MỤC LỤC MỞ ĐẦU 2 1 Lý do chọn đề tài 2 2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3 3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3 4 Phương pháp nghiên cứu 3 5 Ý nghĩa của việc nghiên cứu đề tài 3 NỘI DUNG 4 Chương I Một.
MỤC LỤC MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài 2 Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu 3 Đối tượng phạm vi nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu .3 Ý nghĩa việc nghiên cứu đề tài .3 NỘI DUNG .4 Chương I: Một số vấn đề lý luận thực tiễn quyền địa phương thị 1.1 Khái niệm quyền địa phương 1.2 Vai trò quyền địa phương .4 1.3 Mơ hình tổ chức quyền địa phương Việt Nam .6 Chương II: Quy định pháp luật Việt Nam hành quyền địa phương đô thị 2.1 Mơ hình tổ chức quyền địa phương theo Hiến pháp năm 2013 Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) 2.2 Thực trạng xây dựng quyền địa phương đô thị nước ta 10 2.3 Một số bất cập, hạn chế thực quyền địa phương đô thị 12 Chương III: Một số giải pháp định hướng nhằm hoàn thiện quy định pháp luật quyền địa phương đô thị 16 KẾT LUẬN 21 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 22 MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ sáu thơng qua ngày 28/11/2013 (Hiến pháp năm 2013), có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014 – dành Chương IX quy định quyền địa phương thay cho Chương IX Hiến pháp 1992 Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Với 07 điều (từ Điều 110 đến Điều 116), Hiến pháp 2013 sử dụng cụm từ “chính quyền địa phương” làm tên chương, đồng thời quy định vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương theo hướng khái quát; bổ sung quy định mang tính khái quát, xác định nguyên tắc nhằm tạo điều kiện xây dựng mơ hình quyền địa phương có thay đổi mang tính hiệu Đảng ta ln xác định việc tổ chức hợp lý quyền địa phương, phân biệt quyền nơng thơn, đô thị, hải đảo; đẩy mạnh phân cấp Trung ương địa phương cấp quyền địa phương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý, bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt tổ chức hoạt động quyền địa phương cấp Khác với chế độ liên bang quốc gia khác giới, quyền địa phương Việt Nam phận hợp thành chế độ đơn Chính quyền địa phương Việt Nam tổ chức gồm có Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành – kinh tế đặc biệt luật định Tổ chức hồn thiện máy quyền địa phương bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam vấn đề đặc biệt quan trọng Tuy nhiên, phân cấp quản lý tổ chức mơ hình quyền địa phương khơng đơn cắt khúc công việc cho cấp mà địi hỏi phải có phối hợp quyền trung ương với quyền địa phương quan quyền địa phương với Vì vậy, phân cấp quản lý phải xác định rõ nhiệm vụ cần làm, phải làm cấp, khơng có chồng lấn cơng việc cấp, làm cho cấp, địa phương thể tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm hoạt động có hiệu Từ lý luận đòi hỏi thực tiễn xin chọn đề tài “Quy định pháp luật Việt Nam hành quyền địa phương đô thị” để làm đề tài nghiên cứu cho tiểu luận Do đề tài lớn, tơi cố gắng sâu tìm hiểu kiến thức cịn hạn chế, hiểu biết chưa nhiều nên khơng tránh khỏi thiếu sót Kính mong xem xét góp ý để tơi có sở tiếp thu sửa chữa cho tiểu luận hồn thiện Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu Nghiên cứu sở lý luận quyền địa phương nước ta Tìm hiểu mơ hình tổ chức hoạt động quyền địa phương Việt Nam Đánh giá thực trạng tổ chức hoạt động quyền địa phương Việt Nam, phân tích rõ ưu hạn chế, nguyên nhân rút học kinh nghiệm Đề xuất phương hướng đổi quyền địa phương Việt Nam Đối tượng phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu tiểu luận mơ hình tổ chức, hoạt động quyền địa phương nước ta Phạm vi nghiên cứu chủ yếu mơ hình tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân theo Hiến pháp 2013 Luật Tổ chức quyền địa phương 2015 (sửa đổi, bổ sung 2019) Phương pháp nghiên cứu Trên sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác – Lênin tư tưởng Hồ Chí Minh, sử dụng số phương pháp nghiên cứu: Phân tích, tổng hợp, so sánh, tiếp cận hệ thống; kết hợp phương pháp: Lịch sử, xã hội học Trong trình thực đề tài, tơi kế thừa số kết nghiên cứu có liên quan, đánh giá, nhận định báo cáo tổng kết cơng trình nghiên cứu mơ hình tổ chức quyền địa phương nước ta Ý nghĩa việc nghiên cứu đề tài Thông qua việc nghiên cứu lý luận thực tiễn quy định pháp luật quyền địa phương thị đẩy mạnh phân cấp Trung ương địa phương cấp quyền