Kinh nghiệm quản lý đầu tư công ở một số quốc gia và khuyến nghị cho việt nam

Số 05 (226) - 2022 TÀI CHÍNH QUỐC TẾ KINH NGHIỆM QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ KHUYẾN NGHỊ CHO VIỆT NAM Ths Trịnh Huy Hoàng* Nền kinh tế Việt Nam lấy lại đà phục hồi mạnh mẽ bước vào năm 2022 - năm có ý nghĩa quan trọng để thực mục tiêu kinh tế - xã hội giai đoạn 2021-2025 Trong tiến trình ấy, đầu tư cơng tiếp tục đóng vai chủ chốt, dẫn dắt tăng trưởng nguồn vốn đầu tư xã hội “cú hích” cho phục hồi kinh tế Đầu tư cơng cụ giúp thành phần kinh tế phục hồi động lực cho tăng trưởng; đồng thời vừa kích cầu, vừa tạo công ăn việc làm tạo nên kết cấu hạ tầng phục vụ cho tăng trưởng kinh tế, nâng cao chất lượng sống người dân Tại nhiều quốc gia giới, tùy vào mức độ phát triển thể chế, vai trò, lĩnh vực đầu tư công nước điều chỉnh quản lý sách khác Trên sở nghiên cứu kinh nghiệm quản lý đầu tư công số quốc gia thới, tác giả rút học vài hàm ý sách nhằm giúp Việt Nam nâng cao hiệu quản lý đầu tư cơng giai đoạn • Từ khóa: đầu tư cơng, ngân sách nhà nước, sách thuế, sách cơng… Vietnam’s economy is regaining a strong recovery momentum as it enters 2022 - an important year for realizing socio-economic goals for the 20212025 period In that process, public investment is continuing to play a key role, driving the growth of social investment capital and being a “push” for economic recovery Investment is the main tool to help economic sectors recover and is the driving force for growth; at the same time stimulating demand, creating jobs and creating infrastructure for economic growth and improving people’s quality of life In many countries around the world, depending on the level of development and institutions, the roles and fields of public investment are regulated and managed by different policies On the basis of studying the public investment management experience of some countries in the world, the author will draw lessons and some policy implications to help Vietnam improve the efficiency of public investment management in Vietnam current period Keywords: public investment, state budget, tax policy, public policy Khái niệm đầu tư công Khái niệm đầu tư công có nhiều quan điểm tranh luận khác nhiều nhà nghiên cứu kinh tế nước giới Có nhà nghiên cứu cho khái niệm đầu tư công đề Ngày nhận bài: 05/3/2022 Ngày gửi phản biện: 08/3/2022 Ngày nhận kết phản biện: 15/3/2022 Ngày chấp nhận đăng: 20/4/2022 cập tới lĩnh vực đầu tư mà đầu tư tư nhân không muốn tham gia kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội Có nhà nghiên cứu cho đầu tư công hoạt động đầu tư sử dụng Nguồn vốn Nhà nước… Theo điều Luật Đầu tư Công (2013), “Đầu tư công hoạt động đầu tư Nhà nước vào chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội đầu tư vào chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” Vậy, thuật ngữ Đầu tư công theo điều Luật Đầu tư hiểu đầu tư Nhà nước JICA (2018) định nghĩa đầu tư công chi tiêu phủ cho sở hạ tầng cơng cộng OECD (2016) khẳng định đầu tư công thường định nghĩa chi tiêu công làm tăng thêm vào vốn vật chất công Vốn vật chất bao gồm tài sản cố định nhà ở, tòa nhà cơng trình khác (đường, sân bay, cầu, đập, cấu trúc viễn thơng, tiện ích, tịa nhà văn phịng phủ, trường học, bệnh viện, nhà tù, v.v ), thiết bị vận chuyển, máy móc, tài sản canh tác, tài sản cố định vơ tài sản trí tuệ Đầu tư cơng dành tỷ trọng lớn đầu tư sở hạ tầng vật chất thực cấp quốc gia địa phương Do đó, đầu tư cơng đầu tư nguồn vốn Nhà nước phủ cấp chủ yếu cho sở hạ tầng vật chất * Học viện Ngân hàng; email: hoangth@hvnh.edu.vn 76 Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán Số 05 (226) - 2022 TÀI CHÍNH QUỐC TẾ Tóm lại, khái niệm đầu tư cơng có quan điểm đề cập Thứ nhất, đầu tư cơng đầu tư Nhà nước, Chính phủ Chủ thể đầu tư quan Nhà nước, quan thuộc phủ từ trung ương đến địa phương.Thứ hai, đầu tư công hoạt động đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước quản lý Các quan Nhà nước, Chính phủ sử dụng nguồn vốn Nhà nước giao cho chủ thể khác kinh tế sử dụng nguồn vốn đầu tư công Thứ ba, đầu tư công đầu tư vào lĩnh vực phục vụ phát triển kinh tế xã hội, cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng mục đích cơng Với quan điểm này, đầu tư cơng sử dụng nguồn vốn để phục vụ phát triển kinh tế xã hội Các hoạt động đầu tư công tạo điều kiện thu hút thực hoạt động đầu tư khác kinh tế nhằm thúc đẩy tăng trưởng phát triển kinh tế Kinh nghiệm số quốc gia Nhật Bản Chính sách tài khóa mở rộng Chính phủ giúp đất nước quản lý đầu tư công hiệu cam kết tăng nhu cầu nước nhằm hạn chế thặng dư thương mại với Mỹ chủ động triển khai thực kế hoạch đầu tư công Trước đây, đầu tư công Nhật Bản tập trung chủ yếu vào lĩnh vực an sinh xã hội (chiếm từ 40 - 50% tổng mức đầu tư công), tiếp đến ngành công nghiệp, chiếm khoảng 20% Trong đó, đầu tư cơng ngành nơng - lâm - ngư nghiệp bảo tồn đất đai có tỷ trọng tương đối thấp Từ thực tế cho thấy, việc phân bổ ngân sách chưa thực linh hoạt Nhằm tăng hiệu đầu tư công giảm áp lực ngân sách nhà nước, từ năm 2010, Chính phủ Nhật Bản thực Chiến lược quản lý tài khóa, đề mục tiêu củng cố tình hình tài khóa chặt chẽ Để hồn thành mục tiêu đặt ra, Chính phủ Nhật Bản triển khai thực đồng nhiều giải pháp, tập trung quản lý chặt chẽ ngân sách trung ương địa phương Kết đến năm 2015, tổng thâm hụt ngân sách Chính phủ cấp Trung ương địa phương cắt giảm nửa so với năm 2010 dự kiến chuyển sang thặng dư ngân sách vào năm 2020 Bên cạnh đó, Chiến lược đề tỷ lệ dư nợ đến năm 2021 phải giảm so với GDP Đây định hướng lớn nhằm tạo chuyển biến lớn cho hoạt động đầu tư công nước này, tạo thêm lợi ích kinh tế dài hạn Mặt khác, quan chức Nhật Bản sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu dự án đầu tư công Về nguyên tắc, việc kết hợp kết theo phương pháp khác cơng trình khả thi Tuy nhiên, việc so sánh kết thẩm định dự án cho có tác động tương tự - sử dụng phương pháp thẩm định khác khó khăn cơng trình khơng giống Ngồi ra, quan chức Nhật Bản công khai phương pháp thẩm định dự án đầu tư xây dựng Từ năm 1998 Nhật Bản phải chuẩn hóa cơng khai hóa quy trình phương pháp thẩm định, với việc ban hành “Hướng dẫn thẩm định phê duyệt dự án đầu tư công thuộc thẩm quyền Bộ Xây dựng” “Hướng dẫn chi tiết việc thẩm định phê duyệt dự án đầu tư công lĩnh vực đường đường nội đơ” Theo đó, phương pháp thẩm định dự án đầu tư công ban hành thống Điều giúp bảo đảm lựa chọn dự án tốt hơn, bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế dự án hạ tầng thường có quy mơ lớn Đặc biệt, để đảm bảo tính minh bạch, Nhật Bản chuẩn hóa cơng khai quy trình phương pháp thẩm định, với việc ban hành hướng dẫn chi tiết việc thẩm định dự án đầu tư công theo lĩnh vực cụ thể thống Điều giúp bảo đảm lựa chọn dự án tốt hơn, bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế dự án hạ tầng thường có quy mơ lớn Cộng hịa liên bang Đức Cộng hồ Liên bang Đức nhiều nước phát triển khơng có đạo luật riêng đầu tư cơng, chí khơng dùng khái niệm đầu tư cơng, có khái niệm chi tiêu công bao gồm chi tiêu thường xuyên chi đầu tư Quy định chi tiêu công/mua sắm công điều chỉnh chung cho hoạt động đầu tư công Với sở hạ tầng hoàn chỉnh chủ yếu quyền bang quản lý, chi tiêu cơng quyền liên bang chủ yếu tập trung cho đầu tư gồm chi cho quân sự, mua sắm động sản công, bất động sản, khoản vay, nhận bảo lãnh, khoản trợ cấp với mục đích tăng hiệu suất nhà nước khuyến khích tăng hiệu suất đầu tư tư nhân Chính phủ Đức nhiều nước Liên minh châu Âu (EU) không can thiệp nhiều vào hoạt động đầu tư, Nhà nước thực hoạt động mà khu vực kinh tế tư nhân không thực Đầu tư doanh nghiệp nhà nước không coi đầu tư công, số lượng doanh nghiệp Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán 77 Số 05 (226) - 2022 TÀI CHÍNH QUỐC TEÁ nhà nước ngày giảm trình tư nhân hố Theo chun gia, Cộng hồ Liên bang Đức có tiêu chí để xác định phạm vi đầu tư công chủ đầu tư mục tiêu đầu tư Nếu xác định chủ đầu tư, mục tiêu đầu tư tuân thủ nghiêm ngun tắc tiết kiệm, hiệu quả, khơng lãng phí, khơng tham nhũng đầu tư cơng chắn đạt mục tiêu đề Vấn đề định thời điểm, quy mô, cách thức thực cho phù hợp với thực tế đạt hiệu kinh tế cao Chính sách quản lý đầu tư cơng Trung Quốc Chi tiêu cơng Chính phủ Trung Quốc thực theo Luật NSNN, Luật Mua sắm Chính phủ, Luật Quy hoạch phát triển, Luật Kế hoạch Dự toán Theo quy định pháp luật Trung Quốc hoạt động đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế xã hội phải tuân thủ quy hoạch ban hành theo quy định pháp luật Việc lập dự toán NSNN Trung Quốc Bộ Tài tổng hợp chung phần chi thường xuyên, phần chi đầu tư phát triển Ủy ban Phát triển Cải cách Trung Quốc tổng hợp Cơ quan thẩm kế nhà nước trực thuộc Quốc vụ viện Trung Quốc (tương tự quan Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam) có trách nhiệm báo cáo Quốc hội hàng năm việc giám sát hoạt động đầu tư cơng Trung Quốc có Luật Đấu thầu tương tự Luật Đấu thầu Việt Nam rộng hơn, điều chỉnh việc chi thường xuyên chi cho đầu tư phát triển Trung Quốc Luật Đầu tư cơng, nhiên hoạt động đầu tư công Trung Quốc thực theo kế hoạch, đánh giá bảo đảm tính khả thi hiệu dịng vốn ln chuyển nhanh, linh hoạt, phù hợp với nhu cầu thực tế địa phương Hiện trạng cấu đầu tư công Trung Quốc cho thấy, nước có quan điểm thực sách đầu tư cơng sau: - Đầu tư cơng phải trì quy mơ hợp lý: Xét theo xu hướng phát triển nước giới, việc trì tỷ trọng đáng kể chi đầu tư xây dựng kinh tế tài Chính phủ cần thiết Hiện nay, thị trường vốn Trung Quốc có trình độ phát triển thấp, khả tài trợ dựa thị trường hạn chế đầu tư vào xây dựng sở hạ tầng lượng giao thông rõ ràng không đủ, điều làm gia tăng hạn chế cân đối cấu phát triển kinh tế Đồng thời, kinh tế quốc doanh Trung Quốc ln chiếm vị trí thống trị tổng thể kinh tế vĩ mơ Chính phủ có nhiều trách nhiệm việc điều tiết kinh tế Điều xác định rằng, tài Trung Quốc phải chịu nhiều trách nhiệm chi tiêu trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường Đánh giá từ thời gian dài tương lai Trung Quốc, Chính phủ chịu trách nhiệm nhiệm vụ chiến lược xây dựng sở hạ tầng, tái cấu tối ưu hóa kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế phối hợp khu vực thúc đẩy trình đại hóa Do đó, tiền đề xác định hợp lý phạm vi đầu tư công điều chỉnh, tối ưu hóa cấu chi đầu tư cơng, đầu tư cơng Chính phủ cần tiếp tục trì quy mơ đáng kể Qua mơ tả thống kê tổng vốn đầu tư cơng, thấy quy mơ đầu tư cơng Trung Quốc có xu hướng tăng dần, mức độ hay tốc độ - Thực biện pháp hữu hiệu để nâng cao hiệu đầu tư công: Khởi động nguồn vốn tư nhân tham gia vào lĩnh vực đầu tư công Hiện nay, nguồn vốn cho dự án đầu tư công xây dựng Trung Quốc chủ yếu trích lập ngân sách tài khóa, vốn tự huy động từ doanh nghiệp nhà nước vốn vay ngân hàng thương mại Các kênh tài trợ khác tương đối đơn giản, chủ yếu từ phát hành trái phiếu nhà nước thơng qua hình thức hợp tác cổ phần… chưa đáp ứng yêu cầu phát triển đầu tư công quốc gia Thông qua phương pháp nghiên cứu sử dụng để ước tính hệ số đầu tư công Trung Quốc từ năm 1990 Kết cho thấy, hệ số đầu tư cơng âm, song khơng có ý nghĩa thống kê Điều khẳng định đầu tư công không lấn át đầu tư khu vực tư nhân Tác động lấn át đầu tư công đầu tư tư nhân không đáng kể, vốn công làm tăng tỷ suất sinh lợi khu vực tư nhân, tức việc mở rộng đầu tư công Chính phủ, thể sách tài khóa chủ động, mang lại “hiệu ứng thu hút” cho đầu tư tư nhân Như vậy, kết luận rằng, thay đổi nhu cầu đầu tư trọng tâm sách tài khóa chủ động phải chuyển từ mở rộng đầu tư cơng Chính phủ, sang mở rộng đầu tư tư nhân Bên cạnh đó, đầu tư tư nhân nên sử dụng động lực cho giai đoạn tăng trưởng việc kích thích tổng cầu xã hội Một số khuyến nghị Việt Nam Nghị số 29/2021/QH15 về Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025 nêu rõ mục 78 Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán Số 05 (226) - 2022 TÀI CHÍNH QUỐC TẾ tiêu tổng vốn đầu tư tồn xã hội bình quân năm 2021-2025 khoảng 32-34% GDP, tỷ trọng vốn đầu tư cơng bình qn năm khoảng 16-17% tổng vốn đầu tư toàn xã hội Tỷ trọng chi đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước khoảng 28%, phấn đấu khoảng 29% tổng chi ngân sách nhà nước, tăng cường vai trò chủ đạo ngân sách trung ương đầu tư công; phấn đấu tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư cơng bình qn giai đoạn 2021-2025 đạt 90% kế hoạch Quốc hội giao; số dự án hoàn thành giai đoạn đạt 80% tổng số dự án bố trí vốn Theo Nghị quyết, về định hướng, đầu tư có trọng tâm, trọng điểm, đồng bộ, đại, sớm hoàn thành đưa cơng trình vào sử dụng, phát huy hiệu thực tế Đầu tư công phải bám sát phục vụ cho việc thực tốt mục tiêu, định hướng phát triển Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm 2021-2030, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2021-2025 quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương, quy hoạch quốc gia, vùng, ngành, tỉnh cấp có thẩm quyền phê duyệt Trên sở nghiên cứu kinh nghiệm quốc gia quản lý đầu tư công, mục tiêu cụ thể đề nghị nêu rút số học giúp Việt Nam nâng cao hiệu quản lý đầu tư công sau: Thứ nhất, mục tiêu lớn đầu tư công đạt hiệu cao, thể việc lựa chọn quản lý dự án công: Khác với đầu tư tư nhân, dự án đầu tư cơng thường có hiệu tài khơng cao lại có hiệu kinh tế - xã hội lớn Do vậy, quản lý đầu tư công, đặc biệt thẩm định dự án đầu tư công, yếu tố quản lý hiệu kinh tế - xã hội cần coi chủ chốt quan trọng Vì vậy, việc thẩm định dự án đầu tư công cần tập trung chủ yếu vào hiệu kinh tế - xã hội để đảm bảo tính khách quan cần chủ trì thực cấp ngân sách Hơn nữa, chất khó quản lý dễ thất thốt, lãng phí đầu tư công, nên việc xây dựng thể chế quản lý đầu tư cơng có hiệu lực, hiệu ưu tiên hàng đầu Vì vậy, trình đổi hệ thống quản lý đầu tư công Việt Nam thực chất q trình áp dụng thơng lệ quốc tế kiến thức khoa học vào việc quản lý đầu tư cơng Thứ hai, như mơ hình quản lý đầu tư công Nhật nêu, mô hình quản lý đầu tư cơng cần hoạt động cơng khai, minh bạch: Công khai, minh bạch nguyên tắc cần phải thực quán khâu thực dự án đầu tư công, bao gồm khâu đấu thầu để lựa chọn đối tượng thực dự án, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, giai đoạn thực dự án, giai đoạn đánh giá sau dự án, kết kiểm toán dự án Ngồi ra, ngun tắc cơng khai, minh bạch cần phải áp dụng quan quản lý đầu tư công để quan quản lý nhà nước chủ thể thực dự án đầu tư thực tốt công việc, trách nhiệm Thứ ba, cần khuyến khích tạo điều kiện cho khu vực phi nhà nước cung cấp đầu tư công, mua sản phẩm bình đẳng doanh nghiệp tư nhân doanh nghiệp nhà nước trừ lĩnh vực nhạy cảm liên quan tới an ninh, quốc phòng Việc cho phép khu vực nhà nước tham gia vào q trình cung cấp hàng hóa cơng khơng giúp người dân hưởng dự án đầu tư cơng chất lượng tốt, chi phí hợp lý, mà cịn có tác dụng làm giảm hội tham nhũng quan quản lý nhà nước… Bên cạnh đó, cơng tác quy hoạch cần tơn trọng tính tự phát địa phương cần phải hướng phát triển tổng thể kinh tế Thứ tư, cần giảm thuế thu nhâp doanh nghiệp nhằm vừa đạt mục tiêu bình ổn vĩ mơ, phục hồi kinh tế, vừa hướng tới cải cách môi trường kinh doanh tạo điều kiện để cắt giảm chi tiêu công Bên cạnh đó xây dựng khn khổ pháp lý để đẩy mạnh hình thức PPP cho dự án đầu tư cơng kéo dài nhiều năm, có tính phức tạp, tạo loại dịch vụ có tính thương mại Cuối cùng, để xây dựng mơ hình đầu tư cơng hiệu quả, Nhà nước cần thực tốt chức sau: Định hướng hoạt động đầu tư công thông qua công tác quy hoạch; Hướng dẫn hoạt động thẩm định dự án đầu tư công; Giám sát hoạt động đầu tư công; Tạo điều kiện đảm bảo người liên quan thực giám sát góp ý hệ thống quản lý đầu tư công Tài liệu tham khảo: Lương Văn Khôi, Nguyễn Thanh Tuấn (2014), Kinh nghiệm quản lý đầu tư công Hàn Quốc Nhật Bản, http:// tapchitaichinh.vn/tai-chinh-quoc-te/quan-ly-dau-tu-cong-kinhnghiem-tu-nhat-ban-han-quoc-307836.html OECD (2016), Integrity Framework for Public Investment, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris JICA (2018), Public Investment Management Handbook for Capacity Development Nguyễn Minh Ngọc (2016), “Kinh nghiệm quốc tế số đề xuất phân bổ ngân sách cho khu CNC quốc gia thời gian tới”, Tạp chí Kinh tế & Phát triển, 227, tr.82-88 Nghị số 29/2021/QH15 về Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025 Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán 79 ... hệ số đầu tư công Trung Quốc từ năm 1990 Kết cho thấy, hệ số đầu tư công âm, song khơng có ý nghĩa thống kê Điều khẳng định đầu tư công không lấn át đầu tư khu vực tư nhân Tác động lấn át đầu tư. .. với đầu tư tư nhân, dự án đầu tư cơng thường có hiệu tài khơng cao lại có hiệu kinh tế - xã hội lớn Do vậy, quản lý đầu tư công, đặc biệt thẩm định dự án đầu tư công, yếu tố quản lý hiệu kinh. .. quản lý đầu tư cơng có hiệu lực, hiệu ưu tiên hàng đầu Vì vậy, trình đổi hệ thống quản lý đầu tư công Việt Nam thực chất q trình áp dụng thơng lệ quốc tế kiến thức khoa học vào việc quản lý đầu