CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
1.1.1 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, nếu phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương thì cấp tỉnh là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương Nếu cấp trung ương là cấp đề ra chính sách thì cấp địa phương là cấp thực hiện chính sách và cấp tỉnh là cấp quan trọng chuyển tải chính sách từ trung ương xuống tới người dân và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương Xét dưới góc độ tự chủ, quyền tự quản của nhân dân, thì cấp tỉnh là cấp có quyền tự chủ tương đối cao so với cấp huyện và cấp xã, quyền quyết định lớn, có tác động tới hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung Chính vì vậy, HĐND cấp tỉnh càng khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước. HĐND cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân cử ra, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, một cấp ngay dưới cấp trung ương Vì vậy, HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương, quyết sách những vấn đề trực tiếp ở địa phương, giải quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định đường hướng phát triển cho kinh tế – xã hội ở địa phương mình.
Như vậy, HĐND có vai trò là cầu nối giữa cơ quan nhà nước cấp trên với nhân dân địa phương, đồng thời có tính hai mặt: vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho quyền lực nhà nước ở cấp trên Tổ chức quyền lực ởViệt Nam theo mô hình phân công, phân nhiệm trong cùng cấp và thống nhất quyền lực từ trung ương xuống địa phương Như vậy, HĐND cấp tỉnh cũng nằm trong mối quan hệ đó, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương nhưng phải tuân thủ quy định của Quốc hội, Chính phủ theo hệ thống dọc Xét theo chiều ngang, HĐND bầu ra cơ quan chấp hành là UBND, và có sự phân công nhiệm vụ giữa HĐND và UBND, HĐND quyết định vấn đề quan trọng và UBND chịu trách nhiệm thi hành Khi đã có sự phân công rồi thì tất yếu phải có theo dõi, kiểm tra, giám sát để bảo đảm cho các cơ quan hoạt động đúng chức năng, nhiệm vụ và hoàn thành tốt công việc HĐND cấp tỉnh cũng giám sát một phần hoạt động của HĐND cấp huyện bởi có sự phân cấp, phân quyền giữa cấp tỉnh và cấp huyện.
Vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc rất nhiều vào mô hình của chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa cấp tỉnh và trung ương Có thể thấy rằng về cơ bản, sự phát triển của HĐND cấp tỉnh, vị trí và vai trò trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ hầu như không có sự thay đổi, cụ thể như sau:
- HĐND cấp tỉnh do cử tri trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
- HĐND cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước ở trung ương, chịu sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương.
- HĐND cấp tỉnh bầu ra UBND cùng cấp là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Trong hệ thống dọc, UBND cấp tỉnh lại chịu sự chỉ đạo của Chính phủ
1.1.2 Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Quốc hội (thông qua Hiến pháp) trao cho HĐND thực hiện ba chức năng:
- Quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương như quyết định chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.
- Đảm bảo thực hiện các quy định và quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên.
- Thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân địa phương.
Ba chức năng nói trên có mối liên hệ mật thiết và ảnh hưởng qua lại lẫn nhau Thực hiện chức năng giám sát thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND nhằm đảm bảo cho Nghị quyết được thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả Chức năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát Thông qua giám sát, HĐND kịp thời phát hiện cơ quan Nhà nước, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật, Nghị quyết của HĐND…trên cơ sở đó có biện pháp xử lý kịp thời, nghiêm minh Đồng thời thông qua giám sát HĐND kịp thời điều chỉnh Nghị quyết cho phù hợp với thực tiễn Quá trình giám sát thuờng xuyên tình hình thực hiện các Nghị quyết của HĐND giúp HĐND đôn đốc, kiểm tra, qua đó yêu cầu các chủ thể thực hiện đúng nội dung, yêu cầu đã được quy định trong Nghị quyết Cũng qua giám sát giúp HĐND thực hiện tốt chức năng đảm bảo của mình, để biết chắc rằng các quy định và quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên có được thực hiện tốt ở địa phương hay không.
Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh
1.2.1 Khái niệm, đặc điểm, đối tượng, nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân
Theo từ điển Tiếng Việt: “Giám sát là theo dõi, kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không” [7, tr.389] hoặc được dùng để chỉ
“một chức quan đảm nhận việc theo dõi, xem xét một công việc nào đó”.
Theo Từ điển Luật học “Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh”[7, tr.390].
Theo từ điển Hán - Việt của Đào Duy Anh thì “Giám sát là xem xét và đàn hạch”; từ điển tiếng Nga “giám sát” được hiểu là “một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi người, việc nào cụ thể”.
Trong từ điển tiếng Anh, tiếng Pháp và tiếng Trung quốc thì giám sát cũng có nghĩa là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra người hoặc tổ chức nào đó về một hay nhiều việc làm nào đó đã thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định.
Tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có khác nhau của mỗi ngôn ngữ, nhưng chúng đều có đặc điểm chung nhất là:
- Giám sát dùng để chỉ các hoạt động theo dõi, xem xét kiểm tra và đánh giá về một việc đã thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định.
- Giám sát luôn luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi là ai (người hoặc tổ chức) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, đánh giá về một việc đã được thực hiện đúng hoặc sai với những điều đã quy định;
- Giám sát luôn luôn gắn với một đối tượng nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi là giám sát ai và giám sát việc gì Điều này có ý nghĩa quan trọng là ở chỗ nó phân biệt giữa “giám sát” với “kiểm tra” vì “kiểm tra” thì chủ thể hoạt động và đối tượng chịu sự tác động của hoạt động đó có thể đồng nhất với nhau, đó là việc tự kiểm tra lại hoạt động chính mình của chủ thể hoạt động Giám sát thì không có sự đồng nhất này; chủ thể thực hiện việc theo dõi, xem xét, đánh giá luôn luôn không thể đồng nhất với đối tượng chịu sự giám sát.
Theo cách hiểu chung, khái niệm “giám sát” có nội hàm gồm các yếu tố sau:
+ Là hoạt động xem xét, theo dõi, kiểm tra của một chủ thể;
+ Là phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định.
Như vậy, khái niệm “giám sát” dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được các nhận định về hoạt động của chủ thể này.
Qua khái niệm “giám sát” nêu trên, có thể đưa ra năm nhận xét sau:
Thứ nhất, dùng để chỉ các hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra đối với đối tượng nhất định, từ đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành;
Thứ hai, luôn phải gắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể;
Thứ ba, chủ thể hoạt động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát;
Thứ tư, phải được tiến hành dựa trên những quy định do chủ thể có quyền giám sát đặt ra;
Thứ năm, luôn là hoạt động có mục đích nhằm đưa ra những nhận định chính xác của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng.
