Luận án hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo

CÁC TỪ VIẾT TẮT CBCC cán bộ công chức CCHC cải cách hành chính CNTT công nghệ thông tin ĐTBD đào tạo bồi dưỡng GDĐH giáo dục đại học GDĐT giáo dục và đào tạo GD,ĐT giáo dục, đào tạo GDTX

LỜI CẢM ƠN

Với tình cảm trân trọng nhất, tác giả Luận án xin bày tỏ lời cảm ơn chân thành, sâu sắc tới các nhà khoa học: PGS.TS Lưu Kiếm Thanh và PGS.TS Chu Hồng Thanh đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ Tác giả trong quá trình thực hiện luận án

Tác giả xin tỏ lòng biết ơn đối với Ban Giám đốc, các Thầy giáo, Cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình, chu đáo trong quá trình giảng dạy và truyền đạt kiến thức Xin cảm ơ n Ban Sau Đại học của Học viện đã tạo những điều kiện thuận lợi nhất cho tác giả trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành chương trình Tiến sĩ

Xin chân thành cảm ơn Vụ Pháp chế, Phòng Hành chính, Phòng Tổng hợp, Phòng Lưu trữ -Thư viện, Khách sạn Bộ GDĐT, Khoa Quản lý nhà nước- Trường Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà nội thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo Cảm ơn các đồng nghiệp, các bạn bè cùng khoá học Nghiên cứu sinh khóa 07, 08 - Học viện Hành chính Quốc gia và Gia đình của tác giả đã động viên, quan tâm giúp

đỡ, tạo mọi điều kiện trong quá trình học tập, hoàn thành luận án

Xin trân trọng cảm ơn GS.TSKH.NGND Nguyễn Văn Thâm cùng các nhà khoa học đã có những nhận xét, góp ý xác đáng, quý báu giúp cho tác giả hoàn thiện một cách tốt nhất luận án này

Kính mong tiếp tục nhận được sự góp ý của các nhà khoa học, các thầy cô giáo, các đồng nghiệp và các bạn bè để luận án ngày càng hữu ích hơn

Xin trân trọng cảm ơn !

Tác giả

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 4

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 5

4 Phương pháp nghiên cứu 6

5 Đóng góp khoa học của luận án 8

6 Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu 9

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 11

1.1 Những công trình nghiên cứu về hệ thống hóa văn bản 11

1.1.1 Sách, giáo trình 11

1.1.2 Tài liệu hội thảo khoa học 15

1.1.3 Luận án 17

1.2 Những công trình nghiên cứu liên quan đến hệ thống hóa văn bản của ngành 19

1.2.1 Sách, giáo trình, tài liệu, tạp chí 19

1.2.2 Kinh nghiệm hệ thống hóa từ một số quốc gia trên thế giới 24

1.2.3 Luận văn 28

1.3 Những vấn đề đặt ra cho đề tài luận án cần tiếp tục nghiên cứu 29

Tiểu kết Chương 1 31

Chương 2 CƠ SỞ KHOA HỌC HỆ THỐNG HOÁ VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO 32

2.1 Tổng quan về hệ thống văn bản, văn bản quản lý nhà nước và văn bản của một ngành 32

2.1.1 Văn bản và hệ thống hóa văn bản 32

2.1.2 Văn bản quản lý nhà nước 34

2.1.3 Hệ thống văn bản quản lý nhà nước của một ngành 40

2.1.4 Văn bản quản lý nhà nước ngành giáo dục, đào tạo 47

2.2 Hệ thống hóa văn bản 49

2.2.1 Rà soát văn bản 49

2.2.3 Mục đích của hệ thống hoá văn bản 51

2.2.4 Các hình thức hệ thống hóa văn bản pháp luật 53

2.3 Những vấn đề về hệ thống hóa văn bản của ngành 56

2.3.1 Cơ sở pháp lý của việc hệ thống hóa văn bản của ngành 56

2.3.2 Mục đích hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 58

2.3.3 Cơ sở thực tiễn của hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 60

2.3.4 Quy trình hệ thống hóa văn bản của ngành 63

2.3.5 Tiêu chí đánh giá hiệu quả và yếu tố tác động đến công tác hệ thống hóa văn bản của ngành giáo dục, đào tạo 66

2.4 Kinh nghiệm của nước ngoài và giá trị tham khảo cho hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo Việt Nam 69

Tiểu kết Chương 2 72

Chương 3 THỰC TRẠNG HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO 74

3.1 Tổng quan về Bộ GDĐT - Cơ quan quản lý nhà nước ngành GD,ĐT 74 3.1.1 Tóm lược lịch sử phát triển ngành giáo dục, đào tạo Việt Nam 74

3.1.2 Chức năng, nhiệm vụ của Bộ Giáo dục và Đào tạo 76

3.2 Thực trạng hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 81

3.2.1 Cơ sở pháp lý của hệ thống văn bản ngành giáo dục, đào tạo 81

3.2.2 Thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 82

3.2.3 Kết quả công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo từ 2008 đến nay 107

3.2.4 Kết quả của tập hợp hóa và pháp điển hóa pháp luật của Bộ GDĐT 116 3.3 Thực trạng nguồn lực để thực hiện công tác hệ thống hóa văn bản của ngành giáo dục, đào tạo 119

3.3.1 Thực trạng đội ngũ nhân sự 119

3.3.2 Thực trạng kinh phí và điều kiện vật chất 122

3.3.3 Thực trạng về ứng dụng công nghệ thông tin 124

3.4 Một số đánh giá, nhận định về công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo từ 2008 đến nay 125

3.4.1 Những ưu điểm chính 125

3.4.2 Những tồn tại, hạn chế 127

3.4.3 Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế 129

3.4.4 Bài học kinh nghiệm 130

Tiểu kết Chương 3 132

Chương 4 MỘT SỐ QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO 134

4.1 Quan điểm về hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 134

4.1.1 Đặt nhiệm vụ HTHVB ngành giáo dục, đào tạo như là một nhiệm vụ chính trị quan trọng thường xuyên của cơ quan quản lý đầu ngành 134

4.1.2 Xác định cụ thể, thích hợp mục tiêu của HTHVB ngành giáo dục, đào tạo 135

4.1.3 Nghiên cứu phương pháp, nội dung, yêu cầu HTHVB có tính đặc thù của ngành giáo dục, đào tạo 136

4.2 Một số giải pháp để đẩy mạnh công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 137

4.2.1 Tiếp tục hoàn thiện thể chế về hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 137

4.2.2 Nghiên cứu tổ chức khoa học hệ thống văn bản quản lý nhà nước ngành giáo dục, đào tạo 140

4.2.3 Kiện toàn tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện công tác quản lý, hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 141

4.2.4 Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 143

4.2.5 Xây dựng cơ chế tài chính hợp lý phục vụ công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 145

4.2.6 Xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo 146

Tiểu kết Chương 4 154

KẾT LUẬN 157 TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

CÁC TỪ VIẾT TẮT

CBCC cán bộ công chức CCHC cải cách hành chính

CNTT công nghệ thông tin ĐTBD đào tạo bồi dưỡng GDĐH giáo dục đại học GDĐT giáo dục và đào tạo GD,ĐT giáo dục, đào tạo GDTX giáo dục thường xuyên

HCCB hành chính cá biệt HCNN hành chính nhà nước HĐND Hội đồng nhân dân

HTVB Hệ thống văn bản HTHVB hệ thống hóa văn bản KTXH kinh tế - xã hội

QLNN Quản lý nhà nước QPPL Quy phạm pháp luật THCS Trung học cơ sở THPT Trung học phổ thông TTĐT Thông tin điện tử TTHC Thủ tục hành chính

UBND Uỷ ban nhân dân

UBTVQH Uỷ ban Thường vụ Quốc hội VBCN Văn bản chuyên ngành

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành Trung ương khoá XI tại Đại hội đại biểu lần thứ XII của Đảng khẳng định phải đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Theo định hướng chính trị của Đảng, các cơ quan nhà nước thời gian qua đã coi công tác xây dựng các

hệ thống văn bản quản lý, đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) như một nhiệm vụ thường xuyên và được tiến hành khá đồng bộ từ khâu ban hành văn bản của cơ quan quyền lực đến việc tổ chức thực hiện các văn bản,

rà soát và hệ thống hóa một cách khoa học Luật Ban hành VBQPPL được Quốc hội Khóa XIII thông qua ngày 22/6/20015 [61], đã thống nhất các đạo

luật hiện hành về ban hành VBQPPL, xác định trách nhiệm của các cơ quan,

tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, hệ thống hóa các văn bản đó Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thực hiện Luật Ban hành VBQPPL [36], trong đó có 34 Điều (từ Điều 137 đến Điều 171) quy định về nội dung, hình thức, phương pháp rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (HTHVBQPPL) Chế định này cho thấy tầm quan trọng của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản (HTHVB) pháp luật nhằm phục vụ thiết thực, trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Có thể khẳng định việc rà soát, HTHVB tốt sẽ góp phần tạo cơ sở để sửa đổi, bổ sung, thay thế, hoặc loại bỏ các quy định, các văn bản trái với Hiến pháp và các đạo luật, các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không phù hợp với tình hình phát triển của đất nước góp phần xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống nhất, bảo đảm tính

hợp hiến, hợp pháp Hoạt động này có tác dụng tạo cơ sở pháp lý cho sự đổi mới về chất và về lượng của hệ thống VBQPPL nói riêng và văn bản quản lý nhà nước (VBQLNN) nói chung

