VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
KHUẤT VIỆT HẢI
GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA QUỐC HỘI THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC
Trang 2VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
KHUẤT VIỆT HẢI
GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA QUỐC HỘI THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
Ngành: Luật kinh tế Mã số: 9.38.01.07
LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Đức Minh
Trang 3LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận án “Giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội theo pháp luật Việt Nam" là cơng trình nghiên cứu của riêng tơi Các số liệu, tư
liệu sử dụng trong luận án là trung thực và có nguồn gốc, có xuất xứ rõ ràng và được ghi trong tài liệu tham khảo
Hà Nội, ngày 14 tháng 02 năm 2023
NGHIÊN CỨU SINH
Trang 4DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ
ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông nam á
ĐBQH Đại biểu Quốc hội
ĐĐBQH Đoàn đại biểu Quốc hội
EVFTA Hiệp định Thương mại Tự do Việt Nam - Liên minh
Châu Âu
FTA Hiệp định Thương mại Tự do
FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài
GDP Gross Domestic Product (là tổng sản phẩm quốc nội
hay tổng sản phẩm nội địa)
HĐGS Hoạt động giám sát
HĐDT Hội đồng dân tộc
HĐND Hội đồng nhân dân
IMF Quỹ Tiền tệ quốc tế
OBI Chỉ số Công khai ngân sách (OBI) của Việt Nam
NSNN Ngân sách Nhà nước
NSTW Ngân sách trung ương
NSĐP Ngân sách địa phương
QH Quốc hội
QPPL Quy phạm pháp luật
KHPTKTXH Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội
TPP Trans - Pacific Partnership ( Hiệp định đối tác kinh tế
chiến lược xuyên Thái Bình Dương)
TSNN Tài sản nhà nước
UBTVQH Ủy ban thường vụ Quốc hội
UBTCNS Ủy ban tài chính ngân sách
UBKT và NS Ủy ban Kinh tế và Ngân sách
VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
Trang 5MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU
8 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 8
1.2 Cơ sở lý thuyết nghiên cứu 25
Kết luận chương 1 28
Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA QUỐC HỘI 29
2.1 Những vấn đề lý luận về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội 29 2.2 Những vấn đề lý luận về pháp luật giám sát ngân sách nhà nước của
Quốc hội 44
2.3 Các yếu tố ảnh hưởng tới hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của
Quốc hội 48
Kết luận chương 2 52
Chương 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC CỦA QUỐC HỘI Ở VIỆT NAM 53
3.1 Thực trạng pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội 53 3.2 Thực tiễn thực hiện pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của
Quốc hội 77
3.3 Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về giám
sát ngân sách nhà nước của Quốc Hội ở Việt Nam 90
Kết luận chương 3 105
Chương 4: QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NƯỚC CỦA QUỐC HỘI
Trang 64.1 Quan điểm, định hướng hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân sách
nhà nước của Quốc hội 107
4.2 Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước
của Quốc hội 113
4.3 Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát
ngân sách nhà nước của Quốc hội 135
Kết luận chương 4 150
KẾT LUẬN 151
PHỤ LỤC
Trang 71
MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết của đề tài
Giám sát là một trong những chức năng quan trọng của Quốc hội Tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn đang đặt ra hiện nay
Ngân sách nhà nước (NSNN) đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ của nhà nước Nếu NSNN bị thâm hụt có thể ảnh hưởng nghiêm trọng tới tính hiệu quả trong quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước Vì vậy, việc giám sát NSNN của Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là tất yếu, trên cơ sở đó nhằm mục đích phát hiện và xử lý những vấn đề nảy sinh trong khâu lập dự toán, quản lý và sử dụng NSNN, quyết toán NSNN; xem xét và đánh giá về trách nhiệm pháp lý đối với những đối tượng chịu sự giám sát; bảo đảm tuân thủ các quy định của pháp luật, các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi NSNN; xem xét đánh giá hiệu quả, tác động của NSNN đối với sự phát triển kinh tế Giám sát NSNN của Quốc hội là một trong các thẩm quyền quan trọng nhất của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính ngân sách cùng với thẩm quyền quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ NSTW và phê chuẩn quyết toán NSNN Nội dung giám sát chủ yếu tập trung vào giám sát (1) Dự toán NSNN; (2) phân bổ ngân sách trung ương và số bổ sung từ NSTW cho NSĐP; giám sát việc giao nhiệm vụ thu chi ngân sách cho các Bộ, ngành, TW, tỉnh, thành phố trực thuộc TW (3) Quá trình chấp hành NSNN (4) Phê chuẩn quyết tốn NSNN
Thơng qua hoạt động giám sát NSNN, Quốc hội chỉ ra mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách quản lý tài chính của Nhà nước; tính hợp lý của cơ cấu NSNN; khả năng thu của NSNN; các nguồn kinh phí, nhiệm vụ chi của NSNN, đồng thời xem xét khả năng và đưa ra biện pháp khắc phục yếu kém, từ đó hồn thiện hơn trong tổ chức thực hiện NSNN
Trang 82
nước Vì vậy cần thiết phải thắt chặt và tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với NSNN
Pháp luật về giám sát hoạt động NSNN quy định những phương thức, cách thức để các chủ thể thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động chấp hành NSNN của cơ quan hành chính nhà nước Tuy nhiên, việc giám sát hoạt động lập dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN ở Việt Nam thời gian qua cịn nhiều khó khăn, bất cập Cụ thể (i) Khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của các cơ quan của Quốc hội, HĐND còn chưa rõ ràng, dẫn đến chưa giới hạn được phạm vi và mục đích nghiên cứu giám sát Việc không rõ ràng trong vấn đề quy trách nhiệm của các chủ thể được giám sát có một phần nguyên nhân từ việc chưa xác định rõ mục đích của giám sát; (ii) Đối tượng giám sát nói chung chưa thực sự phù hợp Đối tượng giám sát quá rộng, nội dung giám sát không rõ nên chưa xác định đối tượng nào, việc nào là trọng tâm, cần tập trung trong giám sát, vì vậy, hoạt động giám sát thiếu khả thi Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước Như vậy, quy định quá nhiều chủ thể bị Quốc hội giám sát, làm cho công việc giám sát của Quốc hội thiếu trọng tâm, đặc biệt cần phải chú trọng giám sát hoạt động của Chính phủ - cơ quan hành pháp Trong khi đó, chức năng giám sát của Quốc hội nhiều nước trên thế giới chỉ tập trung vào công việc của các cơ quan hành pháp, trong đó giám sát về lĩnh vực tài chính ngân sách là quan trọng nhất; (iii) Hình thức giám sát chưa đa dạng nên thiếu hiệu quả; (iv) công tác tổ chức thu thập thông tin, điều tra, xử lý các vụ việc lớn, phức tạp cịn gặp nhiều khó khăn Việc thành lập hoặc thuê các thiết chế độc lập, thường xuyên hoặc lâm thời để thu thập thông tin và tổ chức đánh giá độc lập nhằm tổ chức giám sát chuyên sâu theo từng vấn đề, từng nội dung được giám sát, giúp bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động giám sát đối với cơ quan hành pháp chưa được pháp luật quy định; (v) Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định rõ, cụ thể trách nhiệm của đối tượng chịu sự giám sát dẫn đến tình trạng các chủ thể này chưa thực hiện nhiệm vụ của mình một cách hiệu quả, với tinh thần trách nhiệm cao và tích cực, sáng tạo
Trang 93
luật về NSNN ở nước ta cho đến nay, đã và đang đặt ra nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn, cần được tiếp tục luận giải, trong đó có các vấn đề điều chỉnh pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội
Trước thực tế đó, Nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội theo pháp luật Việt Nam” làm Luận án tiến sĩ là cần
thiết, có giá trị khoa học cả về lý luận và thực tiễn, nhằm đưa ra những giải pháp pháp lý cần thiết để hoàn thiện pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội và nâng cao chất lượng hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội, đảm bảo tăng cường và nâng cao hiệu quả, hiệu lực trong quản lý, sử dụng NSNN
2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và phân tích thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội, luận án đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội ở nước ta
Từ mục đích nói trên, đề tài có các nhiệm vụ sau:
Thứ nhất, tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến pháp luật về HĐGS
NSNN của QH, từ đó rút ra những vấn đề mà luận án có thể kế thừa, những nội dung luận án cần tiếp tục nghiên cứu và làm rõ
Thứ hai, hệ thống hóa và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về
HĐGS NSNN của Quốc hội và pháp luật về vấn đề này như xác định rõ khái niệm, đặc điểm NSNN và giám sát NSNN, khái niệm, đặc điểm, mục tiêu giám sát NSNN của Quốc hội, vai trò, chức năng, nguyên tắc giám sát NSNN của Quốc hội, các hình thức giám sát, khái niệm, đặc điểm pháp luật về giám sát NSNN của QH, các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội
Thứ ba, nghiên cứu, đánh giá, phân tích thực trạng pháp luật về giám sát
NSNN và thực tiễn thực hiện pháp luật về HĐGS NSNN của Quốc hội trên thực tế thông qua các hình thức và nội dung giám sát cụ thể, đánh giá các ưu điểm, hạn chế của pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật và nguyên nhân của hạn chế
Thứ tư, đề xuất các giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật về HĐGS
Trang 104
3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án: các quan điểm, những vấn đề lý luận về
hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội, các quy định pháp luật Việt Nam về vấn đề này và thực tiễn thực hiện pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội
Phạm vi nghiên cứu của luận án:
Về nội dung: hoạt động giám sát của Quốc hội bao quát mọi lĩnh vực hoạt động
của cơ quan hành pháp, chủ thể chịu sự giám sát cũng rộng nên luận án chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật về HĐGS NSNN của Quốc hội đối với các cơ quan nhà nước liên quan đến q trình lập dự tốn, chấp hành và quyết tốn NSNN Luận án khơng đi sâu vào việc nghiên cứu hoạt động giám sát NSNN đối với các khoản nợ công
Luận án xác định các nội dung giám sát NSNN theo các khâu trong quy trình NSNN, bao gồm: (i) giám sát xây dựng dự toán ngân sách nhà nước; (ii) giám sát việc thực hiện dự toán NSNN; (iii) giám sát việc thực hiện quyết toán NSNN Việc nghiên cứu cụ thể hoạt động giám sát NSNN gắn với quy trình NSNN sẽ giúp cho Quốc hội xem xét, đánh giá một cách đầy đủ, chi tiết việc thực thi nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước liên quan đến việc chuẩn bị/ xây dựng dự toán thu, chi, phân bổ và giao dự toán NSNN, tổ chức thực hiện dự toán và quyết tốn NSNN để từ đó có biện pháp xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý theo pháp luật Ngoài ra, luận án sẽ đi sâu vào thực tiễn thực thi pháp luật về các hình thức giám sát cũng như giám sát qui trình NSNN của Quốc hội
Về không gian: luận án nghiên cứu HĐGS NSNN của Quốc hội đối với việc
quản lý, sử dụng, quyết tốn NSNN nói chung, bao gồm NS trung ương và NS địa phương trên phạm vi cả nước,
Về thời gian, luận án tập trung nghiên cứu đánh giá thực trạng pháp luật về hoạt
động giám sát NSNN của Quốc hội từ năm 2011 đến nay và định hướng đến 2030
4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận được sử dụng trong đề tài là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử
Trang 115
Phương pháp phân tích, tổng hợp: được sử dụng để tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến chủ đề nghiên cứu về giám sát, giám sát NSNN của Quốc hội Từ đó, nghiên cứu sinh kế thừa các kết quả nghiên cứu phù hợp để vận dụng trong luận án
Phương pháp phân tích, tổng hợp cũng được sử dụng bao quát trong tất cả các chương, mục của luận án để phát hiện, luận giải về các nội dung liên quan đến chủ đề luận án Phương pháp này được sử dụng để làm luận giải về chức năng giám sát NSNN của Quốc hội, các yếu tố tác động đến pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội; làm rõ thực trạng pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội và thực tiễn thực thi pháp luật về các hình thức, nội dung giám sát NSNN của Quốc hội, trên cơ sở đó đề xuất định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội ở Việt Nam
Phương pháp luật học so sánh được sử dụng ở chương 2, 3 để so sánh các khái niệm, qui định pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ (trước và sau khi ban hành Luật NSNN 2015, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, Luật đầu tư công năm 2019… ), so sánh pháp luật Việt Nam và pháp luật của một số nước về giám sát NSNN của Quốc hội
Phương pháp chuyên gia: nghiên cứu sinh đã đặt câu hỏi để tham khảo ý kiến của các chuyên gia về các nội dung nghiên cứu, đặc biệt là tham vấn một số đại biểu Quốc hội và thành viên Ủy ban Tài chính Ngân sách về thực trạng hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội, của Ủy ban TCNS và của đại biểu Quốc hội (xem phụ lục số 14-17)
Phương pháp nghiên cứu trường hợp điển hình: Luận án sử dụng một số kết quả nghiên cứu thực trạng quản lý NSNN như những trường hợp điển hình minh chứng cho hoạt động giám sát NSNN theo nội dung các khâu của chu trình ngân sách
Phương pháp lịch sử được sử dụng để nghiên cứu quá trình phát triển pháp luật về giám sát nói chung và pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội nói riêng, đồng thời khảo cứu thực trạng quá trình giám sát NSNN của Quốc hội từ năm 2011 đến nay theo sự thay đổi của pháp luật
Trang 126
5 Những đóng góp mới của Luận án
Thứ nhất, Luận án đã bổ sung và làm sâu sắc hơn những vấn đề lý luận về
giám sát NSNN và pháp luật về giám sát ngân sách của Quốc hội như: khái niệm, đặc điểm, hình thức, vai trị, mục tiêu giám sát NSNN của Quốc hội; làm sáng tỏ lý luận về giám sát NSNN của Quốc hội theo chu trình NSNN về: lập dự tốn, phân bổ và giao dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN Đồng thời, thơng qua q trình nghiên cứu, Luận án đã phân tích và làm sáng tỏ nội dung của pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội
Thứ hai, Luận án phân tích, bình luận, đánh giá khách quan về thực trạng
pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội Trên cơ sở đó để thấy được những thành tựu của pháp luật cũng như kết quả đạt được từ thực tiễn thực hiện giám sát qui trình NSNN; những bất cập của quy định pháp luật và những tồn tại, hạn chế, nguyên nhân trong quá trình triển khai thực hiện
Thứ ba, Luận án đã xác định những quan điểm, định hướng cho việc hoàn thiện
pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội, đồng thời đề xuất nhóm giải pháp về hồn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội, góp phần lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia trong quá trình hội nhập
Thứ tư, đề xuất kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số điều luật mới trong Luật
Ngân sách nhà nước năm 2015 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015
6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận án
Việc nghiên cứu luận án có các ý nghĩa khoa học và thực tiễn sau đây: - Ý nghĩa khoa học: Kết quả nghiên cứu đóng góp nhất định vào việc bổ sung, phát triển cơ sở lý luận về hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội, tạo tiền đề cho việc triển khai HĐGS NSNN của Quốc hội trên thực tế
- Ý nghĩa thực tiễn: Các kiến nghị của luận án là tài liệu tham khảo để nghiên cứu, bổ sung, hồn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến đổi mới hình thức, phương thức, nội dung, công cụ giám sát NSNN của Quốc hội, tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội
Trang 137
7 Kết cấu của Luận án
Ngoài mở đầu, kết luận, Luận án được kết cấu thành 04 chương như sau:
Chương 1: Tổng quan hình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án và cơ sở lý thuyết nghiên cứu
Chương 2: Những vấn đề lý luận về giám sát ngân sách nhà nước và pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội
Chương 3: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội ở Việt Nam
Chương 4: Quan điểm, định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội ở Việt Nam
Trang 148
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU
1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
1.1.1 Tình hình nghiên cứu lý luận về giám sát, giám sát ngân sách nhà nước và giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội
Hiện nay khái niệm giám sát tài chính cơng (trong đó có giám sát NSNN) của Quốc hội là không thống nhất Khái niệm giám sát đã được đề cập trong cuốn “Changes in Congressional Oversight, American Behavioral Scientist Press” (Những thay đổi trong lĩnh vực giám sát của QH Mỹ), 2012 của Joel D Aberbach Trong tác phẩm này, tác giả đã đưa ra các quan điểm về giám sát, theo đó, “Giám sát là sự kiểm sốt sự thật và bao gồm các cuộc điều tra về chính sách đang và sẽ được triển khai; điều tra về hoạt động hành chính và việc kêu gọi cơ quan hành pháp phải chịu trách nhiệm với hoạt động của họ” Tác giả cũng cho rằng hành vi của các nhà lập pháp sẽ tạo ra tác động đối với hành vi của cơ quan hành chính quan liêu; giám sát hành chính là cần thiết bởi nó tạo ra cơ chế mà những nhà quản lý hành chính có thể ảnh hưởng đến chúng ta theo những cách cơ bản [124]
Trang 159
hội: Tổng quan” (Walter J Oleszek (2010) [139; tr.4] cho rằng, giám sát của Quốc hội được hiểu là việc Quốc hội xem xét các hành vi của các cơ quan hành chính liên bang và các chương trình, chính sách mà họ quản lý, bao gồm đánh giá diễn ra trong khi thực hiện cũng như đánh giá sau đó Ngoài ra, tác giả khẳng định, giám sát là một hoạt động phổ biến xảy ra ở Capitol Hill dưới nhiều hình thức khác nhau, nó được thực hiện trong các phiên điều trần, các cuộc họp, hoặc thậm chí trong cả các hoạt động khác khơng được ghi nhận là "giám sát" Ví dụ, trong các cuộc họp ủy ban về xây dựng pháp luật, trong các cuộc làm việc của các đại biểu, chuyên gia và nhân viên của QH với các quan chức hành pháp, các nhà lãnh đạo hành chính [139] Trong khi đó, Yamamoto (2007) lại nêu ra khái niệm giám sát của Quốc hội là việc rà soát, theo dõi và giám sát Chính phủ và các cơ quan công quyền, bao gồm cả việc thực hiện các chính sách và pháp luật Quan niệm này dựa trên mục đích và tính chất của hoạt động giám sát chứ không phải dựa trên các giai đoạn thực hiện [136; tr.9]
Đặc biệt, các tổ chức liên nghị viện thế giới và khu vực, trong đó có Tổ chức Liên minh Nghị viện thế giới (IPU) đã có nhiều hội nghị, hội thảo, nhiều nghiên cứu được đặt hàng để bàn về lý luận và thực tiễn HĐGS của Quốc hội ở các nước khác nhau, đề ra những chuẩn mực chung và mục tiêu chung của HĐGS của nghị viện và các nghị sĩ Trên cơ sở đó, IPU đã phát hành nhiều tài liệu hướng dẫn quan trọng cho việc xây dựng một Quốc hội dân chủ và giám sát hiệu quả, trong đó có các bài viết về Nghị viện và nền dân chủ trong thế kỷ 21, hướng dẫn thực hiện (2006), Bộ cơng cụ và các tiêu chí để đánh giá về các nghị viện trên thế giới (2008) Theo các tác giả, định nghĩa điển hình cho giám sát là của nghị viện là chức năng kiểm sốt đối với hoạt động cơng quyền của các cá nhân và tổ chức thuộc Chính phủ Đồng thời, giám sát cũng được coi là một nỗ lực của cơ quan lập pháp trong phát hiện và khắc phục các vi phạm của cơ quan hành pháp đối với các mục tiêu của cơ quan lập pháp đặt ra trong luật Nguyên tắc chủ yếu trong giám sát của cơ quan lập pháp là kiểm sốt Chính phủ và bảo đảm Chính phủ chịu trách nhiệm về những chính sách và hoạt động của mình [97; tr.12]
- Vai trò của cơ quan lập pháp trong quy trình ngân sách: “The Role of
Parliament in Promoting Good Governance” (Vai trò của Nghị viện trong đẩy
Trang 1610
Innovations” (Vai trò của cơ quan lập pháp trong quy trình ngân sách: Những xu
hướng hiện nay và những đổi mới) của tác giả Paul Posner and Chung - Keun Park (2007) Cơng trình này nhấn mạnh việc giám sát của cơ quan lập pháp nhằm đảm bảo hạn chế sự tuỳ tiện, thiếu tuân thủ luật pháp của các cơ quan hành pháp tại các quốc gia [135]
- Chức năng giám sát của Quốc hội: trong Cuốn sách Changes in Congressional Oversight (Những sự thay đổi trong lĩnh vực giám sát Quốc hội Mỹ), tác giả JOEL D ABERBACH, American Behavioral Scientist Cuốn sách nghiên cứu mối quan tâm ngày càng lớn của Quốc hội Mỹ đối với chức năng giám sát (giám sát Quốc hội đối với hoạt động của các bộ, cơ quan và ủy ban, và các chương trình, chính sách do họ quản lý) Các nhân tố thúc đẩy và tăng cường chất lượng giám sát và phân tích các xu hướng cách thức giám sát ủy ban của Quốc hội Tác giả đưa ra các quan điểm về giám sát, trong đó “giám sát là sự kiểm soát sự thật và bao gồm các cuộc điều tra về chính sách đang và sẽ được triển khai; điều tra về hoạt động hành chính và việc kêu gọi cơ quan hành pháp phải chịu trách nhiệm với hoạt động của họ”, tác giả cũng cho rằng hành vi của các nhà lập pháp sẽ tạo ra tác động đối với hành vi của cơ quan hành chính quan liêu; giám sát hành chính là cần thiết bởi nó tạo ra cơ chế mà những nhà quản lý hành chính có thể ảnh hưởng đến chúng ta theo những cách cơ bản [131]
“Cơ quan lập pháp và hoạt động giám sát”, (2006), Văn phòng Quốc hội
biên dịch và giới thiệu Cuốn sách là tập hợp của 9 chuyên đề nghiên cứu riêng biệt của các nhà nghiên cứu hàng đầu về nghị viện là Scott W Desposato, David M.Olson, Riccardo Pelizzo, Timothy J Power, Thomas F.Remington, Edward Schneier, Keith Schulz, Mark Shepard và Frederick C.Stapenhurst Các cơng trình này nghiên cứu hoạt động giám sát của Quốc hội/nghị viện, từ những vấn đề chung cho đến kinh nghiệm hoạt động giám sát của nghị viện từng quốc gia điển hình (Liên bang Nga, Nghị viện một số nước Trung và Đông Âu, Nghị viện Indonesia) Các tác giả cũng đưa ra một số bài học kinh nghiệm trong việc bảo đảm thi hành các kết luận giám sát của Quốc hội, phân tích và làm rõ giá trị pháp lý về kết luận giám sát của Quốc hội các nước [105]
Trang 1711
nghiên cứu và phân tích Đề tài đã phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về ĐBQH, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Cụ thể là đã xây dựng và luận chứng bản chất, đặc điểm của ĐBQH, đưa ra các tiêu chí hồn thiện pháp luật về ĐBQH trong điều kiện đổi mới Quốc hội và thực hiện chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam Bên cạnh đó, Luận án cũng nghiên cứu về q trình hình thành và phát triển của chế định pháp luật về ĐBQH ở Việt Nam.[98]
Khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội đã được tác giả Trần Ngọc Đường phân tích và kết luận, trong đó nêu rõ phạm vi của quyền giám sát tối cao của Quốc hội là các cơ quan nhà nước ở trung ương và đối tượng của HĐGS nhằm vào hoạt động của các cơ quan, cá nhân được Quốc hội bầu và phê chuẩn Tác giả cho rằng giám sát của Quốc hội là quyền hạn và nhiệm vụ của Quốc hội xem xét hoạt động của các cơ quan, cá nhân đứng đầu các cơ quan nhà nước ở trung ương trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong tổ chức và thực hiện Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, được tiến hành tại các kỳ họp của Quốc hội và căn cứ vào kết quả giám sát, Quốc hội xác định các hậu quả pháp lý phù hợp với nội dung giám sát thể hiện bằng hình thức văn bản là nghị quyết
Tác giả Nguyễn Thái Phúc trong bài viết “Về HĐGS của Quốc hội” khẳng định chỉ có Quốc hội tại các phiên họp tồn thể mới có thẩm quyền giám sát tối cao Còn HĐGS của các chủ thể khác thuộc hệ thống các cơ quan của Quốc hội (UBTVQH, HĐDT, các UB, Đoàn ĐBQH và ĐBQH) có tính chất phái sinh từ quyền giám sát của QH nên khơng có quyền giám sát tối cao Kể cả trong trường hợp ĐBQH thực hiện quyền chất vấn thì bản thân hoạt động chất vấn của đại biểu không phải là HĐGS tối cao, đó chỉ là việc thu thập, tổng hợp, kiểm tra, xác minh thông tin giám sát; đại biểu nêu ý kiến cá nhân về những thơng tin đó nhưng kết luận cuối cùng vẫn thuộc về thẩm quyền của Quốc hội
Trang 1812
về HĐGS của Quốc hội Việt Nam với những kinh nghiệm giám sát của nghị viện các nước như Đức, Ba Lan và Thụy Điển [98]
Những vấn đề lý luận chung về quyền giám sát của Quốc hội cũng đã được một số luận án tiến sỹ và đề tài nghiên cứu khoa học phân tích sâu sắc, cụ thể, trong đó có Luận án tiến sỹ luật học của NCS Trương Thị Hồng Hà - Viện Nhà nước và pháp luật - Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh về “Hồn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội” (2008); Luận án tiến sĩ “Cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả HĐGS của Quốc hội Việt Nam” do NCS Trần Tuyết Mai thực hiện năm 2009; Đề tài khoa học Đổi mới HĐGS và xây dựng quy trình giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH, một đề tài nhánh thuộc Đề tài trọng điểm quốc gia “Luận cứ khoa học để xây dựng và hồn thiện mơ hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội” do Văn phòng Quốc hội chủ trì được triển khai nghiên cứu từ tháng 10 năm 2000;
Luận án tiến sỹ chuyên ngành Chính trị học của tác giả Vũ Thị Mỹ Hằng, “Thực hiện chức năng giám sát quyền lực nhà nước của Quốc hội Việt Nam hiện nay” (2016), tại trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội
Ở những khía cạnh các nhau, các bản luận án và đề tài này đã phân tích vị trí, vai trị, nội dung, cấu trúc quyền giám sát tối cao của Quốc hội và các hoạt động giám sát NSNN trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước, cơ chế pháp lý đảm bảo thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội … Về các HĐGS của ĐBQH, trong bài viết “Cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động chất vấn của ĐBQH”, tác giả Đinh Xuân Thảo cho rằng chất vấn là hình thức giám sát trực tiếp và quan trọng của Quốc hội, đồng thời là quyền quan trọng của ĐBQH được Hiến pháp quy định Chất vấn tuy là quyền cá nhân của ĐBQH nhưng khi thực hiện quyền này thì nó được coi là một trong những HĐGS của Quốc hội, là một hình thức được Quốc hội áp dụng để giám sát hoạt động của các cơ quan và cá nhân được giao quyền, là sự thể hiện cụ thể, trực tiếp quyền giám sát tối cao của Quốc hội [97; tr.13]
Trang 1913
thành viên của Chính phủ giải trình về các hoạt động của cơ quan mình chịu trách nhiệm thực hiện Thơng qua việc trả lời của các quan chức Chính phủ, Nghị viện có thể giám sát được kết quả thực hiện chính sách cũng như năng lực quản lý, điều hành của các Bộ trưởng để từ đó xác định trách nhiệm của từng Bộ trong từng vụ việc cụ thể Vì thế, đây được coi là một hình thức giám sát rất có hiệu quả bởi vì thơng qua đó có thể xác định trách nhiệm của các thành viên Chính phủ một cách trực tiếp Hậu quả cao nhất của hình thức chất vấn là kiến nghị bất tín nhiệm Chính phủ [95]
Quốc hội với tính chất là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân Việt Nam: Luận án Tiến sỹ Luật học (2015) của tác giả Nguyễn Thúy Hoa, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về Quốc hội – cơ quan
đại diện cao nhất của nhân dân Việt Nam” đã làm sáng tỏ những vấn đề về lý luận,
thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam; từ đó đưa ra các nhóm giải pháp hiệu quả cho hoạt động giám sát của Quốc hội [100]
Vấn đề hiệu quả giám sát đầu tư công, Luận án tiến sỹ kinh tế: “ Giám sát đầu tư công của Quốc hội Việt Nam” năm 2021 của tác giả Nguyễn Thanh Tùng,
Học viện Tài chính, Bộ Tài chính Luận án đã phân tích: cơ sở lí luận và thực trạng hoạt động giám sát đầu tư công của Quốc hội Việt Nam trong quá trình phân bổ, quản lý và sử dụng vốn đầu tư công cũng như sử dụng các tiêu chí đánh giá giám sát đầu tư công của Quốc hội Việt Nam Trên cơ sở phân tích nguyên nhân hạn chế trong giám sát đầu tư cơng của Quốc hội, từ đó đưa ra những giải pháp hiệu quả như: giám sát đầu tư công cần được coi là nhiệm vụ trọng tâm trong hoạt động giám sát của Quốc hội, hướng tới mục tiêu phát triển đất nước bền vững, gắn liền với quyết tâm đổi mới chính trị, thiết lập cơ chế huy động và phân phối nguồn lực tài chính phù hợp với mục tiêu ưu tiên của chiến lược phát triển kinh tế và giảm nghèo Giám sát đầu tư công của Quốc hội Việt Nam phải góp phần giảm thiểu các bất bình đẳng giữa các tầng lớp dân cư, giữa các vùng, các địa phương [101]
“Đổi mới hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội”, của tác
Trang 2014
quan đến mơ hình của Quốc hội trong hoạt động giám sát NSNN; Trên cơ sở đó đưa ra một số giải pháp nhằm đổi mới và nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội ở Việt Nam
“Cẩm nang hướng dẫn giám sát ngân sách nhà nước”, tài liệu tham khảo nội bộ, do Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội Việt Nam xuất bản năm 2017 đã đưa ra những kiến thức tổng quát nhất về NSNN và giám sát NSNN, đồng thời trình bày một số kĩ năng cần thiết khi giám sát NSNN Đây là cuốn sách phục vụ hiệu quả cho quá trình giám sát NSNN của Quốc hội Việt Nam, tăng cường bồi dưỡng nâng cao kiến thức cơ bản về tài chính - ngân sách và kỹ năng giám sát ngân sách cho đại biểu Quốc hội, nhất là những đại biểu kiêm nhiệm, được bầu lần đầu trong nhiệm kỳ Quốc hội [48]
Những nghiên cứu trên đây của các nhà khoa học trong nước và nước ngồi đã phân tích nhiều khía cạnh về khái niệm HĐGS của Quốc hội, đặc biệt là các hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội Trong đó, đáng chú ý là các tác giả nước ngồi đã phân tích rõ mục đích, nội dung, cách thức tiến hành quyền giám sát NSNN của QH, chỉ rõ giám sát của cơ quan lập pháp chính là giám sát hành pháp, đồng thời, cũng gợi ra những hướng nghiên cứu mới về mối quan hệ mật thiết giữa việc thực hiện quyền giám sát với quyền lập pháp của Quốc hội và cho thấy, trong mỗi hoạt động của mình, ĐBQH đều có thể thực thi quyền giám sát.Quan điểm của các tác giả nước ngồi rất có giá trị tham khảo, tuy vậy, cần lưu ý rằng những lý luận đó được đúc rút trong bối cảnh các quốc gia theo chế độ tam quyền phân lập, trong đó, quyền tư pháp hay quyền xét xử của tòa án là quyền độc lập, không thể can thiệp bởi lập pháp hay hành pháp Riêng đối với Việt Nam, việc phân tích, luận giải và khái quát lý luận về quyền giám sát và HĐGS NSNN của Quốc hội không chỉ cần áp dụng lý thuyết chung về nghị viện dân chủ, hiện đại, còn đòi hỏi tính phù hợp với bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội ở nước ta trong quá trình hình thành, phát triển, từng bước xây dựng và đổi mới tổ chức, hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội trong quá trình hội nhập
1.1.2 Tình hình nghiên cứu thực trạng pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội
Về giám sát chi NSNN trong Cuốn sách “Who runs Congress?” (Ai chỉ huy Quốc hội?) của các tác giả Mark J Green – James M Fallows – David R
Trang 2115
của Quốc hội Mỹ với cử tri, trong mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ, đặc biệt thực trạng việc quyết định các khoản chi NSNN cho hoạt động của bộ máy Chính phủ [138]
Vấn đề giám sát NSNN từ khâu xây dựng dự toán, phê duyệt ngân sách đến quá trình thực hiện và kiểm tra tài khoản công: trong cuốn Legislative Oversight and Budgeting: A World Perspective (Giám sát và ngân sách của cơ quan lập pháp: Bối cảnh thế giới), ấn phẩm của Ngân hàng Thế giới ISBN-13: 978-0821376119 Tác phẩm nghiên cứu nhiều nước trên thế giới và cho thấy Quốc hội có thẩm quyền hiến định trong giám sát hoạt động và sự tuân thủ luật pháp của Chính phủ Trong bối cảnh tăng cường chức năng quản trị của Quốc hội, các học giả và các nhà hoạt động thực tiễn đã xem xét chức năng giám sát của Quốc hội trong việc tăng trách nhiệm giải trình về tài chính cơng, chống tham nhũng, cơng khai, minh bạch góp phần xóa đói giảm nghèo Đây là cơng trình tập hợp những nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau về vấn đề giám sát của cơ quan lập pháp ở nhiều quốc gia khác nhau trên thế giới Ở các quốc gia này, các cơ chế giải trình hoặc các hình thức giám sát của cơ quan lập pháp đều dựa trên quyền lực hiến định của cơ quan lập pháp, tổ chức bộ máy của Chính phủ, sự phân cơng quyền lực giữa chính quyền trung ương, vùng và địa phương, các nguồn lực sẵn có của cơ quan này (lập pháp) Các quốc gia được đề cập đến trong tác phẩm này bao gồm: Ba Lan, Nga, Braxin, Indonesia, Israel, Nam Phi, Italia, Cộng hòa Séc, Uganda, [ 137]
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ “Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội” (2009) do Lê Như Tiến (Ủy viên thường trực
Ủy ban Văn hóa, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng của Quốc hội) làm Chủ nhiệm đề tài, đã phân tích hiệu quả về thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội giai đoạn (2003-2008); từ đó kiến nghị về đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội Trong đó có phân tích: Quốc hội xem xét các báo cáo, giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn đến việc thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra về một vấn đề đều chứa đựng những nội dung chưa thật phù hợp với thực tiễn cần phải được sửa đổi, bổ sung hoặc hướng dẫn thực hiện [96]
Trang 2216
Thản (nguyên Vụ trưởng Vụ hoạt động giám sát Văn phòng Quốc hội), Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu Lập pháp, đã phân tích vấn đề lý luận, thực trạng về phương thức tổ chức giám sát bao gồm 7 công đoạn chính (1) xác định hình thức, nội dung giám sát và các quy định cơ sở của hoạt động giám sát ( hệ thống quy phạm pháp luật về giám sát, các chế tài giám sát; quyền hạn, trách nhiệm, chủ thể, đối tượng, phạm vi, quy trình cơng tác bảo đảm…); (2) xây dựng chương trình giám sát; (3) tổ chức giám sát; (4) đưa ra hậu quả pháp lý của vấn đề được giám sát; (5) theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực hiện nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát; (6) thực hiện chế tài đối với những trường hợp cần thiết theo quy định của pháp luật; (7) báo cáo tổng hợp kết quả giám sát, tổng kết thực tiễn, đổi mới hoạt động giám sát Từ đó tác giả đã đưa ra phương hướng, giải pháp bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội như: nâng cao nhận thức về quyền giám sát tối cao của Quốc hội; hoạt động giám sát phải gắn với thực tiễn cuộc sống, bảo đảm tính khách quan cơng khai, minh bạch; chú trọng và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, cả cơ quan giám sát lẫn cơ quan chịu sự giám sát; chú trọng hoạt động hậu giám sát; tiếp tục hoàn thiện và tổ chức thực hiện có hiệu quả những hình thức giám sát tối cao đã được pháp luật quy định, tổ chức giám sát những nội dung đã có quy định nhưng thực hiện còn hạn chế; nâng cao vai trị, trách nhiệm của Ủy ban của Quốc hội, Đồn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện nhiệm vụ giám sát Đề tài đã đưa ra các nhóm giải pháp nhằm góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật về giám sát nói chung, góp phần khẳng định hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội chỉ phát huy tối đa tác dụng khi hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội phải được tiến hành trong một thể thống nhất, không thể tách rời [121]
Trang 2317
Về phương thức giám sát: pháp luật chưa tạo cơ chế rõ ràng, cụ thể để ưu tiên thực hiện giám sát trước và giám sát sau Các phương thức giám sát cịn mang nặng tính hành chính nhà nước Về thực tiễn thực hiện pháp luật: hoạt động giám sát của Quốc hội mặc dù được thực hiện hàng năm nhưng chưa có chiều sâu; tỷ lệ đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm còn khá cao dẫn đến sự chưa quyết liệt trong giám sát Kết quả giám sát chưa được đối tượng giám sát chấp hành nghiêm chỉnh và đầy đủ Luận án đã đưa ra những giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam [92]
- Kinh nghiệm của Quốc hội Việt Nam và Quốc hội các nước trong hoạt động giám sát, giám sát ngân sách đã được đề cập và phân tích trong Kỷ yếu Hội thảo:
“Hoạt động giám sát của Quốc hội” (2013), của Viện nghiên cứu lập pháp, do TS
Đinh Xuân Thảo và TS Hoàng Văn Tú biên soạn, Nhà xuất bản Lao động Trong đó đề cập đến nghiên cứu khung pháp lý và công cụ giám sát; Hoạt động giám sát lập pháp và vai trò của các cơ quan tham mưu của Quốc hội [94]
Thực trạng pháp luật thực định về chất vấn ở Việt Nam trong cuốn sách:
“Một số vấn đề về khả năng xác lập quyền chất vấn cho Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội” (2015), của Trung tâm nghiên cứu khoa học, thuộc Viện nghiên
cứu lập pháp Nội dung phân tích những vấn đề lý luận cơ bản nhất về hoạt động chất vấn; hiệu quả hoạt động chất vấn, thực trạng pháp luật thực định về chất vấn ở Việt Nam vẫn còn nhiều tồn tại và hạn chế; qua đó, đưa ra quan điểm và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về chất vấn của các Ủy ban Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, coi đây là một hình thức giám sát có hiệu quả nhất của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội
- Pháp luật về giám sát tài chính ở Việt Nam, Đồn Đức Lương và Viên Thế Giang – Đại học Huế, trường Đại học Luật (2015), “Pháp luật về giám sát tài chính ở Việt Nam - một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb Chính trị Quốc gia Sự
Trang 2418
giám sát của cơ quan nào Về phương diện lí luận, các nghiên cứu về giám sát độc lập, tiêu chuẩn và điều kiện thực hiện giám sát tài chính đã bộc lộ những hạn chế, không phù hợp với thực tiễn phát triển của xã hội Về phương diện thực tiễn: vẫn còn nhiều bất cập, chồng chéo, mâu thuẫn [87]
Pháp luật tài chính cơng Việt Nam, Bộ Tư Pháp – Viện Khoa học pháp lý, Đề tài khoa học cấp Bộ:“Pháp luật tài chính cơng Việt Nam Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” do Tiến sỹ Phạm Thị Giang Thu làm chủ nhiệm, năm 2013: đề
tài đã phân tích thực trạng pháp luật về giám sát tài chính cơng, đề cập đến tổng quan pháp luật về giám sát tài chính cơng và những bất cập cơ bản của pháp luật giám sát tài chính cơng ở một số cơ quan giám sát chủ yếu [110]
Tiêu chí đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc quản lý
và sử dụng tài sản, NSNN, Đề tài khoa học cấp bộ “Giám sát của Quốc hội đối với việc quản lý và sử dụng tài sản, ngân sách nhà nước – Thực trạng và giải pháp”, do TS Nguyễn Thị Nhung, Viện nghiên cứu lập pháp làm chủ nhiệm
(2020) Nội dung tập trung phân tích thực trạng giám sát của Quốc hội đối với việc quản lý, sử dụng tài sản công và NSNN Đặc biệt, đề tài đưa ra hệ thống tiêu chí đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội đối với quản lý, sử dụng tài sản và NSNN và tiến hành khảo sát thực tế, trên cơ sở đó đưa ra những nhận định có giá trị thực tiễn về thực trạng giám sát của Quốc hội đối với việc quản lý, sử dụng tài sản công và NSNN [102]
Trang 2519
tiết kiệm chống lãng phí của Quốc hội bị giới hạn trong những hạn chế sau: (i) Quốc hội chưa có giám sát, đánh giá việc thực hiện Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí để xem các quy định của Luật có phù hợp hay khơng, cần sửa đổi, bổ sung gì; (ii) Việc giám sát Luật trên một số lĩnh vực cụ thể (sử dụng trái phiếu Chính phủ) mới nêu chung chung về bất cập của Luật mà chưa chỉ rõ bất cập ở những quy định nào, hướng sửa đổi ra sao [76]
1.1.3 Tình hình nghiên cứu các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội
Một số biện pháp khuyến khích và khơng khuyến khích việc tiến hành giám sát của Quốc hội Mỹ, Congressional Oversight: An Overview (Giám sát Quốc hội: Tổng quan), tác giả Walter J Oleszek, Dịch vụ nghiên cứu Quốc hội Tác giả đưa ra 3 mục đích thiết yếu của giám sát NSNN, nhận xét một vài đạo luật và quy tắc về giám sát (ví dụ Luật giám sát của Quốc hội, cho phép Quốc hội kiểm tra và không thông qua các quy định, luật lệ của cơ quan hành pháp, ngồi ra cịn có thủ tục thực hiện hoạt động giám sát….), xem xét một số kỹ năng giám sát quan trọng và xác định một số biện pháp khuyến khích và khơng khuyến khích việc tiến hành giám sát của Quốc hội Mỹ [139]
Trong dự án “Strengthening the Capacities for Budgetary Decision and Oversight of People’s Elected Bodies in Vietnam” do UNDP thực hiện ở Việt Nam
từ năm 2009 đến 2012 [137] vai trò giám sát của Quốc hội đối với các quyết định ngân sách tại Việt Nam được nghiên cứu và các giải pháp nhằm nâng cao năng lực đưa ra quyết định ngân sách của Quốc hội được đưa ra
Về giải pháp nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát của
cơ quan dân cử Việt Nam được thể hiện trong Cuốn sách “Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam, vấn đề và giải pháp” (2015), của Văn phòng Quốc hội
Trang 2620
quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam, mà tập trung vào hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam [103]
Về hoàn thiện pháp luật đối với hoạt động chất vấn, Báo cáo nghiên cứu: “Hoàn thiện pháp luật về hoạt động chất vấn tại phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội” (2012), Dự án tăng cường năng lực của các cơ quan dân cử ở Việt Nam, do Văn
phòng Quốc hội phối hợp với Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc thực hiện đã đề cập vấn đề này Báo cáo này đưa ra một số vấn đề lý luận về hoạt động chất vấn giữa hai kỳ họp của Quốc hội; thực trạng và một số giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về hoạt động chất vấn tại phiên họp UBTVQH, trong đó muốn bảo đảm các chất vấn của Quốc hội được thực hiện nghiêm túc thì phải bổ sung, sửa đổi một số quy định của pháp luật hiện hành, ban hành các văn bản pháp luật mới để điều chỉnh và khắc phục những hạn chế của hoạt động chất vấn tại phiên họp của UBTVQH [1] Bên cạnh đó, Viện nghiên cứu lập pháp của UBTVQH cũng đưa ra
một chuyên đề nghiên cứu về: “Phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động báo cáo, giải trình tại Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội”, qua
nghiên cứu này, các tác giả đưa ra các quan điểm, phương hướng và bảy giải pháp cơ bản như sau: Quy định về phạm vi, nội dung vấn đề yêu cầu báo cáo, giải trình; Quy định về trình tự quyết định việc tổ chức phiên họp, yêu cầu báo cáo, giải trình; giải pháp về chủ thể tham gia phiên họp yêu cầu báo cáo, giải trình; thủ tục tiến hành; Biên bản của phiên họp; về hệ quả pháp lý; và quy định về điều kiện đảm bảo cho hoạt động này và thực hiện các kết luận giám sát
Giải pháp kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sỹ Luật học của tác giả Trịnh Thị Xuyến về “Kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay - vấn đề và giải pháp” (2007), trọng tâm trong việc kiểm sát quyền
lực Nhà nước của Quốc hội là thơng qua các hình thức, hoạt động giám sát như: chất vấn, trả lời chất vấn; xem xét các báo cáo của Chính phủ; kiểm sốt việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành pháp và tư pháp [111]
Cuốn sách: “Quốc hội Việt Nam – Tổ chức, hoạt động và đổi mới”,
Trang 2721
và phù hợp với nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay
Nhìn chung, các cơng trình nghiên cứu nói trên, các tác giả đã đề cập tương
đối đa dạng vấn đề giám sát, pháp luật giám sát của QH, các kết luận giám sát và việc thực hiện các kết luận giám sát này của các QH, trong đó nhấn mạnh sự khẳng định giám sát và pháp luật giám sát của các QH là cần thiết để kiểm soát quyền lực Nhà nước và phải được bảo đảm thực thi bằng pháp luật Một số cơng trình nghiên cứu sâu về các tiêu chí, yếu tố tác động đến pháp luật giám sát và việc thực thi các kết luận giám sát của các QH Tuy nhiên, chưa có cơng trình nào đề cập trực tiếp đến vấn đề pháp luật giám sát NSNN, giá trị pháp lý của các kết luận giám sát NSNN và các yếu tố đảm bảo thực thi các kết luận giám sát của Nghị viện các nước hay của Quốc hội ở Việt Nam hoặc ở những nước có điều kiện tương đồng với Việt Nam
Trang 2822
1.1.4 Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu
1.1.4.1 Những vấn đề đã được làm rõ và nghiên cứu sinh tiếp tục kế thừa
Thứ nhất, về các vấn đề lý luận về giám sát NSNN và pháp luật về giám sát
NSNN của Quốc hội: luận án kế thừa các cơng trình nghiên cứu ở những nội dung như khẳng định sự cần thiết phải giám sát NSNN của Quốc hội, đặc điểm của hoạt động giám sát của Quốc hội, hình thức giám sát NSNN của Quốc hội Giám sát NSNN của QH có vị trí, vai trị, ý nghĩa rất quan trọng trong quản lý nhà nước về kinh tế nói chung và trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội nói riêng; Đặc biệt, giám sát NSNN là thể hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước Theo đó, giám sát của Quốc hội là việc xem xét, kiểm tra và đánh giá việc thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân thuộc đối tượng giám sát, là một hoạt động tất yếu sau hoạt động lập pháp của QH Giám sát NSNN bao gồm giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội Ngoài ra, các hình thức giám sát NSNN của Quốc hội chủ yếu là giám sát thông qua nghe báo cáo của các cơ quan tại các cuộc họp, thực hiện chất vấn trong và ngoài kỳ họp, thực hiện giám sát bằng các đoàn kiểm tra (thường là các đoàn kiểm tra của Ủy ban và Hội đồng Dân tộc của Quốc hội)
Thứ hai, về thực trạng pháp luật HĐGS NSNN của Quốc hội Luận án cũng
thể hiện đồng quan điểm với các tác giả về việc đánh giá pháp luật về HĐGS NSNN của QH đã được hoàn thiện một bước so với thời gian trước đây, Pháp luật đã quy định tương đối đầy đủ về thẩm quyền giám sát, các công cụ giám sát của Quốc hội Tuy nhiên, trong từng hình thức, phương thức giám sát cụ thể, cịn có các quy định chưa thật sự thống nhất về nội dung, đầy đủ về quy trình, thủ tục thực hiện và chưa có tính khả thi cao
Thứ ba, về thực tiễn thực hiện pháp luật về HĐGS NSNN của Quốc hội
Trang 2923
QH Các Đoàn giám sát của Quốc hội thực hiện các HĐGS liên quan đến các vấn đề tài chính chọn lọc như Đầu tư cơng, rủi ro tài khóa, giám sát chi NSNN trong xây dựng cơ bản, vấn đề nợ công, quỹ tài chính nhà nước ngồi ngân sách và huy động vốn trái phiếu Chính phủ
Thứ tư, về các giải pháp nâng cao hiệu quả HĐGS NSNN của Quốc hội:
những giải pháp chính được đề cập đến nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả HĐGS NSNN là các giải pháp về hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội, tiếp tục bổ sung về phương thức, kỹ năng, chuyên môn sâu về giám sát NSNN của Quốc hội - chủ thể giám sát có hiệu lực và quan trọng nhất trong quản lý nhà nước về kinh tế
1.1.4.2 Những vấn đề công trình nghiên cứu cịn để ngỏ
- Phần lớn các kết quả nghiên cứu đã đề cập đến một số vấn đề lý luận về NSNN và pháp luật về giám sát của Quốc hội Tuy nhiên, các nghiên cứu chủ yếu về pháp luật giám sát của Quốc hội nói chung và chỉ dừng lại ở góc độ phản ánh, luận giải ban đầu, chưa có sự gắn kết, phân tích, đánh giá pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội gắn với qui trình NSNN, chưa có sự so sánh với hoạt động kiểm tra, thanh tra, chưa làm rõ được mục tiêu giám sát NSNN của Quốc hội Ngoài ra, khái niệm, nội dung, các yếu tố tác động đến lĩnh vực pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội chưa được đề cập và phân tích một cách sâu sắc và tồn diện Vì vậy, các vấn đề này cần phải được làm rõ thêm trong luận án
- Những bất cập của pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội ở Việt Nam mới chỉ được phân tích nhiều ở giai đoạn trước khi ban hành Luật NSNN, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 Trong khi đó, các đạo luật này được ban hành với nhiều sự thay đổi trong điều chỉnh pháp luật về NSNN và thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong giám sát NSNN Vì vậy, luận án sẽ tập trung nghiên cứu các vấn đề về giám sát NSNN của Quốc hội được điều chỉnh bởi các đạo luật này, tuy nhiên trong quá trình nghiên cứu sẽ có so sánh với các qui định của Luật NSNN năm 2002 và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003
Trang 3024
thể thấy rõ xu thế tất yếu trong sự phát triển, hoàn thiện thẩm quyền giám sát NSNN của Quốc hội và nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát
- HĐGS NSNN của Quốc hội được nghiên cứu chủ yếu dưới góc độ giám sát việc ban hành và thực thi pháp luật về NSNN nói chung, chưa đi cụ thể vào giám sát quá trình xây dựng dự tốn, chấp hành và quyết toán NSNN của Quốc hội
- Các nghiên cứu chưa đề cập một cách toàn diện đến năng lực của các Đồn giám sát, ĐBQH trong giám sát nói chung, đặc biệt là về tài chính – ngân sách, từ đó chưa đưa ra được những kiến nghị cụ thể; về phương thức, nội dung bồi dưỡng, nâng cao năng lực cho ĐBQH nói chung và đặc biệt là các đại biểu chuyên trách cần có kỹ năng, tri thức nền tảng về kinh tế, tài chính để có thể thực thi quyền giám sát NSNN thật sự hiệu quả
- Cịn thiếu những cơng trình nghiên cứu về các giải pháp tổng thể hoàn thiện pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội Đây là vấn đề cần được luận giải cụ thể và chi tiết trong luận án
1.1.4.3 Những vấn đề Luận án tiếp tục giải quyết
Qua tổng hợp, hệ thống hóa và phân tích các cơng trình nghiên cứu trước đây liên quan đến HĐGS NSNN của Quốc hội, nhất là về những nội dung các cơng trình nghiên cứu, nghiên cứu sinh có thể kế thừa các kết quả nghiên cứu của các cơng trình đi trước liên quan đến HĐGS NSNN của Quốc hội Bên cạnh đó, có thể nhận thấy khoảng trống nghiên cứu và những vấn đề các cơng trình cịn để ngỏ, chưa nghiên cứu một cách sâu sắc, có hệ thống Theo đó có thể rút ra một số nội dung luận án sẽ tiếp tục giải quyết sau đây:
Thứ nhất, luận án sẽ đi sâu nghiên cứu, phân tích khái niệm, đặc điểm, mục
tiêu của giám sát NSNN của Quốc hội, vai trò, ý nghĩa của HĐGS NSNN của QH, phân biệt với HĐGS NSNN của Quốc hội với hoạt động thanh tra, kiểm tra Luận án sẽ tập trung vào làm rõ các hình thức và nội dung giám sát NSNN của Quốc hội theo chu trình ngân sách, phân tích khái niệm, nội dung của pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội và các yếu tố khách quan, chủ quan tác động đến pháp luật về hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội
Thứ hai, luận án sẽ nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật về hoạt
Trang 3125
tâm vào hình thức giám sát và các nội dung giám sát theo chu trình ngân sách Từ những phân tích, đánh giá thực tiễn, luận án nhận xét về những ưu điểm, hạn chế của pháp luật và trong thực tiễn HĐGS NSNN của Quốc hội và tìm ra các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế nói trên
Thứ ba, trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết, đánh giá thực trạng pháp luật, luận án
trình bày các quan điểm và định hướng, cũng như đưa ra các giải pháp hoàn thiện hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội, bên cạnh các đề xuất hoàn thiện pháp luật về giám sát NSNN, luận án còn chú trọng đến vấn đề nâng cao năng lực của chủ thể giám sát và các điều kiện phục vụ hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội theo pháp luật
1.2 Cơ sở lý thuyết nghiên cứu
1.2.1 Lý thuyết nghiên cứu của đề tài
Luận án nghiên cứu hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội theo pháp luật từ góc độ chuyên ngành Luật kinh tế Cơ sở lý thuyết để tác giả nghiên cứu nội dung của pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội bao gồm:
Luận án được tác giả nghiên cứu trên tinh thần tiếp thu và kế thừa có chọn lọc các tư tưởng, quan điểm của các học giả, các nhà nghiên cứu, các chuyên gia trong và ngoài nước về giám sát NSNN của Quốc hội, về pháp luật giám sát NSNN của Quốc hội
Ngoài ra, luận án sử dụng lý thuyết về Nhà nước và pháp luật, các học thuyết về vai trò của Nhà nước để lý giải sự cần thiết và mục đích giám sát NSNN của Quốc hội, vai trò của giám sát NSNN của Quốc hội
Trang 3226
dụng NSNN, từ đó làm căn cứ kiến nghị, ngăn chặn, điều chỉnh, xử lý phù hợp và kịp thời các hành vi của các chủ thể tùy theo mức độ vi phạm
Lý thuyết về giám sát tài chính cũng được thể hiện rõ nét trong luận án để làm rõ những đặc thù của giám sát NSNN, các hình thức và nội dung giám sát NSNN của Quốc hội
Để bảo đảm nguồn vốn NSNN sử dụng hiệu quả, qui trình NSNN được công khai, minh bạch và nhận diện nhu cầu giám sát NSNN của Quốc hội, lý thuyết về quản trị rủi ro và đảm bảo an toàn hệ thống tài chính được sử dụng trong luận án Ngồi ra, lý thuyết về quản trị rủi ro cũng là cơ sở để đánh giá tính hiệu quả của hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội
1.2.2 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
1.2.2.1 Câu hỏi nghiên cứu:
Để đạt được mục đích đề ra, luận án xác định một số câu hỏi sau đây làm cơ sở cho việc nghiên cứu:
Thứ nhất, hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội được hiểu như thế
nào, nhằm đạt mục tiêu gì? Các hình thức và nội dung giám sát được thể hiện như thế nào? Pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội là gì? Nội dung của pháp luật này bao gồm những vấn đề gì? Các yếu tố tác động tới pháp luật nêu trên là những yếu tố nào?
Thứ hai, Các quy định pháp luật hiện nay về giám sát NSNN của Quốc hội có
những ưu điểm và hạn chế nào? Thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội đã thực sự hiệu quả hay chưa?
Thứ ba, việc hoàn thiện pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội trong giai
đoạn tới cần tập trung theo những định hướng nào và vào những nội dung nào?
1.2.2.2 Giả thuyết nghiên cứu:
Trên cơ sở tổng quan các cơng trình nghiên cứu liên quan, nghiên cứu sinh đặt ra các giả thuyết cho việc nghiên cứu đề tài của mình như sau:
Thứ nhất, lý luận về giám sát NSNN của Quốc hội và pháp luật về giám sát NSNN
Trang 3327
Thứ hai, các quy định về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội còn quy
định một cách chung chung, tản mạn, hạn chế, chưa có tính thống nhất; một số quy định hiện nay khơng cịn phù hợp hoặc thiếu sót nhiều nội dung quan trọng; cơ chế phối hợp, thực hiện trong việc giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội chưa thực sự hiệu quả
Thứ ba, giám sát NSNN của Quốc hội Việt Nam sẽ có chất lượng cao hơn
Trang 3428
Kết luận Chương 1
Chương 1 của luận án đã hệ thống, phân tích và đánh giá các cơng trình nghiên cứu đã cơng bố trước đây ở trong nước và nước ngoài nghiên cứu về lý luận và thực trạng pháp luật về HĐGS NSNN của Quốc hội Ở trong nước, các vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung, các cơ quan của QH được nhiều cơng trình nghiên cứu phân tích, đánh giá Các tác giả cũng đề xuất nhiều giải pháp liên quan đến việc tăng cường, nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội Tuy vậy, hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội theo Pháp Luật Việt Nam hiện hành vẫn cịn những khoảng trống thiếu hụt như: hình thức, phương thức giám sát chưa thực sự hiệu quả, vấn đề pháp lý hậu giám sát không đảm bảo hiệu lực, thiếu tính cưỡng chế, răn đe Vì vậy, hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội theo Pháp Luật Việt Nam hiện hành vẫn còn những khoảng trống thiếu hụt trong chu trình ngân sách: lập dự tốn, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước
Trên cơ sở đánh giá khái quát những thành tựu đã đạt được, những vấn đề lý luận và thực tiễn các cơng trình nghiên cứu đã làm rõ và nghiên cứu sinh có thể tiếp tục kế thừa, Chương 1 của Luận án cũng đưa ra những nhận định về một số nội dung các cơng trình nghiên cứu trước đây còn bỏ ngỏ, cần được tiếp tục nghiên cứu và hệ thống những vấn đề luận án cần tiếp tục giải quyết Trên cơ sở đó, luận án đề xuất các câu hỏi nghiên cứu của luận án và giả thuyết nghiên cứu Luận án cũng nêu ra các lý thuyết nghiên cứu để căn cứ vào đó mà luận án giải quyết các nội dung cần thiết để đạt tới mục tiêu nghiên cứu đề ra
Trang 3529
Chương 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA QUỐC HỘI
2.1 Những vấn đề lý luận về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội
2.1.1 Khái niệm, đặc điểm ngân sách nhà nước và giám sát ngân sách nhà nước
Để hiểu về giám sát NSNN, trước hết cần nghiên cứu khái niệm, đặc điểm của NSNN và làm rõ đặc thù của giám sát
- Khái niệm, đặc điểm NSNN:
NSNN ra đời, tồn tại và phát triển cùng với sự phát triển của Nhà nước Để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước và duy trì bộ máy nhà nước, cần có các nguồn tài chính nhất định Vì vậy, NSNN được hiểu là hình thức tạo lập và chi tiêu các nguồn vốn tiền tệ nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng của các cơ quan quyền lực Nhà nước [85; tr.57]
Ngồi ra, NSNN khơng đơn thuần chỉ là các khoản thu, chi của Nhà nước mà cịn là định hướng chính sách, mục tiêu của Nhà nước trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của đất nước Đồng thời, thông qua nguồn lực tài chính của mình mà chủ yếu là NSNN, Nhà nước thực hiện các dịch vụ xã hội có tính chất đặc biệt, hoặc đặc thù mà các thành phần hoặc lực lượng khác trong xã hội không thực hiện được hoặc không được pháp luật cho phép thực hiện [122] Theo Điều 4, khoản 14 Luật NSNN năm 2015 thì “NSNN là tồn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” NSNN có một số đặc điểm như sau:
Thứ nhất, NSNN là một phạm trù kinh tế gắn liền với Nhà nước, thể hiện
các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn vốn tiền tệ Các chủ thể tham gia các quan hệ trên bao gồm một bên là Nhà nước và bên kia là các tổ chức, cá nhân trong xã hội (ví dụ, đối tượng nộp thuế, phí, lệ phí)
Thứ hai, NSNN là phạm trù pháp lý Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà
Trang 3630
buộc thi hành Có thể thấy, pháp luật về NSNN là bộ phận pháp luật quan trọng nhất của pháp luật tài chính công, bởi lẽ các nguồn thu và nhiệm vụ chi do Nhà nước thực hiện chủ yếu thông qua NSNN
Thứ ba, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, bao gồm những
nguồn vốn và những khoản tiền cụ thể của Nhà nước, thơng qua đó Nhà nước thực hiện chi tiêu để đáp ứng các hoạt động của Nhà nước trong giai đoạn nhất định Quỹ tiền tệ này được hình thành, sử dụng và quản lý theo qui trình luật định Tuy nhiên, trên thực tế để đảm bảo tính hiệu quả của sử dụng, quản lý NSNN, đòi hỏi hoạt động giám sát NSNN cần được thực hiện sát sao, đặc biệt là giám sát NSNN của Quốc hội – cơ quan quyền lực tối cao của nhân dân
Thứ tư, NSNN là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế và công cụ thực hiện
các chính sách xã hội Thơng qua NSNN, Nhà nước điều hòa các nguồn vốn trong nền kinh tế giữa các vùng kinh tế, hướng dẫn hoạt động sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng trong xã hội, điều tiết thu nhập của các tầng lớp dân cư Xuất phát từ đặc điểm, vai trò của NSNN mà việc giám sát NSNN của Quốc hội là rất cần thiết, nhằm bảo đảm NSNN được sử dụng vì lợi ích công và phù hợp với mục tiêu đặt ra
- Khái niệm, đặc điểm giám sát:
Giám sát là một phạm trù rộng lớn, do đó có thể tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau như chủ thể giám sát, lĩnh vực giám sát, phương thức giám sát… Khi tiếp cận ở những góc độ khác nhau sẽ hình thành những quan điểm không giống nhau về nội hàm khái niệm giám sát Theo Đại từ điển Tiếng Việt, giám sát là “việc theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” [81; tr.778] Theo cách định nghĩa này, giám sát là hoạt động tồn tại khi có hai bên chủ thể, trong đó, một bên gọi là chủ thể giám sát và bên kia là đối tượng chịu sự giám sát Trong đó, chủ thể giám sát bao giờ cũng có quyền hạn nhất định được ghi nhận bởi các quy định pháp luật hoặc điều lệ của tổ chức Hơn nữa, giám sát là theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của đối tượng trong việc thực hiện những quy định đã đề ra nên đó là hoạt động có chủ đích, nhằm hướng đối tượng có hành vi xử sự đúng với những quy định và phải thực hiện theo giải pháp do chủ thể giám sát đề ra
Trang 3731
đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh” [120; tr.292] Dưới góc độ này có thể thấy, hoạt động giám sát là sự theo dõi và quan sát của chủ thể giám sát đối với các hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát Phạm vi các chủ thể giám sát tương đối rộng, có thể bao gồm cơ quan nhà nước, các tổ chức, đoàn thể phi nhà nước và cả người dân Tuy nhiên, theo định nghĩa này, hoạt động giám sát chỉ giới hạn trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền theo Hiến pháp và pháp luật Do đó, quan hệ giám sát chỉ phát sinh trong hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các chủ thể được Nhà nước trao quyền
Trong hoạt động của bộ máy nhà nước, giám sát thường được hiểu là hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân), các cơ quan tư pháp, các tổ chức xã hội và mọi công dân nhằm đảm bảo sự tuân thủ pháp luật trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội Theo nghĩa đó, hoạt động giám sát gắn liền với sự ra đời của nhà nước và pháp luật Khi ra đời, nhà nước đồng thời ban hành pháp luật để quản lý và theo đó hoạt động giám sát việc thực hiện pháp luật đối với cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi công dân được đặt ra Giám sát việc thực hiện pháp luật là hoạt động có tính đặc trưng của mọi nhà nước trên thế giới, mặc dù phụ thuộc vào bản chất cũng như cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, nội dung và hình thức giám sát ở những đất nước khác nhau có thể khác nhau
Theo Yamamoto (2007), giám sát của Quốc hội là việc rà soát, theo dõi và giám sát Chính phủ và các cơ quan cơng quyền, bao gồm cả việc thực hiện các chính sách và pháp luật [128; tr.9]
Khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND qui định:
“Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ
quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”
Thơng qua cách hiểu dưới các góc độ khác nhau về giám sát, có thể rút ra định nghĩa về giám sát như sau:
Giám sát được hiểu là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt
động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân (chủ thể chịu sự giám sát) trong việc tuân
Trang 3832
yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý tùy theo mức độ vi phạm pháp luật của chủ thể chịu sự giám sát
Theo định nghĩa trên, giám sát là theo dõi, xem xét, đánh giá, nhận định về một việc làm nào đó đúng hay sai so với những điều đã quy định; Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định (ai giám sát) và gắn với đối tượng cụ thể (giám sát ai và giám sát cái gì); Giám sát được tiến hành trên cơ sở những quy định cụ thể; Giám sát là hoạt động có mục đích của một chủ thể nhất định
Giám sát có các đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, giám sát là hoạt động được thực hiện bởi chủ thể có thẩm quyền
và được luật định Giám sát có hai loại: mang tính quyền lực nhà nước và khơng mang tính quyền lực nhà nước
Giám sát mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được tiến hành
bởi chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo những nguyên tắc về sự phân cơng quyền lực nhà nước Đó là hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; là hoạt động giám sát của HĐND các cấp đối với cơ quan nhà nước ở địa phương Ngồi ra, có thể kể đến hoạt động giám sát của Tòa án nhân dân đối với bộ máy nhà nước thông qua hoạt động xét xử Ví dụ, Quốc hội có quyền giám sát chung đối với tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có lĩnh vực tài chính cơng (bao gồm cả NSNN) thông qua việc giám sát tại các kỳ họp Quốc hội hoặc thông qua cơ quan chuyên trách (UBTVQH, Ủy ban kinh tế….) hoặc thành lập các đoàn giám sát chun trách
Giám sát khơng mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được
tiến hành bởi các chủ thể không phải là cơ quan nhà nước, bao gồm hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, phương tiện thông tin đại chúng và các cá nhân, cộng đồng , nhằm đảm bảo sự tuân thủ pháp luật trong quản lý
nhà nước và quản lý xã hội
Thứ hai, giám sát ln là hoạt động có mục đích Mục đích của hoạt động
Trang 3933
Thứ ba, giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định và với một đối tượng
cụ thể nhất định Điều này có nghĩa là hoạt động giám sát phải trả lời được câu hỏi ai giám sát (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét và nhận định về một việc làm nào đấy là đúng hay sai với các quy định hiện hành Đồng thời, hoạt động giám sát phải trả lời được câu hỏi: giám sát ai và giám sát cái gì? Điều này có nghĩa là khơng có tình trạng chủ thể tự theo dõi, xem xét hoạt động của chính mình mà bao giờ cũng phải thông qua hoạt động của cơ quan người khác
Thứ tư, giám sát phải được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ
tương hỗ của cả chủ thể và đối tượng giám sát Điều đó có nghĩa là cần trả lời câu hỏi: chủ thể thực hiện giám sát có những quyền và nghĩa vụ gì đối với đối tượng chịu sự giám sát và ngược lại
Thứ năm, giám sát phải được tiến hành dựa trên những căn cứ nhất định, đó
là các quy định pháp luật mà chủ thể thực hiện quyền giám sát có quyền đặt ra khi thi hành cơng vụ, từ đó đưa ra những kết luận đối với đối tượng chịu sự giám sát
Thứ sáu, giám sát được thực hiện liên tục, thường xuyên để khắc phục
những bất cập và hạn chế các hành vi vi phạm trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ thể chịu sự giám sát
Trang 4034
- Khái niệm, đặc điểm giám sát NSNN:
Như trên đã phân tích, NSNN là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử, là một thành phần trong hệ thống tài chính Ngân sách nhà nước được hiểu là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước, được dự toán hàng năm hoặc trong một khoảng thời gian nhất định, do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định nhằm huy động và phân bổ các nguồn tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước theo quy định của pháp luật
Giám sát ngân sách nhà nước được hiểu là việc chủ thể giám sát theo dõi,
xem xét, đánh giá các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện các qui định của pháp luật về tài chính - ngân sách trong tồn bộ các khâu của qui trình ngân sách, bao gồm: chuẩn bị/xây dựng dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước nhằm đánh giá việc tuân thủ các qui định của pháp luật về ngân sách nhà nước, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý
Giám sát NSNN có các đặc điểm sau đây:
- Thứ nhất, là cơng việc có tính chất phức tạp, địi hỏi phải có sự chuẩn bị
cơng phu, nghiêm túc và có kiến thức về kinh tế, tài chính, ngân sách
- Thứ hai, chủ yếu được thực hiện bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
hoặc người có thẩm quyền; thực hiện theo quy trình, thủ tục do pháp luật quy định; mang tính quyền lực Nhà nước
- Thứ ba, giám sát NSNN ngày càng có xu hướng được đẩy mạnh để tăng
cường tính cơng khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và khuyến khích sự tham gia của người dân
- Thứ tư, giám sát NSNN là một phần của hoạt động giám sát tài chính
cơng, được thực hiện theo các phương thức và nội dung nhất định, phương thức giám sát có thể trực tiếp hoặc gián tiếp
- Kết luận giám sát là cơ sở để xử lý các hành vi vi phạm của các chủ thể tham gia hoạt động trong quy trình NSNN và tạo tiền đề hoàn thiện pháp luật về NSNN
2.1.2 Khái niệm, đặc điểm, mục tiêu giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội