Báo cáo " Bản chất của cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước " ppt

nghiªn cøu - trao ®æi 8 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2009 TS. NguyÔn ThÞ Dung * 1. Mối quan hệ giữa chủ sở hữu doanh nghiệp và doanh nghiệp Trong quan hệ kinh doanh, tổ chức, cá nhân đầu tư vốn thành lập doanh nghiệp sẽ trở thành chủ sở hữu (hay đồng chủ sở hữu) của doanh nghiệp. Khi doanh nghiệp ra đời, doanh nghiệp và chủ sở hữu của nó là hai chủ thể pháp lí độc lập, có quan hệ với nhau về tài sản và về quản lí. Về tài sản, chủ sở hữu doanh nghiệp có quyền sở hữu đối với doanh nghiệp còn doanh nghiệp có quyền sở hữu đối với tài sản do chủ sở hữu đầu tư góp vốn vào doanh nghiệp và làm thủ tục chuyển giao quyền sở hữu tài sản góp vốn sang cho doanh nghiệp. Sự độc lập tài sản và tư cách pháp lí này là điều kiện tiên quyết để phân biệt quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp và quyền của chủ sở hữu, trong đó "quyền của chủ sở hữu được thể hiện cụ thể quyền và trách nhiệm đầu tư ban đầu, quyền định hướng chiến lược kinh doanh, quyền lựa chọn các chức danh quản lí quan trọng, quyền thành lập, tổ chức lại doanh nghiệp, quyền chuyển đổi sở hữu và giám sát phân phối kết quả thu nhập của doanh nghiệp". (1) Về quản lí của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp, nếu chủ sở hữu doanh nghiệp là cá nhân thì cá nhân đó trực tiếp quản lí điều hành hoặc thuê người quản lí điều hành doanh nghiệp. Nếu chủ sở hữu doanh nghiệp là tổ chức thì tổ chức đó cử đại diện của mình tham gia bộ máy quản lí điều hành hoạt động kinh doanh tại doanh nghiệp do mình góp vốn, bởi vì tổ chức đó không thể trực tiếp quyết định công việc kinh doanh của doanh nghiệp do mình góp vốn. Như vậy, thông qua người đại diện cho phần vốn góp tại doanh nghiệp, tổ chức góp vốn thực hiện các quyền của chủ sở hữu doanh nghiệp phù hợp với pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của loại hình doanh nghiệp đó. 2. Quan niệm về cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước Theo cách hiểu “cơ chế” là “cách thức theo đó một quá trình thực hiện", (2) các nội dung liên quan đến quá trình này sẽ hợp thành cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu tại doanh nghiệp. Đối với chủ sở hữu là nhà nước, cơ chế thực thi quyền của chủ sở hữu rất phức tạp, xuất phát từ các vấn đề phải giải quyết là: * Giảng viên chính Khoa pháp luật kinh tế Trường Đại học Luật Hà Nội nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 7/2009 9 Xác định rõ thiết chế đóng vai trò đại diện chủ sở hữu nhà nước; 2) Quy định nội dung thẩm quyền của các thiết chế đó; 3) Quy định mối quan hệ giữa các các thiết chế đại diện chủ sở hữu với bộ máy điều hành doanh nghiệp; 4) Phải có cơ chế giám sát của đại diện chủ sở hữu nhà nước Nói cách khác, khi tổng thể các vấn đề này cơ bản được giải quyết thì cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước cơ bản đã được hình thành. Như vậy, có thể hiểu rằng cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước là cách thức, theo đó quá trình thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước được tổ chức thực hiện. Do Nhà nước là thiết chế chính trị hiện diện thông qua hệ thống nhiều cơ quan (bộ máy nhà nước) nên quá trình thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước tất yếu phải thông qua cơ chế đại diện - giao quyền đại diện chủ sở hữu cho một hoặc một số cơ quan cụ thể nào đó. Điều này cho phép nhận định về mặt học thuật, khái niệm "thực thi quyền chủ sở hữu nhà nước" và khái niệm "thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước" có thể sử dụng thay thế nhau. Xuất phát từ góc độ này, cũng có thể hiểu rằng cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước là cách thức hay quá trình Nhà nước tổ chức thực hiện quyền của chủ sở hữu vốn đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp thông qua các thiết chế đại diện. 3. Đặc điểm của cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước Bản chất của cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp có vốn nhà nước được thể hiện qua một số đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, tính chất của cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp có vốn nhà nước là cách thức tổ chức, quản lí hoạt động đầu tư kinh doanh bằng nguồn vốn nhà nước. Đầu tư kinh doanh vốn nhà nước là phần nội dung quan trọng trong thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước. Các doanh nghiệp nhà nước được thành lập với sứ mệnh to lớn "là sức mạnh vật chất để nhà nước điều tiết và hướng dẫn nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đóng vai trò chủ đạo trong việc thực hiện các chính sách xã hội và ổn định chính trị-xã hội ". (3) Bản chất của việc thiết lập cụ thể cơ chế đại diện chủ sở hữu nhà nước là Nhà nước giao cho tổ chức, cá nhân nào làm đại diện chủ sở hữu, tổ chức cá nhân đó can thiệp, tác động như thế nào đến quá trình doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước vào hoạt động kinh doanh nhằm tránh được "tình trạng chủ hờ, mất dân chủ hoặc vô chủ trong quản lí doanh nghiệp nhà nước". (4) Thực tế cho thấy xác định không rõ, không đúng đại diện chủ sở hữu nhà nước sẽ dẫn đến tình trạng không ai chịu trách nhiệm cuối cùng về hoạt động của doanh nghiệp. Ông Nguyễn Trần Cung, Trưởng ban kinh tế vĩ mô - Viện nghiên cứu - trao đổi 10 tạp chí luật học số 7/2009 nghiờn cu qun lớ kinh t trung ng ch ra rng: " cụng ti trỏch nhim hu hn (TNHH) v cụng ti c phn, cỏc quyt nh c bn, quan trng nht thuc v ch s hu v c thụng qua bi i hi ng c ụng (vn, u t, chin lc, nhõn s ). cụng ti nh nc, cng nhng vn quan trng ú nhng mi c quan (Th tng, B ti chớnh, B ni v, B k hoch v u t ) quyt nh (mt vi vn ) mt cỏch riờng l theo quy trỡnh hnh chớnh, khụng c ch phi hp, khụng tiờu chun rừ rng v hp lớ. H qu l cỏc quyt nh rt chm v cng nhc, khụng tng thớch (chin lc khụng tng thớch vi vn, u t v ngi qun lớ, vn khụng tng thớch vi k hoch u t ). Cui cựng, khụng cú c quan, cỏ nhõn c th trc tip chu trỏch nhim v hiu qu hot ng ca khu vc doanh nghip nh nc núi chung v tng doanh nghip núi riờng". (5) Bờn cnh ú, vic xỏc nh khụng ỳng, khụng rừ thm quyn ca cỏc t chc, cỏ nhõn i din ch s hu nh nc cng s dn n tỡnh trng can thip, tỏc ng khụng phự hp n quyn kinh doanh ca doanh nghip m "c ch hnh chớnh ch qun" ó mt thi gp phi. Th hai, c s hỡnh thnh c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc trong doanh nghip cú vn nh nc l: Nh nc l ch u t vn. Mi ch th u t vn u s tr thnh ch s hu hay ng ch s hu doanh nghip v trong mi quan h vi doanh nghip, ch u t vn s thc hin quyn ca ch s hu nh quyt nh chin lc kinh doanh, quyt nh la chn ngi qun lớ doanh nghip, quyt nh t chc li hay chuyn i s hu doanh nghip Vi t cỏch l ch s hu ton b hay mt phn vn iu l ti doanh nghip cú vn nh nc, Nh nc thc hin cỏc quyn ca ch s hu ng thi vi chc nng qun lớ hnh chớnh nh nc. Nh vy, trong qun lớ ca Nh nc i vi doanh nghip, cú s phõn bit ni dung qun lớ nh nc tu thuc vo tớnh cht s hu ca doanh nghip ú. i vi doanh nghip cú vn nh nc, Nh nc va thc hin quyn qun lớ hnh chớnh va thc hin quyn ch s hu nh nc, trong khi ú, i vi cỏc doanh nghip ch do cỏc ch u t t nhõn gúp vn, Nh nc ch thc hin vai trũ qun lớ hnh chớnh nh nc m thụi. Khi thc hin quyn ca ch s hu nh nc, "thc t ó ch ra rng nu giao quyn t ch cho doanh nghip nh nc m khụng rng buc trỏch nhim ca doanh nghip i vi ch s hu v khụng xỏc lp quyn hn c th ca ch s hu i vi doanh nghip thỡ s loi b vai trũ ca ch s hu khi doanh nghip, tt yu dn n tỡnh trng tu tin, gõy tht thoỏt ti sn ca Nh nc". (6) Th ba, v cỏch thc thc hin, c ch thc thi quyn ch s hu nh nc trong doanh nghip cú vn nh nc c thc hin thụng qua c ch i din, c th l thụng qua cỏc thit ch thuc b mỏy nh nc hoc do Nh nc thnh lp. Trong thc tin hot ng u t trong nc v quc t, Nh nc cú th giao chc nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 7/2009 11 nng i din ch s hu nh nc cho mt hoc mt s c quan thuc b mỏy nh nc hoc thụng qua t chc kinh doanh do Nh nc thnh lp. õy l im khỏc bit ln v c ch thc hin quyn ca ch s hu i vi doanh nghip gia doanh nghip cú vn nh nc v doanh nghip cú vn u t t nhõn vỡ cỏc doanh nghip ny, t chc, cỏ nhõn l ch s hu cú th trc tip thc hin quyn nng ch s hu m khụng cn thụng qua c ch i din phc tp. Th t, phm vi thc hin c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc c gii hn ti doanh nghip cú vn nh nc. õy cn thit phõn bit "doanh nghip nh nc" v "doanh nghip cú vn nh nc", theo ú, doanh nghip cú vn nh nc cú phm vi rng hn, bao gm c doanh nghip do Nh nc u t ton b, doanh nghip do Nh nc u t vn gúp c phn chi phi v doanh nghip cú c phn, vn gúp ca nh nc nhng cha t mc chi phi (di 50% vn iu l). C ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc c xỏc lp tt c cỏc doanh nghip cú vn u t thuc s hu nh nc song tu thuc vo t l vn u t thuc s hu nh nc m c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc nhng doanh nghip ny cng cú s khỏc bit. 4. Phõn loi c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc ti doanh nghip cú vn nh nc - Xut phỏt t tớnh cht ca c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc trong doanh nghip cú vn nh nc (l cỏch thc t chc, qun lớ hot ng u t kinh doanh bng ngun vn nh nc), c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc bao gm hai loi, ú l: + C ch hnh chớnh ch qun: õy l loi c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc, theo ú, c quan qun lớ nh nc (thụng thng l b v c quan ngang b) thc hin chc nng qun lớ nh nc v chc nng i din ch s hu nh nc i vi doanh nghip nh nc. Vit Nam, c ch ny c ghi nhn ti cỏc vn bn phỏp lut nh: Quyt nh s 217/HBT ngy 14/11/1987 ban hnh cỏc chớnh sỏch i mi k hoch hoỏ v hch toỏn kinh doanh XHCN i vi xớ nghip quc doanh, Ngh nh s 50/HBT ngy 22/3/1988 ban hnh iu l xớ nghip cụng nghip quc doanh, Ngh nh s 98/HBT ngy 2/6/1988 quy nh v quyn lm ch ca tp th lao ng ti xớ nghip. Sau mt thi gian thc hin cỏc vn bn ny, "Chớnh ph cng ó quy nh li nhim v, quyn hn v trỏch nhim ca cỏc b trờn lnh vc qun lớ nh nc v kinh t (Ngh nh s 196/HBT ngy 11/12/1988 v Ngh nh s 115/CP ngy 2/3/1993) theo hng gim bt chc nng ca cỏc b xung cũn 4 nhim v l: quyt nh thnh lp, tỏch nhp, gii th doanh nghip nh nc; giao quyn s vn v ti sn cho doanh nghip nh nc; b nhim giỏm c, phú giỏm c doanh nghip; kim soỏt hot ng kinh doanh ca doanh nghip". (7) C ch hnh chớnh ch qun cú ngun gc hỡnh thnh t quỏ trỡnh chuyn i nn nghiên cứu - trao đổi 12 tạp chí luật học số 7/2009 kinh t k hoch hoỏ sang nn kinh t th trng, theo ú, doanh nghip nh nc t ch l nhng n v c nh nc cp phỏt vn, giao ch tiờu k hoch hot ng sn sut kinh doanh sang c ch hch toỏn kinh doanh t ch, t chu trỏch nhim. ng thi vi quỏ trỡnh ny, c quan hnh chớnh cp trờn ca doanh nghip khụng can thip trc tip vo hot ng kinh doanh ca doanh nghip nhng nm gi vai trũ "ch qun" v 2 phng din: ch qun hnh chớnh v i din ch s hu nh nc. + C ch qun lớ thụng qua quan h u t gúp vn (hay cũn gi l c ch ch qun ca ngi u t kinh doanh): õy l loi c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc, theo ú, Nh nc phõn cp thc hin quyn ca ch s hu nh nc cho t chc cú chc nng u t kinh doanh vn nh nc. T chc ny cú chc nng tip nhn, qun lớ, s dng vn thuc s hu nh nc vo u t kinh doanh v thc hin vai trũ ca ch s hu nh nc thụng qua quan h u t, gúp vn kinh doanh ti doanh nghip. Quan h gia ch s hu nh nc v doanh nghip c xỏc lp da trờn quan h u t ti chớnh ch khụng phi l quan h mang tớnh cht hnh chớnh, do ú, vic thnh lp t chc u t kinh doanh vn nh nc s lm hỡnh thnh c ch ch qun ca ngi u t kinh doanh. C ch ch qun thụng qua quan h u t ti chớnh l c ch cho phộp búc tỏch c qun lớ ca ch s hu vi qun lớ hnh chớnh nh nc. C ch ny cú ý ngha xỏc nh rừ: "Nh nc cú quyn li ca ngi s hu theo mc vn u t vo doanh nghip. Doanh nghip t ch kinh doanh, t chu l lói theo phỏp lut v cú trỏch nhim vi ngi u t l Nh nc. Chớnh quyn khụng can thip trc tip vo hot ng kinh doanh ca doanh nghip". (8) õy l khỏc bit cn bn so vi c ch hnh chớnh ch qun ó hỡnh thnh trong quỏ trỡnh chuyn i c ch qun lớ kinh t ng thi l mt trong nhng mc tiờu quan trng ca tin trỡnh i mi t chc qun lớ doanh nghip nh nc Vit Nam hin nay. Nhiu nh nghiờn cu kinh t cho rng, "ớt nht phi lm 3 vic c bn sau õy thit lp ch "ch qun" mi: mt l tỏch chc nng ch qun ra khi b mỏy thc hin chc nng qun lớ hnh chớnh nh nc; hai l thay c ch hnh chớnh thc hin chc nng ch qun sang c ch ca ngi u t kinh doanh; v ba l thc hin quyn ca ch s hu mt cỏch tp trung thng nht". (9) - Da vo phm vi thc hin c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc, cú th chia thnh: + C ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc trong doanh nghip cú 100% vn nh nc. Doanh nghip do nh nc u t ton b vn iu l l nhng doanh nghip thuc s hu 100% vn nh nc nh cụng ti nh nc, cụng ti TNHH nh nc mt thnh viờn, tng cụng ti nh nc. Yu t s hu mt ch ó quyt nh c trng ca c ch thc thi quyn i din ch s hu nh nc nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 7/2009 13 trong doanh nghiệp do Nhà nước đầu tư toàn bộ vốn điều lệ là Nhà nước độc lập thực hiện quyền chủ sở hữu đối với doanh nghiệp mà không phải chia sẻ quyền lực ấy với ai. + Cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp do nhà nước đầu tư một phần vốn điều lệ (nhà nước có cổ phần, vốn góp cùng với các cổ đông khác). Doanh nghiệp do nhà nước đầu tư một phần vốn điều lệ là doanh nghiệp có một phần vốn thuộc sở hữu nhà nước như công ti TNHH có từ hai thành viên, công ti cổ phần. Tỉ lệ vốn nhà nước ở các doanh nghiệp này có thể ở mức chi phối (trên 50% vốn điều lệ) hoặc không đạt mức chi phối. Nhà nước thực hiện quyền chủ sở hữu cùng với các đồng sở hữu chủ khác tuỳ thuộc vào tỉ lệ góp vốn đầu tư của Nhà nước vào doanh nghiệp. Đổi mới cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước ở Việt Nam hiện nay là nhiệm vụ trọng tâm của công cuộc cải cách doanh nghiệp nhà nước. Xuất phát từ nguyên tắc quyền quyết định thuộc về chủ sở hữu, ở công ti TNHH và công ti cổ phần, các quyết định cơ bản, quan trọng nhất (về vốn, dự án đầu tư, chiến lược phát triển, nhân sự ) đều thuộc về chủ sở hữu doanh nghiệp thông qua hội đồng thành viên hay đại hội đồng cổ đông. Ở công ti nhà nước, cũng những vấn đề đó nhưng do nhiều đầu mối quyết định (Thủ tướng chính phủ, Bộ tài chính, Bộ kế hoạch và đầu tư ) và quyết định riêng lẻ các vấn đề theo quy trình hành chính, ít cơ chế phối hợp. Hệ quả là các quyết định được thực hiện chậm, cứng nhắc, không đáp ứng được yêu cầu kinh doanh. Vấn đề đổi mới cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước được đặt ra hiện nay với nhiệm vụ căn bản là xóa bỏ chế độ "hành chính chủ quản" và thay thế nó bằng chế độ "chủ quản" mới, theo đó, cần phải tách chức năng "chủ quản" ra khỏi bộ máy thực hiện chức năng hành chính nhà nước, thay đổi cơ chế hành chính thực hiện chức năng "chủ quản" bằng cơ chế của người đầu tư kinh doanh và tất cả các quyền của chủ sở hữu phải được thực hiện một cách tập trung thống nhất./. (1).Xem: Xác lập đại diện sở hữu tài sản nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước, nguồn: http://www.mpi.gov.vn/ ttktxh.aspx?Lang=4&mabai=1537 (2).Xem: Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng - Trung tâm từ điển học, 1994. (3).Xem: Ban cán sự Đảng Chính phủ, Đề án tiếp tục đổi mới, sắp xếp nhà nước (2000) (trình Bộ chính trị), tr. 11 - 12. (4).Xem: Ban cán sự Đảng Chính phủ, Đề án tiếp tục đổi mới, sắp xếp nhà nước (2000) (trình Bộ chính trị), tr. 17. (5).Xem: http://vietnamnet.vn/service/printversion.vnn? article_id=700080 (6).Xem: Ban đổi mới doanh nghiệp trung ương (2000), Báo cáo tổng kết đổi mới và phát triển doanh nghiệp nhà nước từ 1986 đến nay, tr. 34. (7).Xem: Ban đổi mới doanh nghiệp trung ương (2000), Báo cáo tổng kết đổi mới và phát triển doanh nghiệp nhà nước từ 1986 đến nay, tr. 4. (8).Xem: Viện nghiên cứu quản lí kinh tế trung ương, Chính sách phát triển kinh tế - Kinh nghiệm và bài học của Trung Quốc, Tập 1, Nxb. Giao thông vận tải, tr. 130. (9).Xem: Bản tin môi trường kinh doanh - Trung tâm thông tin kinh tế phòng thương mại và công nghiệp Việt Nam http://www.kinhdoanh.com.vn/mtkd/So10/ 10_thaoluan01.htm . các thi t chế đại diện. 3. Đặc điểm của cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước Bản chất của cơ chế thực thi. hoạt động của loại hình doanh nghiệp đó. 2. Quan niệm về cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước Theo