HTHVB của từng ngành và lĩnh vực quản lý nhà nước là một hoạt động nhằm giúp cho các cơ quan thực thi pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật và hoạt động quản lý Đồng thời

nó cũng tạo ra nền tảng đảm bảo cung cấp những thông tin cần thiết, chính xác cho hoạt động điều hành hành chính được thực hiện thống nhất, tuân thủ pháp luật và đạt được những hiệu quả tối ưu Ở phương diện đối tượng tác động, HTHVB cũng giúp cho người dân có điều kiện tiếp cận, theo dõi các quy định của pháp luật một cách thuận lợi khi họ quan tâm, góp phần thực hiện tốt khẩu hiệu: “Sống, làm việc theo Hiến pháp và pháp luật”

Tuy nhiên, trên thực tế việc HTHVB là một nhiệm vụ hoàn toàn không đơn giản Nó đòi hỏi các chủ thể khi tiến hành hệ thống hóa phải hiểu biết sâu sắc về hệ thống pháp luật, phải được trang bị các kỹ năng cần thiết để thực hiện các công việc đặt ra Đồng thời việc hệ thống hóa không chỉ tiến hành đối với tất cả các ngành, lĩnh vực, mà còn cần cụ thể hóa trong một phạm vi hoạt động nhất định, nhất là trong bối cảnh hiện nay khi mà khối lượng VBQLNN của từng ngành đã được ban hành hết sức đồ sộ Ngoài VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ Trung ương đến cơ sở, còn nhiều loại văn bản khác được ban hành với khối lượng rất lớn và thường xuyên, như: VBHC cá biệt, VBHC thông thường, văn bản chuyên ngành (VBCN)

Bản chất của HTHVB là sự rà soát các chế định về quản lý xã hội liên quan đến những lĩnh vực khác nhau của đời sống Vì thế hệ thống hóa VBQLNN, đặc biệt là các VBQPPL chưa bao giờ là một công việc đơn giản

mà đây phải là kết quả của một quá trình nghiên cứu công phu trên cả hai phương diện khoa học và thực tiễn

Các hệ thống văn bản ở nước ta hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế về cả nội dung cũng như hình thức thể hiện Chẳng hạn, đó là sự thiếu thống nhất giữa nội dung các văn bản khi điều chỉnh cùng một đối tượng, hoặc là sự trùng chéo lẫn nhau hay nhiều nội dung còn chưa phù hợp với thực tiễn đời sống,… Tất cả các loại hình văn bản khác nhau đòi hỏi phải có những yêu cầu khác nhau khi tiến hành hệ thống hóa, đặc biệt là đối với việc hệ thống hóa các văn bản của từng ngành Về lý luận cũng như về thực tiễn, nhiệm vụ này đều cần phải được nghiên cứu một cách cụ thể gắn với từng ngành, từng lĩnh vực khác nhau làm thế nào để việc triển khai thực hiện, đặc biệt là áp dụng pháp luật vào đời sống xã hội được thuận lợi, chính xác

Với ngành giáo dục, Đảng và Nhà nước ta luôn coi phát triển lĩnh vực này

là quốc sách hàng đầu và thường xuyên có sự chăm lo cho sự nghiệp trồng người của đất nước Ngành giáo dục, đào tạo của nước ta thời gian qua đã có những bước tiến rất đáng kể, đã phần nào đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn lịch sử của đất nước Để thúc đẩy quá trình phát triển của lĩnh vực này, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quan trọng, tạo cơ sở pháp lý cho triển khai các hoạt động giáo dục, đào tạo

Là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo Bộ GDĐT thường xuyên ban hành các loại văn bản, gồm: thông tư, quyết định, chỉ thị và các loại văn bản khác để hướng dẫn triển khai thực hiện VBQPPL của Nhà nước, của Chính phủ và để phục vụ cho công tác quản lý của ngành mình Những văn bản đó cùng với các loại văn bản khác của các cơ quan Nhà nước ban hành liên quan đến giáo dục, đào tạo đã tạo thành một

hệ thống VBQLNN nói chung về giáo dục, đào tạo Đây chính là một loại công

cụ quan trọng giúp ngành giáo dục, đào tạo (GD,ĐT) hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình do Đảng, Nhà nước và nhân dân giao phó

Yêu cầu cần có của một hệ thống văn bản là phải được tổ chức khoa học, phù hợp với yêu cầu tra cứu sử dụng, đồng thời phải phù hợp với pháp luật và đời sống xã hội,… Muốn vậy, mỗi ngành cần phải thực hiện tốt từ việc xây dựng các văn bản đến công tác kiểm tra, xử lý văn bản, đồng thời cũng phải làm tốt công tác rà soát, HTHVB Cần coi việc HTHVB của ngành là một nhiệm vụ tất yếu

Mặc dù từ trước đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về VBQPPL, về công tác quản lý văn bản cũng như đã có nhiều văn bản của Nhà nước đề cập đến vấn đề này, nhưng cho đến nay chưa có công trình nghiên cứu độc lập nào về HTHVB quản lý nói chung và của một ngành nói riêng

Ở đây có nhiều vấn đề đặt ra cần nghiên cứu giải quyết như nguyên tắc, yêu cầu, phương pháp HTHVB, các biện pháp nghiệp vụ cần thiết, các điều kiện và công cụ hỗ trợ,… Vấn đề là làm thế nào để công việc này được thực hiện một cách thuận lợi, phát hiện được những chồng chéo, sai sót, mâu thuẫn giữa các văn bản, tìm được nhanh chóng cách khắc phục tồn tại những hạn chế trong các văn bản của ngành Làm được điều này không chỉ có ích cho ngành mà nó còn giúp cho các ngành khác có kinh nghiệm khi tổ chức HTHVB quản lý (VBQL) của ngành mình

Xuất phát từ những lý do trên và để phục vụ cho ngành GD,ĐT, nghiên cứu

sinh lựa chọn đề tài: “Hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo” để nghiên

cứu và viết luận án tiến sĩ của mình theo chuyên ngành quản lý hành chính công

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

lực, hiệu quả quản lý nhà nước (QLNN) về giáo dục, đào tạo phục vụ cho nhiệm

vụ phát triển toàn diện nền giáo dục nước nhà

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu đề ra, luận án cần thực hiện những nhiệm vụ sau:

- Nghiên cứu tổng quan về HTHVB nói chung và văn bản của ngành giáo dục, đào tạo nói riêng để làm sáng tỏ ý nghĩa của hoạt động này;

- Nghiên cứu nguyên tắc, phương pháp của hoạt động hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo;

- Phân tích , đánh giá thực trạng hệ thống hoá văn bản ngành giáo dục, đào tạo, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân;

- Đề xuất giải pháp để đẩy mạnh công tác HTHVB của ngành GD,ĐT nhằm giúp cho việc sử dụng văn bản vào quá tr ình hoạt động của ngành trong thời gian tới hiệu lực, hiệu quả hơn

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là hệ thống văn bản ngành giáo dục, đào tạo

- Về thời gian: Đề tài thu thập tài liệu phục vụ cho việc đánh giá thực trạng công tác hệ thống hoá văn bản của ngành giáo dục, đào tạo trong giai đoạn từ 2008 đến nay

(Năm 2008 là năm có Quyết định số 69/2008/QĐ-BGDĐT ngày 22 tháng

12 năm 2008 của Bộ trưởng BGDĐT về việc công bố danh mục VBQPPL do Bộ Giáo dục, Bộ Đại học và Trung học Chuyên nghiệp, Bộ GDĐT ban hành từ năm

1975 đến năm 2006 về hoạt động của trường sư phạm hết hiệu lực Đồng thời cũng là năm Quốc hội ban hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008, số 17/2008/QH12)

4 Phương pháp nghiên cứu

4.1 Cơ sở phương pháp luận:

Luận án được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện

chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin

- Tác giả đã dựa vào các nguyên lý chung của nhận thức biện chứng duy vật đánh giá tác động của hệ thống văn bản trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của ngành GD,ĐT Trong quá trình cải cách hành chính nhà nước nhiệm vụ rà soát HTHVB cũng đồng thời được đánh giá theo

quan điểm này

- Đây cũng là cơ sở để tác giả để xem xét vai trò của VBQLNN trong hoạt động quản lý và gắn kết chúng với mục tiêu chung là nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của một ngành, một lĩnh vực cụ thể

- Phép biện chứng duy vật lịch sử giúp cho tác giả tiếp cận quá trình hình thành và phát triển văn bản quản lý ngành giáo dục, đào tạo và việc hệ thống hóa chúng được xem xét trong mối quan hệ biện chứng giữa các nhóm VBQLNN về giáo dục, đào tạo gắn với từng giai đoạn lịch sử của đất nước và đặc điểm cụ thể của mỗi loại văn bản;

- Trên cơ sở phép biện chứng, luận án còn dựa vào hệ thống quan điểm, định hướng của Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới, nhất là các quan điểm về đổi mới quản lý nhà nước, xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển, cải cách hành chính để đưa ra các giải pháp tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật của ngành giáo dục, đào tạo trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN)

4.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể:

- Để nghiên cứu cơ sở lý luận về văn bản quản lý của nhà nước nói chung

và VBQLNN đối với ngành giáo dục, đào tạo nói riêng, luận án sử dụng chủ yếu

là phương pháp khảo cứu tài liệu, dữ liệu Phương pháp này đã được tác giả đã sử dụng để tìm ra đặc điểm của từng loại tài liệu và những vấn đề còn tồn tại hiện nay cần khắc phục

