Bài giảng Kinh tế học khu vực công: Bài 28 - Huỳnh Thế Du

Kinh tế học khu vực công Bài giảng 28: Sự tham gia khu vực tư (PSP) hợp tác công tư (PPP) Giảng viên: Huỳnh Thế Du Nội dung trình bày       Huỳnh Thế Du Khái niệm PSP/PPP Một vài nét lịch sử PSP/PPP Kết PSP/PPP PSP/PPP Việt Nam Một số trở ngại PSP/PPP Một số học kinh nghiệm PSP/PPP gì?  Nhắc lại phương thức cung cấp hàng hóa, dịch vụ truyền thống:  Hai thái cực: Tư nhân cung cấp hàng hóa tư túy, nhà nước cung cấp hàng hóa công túy [và sửa chữa thất bại thị trường + giảm bất bình đẳng]  PSP/PPP nằm đâu hai thái cực này? Hợp đồng dịch vụ với tư nhân (service contract) Thiết kế Xây dựng (DB) Xây dựng Vận hành Chuyển giao (BOT) Thiết kế Xây dựng Tài trợ Vận hành (DBFO) Trách nhiệm công Xây dựng Tư nhân hóa Sở hữu (privatize) Vận hành (BOO) Trách nhiệm tư PSP/PPP: Các hình thức phổ biến  hình thức chính: Hợp đồng quản lý cung ứng Chìa khóa trao tay Th Nhượng quyền khai thác kinh doanh  BOT (Build – Operate – Transfer)  BOO (Build – Own – Operate)  BOOT (Build – Own – Operate – Transfer)  Sở hữu tư nhân      Các phương diện khác biệt:     Huỳnh Thế Du Sở hữu tài sản vốn Trách nhiệm đầu tư Phân bổ rủi ro Thời hạn hợp đồng Đầu tư, rủi ro, nghĩa vụ kỳ hạn Nguồn: UNESCAP Phân biệt hình thức PPP Các hình thức Biến thể PPP chính Thời hạn Sở hữu tài Trách nhiệm Phân chia hợp đồng sản vốn đầu tư rủi ro (năm) Thuê ngồi Hợp đồng quản lý Quản lý bảo trì, bảo dưỡng cung ứng Quản lý vận hành Chìa khóa trao tay (DB) Thuê (Lease) BOT/BTO/ Hợp đồng nhượng quyền kinh doanh Sở hữu tư nhân BOOT… Công Công Công 1-3 Công Công/Tư Tư/Công 3-5 Công Công Công 3-5 Công Công Công Công Tư/Công Tư/Công 1-3 5-20 Công/Tư Tư/Công Tư/Công 15-30 Tư Tư Tư Không xác định Nguồn: UNESCAP Huỳnh Thế Du Khái niệm PSP/PPP   Hợp đồng khu vực công đối tác tư nhân việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ mà theo truyền thống thuộc trách nhiệm khu vực công Một số đặc điểm quan trọng: Thỏa thuận có tính hợp đồng (thường dài hạn) Tạo khuyến khích giúp nâng cao hiệu Chia sẻ rủi ro (nhu cầu, vận hành, đầu tư, tài trợ) Chia sẻ lợi ích Chia sẻ thẩm quyền định      Mục tiêu PSP/PPP  Huy động vốn từ khu vực tư nhân  Góp phần ổn định ngân sách        Cắt giảm chi phí, tăng hiệu nhờ cạnh tranh Cải thiện chất lượng khả tiếp cận dịch vụ Góp phần tăng trưởng kinh tế Cải thiện hoạt động quản trị quản lý    Huỳnh Thế Du Giảm chi đầu tư thường xuyên cho khu vực công Cho phép tăng chi tiêu công cho lĩnh vực xã hội Tăng thu ngân sách (qua nguồn thu thuế, thu phí) Cải thiện kết   Đẩy mạnh đầu tư dịch vụ có thu phí Chuyển rủi ro cho bên có khả quản lý tốt Tăng tính minh bạch trách nhiệm giải trình Giảm tham nhũng PSP/PPP: Một vài nét lịch sử Bắt đầu thất bại nhà nước từ 1980s  Mức phí dịch vụ hiệu dụng thấp, đặc biệt dân định cư  Các khoản trợ cấp có tính lũy thối, có lợi cho tầng lớp có thu nhập trung bình cao  Dân nghèo ngụ cư chịu nhiều thiệt thòi  Chất lượng dịch vụ công xuống cấp  Tăng cường chế độ phân phối tem phiếu  Mất điện, nước, giao thơng an tồn, điện thoại thiếu tin cậy  Gánh nặng ngân sách gia tăng  Thu hồi chi phí làm tăng gánh nặng ngân sách  Thiếu hụt ngân sách bù đắp tăng thuế PSP/PPP: Một vài nét lịch sử     1974: Chile tiên phong hoạt động tư nhân hóa nước phát triển 1989: Argentina lặp lại thử nghiệm với qui mô tương tự 1990s: Xu lan rộng, số nước Đông Á bắt đầu dựa vào hoạt động tài dự án CSHT sáng tạo 1984 – 2003: PSP/PPP tạo $790 tỉ cam kết đầu tư  1997: Đỉnh điểm, $131 tỉ  2003: Chỉ chưa tới $50 tỉ  Nhiều mối quan hệ PSP/PPP tan rã  Châu Mỹ Latin: khoảng ½ hợp đồng trao quyền khai thác kinh doanh từ 1980s đàm phán lại Huỳnh Thế Du PPP theo vùng lãnh thổ (tỷ USD) PPP theo ngành (tỷ USD) Huỳnh Thế Du Đầu tư tư nhân vào CSHT (triệu USD) Nguồn: WB Private Participation in Infrastructure Database, WB Public Expenditure Report; China Statistics PSP/PPP: Kết  Tác động ngân sách tích cực   Tiết kiệm ngắn hạn đáng kể nhờ giảm trợ cấp Lợi ích dài hạn mơ hồ hơn, nhiều trường hợp lại quay trở trợ cấp (cấp nước lượng) Đầu tư khu vực công quan trọng nhất: $790 tỉ cam kết PPP = 22% đầu tư CSHT (khu vực công 70%, ODA 8%) Tăng tỉ lệ tiếp cận, chưa giảm chi phí      Huỳnh Thế Du Cạnh tranh, luật định hiệu hai nhân tố quan trọng Mức phí trợ cấp có tính lũy thối Một số hiệu quả/kết đạt  Chủ yếu ngành điện tử, viễn thông, vận tải   Kết chưa rõ ngành cấp nước Cải thiện mơi trường đầu tư góp phần tăng trưởng  Cải thiện quản trị tham nhũng giảm không đáng kể Nhu cầu đẩy mạnh PSP/PPP VN    2006 – 2010: Ước nhu cầu vốn đầu tư cho CSHT 25 tỷ USD (?!) Nhưng thực tế năm huy động 12-13 tỷ USD cho CSHT Điện: Nhu cầu tiêu thụ điện trung bình tăng 14%-15% /năm, cần tỷ USD đầu tư/năm (25% từ phủ, 17% từ ODA  kỳ vọng 58% từ tư nhân) Dự kiến đầu tư CSHT (2011-2020) Lĩnh vực đầu tư Giao thông Điện Thủy lợi Cấp thoát nước Hạ tầng giáo dục đào tạo Hạ tầng y tế Thông tin truyền thông Hạ tầng đô thị nông thôn Tổng cộng Vốn đầu tư Trung bình/năm (tỷ USD) (tỷ USD) 160,0 46,5 11,5 16,6 8,5 8,5 15,0 28,5 295,1 16,00 4,65 1,15 1,66 0,85 0,85 1,50 2,85 29,51 Nguồn: Tổng hợp từ quy hoạch cơng bố Chính phủ Ghi chú: Giá 2010 Huỳnh Thế Du Các lĩnh vực thí điểm PPP (Quyết định 71/2110/QĐ-TTg)          Đường bộ, cầu - hầm – phà đường Đường sắt, cầu - hầm đường sắt Giao thông đô thị Cảng hàng không, biển, sông Hệ thống cung cấp nước Nhà máy điện Y tế (bệnh viện) Môi trường (nhà máy xử lý chất thải) Các dự án CSHT, cung cấp dịch vụ công khác theo định Thủ tướng Danh sách dự án thí điểm (MPI) 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Huỳnh Thế Du Highway Ninh Binh – Thanh Hoa International Airport Long Thanh Highway Dau Giay – Lien Khuong Highway Ha Long – Mong Cai Song Hau River Water Plant No Wate plant supplying clean water from Red River surface water Phu Xuyen General Hospital (1000 beds) Gia Lam General Hospital (1000 beds) Highway Ben Luc – Hop Phuoc Highway Nghi Son (Thanh Hoa) – Bai Vot (Ha Tinh) Ho Chi Minh Highway, Cam Lo –La Son Section Hau Giang River Thermal Power Plan No.1, Hau Giang Province Quang Tri Thermoelectricity Project, Quang Tri Province Quynh Lap Thermoelectricity Project, Nghe An Province Song Hau River Water Plant No Song Hau River Water Plant No Ngoc Hoi bridge and approach ramps on both ends on 3.5 road Southern Logistics Center Eastern Logistics Center Son Tay Port Hong Van Port Khuyen Luong Port Investment in train terminals connecting to urban railways Extension ofding National road No.22 (trans-Asia road) Thực trạng PSP/PPP Việt Nam  Chủ yếu BOT:  1994-2006: 18 hợp đồng BOT hợp đồng kinh doanh, đầu tư tư nhân vào CSHT chiếm 15%  2008: Khoảng 80 dự án PPP triển khai, chủ yếu BOT, với tổng vốn ≈ 90.000 tỷ đồng  2011: Trên 100 dự án PPP triển khai, chủ yếu BOT, với tổng vốn ≈ 120.000 tỷ đồng  Vốn NSNN quan trọng, có chiếm 50% (VD: cầu Rạch Miễu, QL2 đoạn Nội Bài - Vĩnh Yên)  Nhiều dự án BOT DNNN thực Lựa chọn BOT hay PPP Việt Nam: Góc nhìn từ phía nhà đầu tư Nội dung so sánh Nhận định Cơ sở pháp lý Phạm vi Yêu cầu vốn BOT đầy đủ hơn, hiệu lực cao BOT rộng BOT yêu cầu vốn tư nhân thấp (15% sv 21%), nhà nước góp cao (49% sv 30%) Quá trình phê duyệt PPP: Phải trình, xin QĐ Thủ tướng Bảo lãnh phủ BOT: có bảo lãnh vốn vay Bảo lãnh/ký quỹ BOT: ≥2% quy mô ≤ 1.500 tỷ; ≥1% quy mô >1.500 tỷ (PPP: 2%) Tương tự: Các bên liên quan, cấu trúc tài chính, khuyến khích tài khóa, thuế, quan phê duyệt, giải tranh chấp v.v Huỳnh Thế Du 10 Tổ chức trình định PPP THỦ TƯỚNG THỨ TRƯỞNG BỘ KHĐT Trong nước + Nước VCCI JETRO AMCHAM KOTRA EUROCHAM WB Khác Tham vấn NHÀ TÀI TRỢ: MOF SBV MPI OOG KHÁC BỘ TRƯỞNG KHĐT THỨ TRƯỞNG KHĐT, GIÁM PPP Nhóm ĐỐC, PPP, TỔ CƠNG TÁC tham vấn đầu tư (khu vực tư nhân) Tham vấn đối thoại TỔ CƠNG TÁC PPP LIÊN BỘ GĨP VỐN CỦA MOF SBV MPI OOG Khác NHÀ NƯỚC VGF VIABILITY GAP FUNDING HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DỰ ÁN ADB, JICA,, DFID, AfD, USAID, WB, AusAid v.v QUỐC HỘI Báo cáo, cập nhật Phân bổ góp vốn Nhà nước Hỗ trợ chuẩn bị hướng dẫn thẩm định PDF ASA ASA ASA ASA N 21 Tư vấn Khung khổ quản lý danh mục dự án PPP Giám đốc Phó GĐ Trưởng nhóm tài Trưởng nhóm PR Trưởng KAM of nhóm kỹ Technical thuật and Social Trưởng Admin nhóm Head pháp chế Trưởng PR Head nhóm hành Cố vấn giao dịch Quản đốc thẩm định dự án thí điểm Quản đốc thẩm định dự án thí điểm MPI MOT PPP unit Huỳnh Thế Du MOF MOC PPP unit SBV MOIT PPP unit OOG Hanoi PPP Unit MOJ HCM PPP unit Provinces22 PPP Unit 11 PSP/PPP Việt Nam: Một ví dụ PSP/PPP Việt Nam: Một ví dụ Thất bại dự án BOT cầu Bình Triệu