Báo cáo " Kế thừa, phát triển và tìm kiếm yếu tố hợp lí trong xây dựng các pháp lệnh về xử lí vi phạm hành chính " doc

nghiên cứu - trao đổi 18 tạp chí luật học số tháng 3/2003 hà nớc ta là nhà nớc của dân nên pháp luật luôn thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Do đó, pháp luật thờng đợc nhân dân tự giác thực hiện. Tuy nhiên, vì nhiều lí do khác nhau, vẫn còn nhiều trờng hợp pháp luật bị vi phạm một cách cố ý hoặc vô ý. Các hành vi vi phạm pháp luật đều chứa đựng khả năng phá vỡ trật tự x hội, trực tiếp hoặc gián tiếp xâm hại các quyền và lợi ích chính đáng của Nhà nớc, x hội, tập thể và cá nhân. Chính vì thế, Nhà nớc rất chú ý bảo vệ pháp luật. Có nhiều quy định đợc ban hành với mục đích này, trong đó có những quy định về xử lí vi phạm hành chính. Vi phạm hành chính có tính nguy hiểm cho x hội không cao nh tội phạm nhng lại có tính phổ biến cả về loại vi phạm, số lợng vi phạm và chủ thể thực hiện hành vi vi phạm. Việc xác định hành vi nào là vi phạm hành chính, xử lí vi phạm hành chính nh thế nào có ý nghĩa cả về lí luận và thực tiễn, vừa có tính cấp bách, vừa có tính lâu dài. Nhà nớc ta đ ban hành nhiều văn bản pháp luật về xử lí vi phạm hành chính trong đó quan trọng là Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002. Chỉ hơn mời năm đ có tới ba pháp lệnh nối tiếp nhau quy định về xử lí vi phạm hành chính đ chứng minh tầm quan trọng của công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính cũng nh sự quan tâm của Nhà nớc về vấn đề này. Quá trình nghiên cứu thực tiễn đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính, đánh giá hiệu quả áp dụng pháp luật về xử lí vi phạm hành chính để hoàn thiện pháp luật thể hiện rõ qua những thay đổi không nhỏ của ba pháp lệnh kể trên. 1. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính - Thẩm quyền xử phạt thuộc về uỷ ban nhân dân hay chủ tịch uỷ ban nhân dân? Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 khi quy định cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đều xác định là uỷ ban nhân dân nhng khi nêu hình thức và mức phạt đợc áp dụng thì ngời đợc áp dụng lại là chủ tịch uỷ ban. Vậy thẩm quyền xử phạt thực chất là thuộc về ai? Về vấn đề này có hai quan điểm khác nhau: 1. Thẩm quyền thuộc về uỷ ban nhân dân vì Pháp lệnh quy định: 1. Các cơ quan nhà nớc có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính gồm: a. Uỷ ban nhân dân các cấp còn chủ tịch uỷ ban chỉ là ngời thay mặt uỷ ban để trực tiếp xử phạt; 2. Thẩm quyền xử phạt thuộc về chủ tịch vì hai pháp lệnh này đều xác định chủ tịch uỷ ban có quyền hoặc chủ tịch uỷ ban đợc phạt , việc quy định thẩm quyền xử phạt Nh N N * Giảng viên Khoa hành chính - nhà nớc Trờng đại học luật Hà Nội ThS. Bùi Thị Đào * nghiên cứu - trao đổi Tạ p chí luật học số tháng 3/2003 19 của uỷ ban chỉ có nghĩa rằng đây là cơ quan quản lí có thẩm quyền chung đợc phạt các vi phạm hành chính xảy ra ở bất kì lĩnh vực nào của đời sống x hội. Một trong những nguyên tắc của xử phạt vi phạm hành chính là xử phạt phải nhanh chóng, trong khi uỷ ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể và xử phạt vi phạm hành chính không thuộc bốn vấn đề uỷ ban nhân dân phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số (Điều 49 Luật tổ chức hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân). Mặt khác, xu hớng nâng cao trách nhiệm cá nhân và mở rộng thẩm quyền của chủ tịch uỷ ban là rất rõ ràng nên quy định xử phạt vi phạm hành chính thuộc về uỷ ban nhân dân là không cần thiết. Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 đ giải quyết vấn đề này bằng cách quy định trực tiếp thẩm quyền xử lí vi phạm hành chính của chủ tịch uỷ ban nhân dân. Mức phạt tiền tối đa chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh đợc áp dụng: Khoản 7 Điều 19 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 quy định: Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh đợc áp dụng tất cả các hình thức phạt và các biện pháp hành chính trong Pháp lệnh này quy định. Các hình thức phạt bao gồm cảnh cáo; phạt tiền; tớc quyền sử dụng giấy phép; tịch thu tang vật, phơng tiện vi phạm. Theo đó, chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh đợc phạt tiền và mức phạt tối thiểu là 1000 đồng nhng không khống chế mức tối đa. Nh trên đ nói, vi phạm hành chính là hành vi có tính nguy hiểm cho x hội không cao, mức phạt tiền là một trong những dấu hiệu phản ánh sự đánh giá của Nhà nớc về tính nguy hiểm cho x hội của vi phạm, xét cả về lí luận và thực tiễn, mức phạt tiền đối với ngời vi phạm hành chính chỉ có ý nghĩa khi đợc giới hạn ở một mức nào đó mà thôi. Cho nên, thẩm quyền phạt tiền của chủ tịch tỉnh không thể vô giới hạn. Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 đều đ quy định mức phạt tiền tối đa chủ tịch tỉnh đợc áp dụng. - Thẩm quyền phạt tiền tối đa đợc hiểu nh thế nào? Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 về thẩm quyền phạt tiền của từng chủ thể có quyền phạt hành chính đều quy định theo kiểu có quyền phạt tiền đến . Quy định này làm cho hoạt động xử lí vi phạm hành chính trên thực tế gặp khó khăn vì có nhiều cách hiểu khác nhau. Đặc biệt là trờng hợp một ngời thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính mà mỗi vi phạm đều phải chịu mức phạt trong giới hạn thẩm quyền của một chủ thể nhng cộng lại thành mức phạt chung lại cao hơn mức cao nhất mà chủ thể đó có quyền áp dụng. Khi đó có nhất thiết phải chuyển tới ngời có thẩm quyền xử phạt với mức cao hơn không, việc giữ lại để xử lí có bị coi là vợt quá thẩm quyền không? Thực chất, mức phạt tiền phản ánh mức độ nguy hiểm cho x hội và tính chất phức tạp của vi phạm. Quy định mức phạt tiền tối đa mỗi chủ thể có quyền áp dụng chính là xác định tính chất, mức độ phức tạp của vụ việc mà mỗi chủ thể có khả năng giải quyết thoả đáng. Việc một ngời thực hiện nhiều hành vi vi phạm không làm tăng mức độ nguy hiểm, độ phức tạp của từng hành vi hay vụ việc. Do vậy, mức phạt tiền tối đa mỗi chủ thể đợc áp dụng cần đợc hiểu là giới hạn mức phạt tiền đối với từng hành vi cụ thể. Cách hiểu này đợc khẳng định rõ trong nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt khi nghiên cứu - trao đổi 20 Tạp chí luật học số tháng 3/2003 một ngời thực hiện nhiều hành vi vi phạm nếu hình thức, mức xử phạt đợc quy định đối với từng hành vi đều thuộc thẩm quyền của ngời xử phạt thì thẩm quyền xử phạt vẫn thuộc ngời đó (Điều 42 Pháp lệnh 2002). 2. Hình thức xử phạt Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính phải đảm bảo mục đích trừng phạt, giáo dục, răn đe đồng thời vừa có giá trị xử lí trực tiếp, vừa ngăn chặn khả năng tiếp tục vi phạm. Đối với ngời nớc ngoài, ngoài những hình thức phạt nh cảnh cáo, phạt tiền thì hình thức trục xuất đáp ứng đợc tất cả những yêu cầu nói trên. Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 bổ sung hình thức trục xuất vừa là hình thức phạt chính, vừa là hình thức phạt bổ sung thể hiện thái độ kiên quyết đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật và sự sáng suốt trong việc lựa chọn những hình thức xử lí có hiệu quả đối với từng đối tợng vi phạm pháp luật của Nhà nớc ta. 3. Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là khoảng thời gian pháp luật quy định mà trong khoảng thời gian đó cơ quan nhà nớc có thẩm quyền có quyền xử phạt ngời vi phạm hành chính. Khi hết thời hiệu, ngời đ có hành vi vi phạm hành chính không bị xử phạt về hành vi đ thực hiện nữa. Sở dĩ hết thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính, ngời vi phạm không bị xử phạt vì hết khoảng thời gian đó, hành vi đ thực hiện đợc coi là mất tính nguy hiểm cho x hội. Độ dài của thời gian này tuỳ thuộc mức độ nguy hiểm cho x hội của hành vi. Mặc dù mức độ nguy hiểm cho x hội của vi phạm hành chính không cao song vi phạm hành chính rất đa dạng với mức độ nguy hiểm khác nhau nên quy định thời hiệu nh nhau đối với mọi vi phạm hành chính là không hợp lí. Mặt khác, xử lí vi phạm hành chính không chỉ nhằm mục đích trực tiếp là giáo dục, trừng trị ngời vi phạm và giáo dục chung mà còn nhằm thiết lập và duy trì trật tự x hội trong quản lí hành chính. Trong nhiều trờng hợp, tuy hành vi vi phạm đ hết thời hiệu nhng hậu quả của hành vi vẫn tồn tại làm phơng hại lợi ích x hội đòi hỏi phải đợc khắc phục. Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 phân chia vi phạm hành chính ra thành hai nhóm với thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính khác nhau và cho phép áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra khi vi phạm hành chính đ hết thời hiệu là một bớc tiến so với Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989. Cũng do tính nguy hiểm cho x hội của vi phạm hành chính không cao nên ý thức chống đối pháp luật của ngời vi phạm hành chính không biểu lộ một cách gay gắt, hơn nữa vi phạm hành chính có thể diễn ra ở những lĩnh vực x hội rất khác nhau nên quy định trong thời gian còn thời hiệu mà ngời vi phạm lại thực hiện hành vi vi phạm mới thì không áp dụng thời hiệu vừa là quy định quá khắt khe, vừa không hợp lí vì khi đó hành vi vi phạm sẽ không bao giờ hết thời hiệu. Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 đ sửa đổi, bổ sung quy định trong thời hạn của thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính cá nhân, tổ chức lại thực hiện vi phạm hành chính mới trong cùng lĩnh vực trớc đây đ vi phạm thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đợc tính lại kể từ thời điểm thực hiện vi phạm hành chính mới. Quy định này không chỉ biểu lộ thái độ nghiêm khắc của Nhà nớc đối với ngời vi phạm mà còn nâng cao trách nhiệm của ngời có thẩm quyền nghiên cứu - trao đổi Tạ p chí luật học số tháng 3/2003 21 trong phát hiện, xử lí vi phạm hành chính. 4. Nơi nộp tiền phạt Theo Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 ngời vi phạm hành chính bị phạt tiền phải nộp tiền phạt cho ngời có thẩm quyền xử phạt. Trên thực tế, điều này đ làm phát sinh tiêu cực trong xử lí vi phạm hành chính. Để hạn chế tiêu cực, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 nghiêm cấm việc thu tiền phạt tại chỗ, trong mọi trờng hợp, tiền phạt đều phải nộp tại nơi thu tiền phạt của kho bạc nhà nớc. Trong những trờng hợp vi phạm hành chính đơn giản, vi phạm tại những vùng xa xôi, hẻo lánh, trên sông, trên biển, những vùng đi lại khó khăn hay vi phạm ngoài giờ hành chính thì việc nộp tiền phạt tại điểm thu tiền phạt của kho bạc lại gây không ít khó khăn cho ngời bị xử phạt. Phải nói rằng rất khó có thể có đợc cách giải quyết toàn thiện, toàn mĩ mà chỉ có thể tìm giải pháp tối u trong những điều kiện có thể. Sự dung hoà những quy định của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995, trong Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 một mặt quy định tiền phạt phải nộp tại kho bạc nhà nớc, mặt khác cho phép ngời bị phạt nộp tiền phạt tại chỗ trong những trờng hợp nhất định vừa có khả năng ngăn ngừa tiêu cực, vừa tạo điều kiện thuận lợi cho ngời vi phạm khi nộp tiền phạt. Có thể nói, quá trình xây dựng ba pháp lệnh kể trên thể hiện nỗ lực tìm kiếm những yếu tố hợp lí thông qua quá trình thờng xuyên theo dõi, đánh giá khả năng tác động, tính khả thi của từng quy định và yêu cầu của thực tiễn đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính. Mỗi pháp lệnh ra đời đánh dấu bớc phát triển mới và là sự phát triển liên tục trên cơ sở kế thừa những yếu tố hợp lí của những quy định trớc. Tuy nhiên, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 vẫn còn một số vấn đề cần đợc xem xét tiếp, đó là: + Sự thiếu thống nhất của những quy định trong cùng một văn bản - Điều 43 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 quy định các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử lí vi phạm hành chính bao gồm: Tạm giữ ngời; tạm giữ tang vật, phơng tiện vi phạm hành chính; khám ngời; khám phơng tiện vận tải, đồ vật; khám nơi cất giấu tang vật, phơng tiện vi phạm hành chính; bảo lnh hành chính; quản lí ngời nớc ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất; truy tìm đối tợng phải chấp hành quyết định đa vào trờng giáo dỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong trờng hợp bỏ trốn. Theo quy định này, tạm giữ giấy phép lu hành phơng tiện, giấy phép lái xe hoặc giấy tờ cần thiết khác có liên quan là biện pháp bảo đảm xử lí vi phạm hành chính. Nhng biện pháp này không đợc đề cập trong Điều 43. Để đảm bảo tính thống nhất nội tại của văn bản, Điều 43 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 cần đợc bổ sung biện pháp này. - Tạm giữ phơng tiện vi phạm hành chính là biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm xử lí vi phạm hành chính. Khoản 1 Điều 46 quy định: Việc tạm giữ tang vật, phơng tiện vi phạm hành chính chỉ đợc áp dụng trong trờng hợp cần để xác minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử lí hoặc ngăn chặn ngay vi phạm hành chính. Nh vậy, tạm giữ phơng tiện vi phạm hành chính chỉ đợc áp dụng trong hai trờng hợp: nghiên cứu - trao đổi 22 Tạp chí luật học số tháng 3/2003 1. Cần để xác minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử lí; 2. Ngăn chặn ngay vi phạm hành chính, ngoài ra không còn đợc áp dụng trong trờng hợp nào khác. Tại khoản 3 Điều 57 thì ngời có thẩm quyền xử phạt có quyền tạm giữ phơng tiện vi phạm khi phạt tiền mà ngời bị phạt không có giấy phép lái xe hoặc giấy phép lu hành phơng tiện cho đến khi ngời đó chấp hành xong quyết định. Việc tạm giữ phơng tiện vi phạm trong trờng hợp này là cần thiết để bảo đảm xử lí vi phạm. Song rõ ràng trờng hợp này không thuộc hai trờng hợp nói trên nên khoản 1 Điều 46 cần bổ sung trờng hợp này. Tức là, tạm giữ phơng tiện vi phạm hành chính đợc áp dụng trong ba trờng hợp: 1. Cần để xác minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử lí; 2. Ngăn chặn ngay vi phạm hành chính; 3. Khi ngời vi phạm bị phạt tiền không có giấy phép lái xe, giấy phép lu hành phơng tiện. + Thời điểm tính thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính Thời điểm tính thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính có giá trị pháp lí rõ rệt vì đó là mốc thời gian để xác định khi nào thì ngời vi phạm hành chính không bị xử phạt nữa. Theo Điều 10, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đợc tính từ ngày vi phạm hành chính đợc thực hiện. Vấn đề đặt ra là cần hiểu ngày vi phạm hành chính đợc thực hiện là ngày nào. Trên thực tế, có vi phạm xảy ra trong chốc lát nh hành vi vợt đèn đỏ, có vi phạm xảy ra trong khoảng thời gian rất dài, có thể tới mấy năm nh vi phạm trong lĩnh vực tài chính, môi trờng, xây dựng Ngày vi phạm đợc thực hiện có thể hiểu là: - Ngày vi phạm bắt đầu đợc thực hiện, bất kể hành vi kéo dài bao lâu; - Ngày vi phạm chấm dứt, vi phạm đ hoàn thành và kết thúc một cách tự nhiên hoặc ngời vi phạm đ tự chấm dứt hành vi vi phạm; - Ngày vi phạm bị phát hiện và đình chỉ. Trong ba cách hiểu trên thì cách hiểu thứ nhất là sát nghĩa với cụm từ ngày vi phạm hành chính đợc thực hiện nhất. Nhng theo cách hiểu này, trờng hợp hành vi kéo dài thì có thể hành vi vẫn đang xảy ra nhng thời hiệu đ hết. Điều này không phản ánh đúng bản chất của thời hiệu và chắc hẳn đây không phải là ý tởng mà nhà làm luật muốn thể hiện. Hai cách hiểu sau rất ít sức thuyết phục về mặt ngữ nghĩa của cụm từ ngày vi phạm hành chính đợc thực hiện nhng lại phù hợp với thực tiễn đấu tranh phòng chống vi phạm hành chính và thời hiệu xử phạt khi đó mới thực sự có ý nghĩa. Vậy khi quy định thời hiệu này cần quy định là thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là một năm (hoặc hai năm) kể từ ngày vi phạm hành chính chấm dứt hoặc bị phát hiện thì mới thích hợp. Tóm lại, xây dựng pháp luật là hoạt động phức tạp, thực tiễn lại luôn biến động nên không thể ngay lập tức có đợc các quy định hoàn chỉnh. Hoàn thiện pháp luật là nhiệm vụ mang tính thờng xuyên. Thực hiện nhiệm vụ này cần quan tâm tới hai yêu cầu có tính nguyên tắc là: Bám sát sự vận động của x hội và yêu cầu quản lí đất nớc; không ngừng theo dõi, đánh giá giá trị thực tế của các văn bản pháp luật để phát hiện và đáp ứng kịp thời nhu cầu sửa đổi, bổ sung các văn bản hiện hành hay ban hành văn bản pháp luật mới./. . định của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995, trong Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm. quan trọng là Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002.