địa phương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt tổ chức hoạt động quyền địa phương cấp NỘI DUNG Chương I: Một số vấn đề lý luận thực tiễn quyền địa phương thị 1.1 Khái niệm quyền địa phương Khái niệm quyền địa phương khái niệm phái sinh từ khái niệm hệ thống quan nhà nước địa phương Khái niệm sử dụng phổ biến nhiều văn pháp luật nhà nước Là khái niệm sử dụng nhiều tổ chức hoạt động nhà nước vào đời sống thực tế xã hội, nhiên chưa có văn pháp luật định nghĩa khái niệm quyền địa phương bao gồm thiết chế nào, mối quan hệ chế hoạt động cụ thể phận cấu thành Xuất phát từ góc độ nghiên cứu lý luận, tị góc độ thực tiễn hay cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu nhà khoa học, nhà thực tiễn quản lý tập trung vào quan niệm sau: Một là, quyền địa phương khái niệm dùng chung để tất quan nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng địa bàn địa phương Hai là, quyền địa phương gồm hai phân hệ quan – quan quyền lực nhà nước địa phương (Hội đồng nhân dân) quan hành nhà nước địa phương (Uỷ ban nhân dân) Ba là, quyền địa phương bao gồm bốn phân hệ quan tương ứng với bốn phân hệ quan nhà nước tối cao trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao) quan quyền lực nhà nước địa phương (Hội đồng nhân dân cấp), quan hành nhà nước địa phương (Uỷ ban nhân dân cấp), quan tư pháp (Tòa án nhân dân cấp) quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân cấp) 1.2 Vai trò quyền địa phương Trong thời kỳ tập trung quan liêu bao cấp, mối quan hệ quan nhà nước chủ yếu quan tâm theo hệ thống dọc từ trung ương đến sở Nói đến cấu máy nhà nước nói đến hệ thống quan nhà nước từ trung ương đến địa phương như: Hệ thống quan đại diện, hệ thống quan hành chính; Hệ thống Tịa án nhân dân, hệ thống Viện kiểm sát nhân dân Khi đó, quyền địa phương với tính chất chỉnh thể thống đề cập Đến thời kỳ đổi mới, hệ thống dọc này, hệ thống quan hành nhà nước, quan đại diện đứng trước nhiều thách thức Đó phát triển động khu vực thị trường, tính đa dạng lợi ích, trình độ dân trí, dân chủ nâng lên Xã hội địi hỏi máy nhà nước trách nhiệm, minh bạch, thích ứng, linh hoạt, hiệu lực, hiệu Từ đó, chủ trương phân cấp đời, nhằm khắc phục tính quan liêu, cồng kềnh máy nhà nước Mối quan tâm đến quan hệ chiều ngang Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp với tính chất phận khơng thể thiếu cấp quyền dần đề cao Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung 2019) đời minh chứng rõ nét cho thay đổi nhận thức vị trí, vai trị quyền địa phương Cùng với q trình phát triển hồn thiện máy nhà nước Việt Nam thời kỳ đổi mới, quyền địa phương ngày khẳng định mạnh mẽ vị trí, vai trị tính độc lập tương đối Sự đời số lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI; số quản trị hành cơng cấp tỉnh PAPI; số cải cách hành PAR INDEX minh chứng quan trọng cho trình Đồng thời, số tác nhân quan trọng cho nỗ lực nâng cao lực tự chủ quyền địa phương q trình đổi Có địa phương khẳng khái: "Chúng tơi cần chế riêng không xin" miếng bánh "to hơn" việc quyền trung ương đồng ý thí điểm chế đặc thù số địa phương cho thấy việc bảo đảm độc lập tương đối cho quyền địa phương trở thành nhu cầu thiết khách quan cho phát triển Tuy nhiên, phận hợp thành hệ thống quan nhà nước thống nhất, quyền địa phương phải đặt kiểm sốt chặt chẽ quyền trung ương Như vậy, với thay đổi nhận thức vị trí, vai trị quyền địa phương nay, hiểu quyền địa phương phận máy nhà nước, có tính độc lập tương đối quan hệ với quyền trung ương, tổ chức để thực thi chức năng, nhiệm vụ định quản lý nhà nước đơn vị hành lãnh thổ, nguồn lực phân cấp hay chuyển giao theo quy định pháp luật 1.3 Mơ hình tổ chức quyền địa phương Việt Nam Mơ hình tổ chức quyền địa phương ln gắn liền với vấn đề phân chia đơn vị hành lãnh thổ quốc gia Tất nhiên việc phân chia đơn vị hành lãnh thổ phụ thuộc trước hết vào hình thức cấu trúc Nhà nước, Việc phân chia đơn vị hành lãnh thổ (các cấp hành lãnh thổ; quy mơ đơn vị hành lãnh thổ) cách hợp lý, khoa học sở định tính hợp lý hiệu mơ hình tổ chức quyền địa phương Vấn đề xây dựng quyền cấp, quy mơ phạm vi đơn vị hành lãnh thổ xác định phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: Kết cấu cộng đồng dân cư theo đơn vị hành lãnh thổ truyền thơng; đặc điểm yếu tố địa lý - văn hóa; đặc điểm địa - kinh tế khu vực quy định khả năng, định hướng phát triển kinh tế; yêu cầu an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội đất