Tập bài giảng, giáo trình mới nhất do các giảng viên Học viện Hành chính biên soạn và trình bày, tài liệu chỉ mang tính chất tham khảo dành cho bậc Đại học Cao Đẳng. Tài liệu nhiều phần bao gồm các khái niệm về VBQLNN và các kỹ thuật, thể thức trình bày văn bản
Chương TỔNG QUAN VỀ VĂN BẢN QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC 1.1 Khái niệm văn văn quản lí nhà nước 1.1.1 Khái niệm văn Văn đối tượng nghiên cứu nhiều ngành khoa học khác Vì vậy, đứng góc độ nghiên cứu khác mà ngành có khái niệm khác thuật ngữ văn Theo tác giả Vương Đình Quyền “Lý luận phương pháp công tác văn thư (tái lần thứ hai, có bổ sung sửa chữa)”, góc độ văn học, văn hiểu theo nghĩa rộng nhất: vật mang tin ghi kí hiệu ngơn ngữ định1 Khái niệm từ lâu sử dụng phổ biến giới nghiên cứu sử học, văn học nước ta Dưới góc độ hành học, văn hiểu theo nghĩa hẹp hơn: cơng văn, giấy tờ hình thành hoạt động quan, tổ chức Theo đó, thị, định, chương trình, kế hoạch, báo cáo, thông báo, biên bản, sổ sách, chứng từ, đơn từ… hình thành hoạt động hàng ngày quan, tổ chức gọi văn Trong “Văn công tác văn quan nhà nước (sách chuyên khảo)”, tác giả Văn Tất Thu có đưa khái niệm: Văn kết phản ánh ghi nhận thông tin vật, tượng giới thực khách quan tư người, hình thành hệ thống kí hiệu ngơn ngữ vật liệu giấy, có giá trị pháp lí3 Vương Đình Quyền (2011) Lý luận phương pháp cơng tác văn thư (tái lần thứ hai, có bổ sung sửa chữa), NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, trang 45 Vương Đình Quyền (2011) Lý luận phương pháp công tác văn thư (tái lần thứ hai, có bổ sung sửa chữa), NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, trang 47 Văn Tất Thu (2013) Văn công tác văn quan nhà nước (sách chuyên khảo), NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, trang 16-17 Khái niệm “Văn bản” nêu “Từ điển giải thích nghiệp vụ văn thư lưu trữ Việt Nam” tác giả Dương Văn Khảm: Văn vật mang thông tin thành văn truyền đạt ngơn ngữ ký hiệu, hình thành qua hoạt động xã hội, trình bày theo thể thức định4 Theo Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 Chính phủ cơng tác văn thư, văn thông tin thành văn truyền đạt ngôn ngữ ký hiệu, hình thành hoạt động quan, tổ chức trình bày thể thức, kỹ thuật theo quy định5 Mặc dù có nhiều khái niệm khác nhau, Giáo trình này, văn hiểu thông tin thành văn truyền đạt ngơn ngữ ký hiệu, hình thành hoạt động quan, tổ chức trình bày thể thức, kỹ thuật theo quy định 1.1.2 Khái niệm văn quản lí nhà nước Ban hành văn hoạt động tách rời hoạt động quản lí nhà nước văn phương tiện thông tin quan nhà nước, ghi chép truyền đạt định quản lí, thơng tin cần thiết nhằm thực chức đối nội đối ngoại nhà nước Việc ban hành văn quản lí nhà nước phải theo thẩm quyền, hình thức, quy trình, thủ tục, ngôn ngữ pháp luật quy định Khái niệm văn quản lí nhà nước có số khái niệm sau: Trong “Soạn thảo xử lý văn quản lý nhà nước” tác giả Nguyễn Văn Thâm đề cập đến khái niệm này: “Văn quản lý nhà nước thể ý chí, mệnh lệnh quan nhà nước cấp Đó hình thức để cụ thể hóa luật pháp, phương tiện để điều chỉnh quan hệ Dương Văn Khảm (2011) Từ điển giải thích Nghiệp vụ văn thư lưu trữ Việt Nam, NXB Văn hóa Thơng tin, trang 423 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 Chính phủ cơng tác văn thư xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà nước Văn quản lý nhà nước quan nhà nước ban hành sửa đổi theo luật định”6 Theo Giáo trình “Kĩ thuật xây dựng ban hành văn bản” tác giả Lưu Kiếm Thanh (chủ biên) Nguyễn Văn Thâm, văn quản lí nhà nước định thơng tin quản lí thành văn (được văn hóa) quan quản lí nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức định Nhà nước đảm bảo thi hành biện pháp khác nhằm điều chỉnh mối quan hệ quản lí nội nhà nước quan nhà nước với