- Luận án cũng sử dụng phương pháp phân tích, thống kê, phương pháp phân loại và phương pháp hệ thống để xem xét hệ thống VBQLNN nói chung và văn bản ngành giáo dục, đào tạo nói riêng Phương pháp thống kê nhằm tập hợp

và phân loại các nhóm văn bản đã được kiểm tra, rà soát, giúp tác giả nắm được số lượng văn bản của ngành đã ban hành qua từng năm, cũng như từng loại

cụ thể dùng làm dữ liệu để nghiên cứu đề tài Luận án Phương pháp hệ thống và phương pháp phân loại được dùng để nghiên cứu các mối quan hệ giữa các nhóm văn bản của cùng hệ thống và giữa các hệ thống khác nhau nhận diện các văn bản thuộc hay không thuộc một hệ thống văn bản nhất định, sự hình thành các hệ thống văn bản trong thực tế

- Phương pháp điều tra xã hội học: Để có cơ sở đánh giá thực trạng và hoàn thiện HTHVB của ngành, tác giả đã tiến hành khảo sát thực tế thông

qua “Phiếu hỏi” (Xem tại Phụ lục V, Bảng 1, Bảng 2 và Bảng 3) để lấy ý

kiến từ những GS, PGS, TS, chuyên gia, những người đã và đang tham gia quản lý nhà nước trong ngành giáo dục, đào tạo; những người đã và đang

trực tiếp làm việc tại các cơ sở đào tạo; những người đang tham gia trực tiếp trong lĩnh vực sọan thảo văn bản, quản lý văn bản, kiểm tra, rà soát, HTHVB

của ngành giáo dục, đào tạo và các ngành, lĩnh vực khác…

Hệ thống các câu hỏi trong phiếu được thiết kế theo một số nội dung

cơ bản của quản lý nhà nước liên quan đến xây dựng hệ thống văn bản QLNN của ngành, rà soát, HTHVB của ngành Kết quả điều tra được dùng

để làm tài liệu nghiên cứu thứ cấp trong đánh giá thực trạng và định hướng xây dựng giải pháp nhằm đẩy mạnh công tác HTHVB ngành giáo dục, đào tạo

- Ngoài ra luận án còn sử dụng các phương pháp khác như: phương pháp so sánh, tổng hợp,… để nghiên cứu các vấn đề do thực tiễn đề ra

5 Đóng góp khoa học của luận án

- Đề xuất xây dựng bộ tiêu chí đánh giá về HTHVB của ngành

- Luận án có ý nghĩa quan trọng làm cơ sở khoa học cho quá trình xây dựng

và ban hành VBQLNN của ngành trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và xây dựng một Chính phủ kiến tạo phát triển

5.2 Đóng góp về thực tiễn:

- Luận án chỉ ra cơ sở thực tiễn cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQLNN của ngành giáo

khác nhau và trong hoạt động HTHVB của mỗi ngành

6 Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu

6.1 Giả thuyết khoa học:

- Hiện nay nhiệm vụ xây dựng hệ thống văn bản quản lý của nhiều ngành, trong đó có ngành giáo dục, đào tạo vẫn chưa được chú ý đúng mức; nhiều văn bản còn chứa đựng các quy phạm chồng chéo, nội dung bất cập; chất lượng của các loại văn bản chưa đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước; sử dụng văn bản pháp luật còn kém hiệu lực, hiệu quả Cần có sự nghiên cứu để việc HTHVB của ngành được thực hiện tốt

- Đội ngũ ngũ cán bộ, công chức, viên chức tham gia vào công tác xây dựng, tổ chức thực hiện, đánh giá, rà soát HTHVB còn nhiều hạn chế về năng lực, nghiệp vụ chuyên môn, Kết quả nghiên cứu sẽ giúp cho đội ngũ này có những bài học kinh nghiệm trong quá trình thực thi công vụ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về công tác HTHVB của ngành

- Hiện đã có không ít văn bản không phải là QPPL nhưng lại chứa đựng quy phạm đã được ban hành vượt cả thẩm quyền theo quy định của pháp luật Nếu tiến hành rà soát, hệ thống hóa cả các văn bản đó, chắc chắn nó sẽ giúp cho việc kiểm soát chặt chẽ và hạn chế việc ban hành các văn bản không đúng của ngành

Các hiện tượng tùy tiện, lạm dụng trong ban hành văn bản quản lý như đã nêu trên

sẽ có điều kiện để hạn chế

6.2 Câu hỏi nghiên cứu:

Luận án sẽ trả lời các câu hỏi sau:

1) Hệ thống văn bản quản lý nhà nước của ngành giáo dục, đào tạo là một công cụ pháp luật tất yếu cần xây dựng như thế nào để thực thi chức năng, nhiệm

vụ mà Nhà nước giao cho?

2) HTHVB ngành giáo dục, đào tạo có tác động ảnh hưởng như thế nào đến công tác quản lý chất lượng văn bản của ngành cũng như công tác quản lý nhà nước của Bộ GDĐT?

3) Tại sao cần hệ thống hóa VBQLNN nói chung mà không chỉ dừng lại ở

hệ thống VBQPPL của Bộ GDĐT?

4) Làm thế nào để công tác HTHVB của ngành giáo dục, đào tạo được thực hiện tốt góp phần khắc phục nhanh chóng những hạn chế của các văn bản do Bộ GDĐT ban hành để chúng được sử dụng có hiệu quả?

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục và Tài liệu tham khảo, Luận án

được kết cấu làm 4 chương gồm:

- Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến

đề tài luận án

- Chương 2: Cơ sở khoa học hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo

- Chương 3: Thực trạng hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo

- Chương 4: Một số quan điểm và giải pháp đẩy mạnh hệ thống hoá văn

bản ngành giáo dục, đào tạo

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ

LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1 Những công trình nghiên cứu về hệ thống hóa văn bản

1.1.1 Sách, giáo trình

Tìm hiểu về HTHVB, tác giả tiếp cận được một số công trình nghiên cứu các vấn đề có liên quan đến đề tài được công bố dưới nhiều hình thức, ở các cấp độ và giác độ khác nhau như: đề tài khoa học, sách tham khảo, luận

án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, các bài báo đăng trên tạp chí,

Dưới giác độ khoa học hành chính và khoa học pháp lý, xuất phát từ yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam để phục vụ các

nhiệm vụ xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN trong thời kỳ đổi mới đất nước, phát huy dân chủ, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế, vấn đề rà soát

và HTHVB nhằm kịp thời phát hiện và xử lý những văn bản không hợp hiến, hợp pháp của các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy Nhà nước đã được nhiều người nghiên cứu với nhiều mức độ khác nhau Dưới đây là tổng thuật một số công trình khoa học có tính chất đại diện

Trong các giáo trình lý luận chung về nhà nước và pháp luật dùng trong các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam nhiều nội dung liên quan đến hệ thống hóa VBQPPL cũng đã đề cập tới Phải kể đến:

- “Tổ chức đánh giá và sử dụng các HTVB quản lý nhà nước” của

Nguyễn Văn Thâm [75] Cuốn sách này đã nêu về việc rà soát và phát hiện những chồng chéo giữa văn bản hướng dẫn với văn bản được hướng dẫn

- Cuốn sách Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, PGS.TS Trần

Ngọc Đường, Tập 1, NXBCTQG, Hà Nội- 2000 [41, tr.238-239] , đã đề cập đến ý nghĩa và mục đích của công tác hệ thống hóa pháp luật nói chung Để phân

loại hệ thống VBQPPL có thể căn cứ vào hiệu lực pháp lý của văn bản và theo

đó VBQPPL sẽ được chia thành 2 loại: Văn bản luật; Văn bản dưới luật

Theo tác giả, hệ thống hóa văn bản QPPL có thể thực hiện trên cơ sở từng nhóm riêng nói trên Khi đó hoạt động pháp điển hóa sẽ diễn ra:

Về chủ thể: Pháp điển hoá chỉ có thể thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

Về kết quả của pháp điển hoá: sẽ có một VBQPPL có nội dung tổng hợp hơn và hiệu lực pháp lý cao hơn các văn bản trước đó điều chỉnh cùng một vấn đề

Như vậy tác phẩm của Trần Ngọc Đường đã đề cập đến hệ thống hóa VBQPPL một cách tổng thể mà chưa đề cập đến vấn đề HTHVB của một ngành cụ thể

- Một số công trình nghiên cứu trực tiếp liên quan đến hệ thống VBQLNN khác có thể kể ra như sau: Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy,

TS Lưu Kiếm Thanh, NXB Thống kê, Hà Nội – 2002[67]; Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nước, Lưu Kiếm Thanh, NXB Thống

kê, Hà Nội – 2002[68]; Xây dựng và ban hành văn bản QPPL, Lưu Kiếm Thanh, NXB Lao động, Hà Nội – 2006[70]; Hướng dẫn soạn thảo văn bản,

Nguyễn Đăng Dung, Hoàng Trọng Phiến, NXB Thống kê, Hà Nội –

1998[40]; Ban hành VBQLNN, Nguyễn Thế Quyền, NXB CAND, Hà Nội – 1996[51]; Soạn thảo và xử lý VBQLNN, Nguyễn Văn Thâm, NXB CTQG, Hà Nội – 2010[76]; Một số vấn đề về VBQLNN, lưu trữ-lịch sử và Quản lý Hành chính, Nguyễn Văn Thâm, NXBCT-HC, Hà Nội – 2011[79];…

Trong những công trình nghiên cứu trên, các tác giả đều nói đến việc rà soát văn bản và cho rằng đây là việc soát xét các VBQPPL đã ban hành nhằm phát hiện những VBQPPL mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội để xử lý bằng các hình thức thích hợp Hệ thống

hóa VBQPPL được hiểu là tập hợp, sắp xếp các VBQPPL đã được rà soát thành

hệ thống thống nhất theo các tiêu chí nhất định nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý từng đối tượng, từng ngành, lĩnh vực Kết quả hệ thống hóa là lập ra và công bố danh mục VBQPPL còn hiệu lực, hết hiệu lực giúp các chủ thể có căn cứ xây dựng và hoàn thiện pháp luật

Các công trình này cũng đã quan tâm đến việc phân loại văn bản QLNN để làm căn cứ cho việc HTHVB trên thực tế Theo đó, các công trình trên đã cho thấy: phân loại văn bản là áp dụng phương pháp khoa học để giúp cho mọi người

có thể đi sâu nhận biết một cách đầy đủ, cụ thể về các loại hình văn bản hình thành trong hoạt động của các cơ quan, đơn vị Để phân loại văn bản, người ta dựa trên một số tiêu chí nhất định

- Phân loại theo chủ thể ban hành văn bản Cụ thể:

+ Chia theo hệ cơ quan ban hành văn bản (hệ thống văn bản của cơ quan lập pháp, hệ thống văn bản của cơ quan hành pháp, hệ thống văn bản của cơ quan tư pháp) Chia ra như vậy sẽ dễ dàng cho việc tìm kiếm văn bản theo hệ cơ quan

+ Chia theo các cơ quan quản lý từng lĩnh vực, từng địa bàn (hệ thống văn bản hình thành trong hoạt động của một cơ quan)

+ Kết hợp với mối quan hệ giữa các cơ quan trong hoạt động quản lý Với loại này có thể chia làm 3 nhóm: Văn bản của cơ quan cấp trên ban hành, văn bản do chính cơ quan ban hành và văn bản do cơ quan cấp dưới ban hành

- Phân loại theo địa chỉ quản lý của văn bản: Theo cách này văn bản QLNN thông thường được chia làm 3 loại: Văn bản đi, văn bản đến, văn bản lưu hành nội bộ

- Phân loại theo đặc điểm hình thức văn bản Cụ thể:

+ Văn bản có tên gọi (gắn liền với công dụng và thẩm quyền ban hành văn bản)

+ Văn bản không có tên loại (hay còn gọi là công văn hành chính) Phân loại theo dạng này thường được thể hiện rõ tại khâu trình bày văn bản,

nó thể hiện được thẩm quyền ban hành văn bản (nếu là loại có tên gọi)

- Phân loại theo tên gọi của văn bản (Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị, công văn, thư phúc đáp, biên bản, biểu mẫu…): Cách thức này hay được sử dụng,

dễ tra tìm, nghiên cứu chuyên đề nào dó, đáp ứng cho yêu cầu soạn thảo, ban hành văn bản, thuận lợi cho lập hồ sơ và công tác văn thư…

- Phân loại theo mức độ chính xác của văn bản Phân loại theo cách này, thường người ta chia văn bản thành: Bản chính, bản sao (có giá trị như bản chính và bản phô tô), bản gốc (bản có chữ ký “tươi” của thủ trưởng cơ quan) Trước đây còn có thêm khái niệm bản thảo (với văn thư và lưu trữ thì loại này không có giá trị, nhưng đối với những người soạn thảo nó thì nó có giá trị để

so sánh) Những bản chính có độ chân thực cao (thông tin cấp 1), là nguồn sử liệu có giá trị nhất

- Phân loại theo kỹ thuật chế tác văn bản: Hình thức này thường được các kho lưu trữ quan tâm để có cách thức tổ chức bảo quản phù hợp (còn ở các cơ quan, đơn vị thì ít được chú ý) Có thể chia thành các nhóm: Những văn bản đánh máy (bản chữ ruy-băng có độ nét cao, có giá trị lưu trữ lâu dài); văn bản in rô-nê-ô; văn bản viết tay (chủ yếu là bản thảo, biên bản…); văn bản in vi tính (có in kim, in la-ze…)

- Phân loại theo mục đích soạn thảo, ban hành văn bản: Theo cách này người ta chia thành nhóm văn bản trình bày, đề nghị; nhóm văn bản hỏi, chất vấn; nhóm văn bản trao đổi; nhóm văn bản thống kê; nhóm văn bản mệnh lệnh… (chủ yếu áp dụng ở khâu đặt yêu cầu soạn thảo văn bản)

- Phân loại theo giá trị pháp lý của văn bản tức là căn cứ vào phạm vi hiệu lực về không gian hay thời gian của văn bản để chia thành các nhóm: Nhóm văn bản QPPL, nhóm văn bản áp dụng pháp luật, nhóm VBHC Trong

3 nhóm này, 2 nhóm đầu người ta thường ghép vào gọi là văn bản pháp luật vì

nó có giá trị pháp lý cao, còn nhóm VBHC chủ yếu mang tính chất chuyển tải quy định pháp luật hay trao đổi thông tin…

- Phân loại văn bản theo tính chất nội dung Với cách phân loại này, văn bản QLNN được chia ra làm 4 nhóm: Văn bản QPPL; VBHC; văn bản chuyên môn (các văn bản hướng dẫn các thao tác nghiệp vụ… như sổ sách, biểu mẫu…); văn bản kỹ thuật (các bản vẽ, các số liệu kỹ thuật, các đề tài…) Trong lưu trữ, 3 nhóm đầu người ta xếp thành một hệ thống gọi là tài liệu hành chính, và nhóm thứ 4 gọi là tài liệu khoa học kỹ thuật

Như vậy, các công trình trên đã mô tả, đã nghiên cứu về quy trình rà soát,

hệ thống văn bản và phương thức thực hiện; trách nhiệm rà soát, tổng hợp và phân loại văn bản rà soát; lập danh mục đề xuất xử lý văn bản gồm: đề nghị hủy bỏ, bãi

bỏ, công bố văn bản hết hiệu lực; đề nghị sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản thay thế

Tuy nhiên, việc thực hiện những công đoạn đó cụ thể như thế nào thì chưa được nghiên cứu và mô tả cụ thể Đặc biệt việc tạo sự liên thông, kết nối chặt chẽ giữa hoạt động rà soát, HTHVB với xây dựng và theo dõi thi hành pháp luật hầu như không được đề cập, nên dẫn tới tình trạng thiếu đồng bộ trong công tác rà soát, HTHVB, Do vậy, các công trình trên vẫn chưa thể hiện rõ việc loại bỏ các văn bản không còn phù hợp hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản hiện hành khác Nó cũng chưa chỉ ra các văn bản quản lý cần sửa đổi, bổ sung kịp thời hoặc các “khoảng trống” trong pháp luật cần được xử lý, nhất là trong quá trình HTHVB của một ngành nhất định Đó chính là điều mà luận án này sẽ tiếp tục nghiên cứu và làm rõ

1.1.2 Tài liệu hội thảo khoa học

- Tài liệu Hội thảo “Thẩm định văn bản pháp luật, rà soát văn bản,

hệ thống hóa và pháp điển hóa” tại Nhà Pháp luật Việt-Pháp,

Hà Nội năm 1999[55], đã công bố nhiều bài viết liên quan như:

“Hệ thống hoá, pháp điển hoá văn bản pháp luật”, “Tổ chức công tác pháp điển hóa” của Goulard, Thẩm phán Tham chính viện của Cộng hòa Pháp Các tác giả của các bài viết ở đây đã đề cập đến một phần HTHVB QPPL Nhưng chủ yếu đề cập đến hình thức là chủ yếu, còn nội dung hệ thống hóa thì ít đề cập đến mà tập trung đi sâu về pháp điển hóa

- Hội thảo “Kinh nghiệm so sánh pháp điển hóa của một số quốc gia trên thế giới” do Viện Khoa học Pháp lý tổ chức, năm 2006, với nhiều nhà khoa học tham gia: “Vài nét về pháp điển hoá ở Việt Nam” của Cao Xuân Phong, “Pháp điển hóa - Một số vấn đề cơ bản

về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam" của TS Lê Hồng Sơn, ThS Hoàng Văn Ánh, “Kinh nghiệm của các nước đối với vấn đề thu thập, rà soát và hệ thống hóa Luật hiện nay” của ông John Bentley, Chuyên gia pháp luật quốc tế

Dự án VIE/98/001, “Quan điểm của Canada về pháp điển hóa, kỹ thuật và kinh nghiệm” của Ông Bill Neison, Giáo sư danh dự Đại học Luật Victoria Các bài viết trên đã trình bày nhiều quan điểm mà tác giả luận án có thể tham khảo được về cách thức tiến hành pháp điển hóa ở Việt Nam và một số nước trên thế giới Những kinh nghiệm này nó sẽ giúp tác giả luận án có thêm những dữ liệu quan trọng bổ sung và hoàn thiện luận án của mình, nhất là cách thu thập, rà soát để tiến hành pháp điển hóa

- Liên quan đến vấn đề đang được nghiên cứu của luận án này, còn có một số bài báo khoa học đăng hoặc công bố rải rác trên các tạp chí, hội thảo: + Bài viết “Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN”, Hà Hùng Cường, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 139-140 tháng 1/2009, [39];

+ Elizabeth Catta, Hợp nhất VBQPPL và pháp điển hóa: Khái niệm và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, Kỷ yếu Hội thảo hợp nhất

VBQPPL, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp tổ chức tháng 2/2010, tr 5;

+ Hoàng Minh Hiếu, Thực trạng sửa đổi, bổ sung VBQPPL và yêu cầu hợp nhất VBQPPL sau khi sửa đổi, bổ sung, Kỷ yếu hội thảo khoa học hợp nhất VBQPPL, Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp tổ chức tháng 2/2010, tr 7;

+ Những vấn đề cơ bản của Dự thảo Pháp lệnh hợp nhất VBQPPL, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp, Kỷ yếu hội thảo về hợp nhất VBQPPL tổ chức ngày 3- 4/2/2010;

+ Pháp điển hóa về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 2009;

+ Kinh nghiệm quốc tế về pháp điển hóa và thí điểm pháp điển hóa ở Việt Nam - Văn phòng Quốc hội và Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ phối hợp tổ chức ngày 10/08/2010,…

Các tác giả trên đã nêu được những yêu cầu cơ bản trong quá trình thực hiện hệ thống hóa, đề cập nhiều đến công tác pháp điển hóa và các nội dung pháp điển hóa đã được đề cập đến một cách khá cụ thể Những kinh nghiệm trên sẽ được tác giả luận án tiếp thu nghiên cứu, bổ sung để hoàn thiện luận án của mình

1.1.3 Luận án

Về nghiên cứu làm luận án có Luận án tiến sỹ của nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Minh Hà với đề tài: "Pháp điển hoá pháp luật về ban hành văn bản QPPL" bảo vệ tại Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Khoa học và Xã hội Việt Nam- 2007 [42] Luận án này đã đề cập đến nhiệm vụ pháp điển hóa như một hướng hệ thống hóa nâng cao đang được các nhà khoa học quan tâm đặc biệt trong thời gian gần đây và đã có được những kết quả nghiên cứu bước đầu Pháp điển hóa là hình thức cao hơn, hoàn chỉnh hơn của công tác hệ

thống hóa pháp luật Luận án đã phân tích hai trường phái pháp điển hóa là pháp điển hóa nội dung (substantive codification) và pháp điển hóa hình thức (formal codification)

Pháp điển hóa về mặt nội dung được tác giả luận án định nghĩa là việc xây

dựng, soạn thảo một văn bản pháp luật mới trên cơ sở rà soát, hệ thống hoá, tập hợp các quy định ở nhiều VBQPPL hiện hành vào văn bản đó với sự sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn Việc xây dựng các Bộ luật của nước ta như Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự, Bộ luật lao động… được thực hiện theo hình thức pháp điển này Cách thức pháp điển này giống như hoạt động lập pháp thông thường

Pháp điển hóa hình thức (còn được gọi là pháp điển hóa không làm thay đổi nội dung văn bản) cũng theo tác giả Nguyễn Thị Minh Hà cho là

cách thức tập hợp, sắp xếp các QPPL đang có hiệu lực pháp luật tại nhiều văn bản khác nhau thành các bộ luật theo từng chủ đề, với bố cục logic, phù hợp,

có thể kèm theo những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau Về nguyên tắc, quá trình sửa đổi, điều chỉnh trong quá trình pháp điển hóa chỉ nhằm mục đích tạo nên sự hài hòa giữa các quy định, đảm bảo trật tự của bộ pháp điển mà không nhằm tới mục đích tạo ra những chính sách pháp luật mới và các quy định pháp luật đang có hiệu lực được tôn trọng một cách tối đa Tác giả cho biết ở nhiều nước, kết quả cuối cùng của quá trình pháp điển theo hình thức này (các bộ pháp điển) được cơ quan có thẩm quyền thông qua theo hình thức tương tự như xem xét, thông qua một văn bản pháp luật

Vì bộ pháp điển không quy định những chính sách pháp luật mới, nên

bộ pháp điển sẽ được thông qua nhanh chóng, không mất thời gian cho việc thảo luận, tranh cãi về chính sách Việc được cơ quan lập pháp thông qua chỉ mang ý nghĩa xác nhận giá trị pháp lý thi hành của bộ pháp điển, xác nhận

những quy định hiện hành, có hiệu lực trong một lĩnh vực cụ thể Tác giả luận

án đã nhận xét đúng đắn rằng, về tính chất, trong khi hoạt động lập pháp mang tính chính trị thì hoạt động pháp điển hóa mang nhiều tính kỹ thuật, làm cho các chính sách pháp luật được thể hiện dưới những hình thức logic, có hệ thống và dễ tiếp cận Vì vậy, có thể so sánh hoạt động làm luật như việc sản xuất ra các sản phẩm, còn hoạt động pháp điển hóa là việc đóng gói, sắp xếp, trưng bày sản phẩm, hàng hóa sao cho tiện lợi cho việc tiêu dùng

Luận án của Nguyễn Thị Minh Hà tuy không đề cập sâu đến HTHVB nhưng đã giúp cho tác giả luận án có thêm kinh nghiệm về việc khi đưa ra những nhóm văn bản để so sánh trong quá trình nghiên cứu thực hiện đề tài của mình

Nhìn chung các công trình nghiên cứu đã được đề cập trên đây vẫn chưa thực sự quan tâm đến vấn đề HTHVB của một ngành nhất định mà mới chỉ đề cập ở một góc độ nhất định nào đó Các công trình này chủ yếu đi vào những nội dung mang tính lý luận và thực tiễn của công tác pháp điển hoá Như vậy, vấn đề hệ thống hoá văn bản thuộc một lĩnh vực cụ thể, hay của một ngành cụ thể chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện

1.2 Những công trình nghiên cứu liên quan đến hệ thống hóa văn bản của ngành

1.2.1 Sách, giáo trình, tài liệu, tạp chí

- Về các công trình nghiên cứu liên quan đến sử dụng hệ thống VBQLNN, phải kể đến công trình nghiên cứu khá công phu về khung lý thuyết “Tổ chức đánh giá và sử dụng các hệ thống VBQLNN” của Nguyễn Văn Thâm trong cuốn soạn thảo và xử lý VBQLNN - Nhà Xuất bản CTQG,

2001 [75] Tác giả cuốn sách đã phân tích: Sở dĩ cần đặt ra yêu cầu đánh giá các văn bản hình thành trong hoạt động của các cơ quan là vì thực tế cho thấy việc sử dụng các văn bản thường xuất phát từ nhiều yêu cầu khác nhau Có

văn bản có yêu cầu phải triển khai toàn diện, có văn bản chỉ được sử dụng để tham khảo khi cần thiết Có văn bản có thời gian áp dụng lâu dài, nhưng cũng

có những văn bản chỉ có ý nghĩa nhất thời Có văn bản liên quan đến cả tập thể cơ quan, đến cộng đồng, nhưng cũng có những văn bản chỉ liên quan đến một cá nhân Điều này liên quan đến nội dung thực tế của văn bản và do vậy cần phải được đánh gíá thận trọng để sử dụng có hiệu quả đối với từng loại văn bản cụ thể Giải quyết tốt vấn đề này chắc chắn sẽ góp phần nâng cao được khả năng và hiệu quả sử dụng văn bản trong hoạt động của các cơ quan của bộ máy nhà nước Đồng thời cũng nhằm phát hiện những chồng chéo trong các văn bản đã được ban hành để xử lý kịp thời trong quá trình chỉ đạo công tác hàng ngày của các cơ quan, tổ chức cũng như trong việc xây dựng các chính sách mới Mục tiêu cụ thể ở đây là: Rà soát và phát hiện những chồng chéo giữa các văn bản thuộc một ngành quản lý nhà nước nhất định mà

cơ quan đang phải thực hiện Rà soát và phát hiện những chồng chéo giữa văn bản hướng dẫn với văn bản được hướng dẫn Ví dụ: Giữa thông tư với nghị định, với pháp lệnh, với luật, Rà soát và phát hiện những chồng chéo giữa văn bản của các cơ quan nhà nước địa phương với cơ quan Trung ương về cùng một vấn đề có liên quan để đề xuất cách khắc phục Rà soát và phát hiện những văn bản ban hành trái thẩm quyền theo luật định… Những văn bản ban hành trái thẩm quyền về bản chất là không có giá trị thi hành Tuy vậy, đây không phải là hiện tượng hiếm thấy trong các cơ quan của chúng ta thời gian qua Nó đã làm cho ý nghĩa của không ít văn bản bị hạ thấp rất nhiều Cùng với những văn bản bị chồng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau, mâu thuẫn với văn bản của cấp trên, việc ban hành văn bản trái thẩm quyền nhiều khi đã gây ra những hậu quả nghiêm trọng Trong quá trình sử dụng văn bản để phục vụ cho hoạt động quản lý của các cơ quan trong bộ máy nhà nước việc đánh giá

chính xác tình hình vừa nói trên là rất cần thiết và có ý nghĩa nhiều mặt…

Như vậy, công trình của Nguyễn Văn Thâm đã làm rõ các vấn đề về mục tiêu, nguyên tắc, phương pháp, tiêu chuẩn rà soát để đánh giá các hệ thống

văn bản, nhưng còn HTHVB của một ngành cụ thể thì vẫn chưa đề cập đến

Từ nghiên cứu các công trình kể trên, tác giả luận án nhận thấy việc hệ thống hóa VBQPPL đã được quan tâm nghiên cứu, nhưng vẫn chưa tìm thấy một công trình nào đề cập đi sâu đến vấn đề HTHVB quản lý nói chung của một ngành Các công trình nghiên cứu kể trên cho thấy các tác giả vẫn chưa quan tâm để nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện về HTHVB của một ngành, một lĩnh vực cụ thể Đây vẫn là một khoảng trống cần nghiên cứu tiếp Tuy nhiên từ nghiên cứu các công trình trên đã giúp cho tác giả luận án có thêm kinh nghiệm, hiểu sâu sắc hơn về nhiều cách tiếp cận, thu thập, rà soát, đánh giá hệ thống văn bản Và cũng phải khẳng định rằng, chính các công trình đó đã đưa ra nhiều gợi ý quan trọng, quý giá để tác giả luận án nghiên cứu khung lý thuyết cho việc hệ thống hoá văn bản nói chung và hệ thống văn bản của ngành giáo dục, đào tạo nói riêng ở nước ta