nước địa bàn; thể chế trị, đường lối phát triển kinh tế - xã hội Đảng Nhà nước Do vậy, khơng thể có mơ hình tổ chức thống quyền địa phương cho quốc gia Mỗi nhà nước tùy thuộc vào điều kiện, đặc điểm lịch sử địa trị, kinh tế, văn hóa, truyền thống chất trị chế độ xã hội mà xây dựng mơ hình tổ chức quyền địa phương phù hợp Trên giới có nhiều cách tổ chức quyền địa phương với nhiều tên gọi khác Ngay nước có nhiều mơ hình tổ chức quan quản lý khác đơn vị hành khác tồn Về có mơ hình sau đây: Cơ quan quyền địa phương máy hành đứng đầu tỉnh trưởng, thị trường, quận trường, xã trưởng bổ nhiệm tin Toàn quyền hạn tay người đứng đầu, họ có tồn quyền thực cơng việc quản lý hành nhà nước địa phương theo quy định pháp luật Mơ hình tồn phổ biến thời kỳ phong kiến trước Một số đơn vị hành "trung gian" số nước Bắc Âu, châu Mỹ châu Á Chính quyền địa phương quan hành cho cấp bổ nhiệm, bầu kết hợp với hội đồng tự quản dân cư bầu Ở đây, vai trò chủ đạo thuộc quan hành chính, cịn hội đồng tự quản đóng vai trị tư vấn, nằm giám hộ quan hành Bàn định vấn đề túy địa phương không tham gia vào vấn đề quốc gia trừ vấn đề có tính chất trị Hình thức quản lý phổ biến đơn vị hành "trung gian" nước châu Âu lục địa (ví dụ Pháp trước cải cách hành 1982) Mơ hình quản lý địa phương ủy ban hành dân cư hay hội đồng tự quản bầu Ủy ban có người đứng đầu song hoạt động chủ yếu mang tính tập thể Ủy ban định tập thể vấn đề quản lý địa phương, thành viên phân công phụ trách mảng cơng việc Hình thức phổ biến đơn vị hành cấp huyện, quận Anh, Mỹ, Bắc Âu Mơ hình quyền địa phương quan đại diện (Xô viết, Hội đồng) nhân dân địa phương bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phương vừa đại diện cho quan nhà nước cấp Đây quan quyền lực nhà nước địa phương Cơ quan đóng vai trị chủ đạo việc tổ chức quyền lực (quản lý) địa bàn lãnh thổ Một quan chấp hành quan lập để tổ chức thực nghị quan quyền lực sách, pháp luật nhà nước nói chung Đây quan chấp hành quan hành nhà nước địa phương Mơ hình mơ hình tổ chức quyền địa phương nước xã hội chủ nghĩa, có nước ta Các hình thức tổ chức quan quản lý địa phương có tên gọi khác nhau, cấu địa vị pháp lý phận khơng giống nhìn chung mang tính chất quan quyền địa phương, lập để thực chức quản lý địa phương, thực quyền lực nhà nước địa bàn lãnh thổ Hay nói cách khác chúng lập để thi hành pháp luật nhà nước việc định việc giao địa phương Về hình thức tổ chức lãnh thổ nhà nước, Việt Nam quốc gia đơn Do mơ hình tổ chức quyền địa phương xác định phù hợp với chế tổ chức quyền lực theo đơn vị hành lãnh thổ Tính thống quyền lực nhà nước phương diện cấu trúc hành lãnh thổ địi hỏi máy nhà nước phải tổ chức theo hệ thống thống nhất, đảm bảo tính liên thơng quyền lực từ trung ương xuống địa phương Trong quan hệ quyền lực theo chiều dọc, tức theo đơn vị hành lãnh thổ, quyền lực nhà nước phải xác định theo cấp đơn vị hành lãnh thổ theo mục tiêu, mức độ phân cấp, phân quyền trung ương địa phương, cấp hành - lãnh thổ khác quốc gia Mặt khác, yêu cầu tổ chức quyền lực nhà nước nhà nước pháp quyền, quyền lực không thống mà phải đảm bảo yêu cầu dân chủ, Điều có nghĩa mối quan hệ trung ương địa phương, cấp quyền tổ chức theo đơn vị hành lãnh thổ vừa phải tuân thủ yêu cầu cấp phụ thuộc cấp trên, chịu trách nhiệm trước cấp trên, vừa phải đảm bảo tính độc lập, tự chủ cấu quyền cấp hành - lãnh thổ Có đảm bảo yêu cầu quyền lực nhà nước thống nhất, vừa thực tập trung, vừa thực dân chủ theo tinh thần nguyên tắc tập trung dân chủ nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Trong nghiên cứu mô hình quyền địa phương khơng thể khơng nói đến vai trị lãnh đạo Đảng quyền địa phương thông qua hai mối quan hệ: Một là, quan hệ dọc: Sự lãnh đạo Trung ương Đảng tổ chức đảng quyền địa phương, tổ chức đảng cấp tổ chức đảng, quyền cấp dưới; Hai là, quan hệ ngang lãnh đạo, đạo cấp ủy đảng quyền cung cấp Sự lãnh đạo thể cụ thể việc nghị vấn đề bản, quan trọng xây dựng quyền địa phương cử đảng viên Đảng tham gia máy quyền, kiểm tra, giám sát hoạt động cán bộ, máy quyền cấp Chương II: Quy định pháp luật Việt Nam hành quyền địa phương thị 2.1 Mơ hình tổ chức quyền địa phương theo Hiến pháp năm 2013 Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) Trong nhiều văn Đảng Nhà nước Việt Nam, khái niệm quyền địa phương sử dụng để tổ chức hoạt động hai quan Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng năm 1997 phần III, mục tiếp tục cải cách hành nhà nước quyền địa phương đề cập tới việc kiện toàn củng cố Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp hướng cải cách tổ chức hoạt động hai quan mà không đề cập tới quan nhà nước khác hệ thống quan nhà nước địa phương Cho đến Hiến pháp 2013 ban hành quy định tổ chức mơ hình quyền địa phương linh hoạt hóa Cụ thể, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “chính quyền địa phương tổ chức đơn vị hành nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Cấp quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành – kinh tế đặc biệt luật định” Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992, chế định quyền địa phương có phát triển quy định linh hoạt đơn vị hành Hiến pháp không quy định áp dụng thống loại mơ hình quyền địa phương cho tồn quốc mà quyền địa phương tổ chức dựa sở đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành – kinh tế đặc biệt nguyên tắc phân cấp, phân quyền trung ương với địa phương cấp quyền địa phương với Có ba cấp đơn vị hành phổ biến cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã cấp không phổ biến đơn vị hành – kinh tế đặc biệt Với ba cấp đơn vị hành phổ biến, Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung 2019) xác định đơn vị hành thiết lập hai loại quan Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương xác định sở phân định thẩm quyền quan nhà nước trung ương địa phương cấp quyền địa phương Khoản Điều 112 Hiến pháp năm 2013 khẳng định rõ quyền địa phương có hai loại nhiệm vụ, quyền hạn phân biệt với nhau, là: Tổ chức bảo đảm việc thi hành Hiến pháp pháp luật địa phương định vấn đề địa phương luật định Như vậy, vai trò, chức năng, nhiệm vụ quyền địa phương quy định Hiến pháp năm 2013 khơng có thay đổi so với Hiến pháp 1992 quy định rõ chức nhiệm vụ quyền địa phương Trong Nhà nước đơn nước ta, nhiệm vụ bản, hàng đầu quyền địa phương tổ chức bảo đảm thực Hiến pháp, pháp luật địa phương Đồng thời, quyền địa phương thực nhiệm vụ xuất phát từ tính đặc thù địa phương Đây quy định thể nhiệm vụ có tính tự quản cao quyền địa phương nhằm phát huy lợi địa phương thực tế Ngoài ra, Hiến pháp quy định nghĩa vụ quan trọng quyền địa phương “chịu kiểm tra, giám sát quan nhà nước cấp trên” Khoản Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương xác định sở phân định thẩm quyền quan nhà nước trung ương địa phương cấp quyền địa phương” Khoản Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định trường hợp cần thiết, quyền địa phương giao thực số nhiệm vụ quan nhà nước cấp với điều kiện bảo đảm thực nhiệm vụ Trên thực tế nhiều nhiệm vụ Trung ương giao cho địa phương thực giao việc mà không kèm theo điều kiện bảo đảm để thực cơng việc, gây nhiều khó khăn cho địa phương Quy định tạo sở hiến định giải nhiều khó khăn địa phương 2.2 Thực trạng xây dựng quyền địa phương thị nước ta Q trình thị hóa nước ta diễn với quy mô lớn tốc độ nhanh, nên việc xây dựng quyền thị địi hỏi tất yếu Vì thế, lộ trình, cách thức triển khai phải nghiên cứu nghiêm túc, toàn diện để hướng tới xây dựng mơ hình quyền thị phù hợp, thực nhân dân, nhân dân nhân dân, đáp ứng yêu cầu phát triển chung đất nước giai đoạn Trong thời gian qua, công tác quản lý nhà nước đô thị tăng cường bước Tổ chức, hoạt động quyền thị hoạt động quản lý nhà nước thị có bước phát triển Trong bối cảnh cải cách hành nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nay, quyền thị nước ta có tiến định lực, hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước phục vụ nhân dân địa bàn Trong phải kể đến kết tích cực sau: Thứ nhất, việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn đặc thù quyền thị có điểm khác biệt với quyền nơng thơn Chính quyền thành phố thuộc tỉnh, thị xã việc định vấn đề địa phương giống địa bàn nơng thơn, cịn tập trung định vấn đề quy hoạch phát triển, xây dựng kết cấu hạ tầng, quản lý tổ chức đời sống dân cư đô thị… Nhiệm vụ, quyền hạn quyền cấp quận phường điều chỉnh phù hợp với yêu cầu quản lý thống nhất, liên thông khu vực nội thành, nội thị đô thị Với mức độ khác nhau, cấp quyền thị quan tâm nhiều đến việc bảo đảm dịch vụ công cộng bản, thiết yếu, đáp ứng nhu cầu ngày đa dạng dân cư, dịch vụ hạ tầng kỹ thuật (cấp thoát nước, cấp điện, chiếu sáng công cộng, giao thông, thông tin liên lạc), giáo dục, bảo vệ sức khoẻ, vệ sinh mơi trường…, góp phần phục vụ nhu cầu, lợi ích đáng người dân Thứ hai, chức năng, nhiệm vụ, cấu tổ chức, máy hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân xếp, điều chỉnh theo quy định Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) quyền thành phố, phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý đô thị Hội đồng nhân dân thành phố, thị xã, thị trấn ngày thể rõ vai trò quan quyền lực nhà nước địa phương, thực tốt chức định vấn đề quan trọng đô thị chức giám sát hoạt động máy hành thị Ủy ban nhân dân cấp thị ngày có nhiều đổi tổ chức hoạt động theo hướng đáp ứng yêu cầu cải cách đại hóa hành Với mức độ khác nhau, cấp quyền đô thị quan tâm nhiều đến việc bảo đảm dịch vụ công cộng bản, thiết yếu cho người dân Trong hoạt động mình, ủy ban nhân dân thực ngày có hiệu lực, hiệu công tác quản lý nhà nước lĩnh vực kinh tế - xã hội địa bàn theo phân cấp, ủy quyền quyền thị, đáp ứng nhu cầu ngày đa 10 dạng dân cư đô thị, giải phần xúc đời sống vật chất tinh thần người dân Thứ ba, phương thức hoạt động hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân bước đổi mới, hoàn thiện theo hướng bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt, nhanh nhạy hoạt động quản lý, điều hành quyền thị Thứ tư, trình độ, lực, trách nhiệm, phong cách, thái độ đội ngũ cán bộ, cơng chức quyền thị có tiến đáng kể Kết quả, chất lượng cung cấp dịch vụ công bước cải thiện, đáp ứng ngày tốt yêu cầu tổ chức người dân Như vậy, thấy rằng, tiến bộ, đổi tổ chức hoạt động quyền thị năm gần góp phần định vào việc nâng cao lực máy quyền thị nói chung quan, đơn vị máy nói riêng 2.3 Một số bất cập, hạn chế thực quyền địa phương đô thị Một là, chức nhiệm vụ Chức năng, nhiệm vụ máy quyền thị chưa có đổi mới, điều chỉnh cho phù hợp với vai trò, chức Nhà nước điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nhiều nơi trực tiếp can thiệp vào nhiều hoạt động thị trường người dân, cịn ơm đồm, định nhiều cơng việc khơng phải quyền, gây khó khăn, trở ngại cho hoạt động tự kinh doanh chủ thể kinh tế, nhịp sống sơi động, khẩn trương thị đòi hỏi chủ thể kinh tế phải khẩn trương, động, chủ động, nhanh nhạy công việc kinh doanh Chính ơm đồm, bao biện, với tay mức quyền số nơi vào hoạt động kinh tế - xã hội cụ thể theo chế cũ, với quan hệ mang kiểu xin - cho trước làm giảm lực hạn chế hiệu lực, hiệu hoạt động quyền thị Chức năng, thẩm quyền cấp quyền thị, theo quy định pháp luật hành, chưa thật sát hợp với đặc điểm, tính chất thị quản lý nhà nước đô thị, mà nhìn chung, cịn giống với cấp quyền vùng nông 11 thôn Mặc dù Luật Tổ chức quyền địa phương có tiến định việc phân biệt khác nhiệm vụ, quyền hạn quyền thị với quyền nông thôn, thực tế, chưa đủ rõ, cụ thể, chưa hoàn toàn phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý nhà nước cung ứng dịch vụ cơng địa bàn Có thể nhận thấy, nhiệm vụ cụ thể quản lý đô thị, theo quy định pháp luật hành mờ nhạt, chưa đủ cụ thể chưa xác định rõ định lượng, định tính nhiệm vụ, chưa rõ chế độ trách nhiệm cấp quyền, quan cá nhân máy Kết việc (nhất việc liên quan trực tiếp đến công tác quản lý kết cấu hạ tầng, xây dựng, nhà đất, mơi trường,…) lại có nhiều cấp quyền, nhiều quan máy quyền tham gia, đạo, cho ý kiến, lại khơng rõ địa chính, trách nhiệm việc giải Từ đó, xảy nhập nhằng, lấn sân, chậm trễ, tranh công, đổ lỗi, giải vấn đề phát sinh đời sống xã hội thị Điều trực tiếp hạn chế làm suy giảm lực, hiệu lực, hiệu máy quyền hoạt động quản lý nhà nước tổ chức cung ứng dịch vụ công địa bàn Việc giải vấn đề phân cấp, phân quyền quyền cấp với quyền thị cịn nhiều bất hợp lý, lĩnh vực: quy hoạch - kiến trúc, xây dựng, kết cấu hạ tầng, ngân sách, tổ chức máy, cán bộ, cơng chức Chính quyền cấp nắm giữ số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, có tính tác nghiệp, làm hạn chế không nhỏ đến quyền chủ động, sáng tạo quyền thị việc giải vấn đề cụ thể quản lý Chính bất hợp lý, chưa rõ ràng, thiếu mạch lạc phân cấp, phân quyền, ủy quyền liên quan đến việc thực chức quản lý nhà nước chức cung ứng dịch vụ cơng cấp quyền nội đô thị làm hạn chế, cản trở việc nâng cao lực, hiệu lực, hiệu hoạt động quyền thị Q trình phát triển khu đô thị mới, khu dân cư thị với tính tự quản cao an ninh, trật tự, quản lý nhân khẩu; tính thống nhất, liên thông kết cấu hạ tầng đô thị điện, nước, giao thơng, vệ sinh mơi trường…, địi hỏi cần có chế quản lý phù hợp Hai là, cấu tổ chức 12 Tổ chức máy quyền thị cịn nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối dẫn đến phân tán quyền lực nguồn lực, chưa bảo đảm nguyên tắc tập trung, thống Theo pháp luật