Tài liệu CHƯƠNG 3: QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH pot

“Những gì mà chính phủ chọn để làm hoặc không làm” “Sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đíchnhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra” từ đi

Nội dung báo cáo

II THỰC TẾ XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH VIỆT NAM

III CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG TẠI ViỆT NAM

C KẾT LUẬN

A LÝ THUYẾT QÚA TRÌNH HÌNH THÀNH

CHÍNH SÁCH

I KHÁI NiỆM

Chính sách ?

“Những gì mà chính phủ chọn để làm hoặc không làm”

“Sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đíchnhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình

hình thực tế mà đề ra” (từ điển tiếng Việt phổ thông –

Viện Ngôn ngữ học, 2002)

Một chính sách có thể được hiểu như một phát biểu

(statement) (của nhà nước) bao quát gồm mục tiêu xácđịnh và quá trình thực hiện, gắn với việc giải quyết mộtvấn đề xã hội, kinh tế hoặc môi trường cụ thể

A LÝ THUYẾT QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH

• Một chính sách là một kế hoạch hành động chi tiết để hướngdẫn các quyết định để đạt được các kết quả hợp lý Thuật ngữ này

có thể ứng dụng với chính phủ, tổ chức hoặc nhóm tư nhân, và cánhân Pháp lệnh của chủ tịch nước, nghị quyết của quốc hội,

chính sách của tập đoàn, là những ví dụ về chính sách

• Chính sách khác luật hay quy định Trong khi luật pháp có thểcấm hoặc hạn chế hành vi, chính sách đơn thuần hướng dẫn cáchành động sao cho đạt được các kết quả mong đợi Ở góc độ

khác, chính sách cụ thể hóa các nội dung của luật định

• Chính sách hoặc nghiên cứu chính sách đề cập đến quá trình

(process) tạo ra các quyết định tổ chức quan trọng bao gồm việcxác định các phương án khác nhau như các chương trình hoặc

những vấn đề ưu tiên giải quyết, và trong số đó phương án đượcchọn về cơ bản dựa trên các tác động của chúng

Kh ởi nguồn chính sách công

• 03 tiêu chí:

- phạm vi (scope) đủ rộng;

- c ường độ (intensity) của tác động đủ lớn;

đến từ nhiều nguồn, hoặc là phản ứng khác nhau:

- đối phó (reactive),

- d ự phòng (preactive) hay

Việc phát triển chính sách là đối phó (reactive) khi nó đáp lại

những vấn đề và nhân tố nổi lên, đôi khi với báo động nhỏ, từ

những môi trường trong và ngoài thể chế nhà nước, nhằm:

• Giải quyết các vấn đề;

• Đáp ứng các lo lắng của nhóm liên đới, cộng đồng;

• Đối phó với các quyết định của các Ban Ngành khác của chínhphủ;

• Phân bổ nguồn tài chính, tài nguyên thiên nhiên;

• Đối phó với sự chú ý, tường thuật của báo đài;

• Đối phó với các khủng hoảng hoặc trường hợp khẩn cấp

Đặc điểm của chính sách đối phó là quy hoạch ở mức tối thiểu, tầm nhìn hạn chế, tài nguyên giới hạn, và đôi lúc theo quyết

định tòa án

Ví dụ:

Việc phát triển chính sách là dự phòng (preactive) khi nó đáp

lại những đầu mối được ghi nhận trong quá trình rà soát môi

trường hoạt động, xác định những vấn đề và yếu tố tiềm năng

có thể tác động đến chúng ta, tiên đoán và chuẩn bị cho việc

bất ngờ có thể xảy ra, thông qua:

– Quy hoạch

– Chọn lựa chiến lược

– Quản lý rủi ro;

– Xác định các tiêu chí;

– Đặt ưu tiên;

– Thiết lập mối liên quan

Ví dụ:

Chính sách được gọi là chủ động (proactive) khi

những giá trị và những nguyên tắc chọn trước

đợi đòi hỏi khuôn khổ chính sách lớn hơn Cái nhìn

cũng như biểu hiện Điều này có thể đề ra những cơ

Các loại chính sách công:

II CÁC MÔ HÌNH CỦA QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH

Mô hình nh ững hệ thống

Đồng ý giải quyết

Không đồng ý giải quyết

Thực hiện thành công

Không thành công

Củng cố các thể chế

Củng cố mong muốn chính trị

Thời gian

Hình 2 Mô hình tuyến tính của quá trình chính sách

Theo Grindle & Thomas, 1990 (Nguồn: Rebecca Sutton, 1999)

XÁC ĐỊNH VẤN ĐỀ

HÌNH THÀNH CHÍNH SÁCH

THỰC THI CHÍNH SÁCH

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH

Các vấn đề mới

Các bước mô hình chu trình chính sách

Bước 1: Xác định vấn đề cần xây dựng chính sách

chính sách?

Bước 2: Hình thành chính sách

điều kiện và nguồn tài nguyên cần có để thực hiện chínhsách?

Các bước mô hình chu trình chính sách

Đánh giá, đặc biệt là tính hiệu quả, có đạt được mục tiêu đặt

Các bước mô hình chu trình chính sách

Thiết kế công cụ

Phát triển hệ thống chuyển giao

Thực hiện chính sách Giám sát & đánh giá

Huấn luyện đội ngũ

Rút kinh nghiệm & cải tiến

Giám sát, đánh giá & cải tiến

Hình 5 Quá trình thiết kế và thực hiện chính sách

( Nguồn: Swanson & Bhadwal, 2009 )

Các bước mô hình chu trình chính sách

MỨC ĐỘ BẤT ĐỒNG

CHÍNH SