Đặc San Tuyên Truyền Pháp Luật chủ đề LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

HỘI ĐỒNG PHỐI HỢP CÔNG TÁC PHỔ BIẾN, GIÁO DỤC PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ ĐẶC SAN TUYÊN TRUYỀN PHÁP LUẬT SỐ 12/2011 CHỦ ĐỀ LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH HÀ NỘI - NĂM 2011 1 Phần thứ nhất MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG I. KHÁI NIỆM TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH; PHÂN BIỆT HOẠT ĐỘNG TTHC VỚI MỘT SỐ HOẠT ĐỘNG TỐ TỤNG KHÁC 1.1. Khái niệm Tố tụng hành chính Khái niệm về Tố tụng hành chính là khái niệm còn khá mới mẻ trong hoạt động tư pháp ở Việt Nam về cả phương diện lý luận và thực tiễn. Để tìm hiểu về tố tụng hành chính, chúng ta cần phải hiểu rõ những quan niệm về hoạt động tài phán nói chung và tài phán hành chính nói riêng bởi giữa chúng có mối quan hệ mật thiết với nhau. Tố tụng hành chính được xem là một dạng của hoạt động tài phán. Thuật ngữ “tài phán” có nguồn gốc từ tiếng Latinh là “jurisdictio”, trong tiếng Anh là từ “jurisdiction”. Theo nghĩa rộng thì tài phán là quyền lực của chính phủ trong việc xem xét tính đúng sai của các hoạt động diễn ra trên phạm vi lãnh thổ nhất định; theo nghĩa hẹp thì thuật ngữ này dùng để chỉ thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét, đánh giá và ra các phán quyết đối với vụ việc cụ thể và với các đối tượng xác định (Bryan A.Garner, Black’s Law Dictionary, tr 85, 1999). Theo khái niệm này thì tài phán được hiểu bao gồm hoạt động giải quyết tranh chấp của Tòa án và hoạt động giải quyết tranh chấp thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính. Về khái niệm tài phán hành chính, quan niệm của các quốc gia thuộc các hệ thống pháp luật khác nhau trên thế giới không có sự thống nhất: Ở các nước thuộc hệ thống Common Law không có sự phân biệt rõ ràng giữa công pháp và tư pháp, do đó các tranh chấp hành chính cũng không được xác định rõ là phát sinh trong lĩnh vực nào. Ở các nước này, các tranh chấp hành chính trước hết được giải quyết bởi cơ chế giải quyết khiếu nại do cơ quan hành chính đã ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại. Trường hợp người dân không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Tòa án. Tuy nhiên các nước này không thành lập hệ thống Tòa án chuyên trách mà các tranh chấp hành chính được giải quyết bởi hệ thống Tòa án thường, theo đó thủ tục tố tụng để giải quyết các tranh chấp này cũng là thủ tục tố tụng dân sự. Đối với các quốc gia thuộc hệ thống Civil Law, có sự phân định rạch ròi giữa luật công và luật tư, do đó các tranh chấp phát sinh cũng được xác định rõ thuộc lĩnh vực luật nào. Tranh chấp hành chính là tranh chấp nảy sinh trong lĩnh vực luật công, do đó được giải quyết theo một cơ chế khác so với các tranh chấp trong lĩnh vực luật tư. Ở các nước này, các tranh chấp hành chính có thể được giải quyết bằng con đường giải quyết khiếu nại (cơ chế hành chính) bởi các cơ quan đã ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại. Bên cạnh đó để đảm bảo tính độc lập, khách quan trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính thì một hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập được thành lập đó là hệ thống Tòa án hành chính, tồn tại song song bên cạnh hệ thống Tòa án tư pháp để chuyên giải quyết các tranh chấp hành chính bằng thủ tục tố tụng. Vậy theo quan điểm của các quốc gia thuộc hệ thống pháp luật này thì tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa các cá nhân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền; đồng thời có một hệ thống Tòa án hành chính được thành lập để giải quyết các tranh chấp này. 2 Ở các nước thuộc hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa trước đây, tồn tại quan điểm cho rằng tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhà nước xã hội chủ nghĩa là đại diện cho quyền lực của nhân dân. Do quan điểm này mà các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa cho rằng quyền lợi của nhà nước và nhân dân về cơ bản là thống nhất, không thừa nhận sự tồn tại các tranh chấp giữa nhà nước và công dân. Các quốc gia này cũng không có sự phân định rạch ròi giữa công pháp và tư pháp, các tranh chấp hành chính được giải quyết theo cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính (thủ tục hành chính). Ở Việt Nam, trước khi Tòa hành chính được thành lập (01-7-1996) thì vấn đề giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền đã được quan tâm ở mức độ nhất định. Tuy nhiên do chịu ảnh hưởng của mô hình hệ thống pháp luật cũng như tư tưởng lập pháp xã hội chủ nghĩa trước đây nên trong thời kỳ này pháp luật nước ta chỉ thừa nhận các tranh chấp hành chính như những khiếu nại thông thường, được giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính mà không được giải quyết theo thủ tục tố tụng tại Tòa án. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, trong đó Toà án nhân dân được trao chức năng xét xử các vụ án hành chính. Theo đó hệ thống Toà hành chính đã được thành lập bên cạnh các Toà chuyên trách khác của Tòa án nhân dân. Đây có thể coi là sự chuyển biến căn bản về tư tưởng lập pháp trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính ở nước ta, là dấu mốc đánh dấu sự ra đời của ngành luật hành chính ở Việt Nam. Như vậy mô hình tài phán hành chính ở Việt Nam không theo mô hình của các quốc gia thuộc hệ thống Common Law, cũng không hoàn toàn giống các quốc gia thuộc hệ thống Civil Law. Chúng ta thừa nhận cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng thủ tục tố tụng, tuy nhiên không thành lập một hệ thống Tòa án hành chính độc lập mà thành lập các Tòa hành chính với tư cách là tòa chuyên trách thuộc hệ thống Tòa án nhân dân. Vậy Tố tụng hành chính là việc giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng con đường tố tụng, được giải quyết bởi Tòa hành chính nằm trong hệ thống Tòa án nhân dân theo một cơ chế riêng được điều chỉnh bởi ngành luật Tố tụng hành chính. Xét về bản chất, Tố tụng hành chính là một phương thức giải quyết các khiếu kiện hành chính, nó tồn tại song song với cơ chế giải quyết các khiếu nại, tố cáo hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo. So với cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, Tố tụng hành chính có ưu điểm lớn đó là các khiếu kiện được giải quyết bởi một hệ thống cơ quan chuyên trách độc lập – đó là các Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân. Không những thế, thủ tục tụng hành chính còn bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án, đây là điều không thể có được khi giải quyết theo thủ tục hành chính các khiếu kiện hành chính. Chính vì vậy, đây là một cơ chế hữu hiệu góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi những quyền lợi của họ bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan công quyền. 1.2. Phân biệt hoạt động Tố tụng hành chính với một số hoạt động tố tụng khác Trong các hoạt động tố tụng ở Việt Nam hiện nay, bên cạnh Tố tụng hành chính còn có hoạt động tố tụng dân sự và tố tụng hình sự. Tuy cùng là hoạt động tố tụng nhưng các loại tố tụng này cũng có những sự khác biệt nhất định. Thứ nhất, về cơ sở pháp lý để tiến hành các hoạt động tố tụng 3 Hoạt động Tố tụng hành chính chủ yếu dựa trên cơ sở pháp lý là các quy định của pháp luật Tố tụng hành chính; hoạt động tố tụng hình sự căn cứ vào các quy định của pháp luật tố tụng hình sự; hoạt động tố tụng dân sự được tiến hành dựa trên các quy định của pháp luật tố tụng dân sự. Ngoài ra, do pháp luật về thủ tục tố tụng có mối quan hệ mật thiết với các quy định của pháp luật về nội dung nên khi tiến hành các hoạt động tố tụng cụ thể, các chủ thể tiến hành tố tụng cũng như chủ thể tham gia tố tụng cần tuân thủ các quy phạm pháp luật trong lĩnh vực hành chính, hình sự, dân sự. Thứ hai, về các nguyên tắc đặc thù mà mỗi hoạt động tố tụng phải tuân theo - Xuất phát từ tính chất của các quan hệ pháp luật nội dung, trong hoạt động Tố tụng hành chính và tố tụng dân sự thì các đương sự tham gia các hoạt động tố tụng này được quyền tự định đoạt: Điều 7 Luật Tố tụng hành chính quy định: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền quyết định việc khởi kiện vụ án hành chính. Toà án chỉ thụ lý giải quyết vụ án hành chính khi có đơn khởi kiện của người khởi kiện. Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, người khởi kiện có quyền rút, thay đổi, bổ sung yêu cầu khởi kiện của mình theo quy định của Luật này”. Điều 5 Bộ luật tố tụng dân sự cũng quy định: “1. Đương sự có quyền quyết định việc khởi kiện, yêu cầu Toà án có thẩm quyền giải quyết vụ việc dân sự. Toà án chỉ thụ lý giải quyết vụ việc dân sự khi có đơn khởi kiện, đơn yêu cầu của đương sự và chỉ giải quyết trong phạm vi đơn khởi kiện, đơn yêu cầu đó. 2. Trong quá trình giải quyết vụ việc dân sự, các đương sự có quyền chấm dứt, thay đổi các yêu cầu của mình hoặc thoả thuận với nhau một cách tự nguyện, không trái pháp luật và đạo đức xã hội.” Trong khi đó, hoạt động tố tụng hình sự lại được tiến hành theo nguyên tắc về trách nhiệm khởi tố và xử lý vụ án hình sự. Điều 13 Bộ luật tố tụng hình sự quy định: “Khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm thì Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Toà án trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm khởi tố vụ án và áp dụng các biện pháp do Bộ luật này quy định để xác định tội phạm và xử lý người phạm tội. Không được khởi tố vụ án ngoài những căn cứ và trình tự do Bộ luật này quy định”. Như vậy điểm khác biệt cơ bản đó là trong tố tụng hình sự thì trách nhiệm khởi tố cũng như xử lý vụ án hình sự thuộc về các cơ quan tiến hành tố tụng; trong khi đó pháp luật Tố tụng hành chính, tố tụng dân sự lại trao quyền quyết định và tự định đoạt cho các đương sự trong vụ án. - Về trách nhiệm cung cấp chứng cứ và chứng minh trong các hoạt động tố tụng cũng có sự khác nhau rõ rệt. Trong Tố tụng hành chính và tố tụng dân sự thì các đương sự có quyền và nghĩa vụ cung cấp chứng cứ cho Toà án và chứng minh cho yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp (Điều 8 Luật Tố tụng hành chính, Điều 6 Bộ luật tố tụng dân sự). Tuy nhiên trong hoạt động tố tụng hình sự thì việc xác định tội phạm và xử lý người phạm tội là trách nhiệm của các cơ quan tiến hành tố tụng; Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát và Toà án phải áp dụng mọi biện pháp hợp pháp để xác định sự thật của vụ án một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ, làm rõ những chứng cứ xác định có tội và chứng cứ xác định vô tội, những tình tiết tăng nặng và những tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hình sự của bị can, bị cáo. Trách nhiệm chứng minh tội phạm thuộc về các cơ quan tiến hành tố tụng. Bị can, bị cáo có quyền nhưng không buộc phải chứng minh là mình vô tội (Điều 10, Điều 13 Bộ luật tố tụng hình sự). 4 Thứ ba, về người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng Mỗi hoạt động tố tụng đều có các chủ thể tố tụng đặc thù, đó là tố tụng hành chính có người khởi kiện, người bị kiện trong vụ án hành chính; tố tụng hình sự có bị can, bị cáo, người bị hại, người bào chữa, người bị tạm giữ…; tố tung dân sự có nguyên đơn dân sự, bị đơn dân sự. Điểm khác biệt lớn giữa TTHC với TTHS và TTDS là một bên người bị kiện thường là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị cho là trái pháp luật; người khởi kiện là công dân (cá nhân, tổ chức). Khi đó sẽ xảy ra trường hợp người bị kiện là chủ thể quản lý còn người khởi kiện lại là đối tượng bị quản lý mà trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì chủ thể quản lý hành chính được quyền áp đặt ý chí đơn phương lên đối tượng quản lý. Ngoài ra, nếu như trong hoạt động tố tụng hành chính và tố tụng dân sự không có sự tham gia của cơ quan Điều tra thì trong hoạt động tố tụng hình sự có thể thấy rõ vai trò quan trọng của Cơ quan này trong việc điều tra, xử lý tội phạm. Thứ tư, các hoạt động cụ thể được tiến hành trong từng hoạt động tố tụng cũng có sự khác biệt khá rõ. Trong tố tụng hình sự có rất nhiều hoạt động mang tính đặc thù của lĩnh vực tố tụng này như: khởi tố vụ án, khởi tố bị can, điều tra vụ án hình sự, áp dụng các biện pháp ngăn chặn, truy tố bị can ra trước Tòa án… Trong khi đó một trong những thủ tục đặc trưng trong tố tụng dân sự đó là thủ tục hòa giải, đã được quy định là một nguyên tắc cơ bản của hoạt động tố tụng dân sự. Theo đó Toà án có trách nhiệm tiến hành hoà giải và tạo điều kiện thuận lợi để các đương sự thoả thuận với nhau về việc giải quyết vụ việc dân sự trong hầu hết các giai đoạn của tố tụng dân sự (Điều 10 Bộ luật tố tụng dân sự). Nếu như thủ tục hòa giải là thủ tục đặc trưng trong tố tụng dân sự thì cơ chế đối thoại có thể được xem là cơ chế đặc thù của tố tụng hành chính. Theo đó, Điều 12 Luật tố tụng hành chính quy định trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Toà án tạo điều kiện để các đương sự đối thoại về việc giải quyết vụ án; đây cũng là quyền và nghĩa vụ của các đương sự trong tố tụng hành chính (khoản 11 Điều 49 Luật tố tụng hành chính). Đây là một quy định rất quan trọng bởi lẽ trong cơ chế đối thoại thì các bên tham gia bình đẳng về địa vị pháp lý, điều này không thể có được trong quan hệ quản lý hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính, bởi lẽ khi đó cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính là chủ thể quản lý, còn bên kia là các tổ chức, cá nhân là chủ thể bị quản lý. Như vậy cơ chế đối thoại trong tố tụng hành chính đã góp phần bảo đảm sự bình đẳng giữa người khởi kiện, người bị kiện và các chủ thể khác trong vụ án hành chính; cũng vì vậy mà các bên có thể bình đẳng trong việc đưa ra các quan điểm, đề nghị, đánh giá trong quá trình đối thoại, không được áp đặt ý chí đơn phương trong quá trình đối thoại. II. KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN PHÁP LUẬT VỀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM TRƯỚC KHI BAN HÀNH LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1. Giai đoạn trước khi thành lập hệ thống Tòa hành chính và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực pháp luật Ở Việt Nam, ngay từ khi Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập thì chính quyền cách mạng đã quan tâm tới công tác giải quyết các khiếu nại tố cáo của nhân dân, trong đó có các khiếu kiện hành chính. Điều này đã được thể hiện trong tinh thần 5 của các bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta là Hiến pháp năm 1946, Điều 29 Hiến pháp năm 1959. Ngay từ tháng 11-1945, Ban thanh tra đặc biệt đã được thành lập với hai chức năng cơ bản: thứ nhất là giám sát việc thi hành pháp luật và chính sách của Nhà nước ở các cấp hành chính; thứ hai là giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. 1 Sắc luật số 04/SLT ban hành năm 1957 về bầu cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp đã trao cho Toà án nhân dân thẩm quyền giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri nếu người khiếu kiện không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan lập danh sách cử tri (Điều 15). Tuy nhiên trong giai đoạn này, do chịu ảnh hưởng của mô hình hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa trước đây nên pháp luật Việt Nam chỉ thừa nhận các khiếu nại hành chính mà không thừa nhận khiếu kiện hành chính phát sinh giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền và các khiếu nại này được giải quyết theo thủ tục hành chính chứ không được giải quyết theo con đường tố tụng tại Tòa án. Trong giai đoạn này, hoạt động tài phán hành chính ở Việt Nam có một số đặc điểm sau: Thứ nhất, pháp luật ghi nhận quyền khiếu nại của các công dân, cơ quan, tổ chức đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan công quyền và cán bộ có thẩm quyền phát sinh trong các lĩnh vực khác nhau của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Thứ hai, người có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại hành chính là các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền của các cơ quan đó trong quá trình thực hiện công vụ đã ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại. Như vậy các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong các cơ quan đó vừa là người bị khiếu nại, vừa là người giải quyết khiếu nại, đây được xem là cơ chế “bộ trưởng – quan tòa”. Từ đó có thể thấy một hạn chế lớn của cơ chế này đó là thiếu một cơ quan tài phán độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính, không đảm bảo được quyền, lợi ích hợp pháp của các công dân, cơ quan tổ chức khi những quyền lợi đó bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật. Thứ ba, có nhiều văn bản pháp luật quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khác nhau trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại, do đó người dân có thể khiếu nại tới nhiều cơ quan khác nhau cùng lúc. Các khiếu nại này sau đó được chuyển tới cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đó, kết quả là quá trình giải quyết khiếu nại hành chính bị kéo dài, người khiếu nại phải mất rất nhiều thời gian để chờ đợi kết quả giải quyết. Thứ tư, có nhiều loại cơ quan nhà nước được trao quyền giải quyết khiếu nại hành chính, tuy nhiên trách nhiệm của từng cơ quan chưa được quy định một cách rõ ràng. Thêm vào đó quy trình giải quyết các khiếu nại hành chính lại không được công khai nên công dân không biết, không kiểm soát được quá trình giải quyết khiếu nại này. 2. Giai đoạn sau khi thành lập hệ thống Tòa hành chính và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực pháp luật đến nay Từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nhu cầu của thực tiễn đòi hỏi phải thiết lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp. Đáp ứng nhu cầu đó, các chuyên gia pháp lý đã tập trung nghiên cứu và tiến hành khảo sát thực tế các mô hình tài phán hành chính cũng như kinh nghiệm thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính trên thế giới để đưa ra mô hình phù hợp với điều kiện thực tế ở Việt Nam. Sau quá trình đó, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII (23/01/1995) đã 1 Trường Đại học luật Hà Nội, Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam, tr 28, NXB CAND, Hà Nội, 2008. 6 quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, trong đó giao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính. Và hệ thống Toà hành chính đã được thành lập bên cạnh các Toà chuyên trách khác. Như vậy, một thiết chế tài phán mới - thiết chế bảo vệ hữu hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân đã chính thức được thành lập. Với một hệ thống cơ quan tài phán hành chính mới ra đời đó là hệ thống Tòa hành chính nằm trong Tòa án nhân dân, cần phải có một hệ thống chính sách tương ứng để nó có thể vận hành và đi vào hoạt động một cách hữu hiệu. Do đó sau khi Toà hành chính được thành lập với tư cách là một Toà chuyên trách của Toà án nhân dân, ngày 21/5/1996, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (có hiệu lực từ ngày 01-7-1996) làm cơ sở cho hoạt động xét xử các vụ án hành chính. Trong quá trình thực thi, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 1998 và năm 2006. Việc Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành đã tạo ra một cơ chế mới để giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân khỏi sự vi phạm từ phía các cơ quan công quyền, đồng thời góp phần củng cố hoạt động đúng đắn của các cơ quan hành chính Nhà nước và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực quản lý Nhà nước. Tuy nhiên, kể từ khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đi vào cuộc sống đến nay, thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính cho thấy các quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ những bất cập nhất định, có những quy định mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác (Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố cáo ), một số quy định chưa rõ ràng và chưa đầy đủ, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, vấn đề chứng minh và chứng cứ Bên cạnh đó, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn có một hạn chế lớn đó là chưa có quy định về việc thi hành bản án, quyết định hành chính, trong khi đó đây một khâu rất quan trọng, có ý nghĩa đảm bảo tính hiệu lực của các phán quyết của Toà án trên thực tế, cũng như đảm bảo thiết thực quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Những hạn chế, bất cập nêu trên đã làm ảnh hưởng đến quá trình giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án thời gian qua, khiến cho việc giải quyết này vẫn còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, lòng tin của người dân vào cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tố tụng tại Tòa án vẫn còn chưa cao. Từ đó nhu cầu hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính được đặt ra ngày càng bức thiết… Bên cạnh đó, hội nhập quốc tế đang ngày càng diễn ra sâu rộng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội cũng đòi hỏi sự tương thích, phù hợp của pháp luật Việt Nam nói chung, pháp luật về Tố tụng hành chính nói riêng với các nguyên tắc và tư tưởng tiến bộ của pháp luật quốc tế. Từ những yêu cầu đó, việc pháp điển hoá các quy định về thủ tục giải quyết các vụ án Hành chính thành Luật Tố tụng hành chính với hiệu lực và tính chất pháp lý cao là cần thiết, nhằm đáp ứng nhu cầu thực tiễn cũng như đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam. 7 Phần thứ hai GIỚI THIỆU LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH I. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Luật Tố tụng hành chính cần thiết được ban hành bởi những lý do sau: 1. Thực trạng các khiếu kiện hành chính ngày càng gia tăng nhưng chưa có cơ chế giải quyết thỏa đáng Trong nhiều năm qua, số lượng vụ án hành chính mà hệ thống Tòa án nhân dân ở nước ta thụ lý và giải quyết có xu hướng tăng lên, năm sau cao hơn năm trước. Có thể thấy qua thống kê sau: - Năm 1998: Tổng số các vụ án đã thụ lý 282 vụ, đã xét xử 227 vụ, đạt tỷ lệ 80,5%. - Năm 1999: Tổng số các vụ án đã thụ lý 408 vụ, đã xét xử 319 vụ, đạt tỷ lệ 78,1%. - Năm 2000: Tổng số các vụ án đã thụ lý 539 vụ, đã giải quyết được 419 vụ đạt tỷ lệ 77,7%. - Năm 2001: Tổng số vụ án đã thụ lý là 803 vụ, đã giải quyết 564 vụ, đạt tỷ lệ 70,2%. - Năm 2002: Tổng số vụ án đã thụ lý là 1.308 vụ, đã giải quyết 770 vụ, đạt tỷ lệ 72,3%. - Năm 2003: Tổng số vụ án đã thụ lý là 1.458 vụ, đã giải quyết được 1.247 vụ án, đạt 86,6 %. - Năm 2004: Tổng số vụ án đã thụ lý là 1.746 vụ, đã giải quyết 1.524 vụ, đạt 87,3%. So với năm trước, các Toà án đã xét xử nhiều hơn 277 vụ, cao hơn 22% và vượt 2,3% so với chỉ tiêu đề ra từ đầu năm. Tỷ lệ các bản án, quyết định của Toà án cấp sơ thẩm bị huỷ là 3,22%, bị sửa là 5,97%. Tỷ lệ các bản án, quyết định của Toà án cấp phúc thẩm bị huỷ là 0,45%, bị sửa là 0,85%. - Năm 2005: Tổng số vụ án đã thụ lý là 1.361 vụ, đã giải quyết được 1.201 vụ, đạt 88,2%, cao hơn năm trước 0,9% và vượt 2,2% so với chỉ tiêu đề ra từ đầu năm. Tỷ lệ các bản án, quyết định giải quyết các vụ án hành chính bị huỷ là 6,8%, bị sửa là 5,7%. So với năm 2004, tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy tăng 3,1%, bị sửa giảm 0,9%. - Năm 2006: Tổng số vụ án đã thụ lý là 1.232 vụ, đã giải quyết được 1.081 vụ, đạt 87,7%, vượt 1,7% so với chỉ tiêu đề ra từ đầu năm. Tỷ lệ các bản án, quyết định giải quyết các vụ án hành chính bị huỷ là 6,2%, bị sửa là 4,7%. So với năm 2005, tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy giảm 0,2%, bị sửa giảm 1%. Trong đó, tỷ lệ các bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị hủy để giải quyết lại chiếm 9,3%, sửa chiếm 7%; tỷ lệ các bản án, quyết định của Tòa án cấp phúc thẩm bị hủy chiếm 2,3%, sửa chiếm 0,3%. - Năm 2007: Tổng số các vụ án đã thụ lý là 1.686 vụ, đã giải quyết 1.546 vụ án, đạt 91,7%, tăng hơn cùng kỳ năm trước 6,2% và vượt 6,7% so với chỉ tiêu đề ra. Tỷ lệ các bản án, quyết định giải quyết án hành chính bị huỷ là 6,27%, bị sửa là 3,75%. So với năm 2006, tỷ lệ các bản án, quyết định về hành chính bị hủy tăng 0,07%, bị sửa giảm 0,95%. 8 - Năm 2008: Tổng số các vụ án đã thụ lý là 1.399 vụ án hành chính; đã giải quyết 1.234 vụ, đạt tỉ lệ 88% vượt chỉ tiêu đề ra là 1%. Tỷ lệ các bản án, quyết định giải quyết án hành chính bị huỷ là 4,62%, bị sửa là 6%. 2 Qua những số liệu trên có thể thấy rằng số lượng vụ án hành chính mà Tòa án nhân dân thụ lý và giải quyết ngày càng tăng lên, tuy nhiên việc giải quyết này vẫn còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, lòng tin của người dân vào cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tố tụng tại Tòa án vẫn còn chưa cao. Bằng chứng đó là tuy số vụ việc khiếu kiện hành chính được thụ lý và giải quyết tại hệ thống Tòa án nhân dân tuy có tăng lên hàng năm nhưng còn rất khiêm tốn so với số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo mà các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý giải quyết. Mỗi năm, cơ quan hành chính nhà nước các cấp phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại. Chỉ tính riêng 03 năm từ 2006 - 2008, các cơ quan hành chính đã nhận được 303 nghìn đơn khiếu nại về gần 235 nghìn vụ việc. Cụ thể, Uỷ ban nhân dân các cấp đã tiếp nhận hơn 214.000 đơn khiếu nại về hơn 182 nghìn vụ việc, các Bộ ngành tiếp nhận gần 89.000 đơn về khoảng 53.000 vụ việc. Trong khi đó, số lượng các vụ kiện hành chính được giải quyết tại Tòa án nhân dân chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với các khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước. Báo cáo kết quả giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2008 cho biết, tại 28 tỉnh, thành phố, trong số xấp xỉ 57 nghìn vụ việc khiếu nại hành chính đã giải quyết thì chỉ có 310 vụ việc công dân khởi kiện ra tòa án. 3 Trước thực tế như vậy, vấn đề cần đặt ra và giải quyết là làm thế nào để nâng cao lòng tin của nhân dân vào cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay, bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích chính đáng của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi quyền, lợi ích chính đáng của họ bị xâm phạm bởi các cơ quan công quyền. Để làm được điều đó, không có cách nào khác là chúng ta cần phải không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật Tố tụng hành chính, hoàn thiện cơ chế Tố tụng hành chính, từ đó mới có thể nâng cao chất lượng hoạt động xét xử các vụ án hành chính và tạo niềm tin cho người dân vào cơ chế tài phán này. 2. Các quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ những hạn chế và bất cập Thứ nhất, một số quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính mâu thuẫn với quy định của các văn bản quy phạm pháp luật khác như Luật khiếu nại, tố cáo, Luật đất đai, Luật luật sư Theo quy định tại Điều 46 Luật khiếu nại, tố cáo (được sửa đổi, bổ sung năm 2005) thì kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần thứ hai mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án. Tuy nhiên, theo Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 (sau đây gọi tắt là Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính), công dân có quyền khởi kiện để Tòa án giải quyết vụ án hành chính về quản lý đất đai trong các trường hợp sau đây: - Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính do Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết 2 Tòa án nhân dân tối cao, Báo cáo tổng kết thực tiễn 12 năm hoạt động giải quyết các vụ án hành chính của ngành Tòa án nhân dân, số 210/TANDTC. 3 (http://moj.gov.vn/ct/tint uc/lists/nghin%20cu%20trao%20i/view_detail.aspx?ItemID=2766 ) 9 khiếu nại lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý và không tiếp tục khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; - Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó. Như vậy, đối với khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai, nếu khiếu nại do Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu mà không đồng ý thì người khiếu nại chỉ được chọn một trong hai phương thức, hoặc là khởi kiện ra Tòa án, hoặc là khiếu nại tiếp tục đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Nếu tiếp tục khiếu nại thì Tòa án sẽ từ chối thụ lý giải quyết. Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã dẫn chiếu việc giải quyết khiếu nại thực hiện theo Nghị định 84/2007/NĐ-CP như sau: - Trong thời hạn không quá 90 ngày kể từ ngày Ủy ban nhân dân cấp huyện có quyết định hành chính mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp huyện và cơ quan này có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo Luật khiếu nại, tố cáo; -Trong thời hạn không quá 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân cấp huyện mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện ra Tòa án hoặc khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Trường hợp khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại và quyết định giải quyết này là quyết định giải quyết lần hai . Như vậy, cả Luật khiếu nại, tố cáo và Luật đất đai đều cho phép người khiếu nại được khiếu nại lần hai trước khi khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án trong khi đó Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính lại hạn chế quyền khởi kiện của người khiếu nại. Nói cách khác, theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và Luật đất đai thì thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân rộng hơn so với quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. * Một ví dụ khác, theo quy định tại khoản 20 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục Tố tụng hành chính khiếu kiện quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban Chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư. Quy định này của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính xuất phát từ quy định tại khoản 2 Điều 41 Pháp lệnh luật sư năm 2001(đã hết hiệu lực), trong đó quy định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư mà đã được Chủ nhiệm Đoàn luật sư hoặc Chủ tịch Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư giải quyết nhưng vẫn còn khiếu nại. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ Tư pháp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại toà án theo quy định của pháp luật”. Pháp lệnh luật sư năm 2001 đã hết hiệu lực từ ngày Luật luật sư 2006 có hiệu lực thi hành (đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 29 tháng 6 năm 2006, có hiệu lực thi hành từ ngày 01-01-2007). Về việc khiếu nại quyết định kỷ luật luật sư, Điều 86 Luật này đã quy định: 10 [...]