Vì vậy có thể hiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND cấp tỉnh, của các cơ quan và từng đại biểu HĐND nhằm kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, Luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan cấp trên; kiểm tra đánh giá và kết luận xử lý đối với việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND và các hoạt động nhằm phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, chăm lo đời sống nhân dân của các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân trên địa bàn và đảm bảo cho các kết luận đó được thực hiện.
1.2.1.2 Phân biệt giám sát của Hội đồng nhân dân và một số quyền giám sát khác
Không chỉ HĐND mới có chức năng giám sát mà các cơ quan khác cũng có chức năng này như: Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, trong đó, giám sát của cơ quan dân cử nói chung, hoạt động giám sát của HĐND nói riêng mang tính đặc thù so với các hoạt động giám sát của các cơ quan khác, ngay bản thân hoạt động giám sát của HĐND với hoạt động giám sát của Quốc hội cũng có sự khác nhau.
Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có phạm vi rộng lớn, bao trùm lên toàn bộ bộ máy nhà nước “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc…” [Điều 9,
30] Nhưng hoạt động giám sát này không mang tính quyền lực nhà nước,
“Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mang tính xã hội; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh” [ Điều 25,38] Điều đó có nghĩa là không áp dụng các hình thức, cách thức, phương pháp mang tính quyền lực nhà nước mà mang tính xã hội dưới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét, phản biện và kiến nghị.
Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có bốn điểm khác biệt so với giám sát của HĐND, đó là:
- Về tính chất, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính xã hội, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước.
- Về đối tượng giám sát, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức.
- Về hình thức thực hiện, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện dưới hình thức động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát, tham gia giám sát cùng với cơ quan quyền lực nhà nước.
Đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
1.3.1 Yêu cầu của đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Trong tư tưởng Hồ Chí Minh, Đổi mới và phát triển là những khái niệm rất gần gũi, đôi khi được hiểu như nhau Trong Báo cáo tại Hội nghị Chính trị đặc biệt năm 1964, Người viết: “Trong 10 năm qua, miền Bắc nước ta đã tiến những bước dài chưa từng thấy trong lịch sử dân tộc Đất nước, xã hội,con người đều Đổi mới” Vận dụng vào vấn đề mà chúng ta nghiên cứu “Đổi mới’ là thay cách nghĩ, cách làm cũ lạc hậu, lỗi thời, không đáp ứng được nhu cầu phát triển, bằng cách nghĩ, cách làm khác, tiến bộ hơn, hợp với quy luật của sự phát triển.
Theo Đại từ điển Tiếng Việt thì “đổi mới là thay đổi hoặc làm cho thay đổi tốt hơn, tiến bộ hơn so với trước” Điều này cho thấy nội hàm của khái niệm đổi mới nhằm chỉ những hoạt động của con người làm thay đổi những cái cũ, lạc hậu bằng cái mới tiến bộ hơn Với nội hàm này thì đổi mới có nhiều loại hình và cấp độ khác nhau như đổi mới kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, hành động, phương thức ứng xử, phương pháp giảng dạy, cơ chế tổ chức quản lý, cách thức sản xuất,…
Sau hơn mười năm, các hoạt động giám sát của HĐND, Thường trựcHĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND được thực hiện trên cơ sở quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND (năm 2003), Quy chế hoạt động củaHĐND đã đạt được nhiều kết quả quan trọng Nội dung giám sát khá toàn diện, có trọng tâm, trọng điểm trong từng thời gian, trong đó tập trung vào các lĩnh vực kinh tế - xã hội và ngân sách nhà nước, việc thi hành Hiến pháp,luật, pháp lệnh và những vấn đề mà thực tiễn cuộc sống đòi hỏi… Hình thức giám sát, phương thức tổ chức hoạt động giám sát được đổi mới theo hướng phát huy dân chủ, nâng cao tính công khai, minh bạch, có sự đóng góp ý kiến của nhân dân, sự tham gia, phối hợp giám sát của Mặt trận Tổ quốc ViệtNam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Hoạt động giám sát đã phát huy tính chủ động, tích cực của các cơ quan thực hiện giám sát, bảo đảm quyền,lợi ích hợp pháp của đối tượng chịu sự giám sát Qua giám sát đã đưa ra nhiều kiến nghị, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, góp phần tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong cơ chế chính sách và quản lý điều hành nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, được dư luận và nhân dân quan tâm, đánh giá cao, qua đó góp phần nâng cao vai trò, uy tín,chất lượng và hiệu quả hoạt động của HĐND. Đề khắc phục những hạn chế, bất cập trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng , Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI khẳng định: “tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp” Đặc biệt là Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm
1991 (bổ sung, phát triển năm 2011), các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng và Nghị quyết Hội nghị lần thứ 2 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã đặt ra yêu cầu sửa đổi Hiến pháp nói chung và chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp nói riêng để khẳng định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân.
Việc đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản:
Thứ nhất, thể chế hóa đầy đủ các quan điểm của Đảng đã được ghi nhận trong các văn kiện của Đảng, thể chế hóa các quy định trong Hiến pháp về giám sát Theo đó, các quy định về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng xác định rõ chức năng, quyền hạn và cơ chế để thực hiện hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân.
Thứ hai, việc đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân phải tiến hành đồng bộ và phù hợp với những đổi mới về tổ chức của các cơ quan này, thể hiện cụ thể trong các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương Do yêu cầu công việc, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cần có đổi mới về nội dung và phương thức hoạt động; đồng thời, chính đổi mới về hoạt động giám sát sẽ tạo điều kiện cho việc thực thi đầy đủ nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân.
Thứ ba, kế thừa và phát huy những quy định đã được thực tiễn kiểm nghiệm là hợp lý, đúng đắn và hiệu quả của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Quy chế hoạt động của HĐND và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan; tham khảo, chọn lọc những kinh nghiệm trong tổ chức hoạt động giám sát của cơ quan dân cử các nước.
1.3.2 Nội dung đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
1.3.2.1 Đổi mới các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Một trong những vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong đổi mới hoạt động giám sát của HĐND là phải hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động giám sát Không thể có kết quả hoạt động giám sát về HĐND cấp tỉnh tốt khi những cơ sở pháp lý của hoạt động giám sát còn nhiều hạn chế, thiếu sót Chính điều này dẫn đến việc chấp hành Hiến pháp, pháp luật các nghị quyết HĐND của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội chưa được nghiêm chỉnh, việc kiểm tra, giám sát của HĐND cũng gặp nhiều khó khăn, trở ngại
Với việc ban hành Luật tổ chức chính quyền địa phương và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, nhìn chung hệ thống văn bản pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh tương đối hoàn chỉnh và có bước phát triển vượt bậc so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 Tuy nhiên, qua hơn 2 năm hoạt động theo quy định của luật mới, cũng đã nảy sinh nhiều vấn đề cần phải bổ sung, sửa đổi để hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND Như việc thiếu văn bản hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết về trình tự thủ tục thực hiện hoạt động giám sát do vậy trong thực tế trong quá trình thực hiện còn có cách hiểu khác nhau giữa các địa phương Điều đó tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân.
Như vậy việc đổi mới các quy định pháp luật là một trong những nội dung để đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân.
1.3.2.2 Đổi mới về các phương thức hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Như phần trên đã phân tích, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân có những đặc điểm đặc thù mang tính quyền lực nhà nước Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cần được đổi mới trong một số hoạt động để nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát, cụ thể:
- Hoạt động chất vấn và xem xét việc trả lời chất vấn
Chất vấn là hoạt động giám sát đặc biệt quan trọng, thể hiện quyền lực của cơ quan dân cử ở địa phương Chất vấn và trả lời chất vấn là hình thức giám sát trực tiếp, là diễn đàn dân chủ, thể hiện quyền lực của cơ quan dân cử ở địa phương, thể hiện quyền và trách nhiệm của từng đại biểu HĐND cũng như trách nhiệm của lãnh đạo các cơ quan đối với những vấn đề mà cử tri và Nhân dân quan tâm.
Hoạt động chất vấn của đại biểu HĐND cần được tiến hành thường xuyên, liên tục vì theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, chất vấn được thực hiện cả trong kỳ họp HĐND lẫn trong thời gian giữa 2 kỳ họp HĐND (tức trong phiên họp Thường trực HĐND) Quy định của pháp luật như vậy cũng xuất phát từ thực tế là đời sống kinh tế - xã hội của đất nước cũng như của từng địa phương diễn ra sôi động, đa dạng và phức tạp, nảy sinh rất nhiều vấn đề được cử tri và các đại biểu HĐND quan tâm theo dõi, tìm hiểu và chất vấn.
Ngoài việc trả lời tại kỳ họp, người được chất vấn còn phải trả lời bằng văn bản để đại biểu HĐND tỉnh thông tin lại cho cử tri tại các kỳ tiếp xúc cử tri Người trả lời chất vấn phải nghiêm túc giữ đúng lời hứa của mình, phải tập trung giải quyết tốt những nội dung được chất vấn đúng yêu cầu và thời gian đã hứa.
- Hoạt động thành lập Đoàn giám sát Đổi mới và nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát chuyên đề Khi giám sát chuyên đề cần tập trung vào những vấn đề bức xúc, nổi cộm được dư luận xã hội và cử tri quan tâm, đồng thời, phải chọn đúng đối tượng, phương pháp, thời điểm giám sát và triển khai thực hiện chặt chẽ, nghiêm túc Báo cáo kết luận giám sát phải bảo đảm trung thực, khách quan, những kiến nghị phải cụ thể và khả thi, tránh kết luận, kiến nghị chung chung gây khó khăn cho việc thực hiện.
Việc thành lập đoàn giám sát phải bảo đảm bao gồm các đại biểu có năng lực, chuyên môn vững vàng làm nòng cốt, đồng thời, huy động và mời những chuyên gia có trình độ, chuyên môn phù hợp để xem xét, đánh giá khách quan, toàn diện các nội dung giám sát, nhất là các cuộc giám sát chuyên đề, có tính chuyên môn sâu hoặc phạm vi giám sát rộng
- Hoạt động lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm
THỰC TRẠNG VỀ ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM
Khái quát về tình hình tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ đầu nhiệm kỳ 2016-2021
2.1.1 Đặc điểm tình hình chung
Năm 2016 là năm đầu tiên triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, năm tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XIV và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2021; xây dựng tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Dưới sự quan tâm, chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Bộ Chính trị và cấp ủy Đảng địa phương; sự hướng dẫn, giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; sự hướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ đối với tổ chức và hoạt động của HĐND các tỉnh, thành phố đã thực hiện tốt chức năng, vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và thành tích chung của cả nước
2.1.2 Tình hình tổ chức của Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của HĐND và Tổ đại biểu HĐND
Cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XIV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021 đã diễn ra đúng pháp luật, bảo đảm an toàn và đạt kết quả tốt đẹp Cả nước đã bầu được 321.395 đại biểu HĐND các cấp, trong đó có 3.908 đại biểu HĐND cấp tỉnh, 25.184 đại biểu HĐND cấp huyện (có 3 đại biểu được bầu cử thêm), 293.591 đại biểu HĐND cấp xã (có 1285 đại biểu được bầu cử thêm) Theo báo cáo kết quả bầu cử của các địa phương,việc bầu đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021, về cơ bản đạt yêu cầu về số lượng, cơ cấu hợp lý, đúng định hướng của cấp ủy Đảng các cấp. Theo kết quả công bố danh sách chính thức những người trúng cử đại biểu HĐND các cấp của Ủy ban bầu cử các cấp, cả nước có 3.907 đại biểu HĐND cấp tỉnh, 25.180 đại biểu HĐND cấp huyện, 292.305 đại biểu HĐND cấp xã được công nhận đủ tư cách đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021.
Tính đến hết năm 2018, Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố đã miễn nhiệm, bãi nhiệm 6 đại biểu, cho thôi làm nhiệm vụ đại biểu đối với 28 đại biểu và 02 đại biểu từ trần.
Căn cứ Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Hướng dẫn số 1138/ HD-UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thường trực HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã chỉ đạo công tác chuẩn bị và tổ chức tốt kỳ họp thứ nhất để kiện toàn các chức danh của cơ quan HĐND, UBND theo luật định:
- Chủ tịch HĐND cấp tỉnh: có 23 đồng chí là Ủy viên trung ương Đảng, Bí thư Tỉnh ủy (Thành ủy), 6 đồng chí là Bí thư Tỉnh ủy (Thành ủy),
01 đồng chí là Ủy viên dự khuyết Ban chấp hành trung ương, Phó Bí thư tỉnh ủy (Sóc Trăng), 01 đồng chí là Ủy viên dự khuyết Ban chấp hành trung ương, Ủy viên Ban thường vụ tỉnh ủy (Quảng Ngãi), 25 đồng chí là Phó Bí thư và 07 đồng chí là Ủy viên Ban thường vụ Tỉnh ủy (Thành ủy).
- Phó Chủ tịch HĐND: bầu được 123 đồng chí (có 3 tỉnh bầu được 01 Phó Chủ tịch), trong đó có 59 đồng chí là Ủy viên Ban thường vụ Tỉnh ủy (Thành ủy), 59 đồng chí là Tỉnh, Thành ủy viên, 05 đồng chí không tham gia cấp ủy.
Tính đến nay, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã phê chuẩn kết quả bầu bổ sung chức danh đối với 03 Chủ tịch HĐND, 7 Phó Chủ tịch HĐND, miễn nhiệm 02 Chủ tịch HĐND và 5 Phó Chủ tịch HĐND Còn 04 địa phương thiếu 01 Phó Chủ tịch HĐND: Đà Nẵng, Ninh Thuận, Thái Nguyên, Cà Mau.
Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã thành lập từ 3 đến 4 Ban, trong đó: có 25 địa phương thành lập 3 ban; 38 đại phương thành lập 4 ban (05 thành phố thành lập Ban Đô thị và 33 tỉnh thành lập Ban Dân tộc) Mỗi Ban của HĐND các tỉnh, thành phố bầu từ 5 đến 9 thành viên, một số tỉnh bầu từ 11 đến 15 thành viên (trừ thành phố Hà Nội và
Hồ Chí Minh) và bầu từ 1 đến 2 Phó ban; một số tỉnh, thanh phố mỗi ban có Trưởng Ban và Phó trưởng Ban HĐND hoạt động chuyên trách; một số tỉnh, thành phố có 2 Phó trưởng Ban hoạt động chuyên trách HĐND 63 tỉnh, thành phố có 706 Tổ đại biểu.
Các Ban của HĐND: Có một số địa phương miễn nhiệm chức danh Trưởng, Phó Trưởng Ban của HĐND trong năm 2018 nhưng đã được HĐND các tỉnh, thành phố kịp thời kiện toàn như: HĐND tỉnh Khánh Hòa, Bắc Ninh bầu bổ sung Trưởng Ban VH-XH; TP Hà Nội bổ sung 01 Phó Trưởng Ban Đô thị; Đà Nẵng miễn nhiệm chức danh Trưởng Ban Kinh tế - ngân sách HĐND;TP Hồ Chí Minh bầu bổ sung Trưởng Ban KT-NS và cho thôi nhiệm vụ CVP HĐND; tỉnh Quảng Ninh bầu bổ sung Trưởng Ban KT-NS và Trưởng ban VHXH; tỉnh Lâm Đồng … Tuy nhiên, vẫn còn trường hợp khuyết Trưởng Ban của HĐND hoặc bố trí Phó Chủ tịch HĐND kiêm Trưởng Ban như: HĐND tỉnh Nghệ An khuyết Trưởng Ban KT – NS, HĐND tỉnh Hà Tĩnh khuyết Phó Trưởng Ban Pháp chế Số lượng các ủy viên các Ban ổn định, không có sự thay đổi.
Số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách của 63 tỉnh, thành phố là 628 đại biểu; đa số các tỉnh, thành phố đều có từ 7 đến 11 đại biểu hoạt động chuyên trách, trong đó các đại phương: Hải Phòng, Sóc Trăng, Thái Nguyên, Tuyên Quang có 12 đại biểu chuyên trách; các đại phương: Cà Mau, Điện Biên, Cao Bằng có 13 đại biểu chuyên trách và thành phố Hồ Chí Minh có 16 đại biểu chuyên trách (Theo BC 87/BC-BCTĐB ngày 23/02/2017).
Phân tích thực trạng đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
2.2.1 Thực trạng pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân dành Chương I quy định những vấn đề chung về giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, còn những nội dung mang tính đặc thù riêng về giám sát Hội đồng nhân dân thì quy định cụ thể trong Chương III với 31 điều quy định cụ thể về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND.
Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân quy định chung về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân của cả 3 cấp là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Quy định về hoạt động giám sát của HĐND trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đã có sự kế thừa Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 và bổ sung mục 4 quy định về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND.
Luật hoạt động giám sát đã bổ sung quy định mang tính nguyên tắc về hiệu quả hoạt động giám sát, đó là “Giám sát của Hội đồng nhân dân là hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước” (Điều 10) Đây là điều mới bổ sung nhằm làm rõ tính chất giám sát của Hội đồng nhân dân.
Về trình tự, thời gian xây dựng, ban hành chương trình giám sát của Hội đồng nhân dân được quy định sớm hơn so với trước đây (Điều 58) Cụ thể,Hội đồng nhân dân sẽ xem xét chương trình giám sát năm sau tại kỳ họp giữa năm của năm trước (thay vì kỳ họp cuối năm như trước đây) Trên cơ sở đó,Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân có sự chủ động trong việc xây dựng Chương trình giám sát năm sau của mình cho phù hợp Việc quy định này giúp Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban Hội đồng nhân dân có sự chủ động trong việc xây dựng kế hoạch giám sát.
Về hình thức giám sát, HĐND giám sát thông qua hoạt động tại kỳ họp HĐND như Xem xét báo cáo công tác của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh; xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, thành viên khác của Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND tỉnh bầu; HĐND giám sát giữa hai kỳ họp qua hoạt động thành lập Đoàn giám sát Ngoài ra, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND cụ thể hóa trình tự, thủ tục tiến hành giám sát; quy định về hoạt động giám sát chuyên đề của Hội đồng nhân dân, việc tổ chức Đoàn giám sát để thực hiện giám sát chuyên đề (Điều 62) Nhìn chung, các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh đã được quy định tương đối đầy đủ, nếu HĐND thực hiện tốt các hình thức giám sát này thì vị trí và vai trò của HĐND đã được nâng lên một bước mới, chất lượng và hiệu quả giám sát của HĐND Tuy nhiên, để hoạt động giám sát của HĐND thực sự có chất lượng thì quy định về các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh cần rõ ràng hơn, cụ thể hơn và có tính khả thì hơn, tránh hình thức trong giám sát.
Hoạt động giám sát của thường trực Hội đồng nhân dân, luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND đã quy định rõ hình thức, trình tự thực hiện giám sát của thường trực Hội đồng nhân dân như giám sát thông qua hoạt động thành lập Đoàn giám sát, giám sát chuyên đề; xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; xem xét kết quả giám sát của các Ban của HĐND cấp tỉnh, tổng hợp kết quả giám sát trình HĐND; xem xét việc trả lời chất vấn trong trường hợp người bị chất vấn được HĐND cho phép trả lời bằng văn bản gửi đến Thường trực HĐND; xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh để trình HĐND Hoạt động giám sát của Thường trực HĐND được quy định trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND thể hiện được vai trò là cơ quan thường trực của HĐND, giúp HĐND giữa 2 kỳ họp như: xem xét việc trả lời chất vấn của người bị chất vấn trong thời gian giữa hai kỳ họp Hội đồng nhân dân, việc giải trình tại phiên họp thường trực Hội đồng nhân dân, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc giải quyết kiến nghị của cử tri và việc thành lập Đoàn giám sát chuyên đề của thường trực Hội đồng nhân dân (Điều 60, 68, 69, 70, 71 và 74) Luật hoạt động giám sát bổ sung quy định Thường trực Hội đồng nhân dân có trách nhiệm điều hòa, phối hợp hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân (Điều 75) Thường trực HĐND, các ban HĐND có tính độc lập tương đối, tuy nhiên do tính chất hoạt động giám sát rộng, đồng thời để các hoạt động giám sát không bị chồng chéo, do đó Thường trực HĐND được giao nhiệm vụ điều hòa, phối hợp các hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân So với Luật tổ chức HĐND và UBND năm
2003, thì hiện nay, quyền giám sát của Thường trực HĐND cấp tỉnh đã có những bước phát triển vượt bậc, từng bước góp phần vào hoạt động giám sát chung của HĐND
Ban của HĐND có trách nhiệm giúp HĐND giám sát thông qua các hoạt động thẩm tra báo cáo, đề án do HĐND cấp tỉnh hoặc Thường trựcHĐND phân công; giám sát chuyên đề; xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; trong trường hợp cần thiết, yêu cầu UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp báo cáo về những vấn đề thuộc Ban phụ trách; tổ chức Đoàn giám sát; cử thành viên đến cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét, xác minh về vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ban; tổ chức nghiên cứu, xử lý và xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Những quy định về chức năng giám sát của Ban đã được cụ thể hóa hơn về trình tự tiến hành so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003.
Luật hoạt động giám sát lần đầu quy định về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND, luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không có mục riêng quy định này mà lồng ghép trong các quy định về quyền và trách nhiệm của đại biểu HĐND Luật hoạt động giám sát đã bổ sung một mục quy định các hoạt động giám sát của đại biểu HĐND, trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động giám sát cụ thể như: chất vấn, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, giám sát việc thi hành pháp luật tại địa phương, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân; đồng thời quy định về việc Tổ đại biểu HĐND tổ chức để đại biểu HĐND giám sát việc thi hành pháp luật trên địa bàn đại biểu ứng cử.
Quy trình giám sát của HĐND nhìn chung được quy định cụ thể cho từng hoạt động giúp HĐND, Thường trực HĐND và Ban của HĐND thực hiện tốt nhiệm vụ của mình Bên cạnh đó, trách nhiệm theo dõi kết quả giải quyết kiến nghị, hậu quả pháp lý sau giám sát cũng được quy định tương đối rõ ràng Bên cạnh đó, Luật cũng quy định HĐND, Thường trực HĐND vàBan của HĐND phải xây dựng chương trình giám sát hàng năm, giám sát chuyên đề, đây là một yếu tố giúp hoạt động giám sát của HĐND được chủ động, có nề nếp và thường xuyên.
2.2.2 Thực trạng đổi mới hình thức, nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Hoạt động giám sát nói chung của HĐND cấp tỉnh tính từ năm 1992 đến nay có nhiều đổi mới, những đổi mới này xuất phát từ cơ chế, từ bộ máy, từ quan điểm của Đảng, của cán bộ làm công tác HĐND, từ hệ thống pháp luật và từ chính HĐND.
Tại Hội nghị toàn quốc về HĐND năm 1991, trong báo cáo tổng kết của Hội đồng nhà nước về tình hình hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 1989-1994 có đánh giá: “Chất vấn và trả lời chất vấn ở các kỳ họp cũng được cải tiến dần dần có nề nếp và mang lại hiệu quả thiết thực Hoạt động này đã góp phần không nhỏ vào việc đấu tranh chống các hiện tượng tiêu cực tín dụng ngân hàng, dự trữ quốc gia về lương thực, xây dựng cơ bản, cung ứng vật tư kỹ thuật và gần đây trong đấu tranh chống tham nhũng’’. Báo cáo cũng nhận định HĐND cần phải cải tiến hoạt động của mình để hoạt động chất vấn trở thành công cụ giám sát hữu hiệu của HĐND.
Tại Hội nghị toàn quốc về HĐND năm 1992, Phó Chủ tịch Hội đồng nhà nước Lê Quang Đạo trong phát biểu tổng kết đã chỉ ra rằng hoạt động giám sát của HĐND còn yếu, cụ thể là HĐND và Thường trực HĐND còn lúng túng trong việc tổ chức hoạt động giám sát của mình, một trong những nguyên nhân làm cho hoạt động giám sát kém hiệu quả là còn e dè, nể nang.Tại các Hội nghị toàn quốc về HĐND các năm 1997-1998-2003, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã đánh giá hoạt động giám sát của HĐND có bước tiến bộ Đối với cấp tỉnh, HĐND đã chủ động tìm tòi và áp dụng các hình thức, biện pháp giám sát, kiểm tra, khảo sát thực tế; quan tâm hơn đến công tác giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước ở địa phương, hoạt động của các ngành bảo vệ pháp luật Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đã tập trung vào các vấn đề nổi cộm, bức xúc ở địa phương Tuy nhiên, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh tuy được đánh giá cao so với cấp huyện và cấp xã nhưng vẫn còn yếu kém, chưa thực hiện thường xuyên, hiệu quả giám sát còn hạn chế, chưa tổ chức giám sát sâu từng lĩnh vực, kiến nghị sau giám sát vẫn chưa được các đối tượng bị giám sát quan tâm, khắc phục.
Tại Hội nghị toàn quốc về hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nhiệm kỳ 2011- 2016, trong báo cáo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về tình hình tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp từ đầu nhiệm kỳ 2011- 2016 đến nay và phương hướng nhiệm vụ trong thời gian tới đã đánh giá trong quá trình thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, Hội đồng nhân dân các cấp cũng còn những vấn đề cần khắc phục như: cơ cấ u Hội đồ ội đồng nhân dân còn hạn chế; chất lượng kỳ họp chưa thực sự đồng đều; một số đại biểu chưa phát huy được đầy đủ vai trò đại diệ hiệu quả chưa cao, hoạt động tái giám sát nhất là ở cấp huyện, cấp xã còn hạn chế ử tri, tiếp công dân, đôn đốc xử lý đơn thư khiếu nại tố ại một số địa phương chưa làm hết trách nhiệ ại những địa phương thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường khiến nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bị quá tải dẫn đến việc quyết định giám sát đại diện cấp tỉnh đối với quận, huyện, phường còn mang tính hình thức
Hoạt động giám sát của HĐND qua các thời kỳ đã từng bước có đổi mới và đạt được nhiều thành tựu to lớn nhưng nói chung được đánh giá là yếu và mang tính hình thức Nhưng trong đó, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là tương đối khá hơn cả so với hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện và cấp xã Một trong những nguyên nhân đó là do trình độ đại biểu
HĐND cấp tỉnh cao hơn so với cấp huyện, cấp xã và có nhiều đại biểu hoạt động chuyên trách hơn.
Đánh giá chung về đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh
Hoạt động giám sát được tăng cường, bảo đảm công khai, minh bạch và bám sát các vấn đề của thực tiễn Phương pháp, cách thức tiến hành giám sát cũng được một số tỉnh, thành phố đổi mới từ việc bố trí thời gian chất vấn, chất vấn bằng hình ảnh, theo hướng đi tới cùng của vấn đề, làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu và yêu cầu các cơ quan, đơn vị, địa phương liên quan phải có giải pháp, cam kết tiến độ, thời gian khắc phục những tồn tại, hạn chế Đoàn giám sát có sự tham gia của các Tổ trưởng Tổ đại biểu HĐND và các cơ quan, ngành có liên quan tới nội dung giám sát, trước khi giám sát Đoàn nghiên cứu báo cáo và đi khảo sát trước khi tới làm việc tại đơn vị được giám sát Việc xem xét, quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội, ngân sách nhà nước và các vấn đề quan trọng khác luôn bảo đảm kịp thời, hiệu quả, sát thực tiễn, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Sau hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn, HĐND có quyền ra nghị quyết về hoạt động này, việc ban hành nghị quyết khẳng định những việc cần giải quyết, thời hạn giải quyết, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức phải giải quyết là cơ sở quan trọng để HĐND tiến hành đôn đốc các cơ quan thực hiện lời hứa, thuận tiện trong hoạt động giám sát của HĐND và nâng cao chất lượng và hiệu lực hoạt động giám sát của HĐND Qua đánh giá cho thấy sau khi có nghị quyết, hoạt động chất vấn đã có chất lượng hơn và điều quan trọng là hoạt động chất vấn có hiệu quả rõ rệt, các cơ quan, tổ chức thực hiện nghiêm chỉnh những vấn đề mà đại biểu HĐND chất vấn, thực hiện lời hứa trước HĐND.
Công tác tổ chức các Hội nghị về tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý đơn thư khiếu nại tố cáo của công dân, giao ban giữa Thường trực HĐND cấp tỉnh với Thường trực HĐND cấp huyện, xin ý kiến về việc thực hiện các chủ trương quan trọng của tỉnh được thực hiện nghiêm túc, một số HĐND tỉnh, thành phố tổ chức theo hình thức trực tuyến.
Công tác theo dõi, đôn đốc các cơ quan, tổ chức, đơn vị giải quyết, trả lời các ý kiến, kiến nghị của cử tri và khiếu nại, tố cáo của công dân thực hiện thường xuyên và có hiệu quả.
Hoạt động của Tổ đại biểu HĐND, đại biểu HĐND đảm bảo đúng chức năng, nhiệm vụ và có tính chủ động, linh hoạt hơn Các nội dung phát sinh giữa hai kỳ họp được Thường trực HĐND các địa phương xử lý kịp thời. Các hoạt động đối ngoại, trao đổi kinh nghiệm, bồi dưỡng kỹ năng cho đại biểu HĐND các cấp được quan tâm thực hiện.
2.3.2 Hạn chế và nguyên nhân
Tuy hoạt động giám sát đã được đẩy mạnh, tăng cường và mang lại những hiệu quả tác động tích cực đến tình hình địa phương nhưng nhìn chung chưa đáp ứng với yêu cầu Cụ thể hoạt động giám sát còn một số hạn chế như sau:
Một là, không ít địa phương, số lượt đại biểu thực hiện quyền chất vấn chưa nhiều, không ít chất vấn còn ở dạng hỏi thông tin, còn biểu hiện e ngại, nể nang, sợ đụng chạm, chưa lựa chọn, phân tích, xử lý các nguồn thông tin chính xác, từ đó nêu câu hỏi chất vấn chưa rõ ràng, cụ thể, nhiều khi chưa đúng địa chỉ; việc trả lời còn dài dòng, thiếu tính thuyết phục, chưa dám nhìn thẳng vào bản chất của sự việc để trả lời hoặc cố tình lảng tránh, đổ lỗi cho khách quan, chưa đưa ra thời gian và biện pháp giải quyết, tình trạng trả lời mang tính báo cáo thành tích vẫn còn xảy ra Chủ tọa điều hành còn lúng túng, e dè, nể nang, chưa kiên quyết, chưa nắm vững vấn đề.
Hai là, đối tượng bị giám sát của hoạt động chất vấn hầu như chỉ tập trung vào cơ quan hành pháp và hệ thống cơ quan tư pháp, mặc dù luật có quy định đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND nhưng ít địa phương nào có đại biểu thực hiện quyền này đối với Chủ tịch HĐND tỉnh.
Ba là, việc lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm chưa thực sự có hiệu quả, còn hình thức vì:
- Điều 88 Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định về thời điểm để Hội đồng nhân dân tỉnh tổ chức lấy phiếu tín nhiệm đối với những người do Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn do Quốc hội quy định, Hội đồng nhân dân tỉnh không được tự chủ động về thời điểm.
- Cơ sở để Thường trực HĐND trình HĐND bỏ phiếu tín nhiệm là: đề nghị của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh hoặc của ít nhất một phần ba tổng số đại biểu HĐND (tức là hơn 33% tổng số đại biểu) Theo phân cấp quản lý cán bộ của Đảng và nguyên tắc lãnh đạo của Đảng ta, có lẽ hiếm khi nào Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh tự mình đề nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm bởi nếu một chức danh nào đó do HĐND bầu mà có vấn đề thì Đảng đã có chỉ đạo HĐND miễn nhiệm để thay thế người khác Còn để tập hợp đủ một phần ba tổng số đại biểu HĐND tỉnh có ý kiến đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm lại càng khó hơn khi mà ngay ở Quốc hội cũng có nhiều ý kiến rằng không thể để tập hợp được ý kiến của chỉ 20% tổng số đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm.
- Đại biểu HĐND còn e ngại khi đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm bởi các chức danh bị bỏ phiếu tín nhiệm chủ yếu là người có quyền lực trong hệ thống cơ quan hành pháp ở địa phương, có thể có tác động thiết thân tới đại biểu HĐND, trong khi đó, đại biểu HĐND tỉnh là cán bộ, công chức hoặc ở trong các tổ chức Đảng, tổ chức xã hội chiếm tỷ lệ cao trong HĐND.
Bốn là, trong công tác tiếp dân, tiếp nhận và giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân vẫn còn nhiều vấn đề cần phải quan tâm nghiên cứu để nâng cao hiệu quả của hoạt động Cụ thể là: việc tiếp công dân hiện nay chủ yếu do một số đại biểu chuyên trách đảm nhiệm, đại biểu kiêm nhiệm có tham gia các buổi tiếp công dân theo kế hoạch của Thường trực HĐND nhưng chưa đầy đủ; việc theo dõi đơn thư từ trung ương tới địa phương chưa kết nối được thông tin dẫn tới cùng một việc nhưng công dân gửi nhiều cấp, chưa bố trí được chuyên viên chuyên trách thực hiện việc đôn đốc, phối hợp với các cơ quan chức năng trả lời nên tỷ lệ đơn thư được giải quyết ở một số địa phương còn thấp Tình trạng đơn thư vượt cấp, trùng lắp còn nhiều.
Năm là, có một số Ban của HĐND tỉnh vẫn chưa làm tốt nhiệm vụ của mình, việc giám sát còn qua loa, chủ yếu là đồng ý với đề nghị của cơ quan dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án, hoặc mới chỉ nêu vấn đề mà chưa đề xuất biện pháp giải quyết, làm giảm vai trò của hoạt động thẩm tra.
Sáu là, nhiều địa phương còn có quan niệm chưa đúng về hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật chỉ là hoạt động của riêng Ban Pháp chế mà thôi Các Ban khác của HĐND tỉnh, thành phố cũng chưa thực sự coi hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động thường xuyên của mình.
2.3.2.2 Nguyên nhân của hạn chế
Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong đánh giá chung về đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong đó nổi lên một số nguyên nhân sau:
Một là, Luật tổ chức chính quyền địa phương và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND mới được ban hành và có hiệu lực với nhiều quy định mới nhưng thiếu văn bản quy định chi tiết.
QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH
Quan điểm tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là một trong những nội dung quan trọng của chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND, đổi mới hệ thống chính trị, thực hiện cải cách toàn diện bộ máy nhà nước theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Trong thời gian qua, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đã từng bước được tăng cường về số lượng cũng như chất lượng, có những chuyển biến tích cực, song vẫn còn không ít những yếu kém Tình hình đó có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân do Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND mới ra đời chưa lâu Trình độ, năng lực của các đại biểu dù đã được nâng cao nhưng vẫn chưa hoàn toàn đáp ứng được công việc là đại biểu của nhân dân; Các cấp, các ngành, đặc biệt là ở một số cán bộ chủ chốt và trong chính bản thân HĐND cấp tỉnh nhận thức chưa đầy đủ, sâu sắc về quyền lực nhà nước, về vị trí, vai trò của HĐND, tầm quan trọng của hoạt động giám sát của HĐND. Đổi mới bộ máy, tổ chức hoạt động của HĐND cấp tỉnh đi đôi với đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, nhằm xây dựng HĐND các cấp có thực quyền, nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh để thực hiện đầy đủ vai trò là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở tỉnh, thành phố, thực hiện quyền làm chủ của nhân dân.Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh giai đoạn hiện nay,phải gắn liền với quá trình phát huy dân chủ, xây dựng, chỉnh đốn Đảng và đặt trong hệ thống cải cách bộ máy nhà nước nói chung Vì vậy, trong quá trình đổi mới đó cần quán triệt những quan điểm cơ bản sau đây:
- Dưới sự lãnh đạo trực tiếp của các cấp ủy Đảng, tiếp tục thực hiệ ệm vụ thường xuyên của HĐND, theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương Quyết định nộ ập trung giám sát, tiếp tục phối hợp với các cơ quan của Quốc hội trong việc triển khai hoạt động giám sát, thực hiện tiếp công dân, đôn đốc xử lý giải quyết đơn thư, khiếu nại tố cáo của công dân.
- Tăng cường tính dân chủ trong tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh Nâng cao chất lượng chế độ dân chủ đại diện, mở rộng và có cơ chế từng bước thực hiện chế độ dân chủ trực tiếp một cách thiết thực, đúng hướng và có hiệu quả.
- Nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND là một trong những quan điểm tiếp tục cải cách cơ quan quyền lực Nhà nước Vì vậy, cần cân đối thành phần, cơ cấu đại biểu HĐND để nâng cao chất lượng đại biểu HĐND, giảm tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm trong các cơ quan hành chính, tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách.
- Kế thừa và phát huy những quy định đã được thực tiễn kiểm nghiệm là hợp lý, đúng đắn và hiệu quả, đồng thời tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm tổ chức hoạt động giám sát của cơ quan dân cử các nước nhằm đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế. Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh phải tiến hành đồng bộ và phù hợp với những đổi mới về tổ chức bộ máy của HĐND nói chung và rộng hơn nữa là đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, hoạt động giám sát phải bảo đảm không làm ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước Thực tiễn cho thấy hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đang ngày càng hoàn thiện dần và khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong hoạt động chung của HĐND.
Giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
3.2.1 Đổi mới nhận thức về vai trò và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Thực tiễn hoạt động của HĐND ở nước ta đã chỉ ra rằng, một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến những tồn tại, khuyết điểm trong tổ chức và hoạt động của HĐND là do nhận thức chưa đầy đủ, sâu sắc về vị trí, vai trò của HĐND ở các cấp, các ngành Vì vậy, để xây dựng HĐND có được thực quyền như Luật định, trước hết phải nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò của HĐND với chức năng là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Đây là vấn đề đặt ra không chỉ với bản thân HĐND và mỗi đại biểu, mà còn là trách nhiệm của các cấp, các ngành, các tổ chức kinh tế và tổ chức xã hội. Bên cạnh đó, cấp uỷ Đảng, chính quyền và các tổ chức trong hệ thống chính trị phải nhận thức sâu sắc vai trò của HĐND là tổ chức quyền lực thực sự của nhân dân địa phương dưới sự lãnh đạo của Đảng Từ đó nâng cao nhận thức trong việc xây dựng cơ chế thực hiện và bảo đảm quyền lực của nhân dân và đổi mới phương thức lãnh đạo đối với HĐND các cấp.
Nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò của HĐND các cấp là yêu cầu đầu tiên trong đổi mới tổ chức và hoạt động của các cấp HĐND là có những lý do khách quan:
- Đảm bảo thiết chế dân chủ của Nhà nước và quyền làm chủ của nhân dân dưới hai hình thức, dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp.
- Xác lập được những mối quan hệ làm việc giữa Đảng và Nhà nước đúng đắn, rõ ràng theo chức năng, nhiệm vụ.
Trong một nhà nước văn minh, với kinh tế phát triển thì yêu cầu nâng cao dân chủ luôn được đặt lên hàng đầu, bởi chỉ có dân chủ, cuộc sống của người dân mới đảm bảo Thực tiễn và lý luận chỉ ra rằng không có một cơ quan nào đảm bảo thực hiện quyền dân chủ của nhân dân tốt và có hiệu lực, hiệu quả như các cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND).
Bộ máy nhà nước ta tuy thống nhất từ trung ương xuống địa phương nhưng vẫn gồm 2 bộ phận với chức năng không giống nhau, đó là: Các cơ quan ở Trung ương, đại diện cho nhà nước và các cơ quan ở địa phương, gắn trực tiếp với người dân Trong đó, cấp tỉnh và HĐND cấp tỉnh có một vị trí quan trọng, là cầu nối truyền tải chính sách từ trung ương xuống địa phương và ngược lại Cấp tỉnh là cấp thay mặt nhà nước trung ương ở địa phương, trong đó, cấp huyện như một cấp trung gian giữa cấp tỉnh và cấp xã, cấp xã là cấp trực tiếp nhất, sâu sát nhất với nhân dân, là cấp thực thi nhiệm vụ cụ thể Chính vì vậy, trong bất kỳ nhà nước nào, cấp trực tiếp dưới cấp trung ương cũng luôn được đề cao, coi trọng HĐND cấp tỉnh là cơ quan chịu trách nhiệm quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương, trong đó có cả cấp tỉnh, huyện và xã Để HĐND đưa ra được các quyết định (nghị quyết) phù hợp với pháp luật, đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi của tình hình thực tế ở địa phương thì một chức năng rất quan trọng của HĐND cần được chú trọng là chức năng giám sát Có giám sát tốt mới thúc đẩy, kiểm tra để nghị quyết của HĐND được thực hiện tốt và thông qua giám sát có đề xuất kiến nghị HĐND ban hành nghị quyết.
Giám sát của HĐND không chỉ giúp cho chức năng quyết định củaHĐND mà còn giúp cho các cơ quan hữu quan, cơ quan, tổ chức bị giám sát nhận thấy vấn đề tồn tại, cần khắc phục để hoàn thành tốt công tác của mình,phát hiện những kinh nghiệm tốt, những hoạt động tốt để phát huy Không nên coi giám sát của HĐND là chỉ đi tìm cái sai của các cơ quan, tổ chức, cá nhân để từ đó có tâm lý lo sợ, phòng và chống đối, không có sự hợp tác.Nhìn nhận giám sát của HĐND phải với góc độ cái chung, cái được của bộ máy, của địa phương và của chính bản thân cơ quan, tổ chức bị giám sát.
Giám sát của HĐND cũng có ý nghĩa kiềm chế sự “tha hóa quyền lực” của cơ quan hành pháp, một xu hướng luôn có nguy cơ phát triển đối với cơ quan hành pháp.
Trong đó, cần đặc biệt coi trọng hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, bởi ở đây là cấp cao nhất ở địa phương, cấp trung gian giữa trung ương và địa phương Một điều rõ ràng rằng hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh luôn được đánh giá có hiệu lực, hiệu quả hơn hoạt động của HĐND cấp huyện và cấp xã Thông thường, các vùng đất có vị trí địa lý, điều kiện kinh tế - xã hội, con người giống nhau thì được chia thành các tỉnh, thành phố, chính vì vậy, hoạt động giám sát của HĐND các tỉnh mang tính khái quát cao, trên diện rộng Ngoài ra, HĐND, UBND cấp tỉnh có nhiều quyền hạn hơn hẳn so với cấp huyện và cấp xã, chính vì vậy, càng phải nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động giám sát để đảm bảo quyền lực đó được thực thi đúng.
Có nhận thức đúng vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh trong bộ máy nhà nước cũng như chức năng giám sát của HĐND mới có thể đưa ra các giải pháp giúp nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh cũng như tạo điều kiện để HĐND thực hiện được quyền giám sát của mình Và ngay bản thân HĐND cũng thấy được tầm quan trọng của hoạt động giám sát, từ đó thấy rõ trách nhiệm, tự đổi mới, tăng cường hoạt động, nâng cao hiệu lực giám sát của mình. Để tăng cường nhận thức về HĐND, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, cần thực hiện một số biện pháp sau:
- Đảng có nghị quyết quán triệt tới đảng viên các cấp, trong đó tập trung vào cấp tỉnh về vị trí, vai trò của HĐND và nhiệm vụ của đảng viên nhằm nâng cao về tổ chức và hoạt động của HĐND Không chỉ qua các nghị quyết của Ban chấp hành trung ương mà cần có thêm nghị quyết của Bộ Chính trị và của cấp ủy Đảng ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Ví dụ như nghị quyết của Tỉnh ủy Lạng Sơn về tăng cường công tác giám sát của
- Quốc hội sửa đổi, ban hành luật, pháp lệnh nhằm nâng cao vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh, công tác giám sát của HĐND cấp tỉnh về mặt pháp lý.
- Chính phủ thường xuyên kiểm tra, hướng dẫn hoạt động của HĐND cấp tỉnh, có chỉ thị để các cơ quan hành chính thực hiện nghiêm túc yêu cầu của HĐND trong công tác giám sát.
- Thường xuyên tuyên truyền về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương Đây cũng là một hình thức quan trọng để đại biểu HĐND thấy được vai trò quan trọng của mình cũng như người dân dần dần nhận thức đúng đắn vị trí của HĐND, hoạt động giám sát của HĐND.
3.2.2 Tăng cường sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng
Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước và cả đối với việc đổi mới Nhà nước là nguyên tắc hàng đầu, bất di bất dịch trong trong chế độ nhà nước và xã hội Việt Nam Lịch sử phát triển của nước ta đã cho thấy bảo đảm được nguyên tắc này thì Nhà nước mạnh, đổi mới đúng định hướng và có hiệu quả. Đảng Cộng sản Việt Nam là tổ chức lãnh đạo nhà nước và xã hội, chính vì vậy, để hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh nói riêng được tăng cường, có hiệu lực và đạt hiệu quả thì một vấn đề tất yếu là phải tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của HĐND Điều đó đòi hỏi các cấp uỷ Đảng địa phương phải tự đổi mới cả về nội dung lẫn phương thức lãnh đạo, tập trung lãnh đạo, chỉ đạo sát sao thực tiễn đổi mới HĐND Mặt khác làm cho HĐND có đủ năng lực để thể chế hoá được kịp thời, nhất quán được các chủ trương, Nghị quyết của cấp uỷ và giám sát chặt chẽ việc thực hiện các chủ trương, Nghị quyết đó.
Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của HĐND phải mang tính tổng thể, thực chất, không hình thức và phải tiến hành trên các mặt sau: Tăng cường sự lãnh đạo đối với tổ chức của HĐND thông qua việc giới thiệu các đảng viên ứng cử đại biểu HĐND; Tăng cường sự lãnh đạo đối với hoạt động của HĐND thông qua Đảng viên là đại biểu HĐND;Tăng cường sự lãnh đạo đối với các cơ quan, tổ chức khác ở địa phương như UBND, Mặt trận Tổ quốc
Một số giải pháp là:
- Về tổ chức của HĐND Đảng cần cử cán bộ của mình tham gia vào tổ chức của HĐND, đặc biệt là ở các vị trí lãnh đạo, bên cạnh đó, các vị trí lãnh đạo của HĐND cũng cần tham gia cấp ủy Đảng ở địa phương để nắm bắt trực tiếp nghị quyết của Đảng, đóng góp vào việc xây dựng và thực hiện nghị quyết đó Cụ thể là: