Tính cấp thiết của đề tài
Vi phạm hành chính là loại vi phạm pháp luật xảy ra khá phổ biến trong đời sống xã hội Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội của nó thấp hơn so với tội phạm nhưng vi phạm hành chính là hành vi gây thiệt hại tới lợi ích của nhà nước, của cộng đồng Chính vì lẽ đó mà công tác đấu tranh phòng và chống vi phạm hành chính luôn là vấn đề được quan tâm Từ trước đến nay, nhà nước đã ban hành khá nhiều các văn bản pháp luật quy định về vi phạm hành chính và biện pháp xử lý đối với vi phạm này Trong đó có thể kể đến các văn bản như: Sắc lệnh số 131/SL ngày 20 tháng 7 năm 1946 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký quy định việc truy tầm các sự phạm pháp; Sắc lệnh số 175/SL ngày 18 tháng 8 năm 1953 quy định các biện pháp quản chế hành chính; Nghị quyết số 49/NQ-TVQH năm 1961 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về tập trung giáo dục cải tạo những phần tử có hành vi nguy hại xã hội; Ngày 28 tháng 11 năm 1989, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành đã đánh dấu một bước phát triển mới của pháp luật Việt Nam về xử lý vi phạm hành chính Đến nay, sau nhiều lần sửa đổi, thay thế, năm
2012, Luật xử lý vi phạm hành chính được ban hành, góp phần nâng cao hiệu quả của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính Sau khi Luật xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực, các ngành, lĩnh vực đều đã chủ động ban hành Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong phạm vi ngành, lĩnh vực của mình theo thẩm quyền được giao Đối với ngành lưu trữ, trước khi Luật Lưu trữ có hiệu lực, việc xử phạt những vi phạm trong công tác lưu trữ cũng đã được đề cập tại Điều 29 Pháp lệnh Lưu trữ quốc gia năm 2001 và tại Điều 26 và Điều 27 Nghị định số 111/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Lưu trữ quốc gia Đến năm 2011, khi Luật Lưu trữ được ban hành, tại Điều 8 của Luật Lưu trữ cũng chỉ quy định một số hành vi bị nghiêm cấm bao gồm: chiếm đoạt, làm hỏng, làm mất tài liệu lưu trữ; làm giả, sửa chữa, làm sai lệch nội dung tài liệu lưu trữ; mua bán, chuyển giao, hủy trái phép tài liệu lưu trữ; sử dụng tài liệu lưu trữ vào mục đích xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân và mang tài liệu lưu trữ ra nước ngoài trái phép Đến nay, sau 04 năm kể từ ngày Luật Lưu trữ và sau 03 năm kể từ ngày Luật xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực, chưa có văn bản nào của nhà nước quy định cụ thể về các hành vi vi phạm pháp luật, biện pháp xử phạt đối với từng đối tượng, từng hành vi vi phạm trong công tác lưu trữ
Từ thực trạng công tác lưu trữ tại các cơ quan, tổ chức nói chung và các quan, tổ chức nhà nước cấp tỉnh nói riêng cho thấy, các hành vi vi phạm trong công tác lưu trữ ít nhiều đều xuất hiện trong hoạt động các cơ quan, tổ chức
Qua khảo sát, thanh tra, kiểm tra thực tế tại các cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước đã chỉ rõ những sai phạm trong quá trình thực hiện công tác lưu trữ như: không giao nộp hồ sơ, tài liệu vào lưu trữ cơ quan đúng thời hạn; tự ý tiêu hủy tài liệu trái phép, không theo đúng quy trình thủ tục; chiếm đoạt, làm hỏng, mất mát tài liệu lưu trữ; Sau khi thanh tra, kiểm tra, cơ quan quản lý đã có chỉ đạo, kết luận tại buổi làm việc và gửi văn bản chính thức đến các cơ quan, tổ chức được kiểm tra Tuy nhiên, hiệu quả sau thanh tra, kiểm tra còn chưa cao, sai phạm vẫn tiếp diễn
Theo quy định tại Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19 tháng
7 năm 2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính thì trong trường hợp cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc công vụ, nhiệm vụ được giao, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức Cơ quan nhà nước thực hiện hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, mà bị xử lý theo quy định của pháp luật có liên quan Tuy nhiên cho đến nay, trong các tiêu chí đánh giá công chức, viên chức hàng năm chưa coi các hành vi vi phạm trong công tác lưu trữ là một trong các tiêu chí đánh giá về mức độ hoàn thành công việc và chưa có quy định nào của nhà nước để cụ thể hóa quy định nói trên như: đối với cán bộ, công chức, viên chức trong trường hợp có các hành vi vi phạm trong công tác lưu trữ sẽ bị khiển trách, cảnh cáo, … Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan, tổ chức nhà nước cấp tỉnh chưa có Lưu trữ cơ quan hoặc có Lưu trữ cơ quan nhưng chưa thực hiện đúng các quy định của nhà nước về công tác này
Còn đối với các cá nhân, tổ chức khác thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật xử lý vi phạm hành chính thì hiện nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào điều chỉnh vấn đề này Điều này dẫn đến việc các quy định của nhà nước về công tác lưu trữ chưa được thực hiện nghiêm túc
Xuất phát từ lý do trên, chúng tôi chọn đề tài “Nghiên cứu áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ ở các cơ quan nhà nước cấp tỉnh” làm đề tài luận văn cao học của mình Trên cơ sở pháp lý hiện có và từ thực tế công tác lưu trữ từ các cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, chúng tôi xác định các hành vi vi phạm và đề xuất việc áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ nói chung.
Tình hình nghiên cứu
Cho đến nay đã có một số công trình nghiên cứu về chế tài xử phạt trong lĩnh vực văn thư, lưu trữ được quy định trong luật pháp các thời kỳ, như:
- Các đề tài nghiên cứu luật pháp của các triều đại phong kiến về công tác công văn giấy tờ: Hà Thị Thúy Hoàn, Luật pháp của triều Lê về công tác công văn giấy tờ qua Quốc triều hình luật năm 2000; Nguyễn Hoài Thu,
Những quy định và chế tài về công tác công văn, giấy tờ trong Hoàng Việt luật lệ, năm 2000; Nguyễn Thị Trang Nhung, Quốc triều hình luật và Hoàng Việt luật lệ với công tác công văn giấy tờ, năm 2004 và Trương Thị Nga, Chế tài về công tác công văn giấy tờ thời phong kiến Việt Nam - Bài học kinh nghiệm, năm 2008 Các đề tài trên chủ yếu nghiên cứu các quy định của nhà nước phong kiến về công tác công văn giấy tờ, trong đó có quy định về xử phạt nếu vi phạm Ví dụ: Một số quy định trong Quốc triều hình luật:“Thảo chiếu, chế mà quên nhầm hay viết chiếu, chế mà sai chữ thì xử phạt 60 trượng, thảo sai ý chỉ của nhà vua thì xử tội biếm hay tội đồ tùy theo trường hợp nặng nhẹ”; “Các quan, sảnh viện làm công văn, giấy tờ về việc ban thưởng chỉ dựa vào tờ khai của đương sự mà không xét rõ quan tước trong sổ gốc của từng người thì xử phạt 20 trượng”
- Các đề tài nghiên cứu về pháp luật thời kỳ hiện đại liên quan đến công tác công văn, giấy tờ: Nguyễn Quốc Dũng, Tìm hiểu về chế định của Bộ luật hình sự hiện hành về các loại tội danh liên quan đến văn bản giấy tờ, năm
2000; Nguyễn Thùy Trang, Luật pháp hiện hành về giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật, năm 2005
- Bài viết tạp chí: trên Tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam, qua nghiên cứu, thống kê cho thấy số lượng bài viết, nghiên cứu về vấn đề này không nhiều Liên quan đến nội dung này có bài viết Bộ luật hình sự của nước CHXHCN Việt Nam (trích một số điều liên quan đến công tác văn thư, lưu trữ, bảo mật), Tạp chí Lưu trữ Việt nam, 2000, số 2, trang 1
Trong bài tạp chí trên, tác giả có trích trong Bộ luật hình sự năm 1999 những vi phạm trong công tác văn thư, lưu trữ, bảo mật và biện pháp xử phạt đối với các hành vi vi phạm Tác giả bài tạp chí đã phân loại những quy định về từng nhóm công tác văn thư, công tác lưu trữ và công tác bảo mật Ví dụ Điều 264 quy định: “Người nào vô ý làm lộ bí mật nhà nước hoặc làm mất tài liệu bí mật nhà nước, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm Phạm tội gây hậu quả nghiêm trọng thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm”
Khoản 1 Điều 268 quy định: “Người nào chiếm đoạt, mua bán, tiêu huỷ trái phép con dấu, tài liệu của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội không thuộc tài liệu bí mật nhà nước hoặc bí mật công tác, thì bị phạt tiền từ một triệu đồng đến mười triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến hai năm hoặc phạt tù từ ba tháng đến hai năm”
Như vậy, có thể khẳng định đề tài mà tác giả lựa chọn ở đây không trùng lặp với đề tài nào được nghiên cứu trước đó Các đề tài trên chủ yếu nghiên cứu các chế tài trong công tác công văn, giấy tờ mà chưa đề cập đến công tác lưu trữ Tuy nhiên, các đề tài nghiên cứu đã giúp tác giả thấy được hiện nay chúng ta cần phải xây dựng và ban hành được một văn bản pháp lý quy định cụ thể về chế tài xử phạt những vi phạm trong công tác văn thư, lưu trữ nói chung và công tác lưu trữ nói riêng.
Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
Đề tài của chúng tôi đặt ra và giải quyết 2 mục tiêu cơ bản:
+ Xác định các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ;
+ Đề xuất các biện pháp để áp dụng quy định xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ
3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu: Để thực hiện mục tiêu trên, chúng tôi phải thực hiện các nhiệm vụ sau:
+ Tìm hiểu các văn bản quy định về xử phạt vi phạm hành chính;
+ Hệ thống các quy định về công tác lưu trữ; các quy định về hành vi vi phạm và xử phạt vi phạm trong công tác lưu trữ;
+ Tìm hiểu quy định của một số nước trên thế giới về hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ;
+ Nghiên cứu, xác định các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ
+ Nghiên cứu áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ
4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 4.1 Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài
Trong phạm vi của Đề tài này, chúng tôi nghiên cứu các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ của hai nhóm đối tượng:
- Thứ nhất: các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ của cán bộ, công chức, viên chức nói chung và cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong các cơ quan nhà nước cấp tỉnh nói riêng Đối với các cơ quan nhà nước cấp tỉnh, theo quy định tại Điều 1 của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP:“Cơ quan nhà nước thực hiện hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, mà bị xử lý theo quy định của pháp luật có liên quan” Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu đề tài này, chúng tôi không đề xuất xử lý vi phạm hành chính đối với đối tượng này
- Thứ hai là các hành vi vi phạm hành chính của các cá nhân, tổ chức khác, bao gồm: các cá nhân, tổ chức đủ điều kiện được hoạt động dịch vụ lưu trữ theo quy định của Luật Lưu trữ và Luật Doanh nghiệp Lí do chúng tôi đưa đối tượng này vào trong đề tài bởi đây là đối tượng bị điều chỉnh chính trong Luật xử lý vi phạm hành chính và các cá nhân, tổ chức đang thực hiện việc cung cấp các dịch vụ lưu trữ cho các cơ quan nhà nước ở cấp tỉnh
4.2 Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu và đề xuất các hình thức xử lý các hành vi vi phạm về công tác lưu trữ từ thực tế công tác lưu trữ tại các cơ quan nhà nước cấp tỉnh từ năm 2011 đến nay Năm 2011 là một mốc quan trọng đánh dấu bước phát triển mới của công tác lưu trữ khi Luật Lưu trữ được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày
Cùng với việc vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin, các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, chúng tôi đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau:
- Phương pháp khảo sát: áp dụng phương pháp này để điều tra khảo sát thực trạng công tác lưu trữ hiện nay tại các cơ quan, tổ chức cấp tỉnh để thấy rằng việc thực hiện các quy định về công tác lưu trữ còn nhiều bất cập, vi phạm Việc điều tra, khảo sát được tác giả kết hợp với các đoàn kiểm tra của Cục Văn thư và Lưu trữ năm 2015 tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: An Giang, Khánh Hòa, Bạc Liêu, tỉnh Hải Dương, Yên Bái, Cao Bằng, Sơn La, Cần Thơ, Hưng Yên, Hà Nam
- Phương pháp tổng hợp, hệ thống: áp dụng phương pháp này để tổng hợp hiện nay tại Việt Nam đã có quy định nào về xử phạt vi phạm trong công tác lưu trữ; tổng hợp các quy định về hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ của một số nước trên thế giới
- Phương pháp phân tích, so sánh: áp dụng phương pháp này để so sánh, đối chiếu mức xử phạt vi phạm hành chính giữa những hành vi tương tự nhau của các ngành, lĩnh vực khác nhau Trên cơ sở so sánh, đối chiếu, tác giả đề xuất quy định chung về việc xử phạt vi phạm trong công tác lưu trữ
- Phương pháp phỏng vấn, trao đổi: áp dụng phương pháp này trong những lần kiểm tra thực tế công tác lưu trữ tại các địa phương, trong các buổi Hội thảo, Hội nghị về ngành, lĩnh vực lưu trữ Tác giả đã có cơ hội trao đổi với lãnh đạo Chi cục Văn thư - Lưu trữ các tỉnh, công chức, viên chức là những người trực tiếp làm công tác lưu trữ tại các cơ quan, tổ chức để thấy được sự thấu hiểu, quan tâm của các lãnh đạo đối với công tác lưu trữ, thực trạng công tác lưu trữ hiện nay, việc thực hiện các quy định của nhà nước về lưu trữ còn nhiều vấn đề bất cập, trách nhiệm của các cán bộ, công chức, viên chức và các cá nhân, tổ chức có liên quan đối với công tác lưu trữ và sự cần thiết phải có một văn bản quy định về chế tài xử phạt những hành vi vi phạm trong công tác lưu trữ
6 Bố cục của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung luận văn gồm 3 phần:
Chương 1: Khái quát các quy định của nhà nước Việt Nam về xử phạt vi phạm hành chính
Nội dung Chương 1 tác giả làm rõ một số vấn đề về vi phạm hành chính, đối tượng vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính Đồng thời tác giả cũng làm rõ quy định chung hiện nay về xử phạt vi phạm hành chính trong Luật Xử lý vi phạm hành chính Đây là nội dung tiền đề làm cơ sở cho việc xác định những vi phạm hành chính, việc xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ ở Chương tiếp theo
Chương 2: Xác định các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ ở cơ quan nhà nước cấp tỉnh
Nội dung Chương 2 tác giả tìm hiểu quy định của nhà nước hiện nay về xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ; đồng thời tham khảo quy định của một số quốc gia trên thế giới về vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ Trên cơ sở đó tác giả xác định được các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ Các hành vi vi phạm được xác định ở chương này, sẽ là cơ sở để xác định hình thức xử phạt, mức độ xử phạt đối với từng hành vi vi phạm cụ thể tại Chương 3
Chương 3 Nghiên cứu áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ
Trên cơ sở các quy định chung tại Chương 1, các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ tại Chương 2 và nghiên cứu các hình thức, biện pháp xử phạt vi phạm hành chính đối với những hành vi thuộc ngành, lĩnh vực khác nhưng có liên quan, có những điểm giống với các hành vi vi phạm quy định trong công tác lưu trữ, tác giả đề xuất các hình thức, biện pháp, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với một số hành vi vi phạm tiêu biểu, phổ biến trong công tác lưu trữ Từ đó, tác giả cũng đề xuất một số kiến nghị đối với cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ ở trung ương và địa phương, đối với cơ quan, tổ chức ở địa phương để công tác lưu trữ ở địa phương ngày càng phát triển
7 Các nguồn tài liệu tham khảo
Trong quá trình thực hiện đề tài luận văn này, chúng tôi đã tham khảo các nguồn tư liệu sau:
- Các giáo trình về lý luận và thực tiễn công tác lưu trữ, giáo trình Luật Hành chính
- Tạp chí Văn thư - Lưu trữ Việt Nam
- Tài liệu dịch hiện đang được bảo quản tại Thư viện của Trung tâm Khoa học và Công nghệ văn thư, lưu trữ - Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước
- Các văn bản của Nhà nước quy định về xử phạt vi phạm hành chính nói chung, xử phạt vi phạm hành chính các ngành, lĩnh vực khác và các văn bản quy định về công tác lưu trữ;
- Báo cáo về công tác lưu trữ của các tỉnh; Báo cáo thống kê cơ sở công tác lưu trữ của các tỉnh; Báo cáo tại các cuộc Hội nghị, Hội thảo của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước
- Website: http://www.moj.gov.vn http://www.archives.gov.vn/Pages/Home%20page.aspx
8 Đóng góp của đề tài
Kết quả nghiên cứu của Đề tài nếu được thực hiện tốt sẽ có những đóng góp sau:
- Giúp Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước nhìn nhận, đánh giá đúng thực trạng vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ hiện nay tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
Phương pháp nghiên cứu
Cùng với việc vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin, các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, chúng tôi đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau:
- Phương pháp khảo sát: áp dụng phương pháp này để điều tra khảo sát thực trạng công tác lưu trữ hiện nay tại các cơ quan, tổ chức cấp tỉnh để thấy rằng việc thực hiện các quy định về công tác lưu trữ còn nhiều bất cập, vi phạm Việc điều tra, khảo sát được tác giả kết hợp với các đoàn kiểm tra của Cục Văn thư và Lưu trữ năm 2015 tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: An Giang, Khánh Hòa, Bạc Liêu, tỉnh Hải Dương, Yên Bái, Cao Bằng, Sơn La, Cần Thơ, Hưng Yên, Hà Nam
- Phương pháp tổng hợp, hệ thống: áp dụng phương pháp này để tổng hợp hiện nay tại Việt Nam đã có quy định nào về xử phạt vi phạm trong công tác lưu trữ; tổng hợp các quy định về hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ của một số nước trên thế giới
- Phương pháp phân tích, so sánh: áp dụng phương pháp này để so sánh, đối chiếu mức xử phạt vi phạm hành chính giữa những hành vi tương tự nhau của các ngành, lĩnh vực khác nhau Trên cơ sở so sánh, đối chiếu, tác giả đề xuất quy định chung về việc xử phạt vi phạm trong công tác lưu trữ
- Phương pháp phỏng vấn, trao đổi: áp dụng phương pháp này trong những lần kiểm tra thực tế công tác lưu trữ tại các địa phương, trong các buổi Hội thảo, Hội nghị về ngành, lĩnh vực lưu trữ Tác giả đã có cơ hội trao đổi với lãnh đạo Chi cục Văn thư - Lưu trữ các tỉnh, công chức, viên chức là những người trực tiếp làm công tác lưu trữ tại các cơ quan, tổ chức để thấy được sự thấu hiểu, quan tâm của các lãnh đạo đối với công tác lưu trữ, thực trạng công tác lưu trữ hiện nay, việc thực hiện các quy định của nhà nước về lưu trữ còn nhiều vấn đề bất cập, trách nhiệm của các cán bộ, công chức, viên chức và các cá nhân, tổ chức có liên quan đối với công tác lưu trữ và sự cần thiết phải có một văn bản quy định về chế tài xử phạt những hành vi vi phạm trong công tác lưu trữ.
Bố cục của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung luận văn gồm 3 phần:
Chương 1: Khái quát các quy định của nhà nước Việt Nam về xử phạt vi phạm hành chính
Nội dung Chương 1 tác giả làm rõ một số vấn đề về vi phạm hành chính, đối tượng vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính Đồng thời tác giả cũng làm rõ quy định chung hiện nay về xử phạt vi phạm hành chính trong Luật Xử lý vi phạm hành chính Đây là nội dung tiền đề làm cơ sở cho việc xác định những vi phạm hành chính, việc xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ ở Chương tiếp theo
Chương 2: Xác định các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ ở cơ quan nhà nước cấp tỉnh
Nội dung Chương 2 tác giả tìm hiểu quy định của nhà nước hiện nay về xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ; đồng thời tham khảo quy định của một số quốc gia trên thế giới về vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ Trên cơ sở đó tác giả xác định được các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ Các hành vi vi phạm được xác định ở chương này, sẽ là cơ sở để xác định hình thức xử phạt, mức độ xử phạt đối với từng hành vi vi phạm cụ thể tại Chương 3
Chương 3 Nghiên cứu áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ
Trên cơ sở các quy định chung tại Chương 1, các hành vi vi phạm hành chính trong công tác lưu trữ tại Chương 2 và nghiên cứu các hình thức, biện pháp xử phạt vi phạm hành chính đối với những hành vi thuộc ngành, lĩnh vực khác nhưng có liên quan, có những điểm giống với các hành vi vi phạm quy định trong công tác lưu trữ, tác giả đề xuất các hình thức, biện pháp, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với một số hành vi vi phạm tiêu biểu, phổ biến trong công tác lưu trữ Từ đó, tác giả cũng đề xuất một số kiến nghị đối với cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ ở trung ương và địa phương, đối với cơ quan, tổ chức ở địa phương để công tác lưu trữ ở địa phương ngày càng phát triển.
Các nguồn tài liệu tham khảo
Trong quá trình thực hiện đề tài luận văn này, chúng tôi đã tham khảo các nguồn tư liệu sau:
- Các giáo trình về lý luận và thực tiễn công tác lưu trữ, giáo trình Luật Hành chính
- Tạp chí Văn thư - Lưu trữ Việt Nam
- Tài liệu dịch hiện đang được bảo quản tại Thư viện của Trung tâm Khoa học và Công nghệ văn thư, lưu trữ - Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước
- Các văn bản của Nhà nước quy định về xử phạt vi phạm hành chính nói chung, xử phạt vi phạm hành chính các ngành, lĩnh vực khác và các văn bản quy định về công tác lưu trữ;
- Báo cáo về công tác lưu trữ của các tỉnh; Báo cáo thống kê cơ sở công tác lưu trữ của các tỉnh; Báo cáo tại các cuộc Hội nghị, Hội thảo của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước
- Website: http://www.moj.gov.vn http://www.archives.gov.vn/Pages/Home%20page.aspx
Các khái niệm
Hiện nay, thuật ngữ hành chính được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau
Theo nghĩa rộng, “Hành chính là một thuật ngữ chỉ một hoạt động hoặc tiến trình chủ yếu có liên quan tới những biện pháp để thực thi những mục tiêu, nhiệm vụ đã vạch sẵn Khi có hai người trở lên cùng hợp tác để thực hiện một mục tiêu chung mà một cá nhân không làm nổi thì ở đó xuất hiện thể thức thô sơ của quản lý nói chung và hành chính là một dạng của quản lý” [15; tr5] Như vậy, theo nghĩa rộng, hành chính có thể được định nghĩa như những biện pháp tổ chức và điều hành của các tổ chức, các nhóm, các đoàn thể hợp tác trong hoạt động của mình để đạt được mục tiêu chung
Vì quản lý liên quan tới nhiều thể thức hoạt động hợp tác vì vậy tất cả những ai tham gia vào hoạt động hợp tác đều có nghĩa là tham gia vào một dạng hoạt động của quản lý - đó là công việc hành chính Tất cả các cơ quan, tổ chức, các hiệp hội, trường học và cả gia đình đều cần đến hành chính để đạt được mục tiêu chung
Như vậy, với nghĩa rộng nhất, có thể định nghĩa hành chính như là loại hoạt động quản lý chung nhất của các nhóm người hợp tác với nhau để hoàn thành các mục đích chung
Theo nghĩa hẹp, Hành chính được nhiều học giả xem là hoạt động quản lý các công việc của Nhà nước, xuất hiện cùng với Nhà nước Ở Trung Quốc, thuật ngữ hành chính có một lịch sử lâu dài Trong bộ “Tả truyện” viết cách đây hơn 2000 năm đã có ghi “hành kỳ chính sự”, “hành kỳ chính mệnh” để chỉ những hoạt động có liên quan đến nhà nước và quyền lực nhà nước Theo nghĩa này hành chính thường đi kèm với khái niệm hành chính công [15; tr 6]
Trong từ điển Pháp - Việt, Pháp luật và hành chính có định nghĩa hành chính công như sau: “ là tổng thể các tổ chức và quy chế hoạt động của bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nước do các cơ quan có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bản dưới luật để giữ gìn trật tự công, bảo vệ quyền lợi công và phục vụ nhu cầu hàng ngày của công dân” [41; tr26]
- Theo Từ điển tiếng Việt, thuật ngữ "Hành chính" được hiểu như sau:
+ Thuộc phạm vi chỉ đạo quản lý việc chấp hành luật pháp, chính sách của Nhà nước, cơ quan hành chính các cấp
+ Thuộc về những công việc sự vụ như: văn hoá, tổ chức, kế toán trong cơ quan Nhà nước; Công tác hành chính, cán bộ hành chính; Có tính chất giấy tờ, mệnh lệnh khác với giáo dục, thuyết phục; Biện pháp hành chính
- Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam “Hành chính là lĩnh vực hoạt động của chính phủ thực thi quyền hành pháp, thi hành những chính sách và pháp luật của nhà nước” [16, tr215]
Tóm lại, hiện nay có 03 cách hiểu về hành chính:
1- Hành chính là hoạt động tổ chức, quản lý và điều hành;
2- Hành chính là hoạt động tổ chức, quản lý và điều hành của các cơ quan nhà nước;
3- Hành chính là hoạt động tổ chức, quản lý và điều hành của các cơ quan thuộc khối Hành pháp
Trong phạm vi luận văn này, hành chính được hiểu theo nghĩa thứ 2, tức là hoạt động tổ chức, quản lý và điều hành của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực lưu trữ được thể hiện qua những quy định của cơ quan quản lý nhà nước, trong đó quy định nhiều việc được phép và không được phép, những chuẩn mực cần tuân thủ và thực hiện
1.1.2.1 Khái niệm vi phạm hành chính Khái niệm vi phạm hành chính lần đầu được nêu ra trong Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 30 tháng 11 năm 1989 Điều 1 Pháp lệnh này đã chỉ rõ: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 không trực tiếp đưa ra quy định về vi phạm hành chính nhưng Khoản 2, Điều 1 Pháp lệnh này đã quy định gián tiếp như sau: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”
Tại Khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh về xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”
Trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”
Tuy có sự khác nhau về cách diễn đạt nhưng quan điểm về vi phạm hành chính trong các văn bản pháp luật nêu trên đều thống nhất về dấu hiệu bản chất của loại vi phạm pháp luật này Trên cơ sở những nội dung đã được nêu ra trong các văn bản quy phạm pháp luật trên, có thể khái quát vi phạm hành chính như sau: Vi phạm hành chính là hành vi vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm, do cá nhân, tổ chức thực hiện, với lỗi cố ý hoặc vô ý và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính
Như vậy, vi phạm hành chính có 4 dấu hiệu sau:
Thứ nhất, vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước; tác hại hay tính nguy hiểm do hành vi gây ra ở mức độ thấp, chưa hoặc không cấu thành tội phạm hình sự và hành vi đó được quy định trong các văn bản pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
Thứ hai, hành vi đó do một cá nhân hoặc pháp nhân (tổ chức) thực hiện
Thứ ba, hành vi đó phải là một hành vi khách quan đã được thực hiện, phải là một việc đã xảy ra thật, chứ không phải chỉ tồn tại trong ý thức hoặc mới chỉ là dự định
Hệ thống các văn bản quy định về xử phạt vi phạm hành chính
1.2.1 Các văn bản quy định về xử phạt vi phạm hành chính
Xử phạt vi phạm hành chính là công cụ quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước nhằm duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý hành chính của Nhà nước Đến nay, hệ thống những quy định về xử phạt vi phạm hành chính nói chung đã từng bước được hoàn thiê ̣n góp phần quan trọng trong công tác phòng ngừa, đấu tranh có hiệu quả đối với các vi phạm hành chính ở nước ta, bảo đảm trật tự quản lý nhà nước, an toàn xã hội để phát triển kinh tế - xã hội
Cụ thể các văn bản: Sắc lệnh số 131/SL ngày 20/7/1946 của Chủ tịch Hồ Chí Minh quy định việc truy tầm các sự phạm pháp; Sắc lệnh số 175/SL ký ngày 18/8/1953 của Chủ tịch Hồ Chí Minh quy định các biện pháp quản chế hành chính; Nghị quyết số 49/NQ-TVQH năm 1961 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về tập trung giáo dục cải tạo những phần tử có hành vi nguy hại xã hội;
Quyết định số 123/CP năm 1961 của Hội đồng Chính phủ về cấm cư trú ở những khu vực quan trọng xung yếu về chính trị, kinh tế, quốc phòng; Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành ngày 28 tháng 11 năm 1987 và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/1990 Đây là văn bản đánh dấu một bước phát triển mới của pháp luật Việt Nam về xử lý vi phạm hành chính Pháp luật xử lý vi phạm hành chính được nâng lên một tầm mới với nhận thức về một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa
Các văn bản thay thế, sửa đổi Pháp lệnh ngày 28/11/1987 bao gồm:
Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 07/12/1989 thay thế Pháp lệnh 1987; Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 06/7/1995 thay thế cho Pháp lệnh 1989; Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 02/7/2002 thay thế cho Pháp lệnh năm 1995; Năm 2007, Pháp lệnh này được sửa đổi bằng Pháp lệnh số 31/2007/PL-UBTVQH sửa đổi một số điều Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh số 44/2008/PL-UBTVQH12 ngày 02/4/2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 2002 Đến ngày 20 tháng 6 năm 2012, tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội nước Cô ̣ng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã thông qua Luật Xử lý vi phạm hành chính Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2013
Sau khi Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có hiệu lực, ngày 19 tháng 7 năm 2013 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính Bên cạnh đó, các ngành, các cấp đều đã ban hành Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các ngành, lĩnh vực Theo số liệu thống kê tính đến tháng 6 năm 2015, có 51 Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính và Nghị định sửa đổi bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính của 46 ngành, lĩnh vực, bao gồm: an ninh trật tự và an toàn xã hội, kế toán, thống kê, quản lý tài sản nhà nước đã được ban hành và có hiệu lực thi hành Đối với các cán bộ, công chức, viên chức vi phạm, thì việc xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và viên chức Cụ thể, hệ thống các văn bản bao gồm: Pháp lệnh cán bộ, công chức ngày 26 tháng 02 năm 1998; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức ngày 28 tháng 4 năm 2000; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức ngày 29 tháng 4 năm 2003; Nghị định số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 của Chính phủ về việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức và Thông tư số 03/2006/TT-BNV ngày 08 tháng 02 năm 2006 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 của Chính phủ về việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức Để đáp ứng nhu cầu của xã hội, năm 2008 Luật Cán bộ, Công chức được ban hành thay thế hệ thống Pháp lệnh cán bộ, công chức trước đây Sau đó, một loạt các Nghị định quy định chi tiết những nội dung của Luật Cán bộ, công chức được ban hành, trong đó về vấn đề xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức được quy định tại Nghị định 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức Ngoài ra, năm 2010, Luật viên chức cũng được ban hành để quy định riêng cho đối tượng là viên chức và năm 2012, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06 tháng 4 năm 2012 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật viên chức và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức cũng được ban hành
Nhìn chung đến nay, hệ thống các văn bản quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với các cá nhân, tổ chức vi phạm, không phân biệt đối tượng là cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan nhà nước hay các cá nhân, tổ chức khác cơ bản đầy đủ và hoàn chỉnh, góp phần lớn trong công cuộc đảm bảo trật tự, an toàn xã hội
1.2.2 Nội dung các quy định về xử phạt vi phạm hành chính hiện hành
1.2.2.1 Quy định về xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức a) Quy định về xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức Theo quy định tại Điều 78 Luật Cán bộ, công chức thì cán bộ vi phạm quy định của Luật Cán bộ, công chức và các quy định khác của pháp luật có liên quan thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong những hình thức kỷ luật sau đây: khiển trách; cảnh cáo; cách chức và bãi nhiệm Đối với công chức vi phạm quy định thì phải chịu một trong các hình thức kỷ luật sau: khiển trách; cảnh cáo; hạ bậc lương; giáng chức; cách chức và buộc thôi việc (Điều 79 Luật Cán bộ, công chức) Nội dung cụ thể từng hình thức kỷ luật được quy định tại Nghị định 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức như sau:
Hình thức kỷ luật khiển trách áp dụng đối với công chức có một trong các hành vi vi phạm pháp luật sau đây:
- Có thái độ hách dịch, cửa quyền hoặc gây khó khăn, phiền hà đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong thi hành công vụ;
- Không thực hiện nhiệm vụ được giao mà không có lý do chính đáng;
Gây mất đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị;
- Tự ý nghỉ việc, tổng số từ 03 đến dưới 05 ngày làm việc trong một tháng;
- Sử dụng tài sản công trái pháp luật;
- Xác nhận giấy tờ pháp lý cho người không đủ điều kiện;
- Vi phạm quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí; kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm và các quy định khác của pháp luật liên quan đến công tác
Hình thức kỷ luật cảnh cáo áp dụng đối với công chức có một trong các hành vi vi phạm pháp luật sau đây:
- Cấp giấy tờ pháp lý cho người không đủ điều kiện;
- Sử dụng thông tin, tài liệu của cơ quan, tổ chức, đơn vị để vụ lợi;
- Không chấp hành quyết định điều động, phân công công tác của cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền;
- Sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được tham gia đào tạo, bồi dưỡng; được dự thi nâng ngạch công chức;
- Tự ý nghỉ việc, tổng số từ 05 đến dưới 07 ngày làm việc trong một tháng;
- Sử dụng trái phép chất ma túy bị cơ quan công an thông báo về cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi công chức đang công tác;
- Bị phạt tù cho hưởng án treo hoặc cải tạo không giam giữ đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý;
- Vi phạm ở mức độ nghiêm trọng quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm và các quy định khác của pháp luật liên quan đến công chức nhưng đã thành khẩn kiểm điểm trong quá trình xem xét xử lý kỷ luật
Hình thức kỷ luật hạ bậc lương áp dụng đối với công chức có một trong các hành vi vi phạm pháp luật sau đây:
- Không thực hiện nhiệm vụ chuyên môn được giao mà không có lý do chính đáng, gây ảnh hưởng đến công việc chung của cơ quan, tổ chức, đơn vị;
- Lợi dụng vị trí công tác, cố ý làm trái pháp luật với mục đích vụ lợi;
- Vi phạm ở mức độ nghiêm trọng quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm và các quy định khác của pháp luật liên quan đến công chức
Hình thức kỷ luật giáng chức áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý có một trong các hành vi vi phạm pháp luật sau đây:
- Không hoàn thành nhiệm vụ quản lý, điều hành theo sự phân công mà không có lý do chính đáng, để xảy ra hậu quả nghiêm trọng;
- Vi phạm ở mức độ rất nghiêm trọng quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm và các quy định khác của pháp luật liên quan đến công chức nhưng đã thành khẩn kiểm điểm trong quá trình xem xét xử lý kỷ luật;
- Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong phạm vi phụ trách mà không có biện pháp ngăn chặn
Hình thức kỷ luật cách chức chỉ áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý có một trong các hành vi vi phạm pháp luật sau đây:
- Sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được bổ nhiệm chức vụ;
- Không hoàn thành nhiệm vụ quản lý, điều hành theo sự phân công mà không có lý do chính đáng, để xảy ra hậu quả rất nghiêm trọng;
- Bị phạt tù cho hưởng án treo hoặc cải tạo không giam giữ;