tổ chức cơng dân7 Theo tác giả Vương Đình Quyền “Lý luận phương pháp công tác văn thư có đưa khái niệm sau: Văn quản lí nhà nước văn quan nhà nước ban hành dùng để ghi chép, truyền đạt định quản lí thơng tin cần thiết cho hoạt động quản lí theo thể thức, thủ tục thẩm quyền luật định8 Tác giả Dương Văn Khảm “Từ điển giải thích Nghiệp vụ văn thư lưu trữ Việt Nam” có đưa khái niệm: Văn quản lý nhà nước văn quan nhà nước ban hành theo thẩm quyền, thủ tục, để thực chức quản lý nhà nước, mang tính quyền lực pháp luật quy định9 Trong “Văn quản lý nhà nước thời Nguyễn (giai đoạn 18021884)”, tác giả Vũ Thị Phụng đề cập cách hiểu văn quản lý nhà nước theo nghĩa rộng nghĩa hẹp: Theo nghĩa rộng, văn quản lý nhà nước văn quan nhà nước ban hành, dùng để ghi lại truyền đạt định quản lý nhà nước thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý nhà nước Theo cách hiểu này, quan nhà nước bao gồm tất quan thuộc hệ Nguyễn Văn Thâm (1997), Soạn thảo xử lý văn quản lý nhà nước”, Nhà xuất Chính trị Quốc gia, trang 26 Lưu Kiếm Thanh (chủ biên), Nguyễn Văn Thâm (2009) Giáo trình Kĩ thuật xây dựng ban hành văn bản, NXB Khoa học Kỹ thuật, Hà Nội, trang Vương Đình Quyền (2011) Lý luận phương pháp công tác văn thư (tái lần thứ hai, có bổ sung sửa chữa), NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, trang 48 Dương Văn Khảm (2011) Từ điển giải thích Nghiệp vụ văn thư lưu trữ Việt Nam, NXB Văn hóa Thơng tin, trang 427 thống lập pháp, hành pháp tư pháp Còn theo nghĩa hẹp, văn quản lý nhà nước hiểu văn quan quản lý nhà nước (tức quan thuộc khối hành pháp – hành chính) ban hành Với cách hiểu này, văn quan Quốc hội, Tòa án, Viện Kiểm sát không gọi văn quản lý nhà nước10 Mặc dù có nhiều khái niệm khác nhau, Giáo trình này, văn quản lý nhà nước hiểu văn quan nhà nước ban hành, dùng để ghi lại truyền đạt định quản lý nhà nước thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý nhà nước 1.2 Chức văn quản lí nhà nước Trong nhiều cơng trình nghiên cứu văn quản lí nhà nước thống văn quản lí nhà nước có chức chính: chức thơng tin, chức quản lí chức pháp lí 1.2.1 Chức thông tin Chức văn quản lí nhà nước thuộc tính vốn có văn quản lí nhà nước, bắt nguồn từ chức văn nói chung chức đối nội, đối ngoại nhà nước, cụ thể sau: Văn làm trước hết nhu cầu giao tiếp người, nhằm ghi chép truyền đạt thơng tin Vì chức thơng tin chức bao quát văn nói chung văn quản lí nhà nước nói riêng Đây chức quan trọng nhất, thơng qua chức chức khác thể 10 Vũ Thị Phụng (2005), Văn quản lý nhà nước thời Nguyễn (giai đoạn 1802-1884), NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, trang 72 Xét mặt lịch sử, việc ghi chép truyền đạt thơng tin hình thức văn xuất sau loài người sáng tạo chữ viết - văn tự Trong thời nguyên thuỷ, loài người chưa có chữ viết Họ trao đổi thơng tin với chủ yếu dạng tín hiệu thứ ngơn ngữ tiếng nói Do nhu cầu trao đổi, truyền đạt, ghi nhớ thông tin người ngày gia tăng đa dạng, người sớm sáng tạo chữ viết - dạng tín hiệu thứ hai ngôn ngữ Sự đời chữ viết đánh dấu bước phát triển quan trọng tiến trình lịch sử xã hội lồi người Chữ viết đời, văn trở thành phương tiện thông tin ngày quan trọng đời sống xã hội, khắc phục hạn chế khơng gian thời gian việc thông tin ngôn ngữ nói trở thành động lực thúc đẩy mạnh mẽ phát triển xã hội loài người Ở thời kỳ lịch sử, nói, nhà nước có ý thức sử dụng chữ viết để văn hố thơng tin cần truyền đạt, phục vụ cho hoạt động quản lí Hoạt động thơng tin văn quản lí nhà nước trình diễn thường xuyên, liên tục nhằm đạt mục tiêu quản lí nhà nước Theo đó, thơng tin ghi lại truyền đạt cách thống, bền vững có độ xác cao Trong văn quản lí nhà nước, thơng tin gồm nhiều loại, phân chia theo nhiều tiêu chí khác tùy mục tiêu, tính chất nội dung cơng việc theo