MÔ HÌNH CHÍNH QUYEN đô thị ở một số QUỐC GIA TRÊN THÊ'''' GIỚI VÀ KINH NGHIỆM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH QUYEN đô thị Ở VIỆT NAM Hồ THỊ NGAC) Tóm tắt Chính quyền đô thị là mô hình chính quyền địa phương[.]
MƠ HÌNH CHÍNH QUYEN thị số QUỐC GIA TRÊN THÊ' GIỚI VÀ KINH NGHIỆM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH QUYEN thị Ở VIỆT NAM Hồ THỊ NGAC) Tóm tắt: Chính quyền thị mơ hình quyền địa phương xây dựng phù hợp với đặc thù đô thị, nhằm phát huy hiệu quản lý điều hành quyền cấc thành phơ' Xây dựng quyền thị mục tiêu lớn Việt Nam năm gần để phát huy mạnh đô thị hạn chế khuyết điểm quyền địa phương trước áp dụng mơ hình thơng nước mà khơng có phân biệt Bài viết nghiên cứu pháp lý thực tiễn; kinh nghiêm giới, từ đưa giải pháp phù hợp xây dựng quyền thị Việt Nam đáp ứng nhu cầu tình hình Từ Khóa: Chính quyền thị; kinh nghiêm; Việt Nam Abstract: The urban governance model is a type of local government built in accordance with the characteristics of the city In comparison to the previous local government model which was developed identically for all provinces in Vietnam, the urban government model allows cities to develop basing on them own strengths, thus improve state administration performance As a result, building the urban governance model is one of the major goals of Vietnam in recent years The article discussed the legal foundation and practical implications of the model, and reviewed the world's experiences on urban governance in order to recommend appropriate solutions to build urban governance in Vietnam Keywords: Urban governance; experience; Vietnam Ngày nhận bài: 25/4/2021; Ngày sủa bài: 16/5/2021; Ngày duyệt đăng bài: 27/6/2021 Đặt vấn đề Chính quyền thị phận quyền địa phương, tổ chức quốc gia giới Trước đây, mơ hình quyền địa phương Việt Nam nói riêng nước xã hội chủ nghĩa nói chung khơng có phân biệt quyền thị quyền nơng thơn Cả nưóc tổ chức thống theo mơ hình quyền địa phương Trong thòi kỳ đất nước gặp nhiều khó khăn chiến tranh đất □ NHÂN Lực KHOA HỌC XÃ HỘI nưốc chưa phát triển, dân cư chủ yếu sống nơng thơn, mơ hình tồn lâu bền vững Tuy nhiên, bốì cảnh quốc gia có phát triển vượt bậc kinh tế, xã hội, phân biệt quyền thị quyền nơng thơn làm cho máy nhà nước cồng kềnh hoạt động hiệu quả, không phát huy mạnh (,) TS Khoa Luật, trường Đại học Vinh; Email: honga8185@gmail.com SÔ 7-2021 Hồ THỊ NGA vùng đô thị Bởi vậy, việc nghiên cứu mơ hình quyền thị quốc gia phát triển giới để xây dựng quyền thị Việt Nam bốì cảnh vấn đề mang tính tất yếu, phù hợp vối hoàn cảnh nhu cầu phát triển đất nước Chính quyền thị sơ quốc gia giới 1.1 Cơ sở phân biệt quyền thị quyền nơng thơn Trên giới, nước tư chủ nghĩa, đặc biệt quốc gia liên bang thường có mơ hình quyền địa phương đa dạng Pháp luật quốc gia thể phân biệt rõ ràng quyền thị quyền nơng thơn Chính quyền thị thường thể thơng nhất, có cấp quyền nhằm nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nâng cao chất lượng, hiệu cung ứng dịch vụ công, phù hợp với đặc điểm, tính chất tài chính, kinh tế, cơng nghệ đất nưóc Vì vậy, ưu điểm mơ hình quyền địa phương đa dạng phát huy ưu thê vùng đô thị để xây dựng quyền gọn nhẹ hoạt động Ĩệu Các quốc gia phát triển thê giói ường có phân biệt quyền I thị quyền nơng thơn thị nơng thơn có nhiều đặc điểm khác kinh tế, xã hội Nếu áp dựng chung mơ hình quyền cho khu vực thị nông thôn dẫn đến rat nhiều bất cập Nếu nơng thơn, di ện tích lốn dân cư lại không sổng tập trung mà thưdng phân cách vểỊ mặt không gian cánh đồng, ng|ọn núi thị cộng đồng dân cư sống tập trung, với mật độ dân số cao SỐ 7-2021 Kinh tê vùng đô thị thường phát triển vùng nông thôn, hạ tầng đồng bộ, địa hình phẳng, việc giao lưu, lại thường thuận tiện Điều dẫn đến đơn vị hành nơng thơn, dân cư thường có khác biệt phong tục, tập quán dân cư thị thường có đồng Về mặt quản lý, thị lớn cơng việc giải nhiều, mức độ phức tạp cao Nghiên cứu số mơ hình quyền thị Cộng hòa liên bang Đức Hợp chủng quốc Hoa Kỳ thấy rõ điều 1.2 Chính quyền thị Cộng hòa liên bang Đức Cộng hòa liên bang Đức, từ lâu quyền địa phương có đa dạng khác biệt bang với bang, nước Đức chia thành 16 bang phân chia theo ba nhóm theo đơn vị hành sau: Nhóm 1, có năm bang Mỗi bang chia thành tỉnh Tỉnh chia thành cấp huyện bao gồm huyện đô thị độc lập Huyện đơn vị hành nơng thơn nên tiếp tục chia thành xã Cịn thị độc lập thành phố nên không tiếp tục chia nhỏ thành đơn vị hành nhỏ Như vậy, nhóm bang này, có hai đơn vị hành coi cấp quyền sở Đó xã (cấp xã) đô thị độc lập (cấp huyện) Nhóm 2, có tám bang Các bang chia thẳng thành cấp huyện, bao gồm huyện nông thôn đô thị độc lập thành phố cấp huyện có phân chia giơng bang nhóm Nhóm có ba bang Ba bang đồng thời ba thành phơi Bởi bang phát triển, quy mô thành phơ' lốn diện tích dân số NHÂN LỤC KHOA HỌC XÃ HỘI □ MƠ HÌNH CHÍNH QUYỀN đô thị số Qưốc GIA Điều đặc biệt ba bang (ba thành phố) không tiếp tục chia nhỏ thành đơn vị hành nhỏ (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) hai nhóm bang Các thành phơ' là quyền sở Chính quyền thị tổ chức với quy mô lớn (ở bang thị độc lập) có cấp quyền địa phương Vì vậy, quyền thị cấp quyền sở Trong đó, tổ chức máy quyền thị cấc bang có khác biệt theo bốn mơ hình quy chế địa phương là: Quy chế hội đồng Bắc Đức; Quy chê hội đồng Nam Đức; Quy chế hành hội đồng thành phố Quy chế thị trưởng Sự đa dạng nhằm phù hợp với điều kiện thực tiễn thành phố khác Do quy mơ quyền thị lớn khơng chia thành đơn vị hành nhỏ nên đô thị Đức thường chia thành đơn vị hành nội Các đơn vị nội đơn vị hành độc lập Trong đơn vị nội có máy hành nhiều văn phịng tiếp dân Tất quan đóng vai trò văn phòng đại diện hay chi nhánh cho quyền thành phố, khơng có thẩm quyền độc lập mà có thẩm quyền quyền thành phơ' ủy quyền Do quyền thành phơ' thể thống nhất, nên cơng dân đến làm thủ tục hành văn phịng tiếp dân khơng phân biệt văn phịng gần hay xa nơi cư trú, nơi làm việc Ớ Đức nguyên tắc tản quyền kết hợp vói nguyên tắc phân quyền vừa bảo đảm tính tự quản địa phương, dân chủ, tiện lợi cho công dân, vừa đảm bảo giám sát quyền □ NHÂN Lực KHOA HỌC XÃ HỘI thành phô' thông qua quan đại diện tản quyền 1.3 Chính quyền thị Hợp chủng quốc Hoa Kỳ Ĩ Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, bang chia thành hạt (quận) Tuy nhiên, đơn vị hành cấp quận khơng có thơng Thơng thường, nơi khơng đủ số dân theo quy định khơng thành lập quyền thành phơ' mà thành lập quyền thị xã, quyền thị trấn hay quyền xã Tùy vào hiến pháp bang mà thị xã, thị trấn hay xã trực thuộc hạt hay trực thuộc thành phơ' Ĩ thành phố, mơ hình quyền đa dạng, bản, thành phố Hoa Kỳ thường có bốn mơ hình sau đây: Mơ hình Hội đồng yếu - Thị trưởng mạnh Mơ hình cử tri địa phương trực tiếp bầu Hội đồng Thị trưởng Vì vậy, Thị trưởng có quyền hành lốn, kể quyền trả lại nghị hội đồng Mơ hình Hội đồng mạnh - Thị trưởng yếu Mơ hình cử tri địa phương bầu Hội đồng mà không bầu Thị trưởng Thị trưởng Hội đồng bầu Thị trưởng đóng vai trị danh dự lãnh đạo, quản lý Mơ hình Hội đồng - Người quản trị Người quản trị khơng hình thành đường bầu mà Hội đồng địa phương thuê ủy thác quyền hành pháp Ưu điểm mơ hình chắn lựa chọn người có trình độ quản lý cao chun nghiệp, đáp ứng nhu cầu địa phương Mô hình Úy ban Ĩ mơ hình này, quyền lập pháp hành pháp không chia cho hai quan mà tập hợp vào quan bao gồm nhóm nhỏ viên SƠ 7-2021 Hồ THỊ NGA chức cử tri toàn thành phố’ tuyển chọn qua bầu cử Mơ hình quyền thị Hoa Kỳ thể đa dạng cách thức hình thành tổ chức, hoạt động Sự đa dạng mơ hình tạo phù hợp với kinh tế, xã hội địa phương, tạo điều kiện đề phát huy thê mạnh địa phương nâng cao hiệu giải vấn đề mang tính đặc thù Đặc biệt yếu tơ’ phân quyền thể rõ cấp quyền, có quyền thành phơ’ Mặc dù quyền thành phơ’ trực thuộc quyền hạt, nhiên quyền hạt quyền thành phơ’ có độc lập thẩm quyền hoạt động tuân theo Hiến pháp pháp luật, khơng có quan hệ thứ bậc Vì vậy, máy quyền thị hoạt động động tính chịu trách nhiệm cao Những đổi quyền thị Việt Nam Qua phân tích mơ hình quyền thị thê’ giới thấy rằng, mơ hình quyền thị quô’c gia thê’ khác nhau, phụ thuộc vào lịch sử, tình hình kinh tế, xã hội q’c gia Tuy nhiên, có đặc điểm chung quốc gia phát triển thê’ giói mơ hình quyền ỈI thị xây dựng đa dạng có lân biệt với mơ hình quyền nơng ơn Vì vậy, năm gần đây, láp luật Việt Nam có bưốc thay đổi, để khắc phục hạn chê tẠtóc quy định mơ hình quyền thơng nước, khơng có phân biệt quyền thị quyền nơng thơn Những thay đoi phần rút kinh nghiệm quốc gia phát triển thê’ giối, SÚ 7-2021 khơng phải chép máy móc mà có phù hợp vởi thực tiễn đất nước 2.1 Một sô' đổi pháp luật quyền thị Việt Nam quy định Hiến pháp Luật TỔ chức quyền địa phương Chính quyền địa phương Việt Nam tổ chức theo Hiến pháp năm 2013, Luật TỔ chức quyền địa phương năm 2015 Luật Sửa đổi, bổ sung sô’ điều Luật Tổ chức Chính phủ Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2019 So với quy định pháp luật trước đây, quy định quyền địa phương nói chung quyền thị nói riêng có nhiều thay đổi, học hỏi kinh nghiệm từ quốc gia thê’ giối, phù hợp với xu thê’ phát triển đất nước thê giởi Thứ nhất, so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uy ban nhân dân năm 2003, Luật TỔ chức quyền địa phương bổ sung thêm đơn vị hành thành phô’ thuộc thành phô’ trực thuộc Trung ương đơn vị hành - kinh tê’ đặc biệt(1) Đây thay đổi thể tiếp thu xu hướng chung thê’ giới cần đa dạng hóa đơn vị hành chính, đặc biệt đặc khu kinh tê để phát huy tiềm năng, thê’ mạnh riêng vùng miền, tránh kìm hãm phát triển phải áp dụng chung mơ hình thông tiềm địa phương khác Thứ hai, Luật Tổ chức quyền địa phương có phân biệt quyền địa phương nông thôn đô thị, phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân (1) Điều 2, Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 NHÂN LỰC KHOA HỌC XÃ HỘI Q MƠ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ MỘT số Quốc GIA cư, kết cấu hạ tầng yêu cầu quản lý địa bàn Cụ thể, khoản 2, khoản Điều Luật Tổ chức quyền địa phương quy định: “Chính quyền địa phương ỏ nơng thơn gồm quyền địa phương ỏ tỉnh, huyện, xã Chính quyền địa phương thị gồm quyền địa phương thành phô' trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phô' thuộc thành phô' trực thuộc trung ương, phường, thị trâ'n”(2) Khoản 2, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 khoản 1, Điều Luật Tổ chức quyền địa phương quy định “Cấp quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân úy ban nhân dân”(3) Tuy nhiên, Luật sửa đổi, bổ sung sơ' điều Luật Tổ chức Chính phủ Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2019 quy định quyền địa phương quận (Điều 44) quyền địa phương phường (Điều 58) sau: “Chính quyền địa phương quận cấp quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quô'c hội quy định khơng phải cấp quyền địa phương”(4), “Chính quyền địa phương phường cấp quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định khơng phải cấp quyền địa phương”® Như vậy, quy định vừa làm rõ khác biệt khái niệm “chính quyền địa phương” khái niệm “cấp quyền địa phương”, vừa pháp lý cho việc tiến hành không tổ chức Hội đồng nhân dân đô thị nước ta Thứ ba, Luật Tổ chức quyền địa phương quy định nhiệm vụ, quyền hạn đặc trưng quyền thị Luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn đặc trưng quyền thị nhằm thể khác biệt với quyền nơng m NHÂN Lực KHOA HỌC XÃ HỘI thơn Theo đó, nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương thành phơ', thị xã ngồi việc định vấn đề địa phương địa bàn nông thôn, tập trung định vấn đề quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, quản lý tổ chức đời sông dân cư thị Bên cạnh đó, nhiệm vụ, quyền hạn quyến địa phương quận phường điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu quản lý thông nhất, liên thông khu vực nội thành, nội thị đô thị Quy định Nghị Quốc hội Nghị sô' 97/2019/QH14 ngày 27 tháng 11 năm 2019 Quốc hội thí điểm tổ chức mơ hình quyền thị thành phơ' Hà Nội Theo Nghị sơ' 97/2019/QH14, Chính quyền địa phương thành phô' Hà Nội, huyện, quận, thị xã, xã, thị trấn cấp quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân úy ban nhân dân; Chính quyền địa phương phường thuộc quận, thị xã thành phô' Hà Nội Úy ban nhân dân phường Nghị sô' 119/2020/QH14 ngày 19/6/2020 thí điểm tổ chức mơ hình quyền thị sơ' chế, sách đặc thù phát triển thành phô' Đà Nằng Theo Nghị sô' 119/2020/QH14, cấp thành phố, huyện, xã, thị trấn, Đà Nẵng cấu trúc (2) Điều 4, Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015