hành, loại hình đơn vị hành nội (quận, phường) cấp quyền hồn chỉnh gồm có hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân giống vùng nông thôn Hội đồng nhân dân cấp quận, phường, với vai trò quan quyền lực nhà nước địa phương, đặc điểm, tính chất thị, khơng thể định vấn đề quy hoạch, chiến lược, chủ trương, giải pháp phát triển kinh tế - xã hội địa bàn mà phải hội đồng nhân dân cấp thành phố, thị xã định Ủy ban nhân dân quận, phường, có vai trị quan chấp hành hội đồng nhân dân cấp quan hành nhà nước địa phương, tính hình thức hội đồng nhân dân nên việc ủy ban nhân dân chấp hành tổ chức thực nghị hội đồng nhân dân mang tính hình thức; thực tế ủy ban nhân dân đóng vai trị quan thực thi số nhiệm vụ cụ thể quản lý hành cung ứng số dịch vụ công địa bàn Sự bất hợp lý, nhiều tầng nấc, phân tán, cắt khúc mơ hình tổ chức quyền thị nguyên nhân trực tiếp dẫn đến yếu quản lý, điều hành máy quyền hoạt động kinh tế - xã hội địa bàn đô thị; đồng thời, lại gây rối rắm, trì trệ quản lý điều hành nguyên nhân chính, trực tiếp làm hạn chế việc nâng cao lực quản lý, hiệu điều hành quyền thị Do đặc trưng đô thị, việc thành lập quan chuyên mơn cần bảo đảm tính bao qt, tổng hợp, quản lý đa ngành, đa lĩnh vực Tuy nhiên, việc thành lập sở, phịng, ban chun mơn quyền đô thị tồn hạn chế định, quản lý chồng chéo, thiếu phối hợp công tác xây dựng kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội với quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch không gian đô thị, hạ tầng kỹ thuật đô thị, quản lý dự án đầu tư Ba là, phương thức hoạt động Cơ chế vận hành máy hành thị chưa thống nhất, thông suốt, nhanh nhạy, chưa bảo đảm tính hệ thống tập trung mà cịn bị cắt khúc thành đoạn, theo cấp hành nội thị Cơ chế điều hành hành mang tính chất tập thể 13 kiểu ủy ban hành nước ta chứa đựng nhiều bất hợp lý, trở ngại đáng kể việc nâng cao lực quyền nhà nước nói chung quyền thị nói riêng Với việc thực chế độ tập thể (ủy ban) quản lý hành nay, định chủ yếu, quan trọng nói chung phải tập thể ủy ban định, vai trò, trách nhiệm, thẩm quyền cá nhân người đứng đầu (chủ tịch ủy ban nhân dân) hạn hẹp Điều mặt, làm cho tính tập trung, thống nhất, nhanh nhạy, đốn quản lý điều hành hành bị hạ thấp; mặt khác, lại chỗ dựa cho việc thiếu trách nhiệm cá nhân người đứng đầu Cơ chế làm việc tập thể kiểu ủy ban quản lý hành vấn đề xúc, làm hạn chế, suy giảm đáng kể lực, hiệu lực, hiệu hoạt động máy hành nhà nước nói chung quyền thị nói riêng Trong quan hệ ủy ban nhân dân cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) với đô thị trực thuộc (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) phương thức quản lý, đạo, điều hành ủy ban nhân dân cấp tỉnh áp dụng chung cho tất đơn vị cấp huyện, vậy, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh phát triển theo hướng đô thị hóa nhanh phát sinh nhiều điểm bất cập, khơng cịn phù hợp, cụ thể là: Trách nhiệm quản lý ngành địa bàn thiếu rõ ràng; mối quan hệ quản lý ngành quản lý lãnh thổ (địa bàn) quyền quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh chồng chéo thẩm quyền, trách nhiệm với sở, ngành cấp tỉnh, làm giảm quyền chủ động, sáng tạo địa phương; trách nhiệm sở, ngành cấp tỉnh việc xử lý kiến nghị thị, vấn đề có tính chất liên ngành có lúc cịn chưa kịp thời; phối hợp sở, ngành việc đạo, điều hành ngành, lĩnh vực có vấn đề cịn chưa sát thực tế gây khơng khó khăn cho quyền đô thị trực thuộc Mối quan hệ ủy ban nhân dân cấp quận, thị xã, thành phố với ủy ban nhân dân cấp phường, xã mang tính chất điều hành chấp hành thông qua việc ban hành thực định hành Do mơ hình tổ chức quyền đầy đủ cấp (có hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân) nên ủy ban nhân dân cấp có tính chủ động tương đối phạm vi trách nhiệm, quyền hạn cấp Tuy nhiên, có nhiều việc thực không nghiêm kỷ cương quản lý điều hành, việc không thực 14 thực không đầy đủ định hành cấp trên, việc thực chế tài cấp với cấp cịn hình thức, thiếu cương quyết, chưa bảo đảm kỷ luật, kỷ cương hành Bốn là, lực chuyên môn trách nhiệm, đạo đức cơng vụ cán bộ, cơng chức quyền thị hạn chế, bất cập Trước yêu cầu công cải cách, hội nhập quốc tế nay, đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước bộc lộ ngày rõ hơn, trầm trọng yếu trình độ, lực, khả tư mới, cách thức làm việc mới, kỹ thực thi công vụ cụ thể, quan hệ giao tiếp với công dân, phẩm chất phục vụ công tâm, liêm khiết, tận tụy… Những biểu rõ nét phận cán bộ, công chức quyền thị, làm suy giảm lịng tin người dân quyền làm hạn chế đáng kể lực, hiệu lực, hiệu hoạt động quyền thị Chương III: Một số giải pháp định hướng nhằm hoàn thiện quy định pháp luật quyền địa phương thị Trong thời gian tới, tiếp tục tiến trình cải cách hành địa phương, nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp, sau Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức quyền địa phương 2015 (sửa đổi, bổ sung 2019) với việc thực thí điểm tổ chức mơ hình quyền thị thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, TP.HCM có hiệu quả; cần xây dựng luật quyền địa phương có phân định rõ tổ chức quyền thị quyền nơng thôn, đáp ứng yêu cầu đất nước bối cảnh cần có giải pháp định hướng sau: Thứ nhất, tổ chức quyền thị cần có phân biệt với quyền nơng thơn Thực trạng tổ chức quyền địa phương đặt yêu cầu cần thiết phải làm rõ khác biệt thị nơng thơn, từ xác định rõ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, chế hoạt động phù hợp quyền địa bàn thị quyền địa bàn nông thôn Việc đổi tổ chức quyền địa phương thị theo tinh thần Nghị Trung ương khóa XII, Hiến pháp năm 2013 Luật Tổ chức 15 quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cần nghiên cứu tiếp cận theo số nội dung sau: - Tổ chức hợp lý quyền địa phương sở phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm phương thức hoạt động khác quyền thị quyền nơng thơn, bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt, hiệu lực, hiệu hệ thống hành Nhà nước từ Trung ương đến sở theo nguyên tắc Nhà nước đơn nhất, quyền lực Nhà nước thống thuộc nhân dân, bảo đảm lãnh đạo toàn diện Đảng quyền cấp - Tổ chức hoạt động quyền địa phương phải phù hợp với nguyên tắc tập trung dân chủ phát huy vai trò người đứng đầu quan hành chính; phân cơng phân cấp rõ ràng, rành mạch Trung ương với địa phương cấp quyền địa phương, phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương cấp, đồng thời bảo đảm đạo thống quan Nhà nước cấp Trung ương - Tổ chức hoạt động quyền thị phải phù hợp với đặc điểm yêu cầu quản lý đô thị, q trình hình thành phát triển thị Việt Nam, bảo đảm phát triển bền vững thị q trình cơng nghiệp hóa, đại hóa hội nhập quốc tế - Đổi tổ chức quyền thị phải gắn với chiến lược cải cách hành chính, xây dựng hồn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân nhân dân; đổi đồng hệ thống trị, đổi nội dung phương thức lãnh đạo Đảng cấp quyền địa phương - Hiện nay, thực nội dung Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019, Quốc hội ban hành 03 Nghị Nghị số 97/2019/QH14 ngày 27 tháng 11 năm 2019 Quốc hội thí điểm tổ chức mơ hình quyền đô thị thành phố Hà Nội; Nghị số 119/2020/QH14 ngày 19/6/2020 Quốc hội thí điểm tổ chức mơ hình quyền thị số chế, sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng; Nghị số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2019 Quốc hội tổ chức quyền thị Thành phố Hồ Chí Minh; có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2021 Trong đó, thành phố Hà Nội khơng tổ chức HĐND phường, Thành phố Hồ Chí Minh Thành phố Đà Nẵng không 16 tổ chức HĐND quận, phường Tại đơn vị hành khơng tổ chức HĐND Chính quyền địa phương UBND, hoạt động theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ - Các Nghị Quốc hội mở đường cho đổi tổ chức quyền thị thời gian tới; đồng với đó, cần có văn quy phạm pháp luật chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức riêng cho quyền thị để tạo điều kiện phát triển thuận lợi, phù hợp cho địa bàn Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện tổ chức quan chuyên môn thuộc UBND đô thị - Đổi hoạt động quyền địa phương cấp gắn với tinh gọn, cải cách tổ chức máy nội dung quan trọng cải cách hành địa phương Đối với quan chuyên môn UBND cấp tỉnh, cấp huyện xu hướng cải cách theo hướng tinh gọn đầu mối quan trực thuộc UBND thể chủ trương Chính phủ ban hành Nghị định số 24/2014/NĐ-CP quy định tổ chức quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (được sửa đổi, bổ sung Nghị định 107/2020/NĐ-CP Nghị định số 37/2014/NĐ-CP quy định tổ chức quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã , thành phố thuộc tỉnh (được sửa đổi, bổ sung Nghị định 108/2020/NĐ-CP) Các nghị định sở pháp lý quan trọng việc kiện toàn tổ chức máy, đồng thời xác định rõ chức năng, nhiệm vụ quan chuyên môn giúp UBND cấp tỉnh, cấp huyện quản lý ngành, lĩnh vực quản lý Đổi mới, hoàn thiện tổ chức máy quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng sau: - Điều chỉnh bổ sung chức năng, nhiệm vụ số Sở, quan ngang Sở, phòng tương đương để khắc phục chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, phù hợp với văn quy phạm pháp luật có liên quan phù hợp với chức Bộ, quan ngang Bộ Trung ương Trên sở đó, nghiên cứu quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện phù hợp với chức quản lý Nhà nước Bộ, quan ngang Bộ - Chính phủ quy định khung quan chuyên môn giúp việc cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện; điều kiện cụ thể, tiêu chí quy định khung Chính phủ, địa phương 17 lập (hoặc không lập) quan, tổ chức đặc thù sau đồng ý cấp có thẩm quyền - Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nguyên tắc tổ chức quan chuyên môn; nhiệm vụ, quyền hạn; chế độ làm việc quan chuyên môn trách nhiệm Giám đốc Sở, Trưởng phịng chun mơn cấp huyện; thẩm quyền Bộ, quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh liên quan đến quan chun mơn cấp tỉnh, cấp huyện Thứ ba, hồn thiện chế phân cấp, phân quyền điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền HĐND, UBND cấp - Nghị Trung ương khóa XII nêu: Tiếp tục đẩy mạnh phân công, phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý Chính phủ, Bộ, ngành với quyền địa phương cấp quyền địa phương để tinh gọn máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động; phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm cấp, ngành gắn với chế kiểm soát quyền lực Quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ Chính phủ với Bộ, ngành; Chính phủ, Bộ, ngành với quyền địa phương cấp tỉnh cấp quyền địa phương; quy định rõ chế phân cấp, ủy quyền thực nhiệm vụ phân cấp, ủy quyền cấp quyền địa phương Đồng thời, Luật Tổ chức quyền địa phương quy định nguyên tắc phân định thẩm quyền, việc phân quyền, phân cấp, ủy quyền cấp quyền địa phương - Theo định hướng đó, mối quan hệ quyền Trung ương quyền cấp tỉnh; quyền cấp tỉnh với cấp huyện, cấp xã cần nghiên cứu giải pháp hồn thiện chế phân cấp, phân quyền, tăng tính chủ động, tự chịu trách nhiệm cấp quyền phạm vi phân cấp, nhằm phát huy mạnh mẽ tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương cấp quản lý điều hành nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội địa bàn sở bảo đảm quản lý thống Trung ương - Bên cạnh việc xác định nội dung phân cấp quyền Trung ương quyền địa phương, việc tiến hành phân quyền, phân cấp cấp quyền địa phương gắn với xác định rõ hơn, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền cấp 18 quyền địa phương theo hướng tăng cường phân cấp cho sở, cho cấp cần xác định thực theo nguyên tắc quy định Luật Tổ chức quyền địa phương Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 Chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương cần tiếp tục thực điều chỉnh việc phân công, phân cấp lĩnh vực trọng tâm quản lý cán bộ, công chức, đất đai, tài nguyên, đầu tư xây dựng phù hợp với tình hình thực tiễn địa phương hướng tới việc tháo gỡ khó khăn, giảm nhẹ cơng việc cho quan cấp tỉnh, giải công việc nhanh hơn, sát với tình hình thực tế quyền cấp huyện, cấp xã, phát huy tính chủ động, sáng tạo quyền địa phương, khai thác nguồn lực, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương Đồng thời cần quy định xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương đô thị tăng cường quản lý theo ngành, lĩnh vực Quận, phường chủ yếu thực nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp, ủy quyền quyền cấp (phân biệt với quyền nông thôn chủ yếu quản lý theo lãnh thổ) Thứ tư, đổi quản lý công chức, công vụ quan hành Nhà nước thị - Việc đổi tổ chức quyền địa phương thị theo hướng quyền địa phương Ủy ban nhân dân quy định Nghị Quốc hội nêu cần thiết phải có định hướng, giải pháp đổi quản lý cơng chức, cơng vụ: - Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp Chủ tịch UBND cấp định điều động, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, luân chuyển… - Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND nơi khơng tổ chức HĐND công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý - Công chức làm việc UBND phường thuộc biên chế UBND quận, thị xã, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương Việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức phường theo quy định Luật cán bộ, công chức Nghị định Chính phủ tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức từ cấp huyện trở lên Tiến tới đồng chế độ công vụ công chức đô thị 19