II  Dự án BOT cầu Bình Triệu II, Cienco làm chủ đầu tư  Cấu phần dự án: Xây cầu Bình Triệu II, mở rộng quốc lộ 13 đường Ung Văn Khiêm, nâng cấp cầu Bình Triệu I  Thời gian: Khởi công 3.2.2001, dự kiến hoàn thành 2004  Đầu tư: Dự kiến 341 tỉ đồng, thời gian hoàn vốn 11 năm  Thay đổi quy hoạch: TP mở rộng quốc lộ 13 (ngã tư Bình Lợi - ngã tư Bình Phước) từ 32m lên 53m, làm tổng đầu tư lên 1.600 tỉ đồng (do tăng tiền đền bù giải toả)  Thời gian thu hồi vốn tăng từ 11 lên 25 năm  Cienco gặp khó khăn việc bảo lãnh vay vốn  Sau hoàn thành giai đoạn (cầu Bình Triệu II) vào tháng 8/2003, phần cịn lại dự án bị ngừng trệ Huỳnh Thế Du 12 PSP/PPP Việt Nam: Một ví dụ  Thành phố thu hồi dự án, giao lại cho Khu quản lý giao thông đô thị số - Sở GTCC (nay Sở GTVT)  Xuất ý tưởng mới: Xây tuyến đường song song với quốc lộ 13 (đoạn Kha Vạn Cân - ngã tư Bình Phước) thay mở rộng quốc lộ 13 từ 32m lên 53m tốn  Cuối 2006, nhận thấy phương án không khả thi, thành phố quay trở lại phương án điều chỉnh ban đầu  Giá trị đất năm 2007 khác xa 2003, khiến kinh phí nâng cấp cầu Bình Triệu cũ tăng khoảng 4-5 lần PSP VÀ PPP: Các trở ngại Thất bại thị trường  Bản chất hàng hóa: tư hay cơng?  Điều kiện sản xuất: độc quyền tự nhiên?  Các ngoại tác: hiệu ứng lan tỏa?  Thông tin bất cân xứng: nhà nước – nhà thầu – người sử dụng Huỳnh Thế Du 13 PSP VÀ PPP: Các trở ngại Các đặc điểm nhu cầu người sử dung  Hàng hóa thay với giá chấp nhận  Độ co giãn cầu  Tiếp cận thông tin: quyền người tiêu dùng  Xu nhu cầu: cao điểm thấp điểm  Sự đa dạng người sử dụng: chất lượng độ tin cậy PSP VÀ PPP: Các trở ngại Những hạn chế thực  Điều chỉnh “hệ điều hành” để thích ứng với “hệ thống mới” (slide cuối)  Ưu đãi phủ?  Quy trình đấu thầu có đáng tin cậy?  Các điều khoản hợp đồng có rõ ràng?  Việc thực hợp đồng có thỏa đáng?  Giám sát thực thi hợp đồng?  Rủi ro thay đổi sách? Huỳnh Thế Du 14 Một số học kinh nghiệm      Điều chỉnh máy (nguồn lực) sách (cam kết) nhà nước Đấu thầu cơng khai, cạnh tranh Cấu trúc hợp đồng chế toán tốt Quản lý phân bổ rủi ro hiệu Hệ thống tiêu đánh giá rõ ràng từ đầu:  Thời gian, chi phí, an tồn, quan hệ với khách hàng …    Giám sát trình thực hợp đồng Gắn liền khả nhận hợp đồng với kết thực khứ Tăng cường vai trò kiểm tốn độc lập Khn khổ pháp lý tạo điều kiện cho PPP          Huỳnh Thế Du Pháp luật minh bạch thực thi hiệu Khn khổ pháp lý tồn diện thương mại kinh doanh phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế Tính “thiêng liêng” hợp đồng chế tài tư pháp Chế độ điều tiết tài giám sát ngân hàng Chuẩn mực quốc tế kế tốn, báo cáo tài chính, kiểm tốn Chính sách thuế hợp lý, có tính dự đốn cạnh tranh Bảo vệ nhà đầu tư, hoán đổi ngoại tệ, hồi hương lợi nhuận Đăng ký sở hữu đất đai hiệu quả, bảo vệ quyền sở hữu, bồi thường công quyền sở hữu bị vi phạm Luật lao động (tuyển dụng sa thải) 15