên nội dung đánh

giá tác động về giới nên cần làm rõ tác động tích cực của việc áp dụng các biệnpháp tác động bảo vệ, hỗ trợ đặc biệt đối với người mẹ, đồng thời cần phải xácđịnh các tác động của các biện pháp lên giới còn lại, tác động lên cộng đồng theohướng tích cực hay tiêu cực, từ đó dự báo các nguồn lực, chi phi - lợi ích, điều

kiện, thời hạn áp dụng và chấm dứt thực hiện những biện pháp đó

1.3.4 Tác động về thủ tục hành chính

“Tác động về thủ tục hành chính (nếu có) văn bản quy phạm pháp luậtđược đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp

lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính dé thực hiện văn ban.”

Trong dự thảo chính sách có thể có hoặc không có nội dung liên quan

đến việc ban hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ, thay thế các thủ tục hành chính bangbiện pháp khác, do đó đối với trường hợp không đề xuất nội dung liên quanđến thủ tục hành chính thì không phải đánh giá tác động thủ tục hành chính

Hoạt động đánh giá tác động thủ tục hành chính sẽ giúp bảo đảm tínhhợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ, hiệu quả của quy định về thủ tụchành chính; thủ tục hành chính phải được CQNN có thấm quyên quy định trên

cơ sở bảo đảm tính liên thông giữa các thủ tục hành chính liên quan, thực hiệnphân công, phân cấp rõ ràng, minh bạch, hợp lý; đề xuất chính sách cần phải

nêu rõ phương án thủ tục hành chính thuộc thâm quyền của cơ quan nào thì cơquan đó phải có trách nhiệm hoàn chỉnh việc xây dựng thủ tục hành chính và

đánh giá tác động thủ tục hành chính trong quá trình soạn thảo VBQPPL.”*

Theo đó, Nhà nước chịu tác động thủ tục hành chính nhiều nhất với tác

động tích cực hoặc tiêu cực về tang/giam chi tiêu vào cơ sở vật chất dé tôchức thực hiện thủ tục hành chính; tăng/giảm chi tiêu cho biên chế thực hiện

? Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

24 Bộ Tư pháp (2018), "Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách", tr.26

thủ tục hành chính Còn các đối tượng khác chỉ chịu tác động tích cực hoặctiêu cực về tăng/giảm chi phí tuân thủ phương án thủ tục hành chính.

Để phù hợp với thực tế xây dựng chính sách theo giai đoạn và nhằm

xác định chỉ tiêu đánh giá tác động thủ tục hành chính, việc xác định trọng

tâm và chỉ tiêu chính trong đánh giá tác động về thủ tục hành chính được thựchiện thông qua việc trả lời các câu hỏi sau:

- Thủ tục hành chính dự kiến ban hành có đầy đủ tám (08) bộ phận tạothành không?

- VBQPPL dự định được ban hành có thâm quyền ban hành thủ tụchành chính không?

- Nội dung của thủ tục hành chính dự kiến phù hợp với quy định phápluật hiện hành không?

- Khả năng phù hợp của thủ tục hành chính dự kiến với điều ước quốc

tế mà Việt Nam đã ký kết?

Các yếu tố chính được sử dụng để đánh giá tác động của thủ tục hànhchính là sự cần thiết áp dụng đối với việc ban hành thủ tục hành chính mới,thủ tục hành chính sửa đổi hoặc bãi bỏ thủ tục hành chính thủ tục hành chính,tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ mà thủ tục hành chính đó sẽ tạo

ra cho người dân, tô chức Chi phí tuân thủ, thực hiện thủ tục hành chính sẽ là

cơ sở dé đánh giá, so sánh các tác động về thủ tục hành chính giữa các giảipháp chính sách khác nhau khi ĐGTĐCS.

1.3.5 Tác động dỗi với hệ thống pháp luật

“Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cở sở phântích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tô chức, cánhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân

thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế.”

Việc đánh giá khả năng thi hành và tuân thủ chính sách, pháp luật của cơquan, tô chức, cá nhân theo quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, bao gồmnăm (05) nội dung sau:

Tht nhất, tô chức bộ máy nhà nước trong chính sách được đề xuất phải

28 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

phù hợp với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước hiện hành theo các quy địnhcủa Hiến pháp và pháp luật.

Thứ hai, điều kiện bảo đảm thi hành, tuân thủ pháp luật của các cơquan, tô chức, cá nhân được đánh giá đồng thời với góc độ tác động của kinh

tế, xã hội và thủ tục hành chính

Thứ ba, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân theo Hiếnpháp trong việc thi hành, tuân thủ Hién pháp của từng đối tượng

Thứ tư, bảo đảm tính phù hợp của chính sách, giải pháp chính sách đối

với quy định pháp luật hiện hành hoặc chuẩn bị ban hành để đánh giá khả

năng thi hành, tuân thủ của từng đối tượng khi thực thi quy định mới trongmỗi quan hệ với các quy định pháp luật khác

Thứ năm, bảo đảm tính tương thích của chính sách, giải pháp chính sáchđối với các điều ước quốc tế hiện hành hoặc chuẩn bị ban hành, có hiệu lực

KET LUẬN CHƯƠNG 1

Như vậy, qua những trình bày và phân tích trên đây, có thê thấy trong

một xã hội đang phát triển theo xu hướng dân chủ hóa, việc đánh giá cácchính sách công ngày càng trở thành đòi hỏi chính đáng và cấp thiết Đánh giá

chính sách giúp Nhà nước xác định được các bất cập trong đời sống kinh tế

-xã hội và tìm cách khắc phục các bất cập đó Chính sách giúp phản ánh rõ nét

nhất các mục tiêu của Nhà nước và các giải pháp ma Nhà nước sử dụng dé đạttới các mục tiêu này Đánh giá chính sách cho phép Nhà nước nhìn nhận lạinăng lực thể chế và năng lực thực thi chính sách của mình Trong môi trườngkhông ngừng biến đổi, việc đánh giá tác động của chính sách sẽ tạo cơ sở

vững chắc cho sự phát triển quản lý nhà nước trong giai đoạn tiếp theo

Chương 2ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MỘT SÓ CHÍNH SÁCH CỦA

DỰ ÁN LUẬT CHUYEN DOI GIỚI TÍNH VÀ KIÊN NGHỊ HOÀN THIỆN

2.1 Khái niệm chuyển doi giới tính

Chuyên đổi giới tính là "một khái niệm rất rộng chỉ quá trình mà mộtcon người hay động vật thay đổi giới tính Nó xảy ra một cách tự nhiên ở một

số loài, những khái niệm này thường được sử dụng với ý nghĩa là phẫu thuậtchuyên đổi giới tính" 7° Có thé thấy, chuyên đổi giới tính là một quá trình màthông qua các liệu pháp khác nhau, một người có thê thay đổi giới tính của

mình hoàn toàn hay từng phần Trong đó, bên cạnh liệu pháp hormone(Hormone replacement therapy) thì phẫu thuật chuyển đổi giới tính (Sexreassignment surgery ?”) là biện pháp thường được sử dụng dé thực hiện việc

chuyền đổi giới tính một cách hoàn chỉnh nhất Phẫu thuật chuyên đổi giớitính thường được thực hiện đối với những người có bản dạng giới khác vớigiới tính sinh học Theo đó, họ có xu hướng sử dụng biện pháp can thiệp yhọc dé có một cơ thể thống nhất với giới tính mong muốn của mình

Hiện nay, “chuyển đôi giới tính” chưa được định nghĩa một cách chính

xác vì còn có sự không đồng nhất và cách hiểu tương tự với “xác định lại giới

tính” Trong khi đó, “xác định lại giới tính” là trường hop bị khuyết tật bam

sinh về cơ quan sinh dục khiến việc xác định giới tính trở nên không rõ ràng,

cần phải phẫu thuật để chỉnh sửa khiếm khuyết Việc phẫu thuật của họ không

được coi là chuyên đổi giới tính mà chỉ là sự chỉnh hình lại để giới tính trởnên rõ ràng hơn.

Nhu vậy, “Chuyển đổi giới tính” là quá trình thực hiện can thiệp y họctrong đó bao gồm những công đoạn như phẫu thuật chuyên đổi giới tính, tiêm

hoóc-môn, phẫu thuật chỉnh hinh dé thay đổi giới tính của một người đã cógiới tính sinh học hoàn thiện phù hợp với nhận diện giới của họ.

Wt

26 Mistress Dede, Sex change: A simple guide to sex reassignment, 2014 Nguyén van: "'sex change' is a very broad term that refers to the process of a person or animal changing sex This occurs naturally in some species of animals, but more often the term is used to mean sex reassignment surgery"

27 Hay có thé dich là phẫu thuật khang định giới dé giảm bớt sự kỳ thị có thé gây ra bởi khái niệm

chuyên đổi giới.

Tuy nhiên khái niệm “chuyên đổi giới tính” không đồng nhất với kháiniệm “người chuyển giới” đang được sử dụng rộng rãi Rất nhiều “ngườichuyền giới” hoàn toàn không “chuyển” sang giới tính ngược lại với giới tínhsinh học của họ, mà thường có cảm giác về một bản dạng giới mơ hồ về giớitính hoặc chuyền từ trạng thái này sang trạng thái khác, giới tính này sanggiới tính khác, tùy vào thời gian và bối cảnh.

Do vậy, trong giới hạn của luận văn này, tác giả chỉ đánh giá tác độngđối với những người có mong muốn chuyền đổi giới tính thông qua quá trình

thực hiện can thiệp y học và gọi chung là “người chuyên đổi giới tính”

2.2 Các bước đánh giá tác động một số chính sách của dự án Luậtchuyền đổi giới tính

2.2.1 Xác định van dé bat cập

2.1.1.1 Thực trang chuyển đổi giới tinh hiện nay

a) Thực trạng nhu cầu chuyên đổi giới tính hiện nay tại Việt Nam

Nghiên cứu trên thế giới cho thấy ty lệ người chuyển giới là từ 0,1%đến 0,5% Điều tra giám sát hành vi có nguy cơ ở Massachusetts cho thấy có

khoảng 0,5 người trong độ tuổi 18 đến 64 tự nhận minh là người chuyền giới.Gần đây, trong cuộc điều tra dân số tại Mỹ và trên thế giới đã có câu hỏi

nhằm xác định bản dạng giới và xu hướng tính dục Số liệu ước tính mới nhấtcho thay có khoảng 0,3% dân số Mỹ là người chuyển giới Việc thu thập số

liệu về tỷ lệ người chuyên giới gặp khó khăn do sự kỳ thị xã hội, khả năngtiếp cận những người chuyển giới ở vùng sâu, vùng xa cũng như hiểu biết,nhận dạng của chính người chuyên giới chưa cao Ở các nước hợp pháp hóaviệc chuyên giới, có thé dé dàng thống kê dựa trên số liệu các ca tư van, phẫu

thuật hoặc thay đổi giấy tờ

Ở Việt Nam, chưa có một nghiên cứu thống kê chính xác về số lượng

người chuyển đổi giới tính, mặc dù các hoạt động, nghiên cứu đã tiếp xúc vớirất nhiều nhóm người này, do vậy nếu sử dụng con số trung bình thấp là0,1%, tại Việt Nam ước đoán có gần 100.000 người chuyền giới còn nếu laycon số trung bình là 0,3% thì Việt Nam có khoảng 270.000 người

b) Thực trạng việc cung cấp dịch vụ y tế của các cơ sở y tế có khả năng

thực hiện can thiệp chuyên đôi giới tính tại Việt Nam

Hiện nay, cả nước có 03 cơ sở khám bệnh, chữa bệnh đã được Bộ Y té

cho phép thực hiện xác định lại giới tính theo Nghị định số 88/2008/ND-CP

ngày 05/8/2008 của Chính phủ về xác định lại giới tính (sau đây gọi tắt làNghị định số 88/2008/NĐ-CP), bao gồm: Bệnh viện Nhi Trung ương, Bệnhviện Hữu Nghị Việt Đức và Bệnh viện Nhi đồng 1 Trong quá trình thực hiện

xác định lại giới tính, các Bệnh viện này đã thực hiện kỹ thuật phẫu thuậtngực từ nam sang nữ, từ nữ sang nam, phẫu thuật bộ phận sinh dục: cắt bỏ

hoặc tạo bộ phận sinh dục do có những bất thường ở bộ phận sinh dục của

một người ngay từ khi mới sinh ra, biểu hiện ở một trong các dạng như nữlưỡng giới giả nam, nam lưỡng giới giả nữ hoặc lưỡng giới thật hoặc nhữngtrường hợp chưa thể phân biệt được một người là nam hay nữ xét về cả bộphận sinh dục và nhiễm sắc thé giới tính

Về phương diện kỹ thuật hay về nhân lực, cơ sở vật chất thì các cơ sở y

tế tại Việt Nam hoàn toàn có thé thực hiện được phẫu thuật chuyên đổi giớitính Từ khi Bộ luật Dân sự năm 2015 được Quốc hội thông qua, một số bệnh

viện lớn có thực hiện phẫu thuật đã cử các bác sĩ đi đào tạo về phẫu thuật tạo

hình liên quan đến chuyền đổi giới tính hoặc liên kết với các Bệnh viện ở các

quốc gia đã cho phép thực hiện phẫu thuật chuyền đổi giới tính dé thực hành

phẫu thuật chuyên đổi giới tính

Hiện nay, trong cả nước có hàng trăm cơ sở thâm mys Chỉ tính riêng cácbệnh viện tư nhân chuyên khoa phẫu thuật thâm mỹ được cấp giấy phép hoạtđộng khám bệnh, chữa bệnh của Bộ Y tế thi cả nước hiện nay có 17 cơ sở”

Tính đến tháng 10/2013, tại Hà Nội có 40 cơ sở và Thành phô Hồ Chí Minh có

45 cơ sở được Sở Y tế cấp phép Bên cạnh đó, còn có rất nhiều bệnh viện đakhoa, bệnh viện trung ương có thực hiện phẫu thuật thâm mỹ, phòng khám thâm

mỹ có phép, thậm chí nhiều cơ sở chưa được cấp phép vẫn thực hiện các hoạt

28 http://yellowpages.vnn.vn/cls/26460/tham-my-vien.html?page=2.

29 Số liệu do Phòng hành nghề, Cục Quản lý Kham, chữa bệnh, Bộ Y tế cung cấp

động liên quan đến phẫu thuật thâm mỹ Tuy nhiên, hiện nay, chưa có hành langpháp lý quy định cụ thê điều kiện để các cơ sở y tế được thực hiện phẫu thuật

chuyền đôi giới tính, do đó, nếu cơ Sở y tế thực hiện việc chuyền đôi giới tính thì

chi theo phương thức hoạt động “chu”.

Theo nghiên cứu về sức khỏe từ Viện Nghiên cứu xã hội, kinh tế vàmôi trường (iSEE) đối với sự cần thiết của các dịch vụ chăm sóc y tế chongười chuyên đổi giới tính ước tính có khoảng 2.000 - 3.000 người chuyển

giới nữ dang sinh sống tại thành phố Hồ Chí Minh Trong số 38 người chuyểngiới nữ tại thành phố Hồ Chí Minh được tiếp cận phỏng van về việc sử dụng

dịch vụ chăm sóc sức khỏe, chỉ có 17/38 người đã từng có it nhất một lần sử

dụng dịch vụ y tế là xét nghiệm HIV miễn phí, còn lại không biết dịch vụ y tékhác dành riêng cho người chuyền giới ở đâu va không tìm được thông tin hỗ

trợ tư vẫn từ nguồn có uy tín là các bệnh viện, cơ sở y tế lớn

Vì pháp luật Việt Nam chưa quy định cụ thể việc chuyên đổi giới tínhnên những người có mong muốn chuyền đổi giới tính tại Việt Nam vẫn phải

đi nước ngoài dé thực hiện can thiệp phẫu thuật chuyển đôi giới tính Việc

chuyền đổi giới tính không làm thay đổi những đặc điểm nhận dạng sinh họcđặc trưng của cơ thé như: dẫu vân tay, nhóm máu, khuôn mặt (trừ khi có phẫuthuật thẩm mỹ)

c) Thực trạng việc thừa nhận bản dạng giới sau khi thực hiện phẫu

thuật chuyền đổi giới tính

Trên thế giới hiện nay có 61 quốc gia cho phép thực hiện chuyên đổi

giới tính, trong đó 38 quốc gia ở Châu Âu yêu cầu người có mong muốn đượccông nhận chuyền đổi giới tính phải trải qua phẫu thuật, sau đó mới được công

nhận về mặt giấy tờ nhân thân Ở châu Á: Nhật Bản, Trung Quốc, Singapore,

Phillipines đưa ra điều kiện chỉ thừa nhận giới tính mới sau khi phẫu thuat.*°

Tuy nhiên, do không phải người nào có mong muốn chuyên đổi giới tínhcũng đủ điều kiện kinh tế dé chi trả cho phẫu thuật hoặc bảo đảm về sức khỏe,

sự can đảm đê trải qua các cuộc phâu thuật với nguy cơ xâu có thê xảy ra, vì

30 Bộ Y tế (2017), Báo cáo đánh giá tác động chính sách Dự án Luật Chuyên đổi giới tinh, tr.9

vậy việc yêu cầu phải trải qua phẫu thuật mới cho phép thay đổi giấy tờ vềnhân thân sẽ hạn chế số người có mong muốn được chuyên đổi giới tính được

công nhận giới tính mới Một số nước cho phép công nhận giới tính mới mà

không phải trải qua phẫu thuật như: Hàn Quốc, Dai Loan, Nam Phi, Israel

Theo thống kê của iSEE:

- 80,3% người chuyển giới không hài lòng với tên gọi khai sinh củamình, 69,3% gặp khó khăn với việc sử dụng tên gọi đó; 86,3% muốn đượcthay đổi tên gọi trên giấy tờ và 86,6% nghĩ rang mình cần được đổi tên màkhông bắt buộc phải trải qua phẫu thuật thay đổi giới tính

- 78,1% người chuyển giới mong muốn được phẫu thuật chuyên giới,

11,1% đã phẫu thuật ít nhất một bộ phận trên cơ thể (ngực, cơ quan sinh dụchoặc cả hai) trong đó 100% các ca phẫu thuật liên quan tới bộ phận sinh dục (23

trường hợp) được thực hiện ở nước ngoài (Thái Lan và Hàn Quốc), 83,3% các ca

phẫu thuật liên quan tới ngực (cây hoặc cắt bỏ) được thực hiện ở Việt Nam

- Trong số 219 người được khảo sát, có 22 người (10,1%) từng thử đi

làm thủ tục thay đối tên gọi nhưng chỉ có duy nhất một (01) trường hợp thành

công (do bố me đã đăng ky thay đổi tên gọi từ trước khi người này có giấychứng minh nhân dân).

Những người chuyên giới đã công khai thể hiện giới tính mong muốncủa mình “thường xuyên” (21,8%) hoặc “thỉnh thoảng” (46,8%) gặp khó khănvới giây tờ tùy thân

- Người chuyền giới cũng “thường xuyên” (24,2%) hoặc “thỉnh thoảng”(62,6%) bị kỳ thị vì thé hiện giới của mình dưới nhiều hình thức

- Ở góc độ khả năng được bảo vệ trước pháp luật, 16,3% người chuyển

giới từng bị xâm hai tinh dục; 95,8% người chuyển giới muốn được kết hôn

với người yêu của mình vì trên giấy tờ hiện tại thì hai người đang là ngườicùng giới tính, trong đó tới 78,3% muốn được kết hôn ngay cả khi không thayđôi được giới tính trên giấy tờ Đặc biệt với trường hợp khi bi tạm giam, tamgiữ hoặc ở trại giam, 42,9% người chuyên giới nữ đã từng bị giam, giữ chungvới người nam, hơn 1/3 (35,6%) số họ đã phẫu thuật ít nhất một bộ phận cơ

thé, trong khi đó 58% ý kiến muốn ở khu riêng và 38% muốn ở khu nữ Y

kiến của nhóm chuyên giới nam là 72,4% muốn ở khu riêng, 15,9% muốn ởkhu nữ và 11,7% muốn ở khu nam.

Tại Việt Nam, số lượng người mong muốn chuyền đổi giới tính khácvới giới tính sinh học ngày một gia tăng Tuy nhiên, chỉ có một trường hợpduy nhất được thay đổi tên gọi như đã nêu ở trên và chưa có bất kỳ mộttrường hợp nào sau khi thực hiện phẫu thuật chuyên đổi giới tính được thừanhận bản dạng giới.

2.1.1.2 Những ảnh hưởng/hậu quả của việc chuyển đổi giới tính

a) Đối với người chuyên đổi giới tính

Những người chuyền đổi giới tính luôn mong muốn được thé hiện đúng

giới tính của bản thân sau khi thực hiện phẫu thuật chuyên đôi giới tính

Do chưa được thừa nhận ở Việt Nam nên dẫn đến một số người chuyêngiới không được sông đúng với giới tính mà mình mong muốn gây ra nhữngton thương về tâm lý và tạo ra sự kỳ thị, phân biệt đối xử của xã hội với họ

Thêm vào đó, do gặp rào can trong nước, một số người chuyên giới tìmcách ra nước ngoài dé phẫu thuật và thường tốn kém hơn rất nhiều hoặc phảithực hiện phẫu thuật “chui” trong nước mà tiềm ấn nhiều nguy cơ rủi ro

Ngoài ra, người đã chuyển đổi giới tính có thé sẽ thay hồi hận sau khi tiến

hành, nhưng khi đã phẫu thuật rồi thì không thể quay trở lại giới tính cũ

người có nhu cau phẫu thuật chuyền đối giới tính theo mong muôn sẽ có những

hệ quả lâu dài về sức khỏe Người chuyên đổi giới tính từ nam sang nữ hoặcngược lại phải sử dung hormone thường xuyên trong suốt cuộc đời dé dẫn đếnnguy co mắc bệnh tật cao đặc biệt tỷ lệ mắc bệnh ung thư cao nhất Theo các nhàkhoa học tuổi thọ của những người chuyền đổi giới tính cũng bị giảm đến 20năm đo cơ thê của họ đã hoàn thiện về giới tính sinh học, sau đó bị thay đôi một

số bộ phận trên cơ thé sang giới tính khác Bên cạnh đó, người thực hiện chuyềnđổi giới tính sẽ không bao giờ có con nếu quan hệ tình dục thông thường

Việc phải tiêm hormone (kích thích tố giới tính) liên tục khiến người

chuyên giới mắc nhiều tác dụng phụ, sức khỏe suy giảm và tạo ra gánh nặng

cho gia đình, hệ thống y tế và an sinh xã hội

Thực tế một số người sau khi chuyên đổi giới tính chưa thích nghi kịp

với nhiều thay đổi của cuộc sống mới, con người mới và không thỏa mãn thật

sự với giới tính đã thay đổi dẫn đến những bệnh về trầm cảm và đau lòng hơn

là dẫn đến tình trạng tự tử

- Ảnh hưởng về tài chính

Dé được sông đúng với giới tính thật của mình, người chuyền đổi giới

tính phải thực hiện phẫu thuật chuyền đổi giới tính với chi phí rất cao

Chi phí một quy trình hoàn chỉnh cho việc chuyền đổi giới tính tại mộtbệnh viện uy tín tại Thái Lan (bao gồm phẫu thuật chuyên đổi giới tính và hỗtrợ tư van) dao động trong khoảng từ 30.000 USD cho việc chuyền đổi từ Nữsang Nam, (trong đó phẫu thuật cắt ngực từ 3.000-5.000 USD) và khoảng

35.000 USD cho việc chuyển đổi từ Nam sang Nữ (trong đó bơm ngực mất

khoảng 5.000 USD) trong đó chưa tính các phẫu thuật khác có liên quan như

thay đôi giọng nói, tái tạo bộ phận sinh dục

- Ảnh hưởng về việc nhận diện sau phẫu thuật chuyên đổi giới tính

Mặc dù được sống với đúng giới tính mong muốn của bản thân sau khithực hiện phẫu thuật chuyên đổi giới tính, tuy nhiên hầu hết những ngườichuyên đổi giới tính đã đi phẫu thuật ở nước ngoài hoặc phẫu thuật “chui” ởtrong nước không đáp ứng yêu cầu quy định tại Điều 12 Nghị định số

88/2008/NĐ-CP, vì vậy dù đã phẫu thuật nhưng họ vẫn không được công nhậngiới tính mới và không thể thay đổi tên Tình trạng giấy tờ nhân thân không