- “Những vấn đề cơ bản về hành chính nhà nước và chế độ công vụ, công chức”, Giáo trình của Bộ Nội vụ (2016) [16], dùng cho thi nâng ngạch

từ chuyên viên lên chuyên viên chính, NXB Chính trị quốc gia phát hành năm

2016 Giáo trình này xác định VBHC, VBCN đều là các bộ phận của VBQLNN Các tác giả của cuốn sách xác định rằng VBQLNN là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hoá) do các cơ quan quản

lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định

và được nhà nước đảm bảo thi hành bằng những hình thức khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân Văn bản quản lý hành chính nhà nước (QLHCNN) là một bộ phận của văn bản QLNN, bao gồm những văn bản của các cơ quan nhà nước (mà chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước) dùng

để đưa ra các quyết định và chuyển tải các thông tin quản lý trong hoạt động chấp hành và điều hành Các văn bản đặc thù thuộc thẩm quyền lập pháp (văn bản luật, văn bản dưới luật mang tính chất luật) hoặc thuộc thẩm quyền tư pháp (bản án, cáo trạng ) không phải là văn bản QLHCNN Còn VBCN được hình thành trong một số lĩnh vực cụ thể của quản lý nhà nước như tài chính, ngân hàng, giáo dục hoặc là các văn bản được hình thành trong các

cơ quan tư pháp và bảo vệ pháp luật Các loại văn bản này nhằm giúp cho các

cơ quan chuyên môn thực hiện một số chức năng được uỷ quyền, giúp thống nhất quản lý hoạt động chuyên môn

- “Ban hành VBQLNN” của Nguyễn Thế Quyền (1996), NXB CAND,

Hà Nội, 1996; “Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản” của Nguyễn Thế

Quyền, Lưu Kiếm Thanh (2004), NXB CAND, Hà Nội, 2004 [51; 52] phân

hệ thống VBQLNN thành 3 loại gồm: văn bản QPPL, VBHC và VBCN Các tác giả ở đây tập trung xem xét về văn bản QPPL, VBHC, VBCN và cho rằng trong các hệ thống văn bản này đã có những văn bản chứa đựng nội dung quy định về lĩnh vực quản lý của một bộ, ngành nhất định

- “Khắc phục tình trạng rối loạn trong hệ thống văn bản QPPL” bài

viết của PGS.TS Chu Hồng Thanh trong Tạp chí Luật sư số 5/2014 [73], cho rằng: Pháp luật sản xuất ra không đi vào cuộc sống như một nguy cơ hiện hữu, nhiều nhà lập pháp lập quy với không ít bối rối lại đang đòi hỏi “cuộc sống phải đi vào pháp luật” Số lượng văn bản quá nhiều, trong khi đó tính hệ thống, tính thực tiễn, chất lượng và tính khả thi của nhiều văn bản là những vấn đề cần phải được xem xét lại một cách thực sự nghiêm túc Khá nhiều VBQPPL với những quy định và những đề xuất phi thực tiễn, gây phản ứng trong công luận, tác động không tốt trong đời sống xã hội, gây thiệt hại ngân sách và chi phí tốn kém cho việc làm chính sách, xây dựng pháp luật, Ở đây tác giả đã đã khẳng định còn có những văn bản luật chưa đi vào phục vụ đời

sống xã hội cụ thể và nhất là chưa thể hiện vai trò, chức năng quản lý để giúp cho các bộ, ngành thực hiện nhiệm vụ của mình

- Các tác giả Liên bang Nga như Павлюк Л В Киселева Т И Воробьев Н И Справочник по делопроизводству, архивному делу 2000[99]; Стенюков М В Справочник по делопроизводству 2008[93]; Ларьков Н С Документоведение 2006[95]; Закон и его толкование - М

tới việc liên quan đến HTHVB của một ngành nào cụ thể

- Một số tác giả nghiên cứu của phương Tây, như: Reading beyond

Words.1995[100]; The elements of drafting Melbourne.1995 [102] cũng nhận thấy ngoài hệ thống VBQPPL còn có sự tồn tại khách quan của hệ thống VBHC và VBCN Mặc dù họ không đi sâu nghiên cứu, mà chỉ hướng dẫn

thực hành soạn thảo các văn bản đó trên cơ sở “mẫu”, “biểu” có sẵn, nhưng khái niệm “specialized documents”, “specialized texts” cũng chủ yếu chỉ ra

“lĩnh vực” chuyên biệt của văn bản, chứ chưa đề cập đến hệ thống văn bản của một lĩnh vực hay một ngành quản lý cụ thể

- “Một số giải pháp hoàn thiện HTVB chuyên ngành Giáo dục và đào tạo” Tạp chí Giáo dục, số 226 (kỳ 2- 11/2009) của tác giả Lưu Kiếm Thanh

và Tống Duy Tình [74], bài viết này đã nêu được vai trò quan trọng trong quản

lý nhà nước của nhóm văn bản chuyên ngành đối với Bộ GDĐT Từ đó đã đề xuất 8 giải pháp để xây dựng và hoàn thiện hệ thống VBCN của Bộ GDĐT Nhưng ở đây tác giả cũng chưa đi sâu nghiên cứu HTHVB của ngành giáo dục, đào tạo

1.2.2 Kinh nghiệm hệ thống hóa từ một số quốc gia trên thế giới

a) Ở Trung Quốc

Hai tác giả Bùi Thị Thanh Hằng và Đỗ Giang Nam - Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học, Tập 29, Số 3 (2013) tr.12-23 [47], đã nghiên cứu và cho rằng: Ngay từ đầu thập niên 80, khi bắt đầu thời kỳ cải cách mở cửa, chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch sang nền kinh tế thị trường, Trung Quốc đã nhận thức rõ sự cần thiết phải xây dựng khung pháp lý mới, hiện đại đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường Tuy nhiên, do chưa đủ sức để xây dựng ngay được Bộ Luật Dân sự (BLDS) hoàn hảo, nên Trung Quốc đã từng bước ban hành những đạo luật như: Những nguyên tắc chung về Luật dân sự (General Principles of the Civil law ) năm 1986 và một loạt các đạo luật chuyên biệt trong lĩnh vực dân sự Đến năm 1998, Ủy ban thường vụ Quốc Hội Trung Quốc đã chính thức thông qua chiến lược ba giai đoạn để tiến tới pháp điển

hóa pháp luật dân sự Trung Quốc vào năm 2010: Giai đoạn đầu tiên: Ban

hành và sửa đổi một số đạo luật dân sự quan trọng nhất để tạo ra khung pháp

lý cho nền kinh tế thị trường Giai đoạn thứ hai: Sửa đổi Những nguyên tắc

chung về Luật dân sự (General Principles of the Civil law (GPCL)) được ban hành năm 1986 với định hướng là sẽ biến GPCL thành Phần chung của Bộ

luật dân sự tương lai theo tinh thần Phần chung của mô hình Pandeckten Giai đoạn thứ ba: Giai đoạn hoàn thiện dự thảo Bộ luật dân sự Trung Quốc bằng

cách kết hợp một cách hệ thống và logic giữa phần chung của Bộ luật dân sự với tất cả các đạo luật chuyên biệt khác

Ngay khi tiến hành quá trình pháp điển hóa pháp luật dân sự ở Trung Quốc, có thể nói cuộc tranh luận về cấu trúc và cùng với nó là cuộc tranh luận

về triết lý của BLDS Trung Quốc đã diễn ra hết sức sôi nổi, gay gắt và thu hút được sự quan tâm đặc biệt của các học giả Trung Quốc cũng như thế giới…

Và cuối cùng họ đã thành công xây dựng được Bộ Luật mới hiện đại và có tầm ảnh hưởng lớn đối với nhiều nước trên thế giới

Từ cách làm này đã cho thấy khi thực hiện pháp điển hóa phải chuẩn bị

kỹ lưỡng, công phu, không vội vã… mà phải công khai để có thời gian tranh luận, phản biện để tìm ra giải pháp hiệu quả nhất thì sẽ thành công

b) Ở Cộng hòa Pháp

Theo một số tác giả “Báo cáo kết quả nghiên cứu về pháp điển hóa” thuộc dự án Hỗ trợ thể chế cho Việt Nam (ISP) do Hội đồng Châu Âu tài trợ năm 2010 [48], đã cho thấy: Hệ thống hóa là một khái niệm bao hàm về cả hình thức, nội dung của hoạt động xây dựng VBQPPL nói chung, trong khi pháp điển hóa chỉ đúng với một đạo luật cụ thể Có 3 hình thức pháp điển hóa như sau:

- Thứ nhất là việc soạn thảo một bộ luật về một vấn đề nhất định

- Thứ hai là pháp điển hóa luật hiện hành mà không thực hiện bổ sung, sửa đổi Mục đích của hình thức pháp điển hóa này là làm cho luật được rõ ràng hơn và tăng tính tiếp cận với bộ luật Với hình thức này, Pháp đã rà soát được một khối lượng lớn văn bản QPPL

- Hình thức ba là biên soạn lại, nghĩa là khi tiến hành Pháp điển hóa, một số quy định mới sẽ được bổ sung vào văn bản gốc Hình thức này được

sử dụng ở Pháp khi thấy cần thiết nhằm biên soạn và hoàn chỉnh bộ luật do có nhiều phần của bộ luật đã lỗi thời…

Trong quá trình tiến hành pháp điển hóa một bộ luật, dù phạm vi của bộ pháp điển có được mở rộng và xác định chi tiết đến đâu thì cũng không thể tránh khỏi có sự trùng lặp giữa các phần khác nhau của bộ pháp điển Trong quá trình đó, kỹ thuật dẫn chiếu sẽ được sử dụng Điều này đòi hỏi có sự kết nối giữa các chuyên gia pháp điển và tầm nhìn bao quát toàn bộ nội dung của các văn bản pháp luật liên quan

Để hỗ trợ cho quá trình xây dựng chi tiết các điều khoản của bộ pháp điển, Cộng hòa Pháp đã tiến hành xây dựng phần mềm Magic-Code Công dụng của phần mềm này là hỗ trợ về mặt kỹ thuật cho việc sắp xếp, điều chỉnh các QPPL bằng công cụ điện tử Với sự hỗ trợ của phần mềm, việc di chuyển, sắp xếp, tìm kiếm các điều khoản trong quá trình thực hiện các hoạt động pháp điển hóa sẽ trở nên dễ dàng hơn Hơn thế nữa, công dụng quan trọng nhất của phần mềm này là cho phép ghi lại toàn bộ quá trình pháp điển hóa, giải thích những lý do của việc sắp xếp các QPPL trong bộ pháp điển và

cả những kiến nghị, đề xuất cho bước thực hiện pháp điển về sau

Như vậy, chúng ta thấy muốn thực hiện được pháp điển hóa có hiệu quả thì ngoài các điều kiện khác cần phải có đội ngũ chuyên gia và kết hợp với công nghệ thông tin… Vì vậy nhà nước cần phải quan tâm đến việc đầu tư cả nguồn lực cũng như các điều kiện khác cho công việc này

c) Ở Hoa Kỳ

Theo nguồn từ Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp Việt Nam, ngày 24/10/2011 [91], “Một số kinh nghiệm pháp điển hóa của Hoa Kỳ” đã cho rằng:

Cho đến nay tại Hoa Kỳ tồn tại song song United States Code (U.S Code) – Bộ pháp điển gồm các đạo luật của Quốc hội và Code of Federal Regulations (C.F.R) Bộ pháp điển gồm các quy định của các cơ quan hành pháp liên bang Bộ pháp điển C.F.R được cập nhật mỗi năm một lần, trong đó

50 chủ đề chia thành bốn nhóm, mỗi quý cập nhật kiểu cuốn chiếu một nhóm Nếu trong một năm mà một chủ đề – quyển nào đó không có quy định mới thì

Cơ quan đăng ký liên bang chỉ in lại bìa để người đọc ghim ra ngoài bản cũ Biện pháp này giúp giảm chi phí in ấn, phát hành, ngoài ra, giúp người đọc biết ngay những lĩnh vực nào không có biến động về chính sách

Cơ sở dữ liệu Bộ pháp điển được cập nhật hàng ngày tại Cơ quan đăng

ký liên bang Cơ quan ban hành văn bản có trách nhiệm xác định những điều khoản sửa đổi, bổ sung trong bộ pháp điển, còn cơ quan đăng ký liên bang chỉ soát lại Bộ pháp điển điện tử được cập nhật hàng ngày, thường với độ trễ chỉ

1 - 2 ngày Do vậy, khi tra cứu Bộ pháp điển điện tử thì người dân có thể biết ngay những quy định mới nhất của pháp luật

Cái khó của công tác hệ thống hóa là làm thế nào tập hợp được tất cả các văn bản pháp luật liên quan đến một lĩnh vực cụ thể và phải sắp xếp lại văn bản theo một trật tự hợp lý, không sai sót, không bỏ sót và phải bảo đảm trung thành với các văn bản gốc Kết quả là chỉ cần nhìn vào một cuốn sách duy nhất là có thể tra cứu được tất cả các quy định hiện hành mà không phải tìm ở nhiều văn bản rải rác

Qua đây, cho thấy muốn để pháp điển hóa có kết quả thì đòi hỏi trong quá trình nghiên cứu và ứng dụng công nghệ luôn có sự thống nhất và phù hợp, phải đảm bảo trung thành với tất cả các văn bản gốc Vấn đề đặt ra làm sao nghiên cứu để đưa ra được một Tập hệ thống văn bản các các danh mục

cụ thể để mọi người sử dụng dễ nhất và nhanh nhất, hiệu quả nhất…

Từ tất cả kinh nghiệm của các nước đã được nghiên cứu ở trên giúp cho tác giả luận án có thêm kinh nghiệm về cách tiếp cận, thực hiện từng bước để đến đích cuối cùng của pháp điển hóa Mặc dù công tác HTHVB ở đây mới chỉ đề cập một cách chung chung, chưa đi vào cơ bản nhưng tác giả luận án

đã có thêm nhiều cách tiếp cận để so sánh, đối chiếu giữa các nhóm văn bản, giữa các hệ thống văn bản trong quá trình diễn giải luận án của mình Những kinh nghiệm trên nó còn giúp cho tác giả có thêm nhận thức, kiến thức kinh nghiệm tập hợp, rà soát hệ thống VBQPPL thực hiện pháp điển hóa Một khi

có kinh nghiệm tốt trong công tác này sẽ giúp cho công tác rà soát, HTHVB của ngành có điều kiện để đạt được hiệu quả theo mong muốn Đích cuối cùng của HTHVB là phải “Làm sao nghiên cứu để đưa ra được một Tập hệ thống văn bản với các danh mục cụ thể để mọi người sử dụng dễ nhất và nhanh nhất, hiệu quả nhất” Như vậy mục tiêu của Hệ thống hóa cũng có điểm song trùng với Pháp điển hóa là tạo điều kiện thuận lợi nhất giúp cho mọi người dễ tìm, dễ nhận biết nội dung, thể loại, hiệu lực văn bản mà một khi chúng ta cần đến nó

- Về hệ thống VBCN, tác giả Lưu Kiếm Thanh và Tống Duy Tình có bài viết “Một số giải pháp hoàn thiện hệ thống VBCN Giáo dục và đào tạo” Tạp

chí Giáo dục, số 226 (kỳ 2- 11/2009) [74] đã nêu được vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước của nhóm VBCN đối với Bộ GDĐT Từ đó đã đề xuất 8 giải pháp để xây dựng và hoàn thiện hệ thống VBCN của Bộ GDĐT Nhưng ở đây tác giả cũng chưa đi sâu nghiên cứu HTHVB của ngành giáo dục, đào tạo

1.2.3 Luận văn

“Xây dựng và hoàn thiện hệ thống VBCN của Bộ GDĐT”, Tống Duy Tình,

Luận văn Thạc sỹ chuyên ngành quản lý hành chính công, Hà Nội – 2009, [82] cho rằng: Nghiên cứu xây dựng hệ thống văn bản này có ý nghĩa quan trọng, làm cơ sở pháp lý cho sự đảm bảo, tăng cường kỷ luật hành chính và pháp

chế, nâng cao hiệu lực QLNN tại các bộ, ngành, góp phần bảo vệ các quyền

và lợi ích hợp pháp của công dân và các tổ chức…

Ở luận văn này tác giả đã bước đầu làm rõ khái niệm cơ bản và đề ra những yêu cầu thực hiện khi xây dựng hệ thống VBCN của một bộ, ngành Luận văn cũng đã đề cập đến việc rà soát, HTHVB chuyên ngành đối với lĩnh vực quản lý của ngành giáo dục, đào tạo Nhưng cũng chỉ mới ở bước đầu của vấn đề

mà thôi

1.3 Những vấn đề đặt ra cho đề tài luận án cần tiếp tục nghiên cứu

Như vậy, cho đến nay HTHVB của một ngành, nhìn chung chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập đến đầy đủ Nếu có liên quan thì cũng chỉ mới đề cập sơ bộ ban đầu Có thể nói đây là vấn đề hiện vẫn còn bỏ ngỏ, chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện cả về phương diện lý luận lẫn thực tiễn

Trước những yêu cầu đổi mới, phát triển đất nước theo xu thế hội nhập

và xây dựng chính phủ kiến tạo đang được xúc tiến hiện nay, thực hiện yêu cầu đổi mới căn bản, toàn diện của ngành, Bộ GDĐT luôn xác định ngành cũng là bộ phận hữu cơ của tiến trình cải cách hành chính chung của cả nước

Do vậy cần phải quan tâm xây dựng và hoàn thiện hệ thống VBQLNN của ngành, xem đây như là một nhiệm vụ cấp bách của quá trình cải cách Vì vậy việc thực hiện Hệ thống hoá văn bản đối với ngành giáo dục, đào tạo là một hoạt động hết sức cần thiết Để giải quyết nhiệm vụ này cần tiếp tục nghiên cứu những nội dung sau:

Thứ nhất, Làm rõ cơ sở lý luận của việc hình thành các nhóm văn bản

QLNN, gồm nhóm văn bản QPPL, VBHC và VBCN

Thứ hai, Làm rõ phạm vi của hệ thống văn bản QLNN một ngành cụ thể ở

đây là hệ thống văn bản của ngành giáo dục, đào tạo

Thứ ba, Làm sáng tỏ nội hàm thuật ngữ “HTHVB” xem nó là một hoạt

động chứ không đơn thuần chỉ là một khái niệm đơn giản Do vậy cần phải có minh chứng từ thực tiễn của công tác HTHVB ngành giáo dục, đào tạo Tìm ra những ưu điểm, tồn tại hạn chế và nguyên nhân của nó

Thứ tư, xác định các nhóm giải pháp, kiến nghị để đẩy mạnh công tác hệ

thống hoá văn bản ngành giáo dục, đào tạo Từ kinh nghiệm này cũng có thể các

bộ, ngành khác trong cả nước nghiên cứu vận dụng khi thực hiện HTHVB của ngành mình

Như vậy, xét dưới góc độ khoa học quản lý nói chung và quản lý công nói riêng, HTHVB là một hoạt động nhằm tạo ra công cụ cho các hoạt động trên Một khi các công cụ quản lý, trong đó có các hệ thống văn bản pháp luật được xây dựng và tổ chức một cách khoa học thì các nhiệm vụ của hoạt động quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói riêng sẽ có nhiều thuận lợi để giải quyết Ví

dụ, như: thu thập thông tin, ra quyết định, kiểm tra, tổ chức thực hiện hiệu quả,… Vì vậy hệ thống hóa VBQLNN cần phải được nghiên cứu, thực hiện và gắn với yêu cầu khoa học quản lý công

Tiểu kết Chương 1

Trên thực tế ở Việt Nam đã có nhiều công trình nghiên cứu về văn bản và văn bản QPPL, nhưng những công trình nghiên cứu hệ thống hóa VBQLNN của một ngành cụ thể trong đó có hệ thống văn bản ngành giáo dục, đào tạo thì dường như chưa được nghiên cứu Cũng cần phải thấy rằng, đối với nước ta việc HTHVB QPPL cũng là một chủ đề đang còn rất mới, được triển khai nghiên cứu chủ yếu trong khoảng hai thập niên trở lại đây Do vậy, việc nghiên cứu hệ thống hóa đối với các VBQLNN nói chung của một ngành, một lĩnh vực cụ thể lại càng trở nên mới mẻ hơn bao giờ hết, dường như chưa thu hút được sự quan tâm của các nhà nghiên cứu

Thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giáo dục, đào tạo, Bộ GDĐT

đã và đang quan tâm đến công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL thuộc lĩnh vực quản lý của mình Bộ đã ban hành một số văn bản để hướng dẫn, điều chỉnh các vấn đề thuộc lĩnh vực này Nhưng việc nghiên cứu cơ bản về HTHVB của ngành vẫn còn nhiều hạn chế, và vẫn chưa thật sự được quan tâm đúng mức, chưa xác định được tác động quan trọng của nó đối với hoạt động quản lý nhà nước trong hệ thống giáo dục quốc dân

Kế thừa và phát triển những nghiên cứu khoa học đã công bố, luận án này xác định các nhiệm vụ cụ thể cần tiếp tục nghiên cứu thuộc đề tài “Hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo” để triển khai nghiên cứu khung

lý thuyết và phân tích cơ sở lý luận cũng như thực tiễn HTHVB ngành giáo dục, đào tạo Trên cơ sở đó tác giả sẽ đưa ra các nhóm giải pháp để thực hiện

có hiệu quả cho công tác này của ngành giáo dục, đào tạo trong thời gian tới

Chương 2

CƠ SỞ KHOA HỌC HỆ THỐNG HOÁ VĂN BẢN

NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO

2.1 Tổng quan về hệ thống văn bản, văn bản quản lý nhà nước và văn bản của một ngành

2.1.1 Văn bản và hệ thống hóa văn bản

- Văn bản là một trong những phương tiện ghi tin, được sử dụng để cố định và truyền đạt thông tin nhằm mục đích thống nhất các thông tin và giúp cho việc sử dụng chúng được nhiều lần và thuận lợi trên một phạm vi rộng Như vậy, văn bản có bản chất là vật mang tin và được tạo nên do nhu cầu cố định và truyền đạt thông tin cho nhiều đối tượng Văn bản được tạo thành bởi hai yếu tố: nội dung thông tin và kỹ thuật ghi tin với những ký hiệu nhất định Trong hoạt động quản lý nói chung, văn bản vừa là sản phẩm vừa là phương tiện của các cơ quan, đoàn thể và các tổ chức kinh tế, xã hội Tất nhiên trong mỗi lĩnh vực nhất định, văn bản luôn có nét đặc thù riêng của mình Như vậy, văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học [83]

- Hệ thống văn bản: Các văn bản hình thành trong các hoạt động quản

lý lãnh đạo nói chung và quản lý nhà nước nói riêng, luôn luôn có mối liên hệ với nhau và tạo thành nhiều hệ thống với những đặc trưng riêng biệt Hiện nay chúng ta sử dụng nhiều HTVB cho hoạt động quản lý nhà nước, như HTVB chính trị, HTVB giáo dục, HTVB kinh tế, HTVB ngân hàng, HTVB pháp luật, HTVB của Đảng, HTVB của đoàn thể chính trị - xã hội, HTVB quản lý nhà nước,… Mỗi HTVB có những đặc điểm riêng biệt Như vậy, về hình thức của HTVB rất phong phú và đề tài để nghiên cứu cũng rất đa dạng HTVB quản lý nhà nước là một HTVB khá đồ sộ, gồm nhiều nhóm văn bản tạo nên Trên thực tế các văn bản được hình thành trong các hoạt động của đời

sống xã hội cũng như trong hoạt động quản lý, lãnh đạo nói chung và quản lý nhà nước nói riêng Chúng luôn có mối liên hệ với nhau và tạo thành nhiều hệ thống với những đặc trưng riêng biệt HTVB quản lý được hình thành theo các chức năng quản lý khác nhau hoặc theo từng phạm vi quản lý cụ thể Các HTVB có các giới hạn khác nhau được quy định bởi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan, tổ chức Ví dụ: Văn bản quản

lý nhà nước về lĩnh vực tài chính do Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo, về giáo

dục, đào tạo do Bộ GDĐT chủ trì soạn thảo, về y tế do Bộ Y tế,

Giới hạn của HTVB được xác định bởi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan, tổ chức đã tạo nên hệ thống đó trong hoạt động của mình hoặc theo mục tiêu sử dụng của các nhà quản lý Trên thực tế chúng ta dễ bắt gặp một số HTVB, như HTVB quản lý nhà nước; HTVB của Đảng; HTVB của đoàn thể chính trị xã hội,

Qua nghiên cứu hệ thống văn bản chúng ta thấy hệ thống văn bản quản

lý cũng có thể được xác định dựa trên các tổ chức bộ máy quản lý và phương pháp truyền đạt thông tin văn bản, hoặc xác định theo vị trí của cơ quan đó trong hệ thống quản lý chung Cũng có những hệ thống mà thành phần tài liệu của chúng đan xen với nhau Đôi khi sự trùng lặp thành phần của các hệ thống văn bản khác nhau không chỉ xảy ra giữa hai mà có khi còn giữa nhiều hệ thống Chính vì vậy đòi hỏi cần phải xác định rõ ràng giới hạn của các hệ thống văn bản mỗi khi sử dụng chúng vào các mục đích khác nhau

Xét một cách tổng quát, hệ thống văn bản là một tập hợp những văn bản hình thành trong hoạt động của một cơ quan hay một số cơ quan, đơn vị nhất định có liên quan và ảnh hưởng lẫn nhau, đồng thời có quan hệ nhất định về mặt pháp lý hoặc theo một đặc trưng nào đó (lĩnh vực chuyên môn, địa bàn tác động ) Giới hạn của hệ thống văn bản được xác định bởi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan, tổ chức đã tạo

nên hệ thống đó trong hoạt động của mình hoặc theo mục tiêu sử dụng của các nhà quản lý [76]

2.1.2 Văn bản quản lý nhà nước

2.1.2.1 Quan niệm về văn bản quản lý nhà nước

Văn bản quản lý là văn bản được hình thành và sử dụng trong hoạt động quản lý, chúng được sử dụng như một phương tiện để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hoặc các thông tin cần thiết hình thành trong quản

lý Tùy theo lĩnh vực hoạt động quản lý trong đời sống xã hội mà văn bản có những hình thức và nội dung khác nhau

Nhà nước với tư cách là một chủ thể đặc biệt được thành lập để giải quyết những vấn đề nảy sinh trong đời sống xã hội, đảm bảo trật tự trong cộng đồng, ổn định giá trị chung của xã hội để xã hội tồn tại và phát triển Để thực hiện chức năng quản lý của mình trước xã hội, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhiều loại văn bản làm công cụ, phương tiện quản lý các đối tượng và quá trình kinh tế-xã hội VBQLNN là những thông tin quản lý thành văn do các cơ quan nhà nước ban hành theo thẩm quyền, thủ tục và trình

tự nhất định nhằm điểu chỉnh các mối quan hệ quản lý hành chính qua lại giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức, các

cá nhân Căn cứ vào địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các cơ quan nhà nước khác nhau sẽ ban hành những loại văn bản khác nhau VBQLNN thể hiện ý chí, mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước đối với cấp dưới Đó là hình thức chuyển tải các quy định pháp luật vào đời sống; là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước VBQLNN do cơ quan nhà nước ban hành theo một thủ tục nhất định và sửa đổi theo luật định Trên một phương diện nào đó mà xét, có thể xem văn bản quản lý là một loại sản phẩm đặc thù của hoạt động quản lý Nhìn chung các văn bản quản lý thường mang một số yếu tố nổi bật sau đây