lĩnh vực quản lí có thơng tin trị, thơng tin kinh tế, thơng tin văn hóa - xã hội…; theo thẩm quyền tạo lập thông tin có thơng tin từ xuống, thơng tin từ lên, thông tin ngang cấp, thông tin nội bộ; theo thời điểm thơng tin có thơng tin q khứ, thông tin hành, thông tin dự báo… Chức thơng tin văn quản lí nhà nước thể qua mặt sau: - Ghi lại truyền đạt thơng tin quản lí từ nơi đến nơi khác hệ thống quản lí hay từ quan đến nhân dân; - Giúp quan thu thập thơng tin cần cho hoạt động quản lí; - Giúp quan đánh giá thông tin thu qua hệ thống truyền đạt thông tin khác Có thể khẳng định, khơng thể đạt hiệu lực hiệu quản lí nhà nước khơng có định quản lí xây dựng ban hành sở thu thập, xử lí truyền đạt thông tin hiệu 1.2.2 Chức quản lí Nhìn từ góc độ quản lí, văn quản lí nhà nước phương tiện nhà nước sử dụng để điều hành hoạt động máy nhà nước nhiều phạm vi thời gian, không gian theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giao Chức tạo nên vai trò đặc biệt quan trọng văn quản lí nhà nước hoạt động quan quản lí nhà nước Trong cơng tác quản lí, văn dùng vào nhiều mục đích: Ghi lại truyền đạt định quản lí, hướng dẫn, đôn đốc việc thực định đó, phản ánh tình hình lên cấp trên, liên hệ, trao đổi với quan với cán cơng dân vấn đề có liên quan…Trong đó, khâu quan trọng truyền đạt định quản lí, đề chủ trương, sách, biện pháp cơng tác, xây dựng chương trình, kế hoạch… thơng tin cần văn hố để truyền đạt cách đầy đủ chuẩn xác đến quan, đơn vị cá nhân có trách nhiệm thi hành, giúp cho đối tượng thực nội dung định thuận lợi đạt hiệu cao Dựa sở thu thập xử lí thơng tin từ định quản lí, thơng tin quản lí ban hành, quan nhà nước lại nghiên cứu, ban hành định quản lí, thơng tin quản lí Vì vậy, xây dựng ban hành định quản lí cơng việc chủ yếu hoạt động quản lí Mặt khác, định quản lí văn hố thiếu để chủ thể ban hành tiến hành theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực xử lí trường hợp khơng chấp hành nghiêm chỉnh Từ chức quản lí này, nhận thấy, hệ thống văn quản lí nhà nước có văn sở tạo nên tính ổn định máy quản lí, xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức quan máy quản lí nhà nước, đồng thời xác lập mối quan hệ điều kiện hoạt động chúng (như Nghị định, định thành lập, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan cấp dưới…) Bên cạnh đó, có văn giúp cho quan quản lí nhà nước tổ chức hoạt động cụ thể theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn (như định, cơng văn, thơng báo…) Có thể nói, tên gọi, văn quản lí nhà nước công cụ điều hành chủ yếu quan nhà nước Hiệu thực nhiệm vụ công tác quan, ngành hay rộng máy nhà nước phần lớn phụ thuộc vào đắn kịp thời định quản lí mà chủ yếu truyền đạt văn Tuy nhiên, cần phải nhận thức cho rằng, truyền đạt định quản lí văn hình thức tối ưu Nếu sử dụng cách tuỳ tiện, thiếu cân nhắc hình thức truyền đạt này, dẫn đến lạm phát cơng văn, giấy tờ tệ quan liêu quan 1.2.3 Chức pháp lí Chức pháp lí chức mang tính riêng biệt văn quản lí nhà nước, thể mặt sau đây: - Văn quản lí nhà nước phương tiện ghi chép truyền đạt quy phạm pháp luật, xác lập quan hệ mặt pháp luật tồn xã hội Trong hệ thống văn quản lí nhà nước, văn quy phạm pháp luật đóng vai trị chủ đạo, chi phối, cơng cụ nhà nước sử dụng để điều chỉnh quan hệ xã hội Bằng hệ thống quy phạm pháp luật văn hoá, đảm bảo thi hành quyền lực đơn phương nhà nước, nhà nước thiết lập hành lang pháp lí cần thiết đảm bảo cho hoạt động quản lí nhà nước xác định trách nhiệm, quyền hạn quan, tổ chức có liên quan Đó xác lập mối quan hệ luật pháp quan quản lí với đối tượng quản lí, sở pháp lí cho hoạt động quan, tổ chức, đoàn thể nhân dân Hiện nay, xây dựng nhà nước pháp quyền với hệ thống văn quy phạm pháp luật hoàn chỉnh để làm sở pháp lí cho hoạt động quản lí nhà nước; quan nhà nước phải thừa hành công vụ theo luật pháp, đồng thời phải đảm bảo quyền lợi đáng cơng dân luật pháp quy định Chính vậy, Nhà nước coi trọng công tác xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật - Văn quản lí nhà nước cịn làm chứng pháp lí cho định quản lí thơng tin quản lí khác Văn quản lí nhà nước tiếng nói thức quan theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quy định văn quan nhà nước có thẩm quyền Đặc biệt, chữ kí người có thẩm quyền dấu quan đóng văn chứng đảm bảo cho văn ban hành có giá trị pháp lí, tức có hiệu lực thi hành trường hợp cần thiết dùng làm chứng để truy cứu trách nhiệm (Ví dụ: Các hợp đồng, hiệp định, hiệp ước mà hai bên kí kết thoả thuận với trách nhiệm, nghĩa vụ quyền lợi bên Trong trình thực hiện, bên vi phạm bên dựa vào truy cứu trách nhiệm) Đây ưu định quản lí thơng tin quản lí văn hóa so với định quản lí thơng tin quản lí truyền đạt lời nói Bởi vậy, cơng tác quản lí, vấn đề, việc cần có sở pháp lí để đảm bảo hiệu lực thi hành thủ trưởng quan tập thể lãnh đạo quan truyền đạt định thơng tin quản lí hình thức văn Việc nắm vững chức pháp lí văn quản lí nhà nước có ý nghĩa thiết thực, đòi hỏi việc soạn thảo ban hành văn phải tuân thủ quy định, chuẩn mực Mọi biểu tùy tiện soạn thảo ban hành văn làm suy giảm, hạ thấp chức pháp lí, từ ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu hoạt động quản lí quan, nhà nước 1.2.4 Các chức khác Ngoài ba chức văn quản lí nhà nước trình bày đây, văn quản lí nhà nước cịn có nhiều chức khác Chức văn hóa - xã hội văn quản lí nhà nước thể chỗ văn quản lí nhà nước sản phẩm sáng tạo người trình cải tạo tự nhiên tổ chức xã hội Đồng thời, chúng mang tính xã hội, giai cấp sâu sắc Văn quản lí nhà nước thể ý chí giai cấp cầm quyền, đồng thời phải phù hợp với quy luật phát triển tự nhiên, xã hội, có trở thành động lực để phát triển xã hội, thể văn hóa quản lí dân chủ Chức thống kê văn quản lí nhà nước thể sử dụng vào mục đích thống kê q trình, diễn biến cơng việc quan, thống kê cán bộ, tiền lương…giúp nhà quản lí phân tích diễn biến hoạt động quan, ảnh hưởng yếu tố q trình quản lí, kiểm tra kết cơng việc qua khối lượng hồn thành…Trên sở đó, nhà quản lí theo dõi hoạt động, diễn biến quan, tổ chức cách hệ thống, từ định quản lí thích hợp Với chức địi hỏi văn quản lí nhà nước phải đưa số liệu xác, đầy đủ, khoa học Về ý nghĩa kinh tế văn quản lí nhà nước, thể rõ nét văn có nội dung khả thi, phù hợp với quy luật khách quan thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển ngược lại Quy mơ phát triển kinh tế lớn định quản lí thành văn nhiều, với lượng thông tin đa dạng phức tạp Vì vậy, tổ chức kinh tế, xã hội muốn thực thành cơng chức cần phải đảm bảo thơng tin thích hợp cho khâu quản lí hướng tới phát triển kinh tế - xã hội Trong thực tế, nói chung khơng tồn văn quản lí nhà nước có chức mà đa chức Sự phân tích theo chức nhằm mục đích giúp nhận thức đắn đầy đủ vai trò văn quản lí nhà nước hoạt động quan nói riêng máy nhà nước nói chung, từ sử dụng phát huy công cụ nhằm phục vụ hiệu cơng tác quản lí 1.3 Hệ thống văn quản lí nhà nước 1.3.1 Khái niệm Hệ thống văn quản lí nhà nước tập hợp văn hình thành hoạt động quản lí quan nhà nước mà chúng có liên quan với nhau, ảnh hưởng lẫn có quan hệ định mặt pháp lí Hệ thống văn quản lí nhà nước gồm nhiều phân hệ tiểu hệ thống Các phân hệ tiểu hệ thống hình thành theo chức quản lí theo phạm vi quản lí Có thể tập hợp hệ thống văn quản lí nhà nước thành phân hệ: - Phân hệ văn quản lí nhà nước quan quyền lực nhà nước; - Phân hệ văn quản lí nhà nước quan hành nhà nước; - Phân hệ văn quản lí nhà nước quan xét xử; - Phân hệ văn quản lí nhà nước quan kiểm sát; - Phân hệ văn Chủ tịch nước; - Phân hệ văn Kiểm toán Nhà nước 10