... quan tiến hành tố tụng" (Chương III) bên cạnh quy định về "Người tiến hành tố tụng" 2 Nội dung cơ bản của Luật Tố tụng hành chính 2.1 Phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng của Luật Tố tụng hành chính - Về phạm vi điều chỉnh: Luật Tố tụng hành chính quy định những nguyên tắc cơ bản trong Tố tụng hành chính; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng; quyền... thủ tục từ chối tiến hành tố tụng hoặc đề nghị thay đổi người tiến hành tố tụng; quyết định việc thay đổi người tiến hành tố tụng Khác với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định rất chi tiết, cụ thể về quyền, nghĩa vụ tố tụng của các cơ quan tiến hành tố tụng và 20 người tiến hành tố tụng Các cơ quan tiến hành Tố tụng hành chính gồm có Toà án nhân... tố tụng, cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan; trình tự, 17 thủ tục khởi kiện, giải quyết vụ án hành chính, thi hành án hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong Tố tụng hành chính (Điều 1) - Về đối tượng áp dụng của Luật Tố tụng hành chính: + Luật Tố tụng hành chính được áp dụng đối với mọi hoạt động Tố tụng hành chính trên toàn lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam + Luật Tố tụng. .. tiến hành tố tụng 2.4.1 Cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, pháp luật quy định địa vị pháp lý tố tụng cho một số cơ quan, cá nhân có quyền tiến hành những hoạt động mang tính quyền lực nhà nước nhằm giải quyết vụ án một cách khách quan, đúng pháp luật vụ án hành chính, những chủ thể này là các cơ quan tiến hành tố tụng và người tiến hành tố tụng. .. tiến hành tố tụng hoặc đề nghị thay đổi người tiến hành tố tụng tại phiên toà phải được ghi vào biên bản phiên toà 2.5 Người tham gia Tố tụng hành chính Người tham gia tố tụng là các cá nhân, tổ chức tham gia vào việc giải quyết vụ án hành chính với tư cách tố tụng độc lập, có những quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định theo quy định của pháp luật về Tố tụng hành chính Người tham gia Tố tụng hành chính. .. tụng hành chính là khả năng có các quyền, nghĩa vụ trong Tố tụng hành chính do pháp luật quy định Mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức có năng lực pháp luật Tố tụng hành chính như nhau trong việc yêu cầu Toà án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Năng lực hành vi Tố tụng 23 hành chính là khả năng tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ Tố tụng hành chính hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia Tố tụng hành. .. tố tụng khác (người đại diện hợp pháp của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người làm chứng, người giám định, người phiên dịch) 2.5.1 Đương sự trong vụ án hành chính Đối với đương sự trong vụ án hành chính, Luật Tố tụng hành chính đã quy định cụ thể về năng lực pháp luật Tố tụng hành chính và năng lực hành vi Tố tụng hành chính của đương sự Theo đó, năng lực pháp luật Tố. .. quyết các vụ án hành chính năm 1996 (11 chương với 76 Điều), Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã có sự thay đổi lớn về mặt kết cấu cũng như số lượng các chương, điều: Thứ nhất, các điều của Luật Tố tụng hành chính đều có tên gọi chứ không chỉ đơn thuần đánh số như Pháp lệnh So với Pháp lệnh, Luật Tố tụng hành chính có thêm 189 Điều (từ 76 Điều lên 265 Điều) Thứ hai, Luật Tố tụng hành chính có 7 chương... lựa chọn tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện ra Toà hành chính (khoản 1 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính) Tại khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính (sửa khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003): "Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính" Như vậy, với quy định về việc... như pháp luật đã đặt ra Chính vì lẽ đó, pháp luật quy định những trường hợp phải từ chối hoặc thay đổi người tiến hành tố tụng là rất cần thiết, đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính tiến hành đúng pháp luật, đem lại lợi ích cho xã hội cũng như bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của các đương sự trong vụ án Theo Điều 41 Luật Tố tụng hành chính, người tiến hành tố tụng phải từ chối tiến hành tố tụng . của Luật tổ chức To án nhân dân, trong đó To án nhân dân được trao chức năng xét xử các vụ án hành chính. Theo đó hệ thống To hành chính đã được thành lập bên cạnh các To chuyên trách khác. của Luật tổ chức To án nhân dân, trong đó giao cho To án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính. Và hệ thống To hành chính đã được thành lập bên cạnh các To chuyên trách khác vận hành và đi vào hoạt động một cách hữu hiệu. Do đó sau khi To hành chính được thành lập với tư cách là một To chuyên trách của To án nhân dân, ngày 21/5/1996, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã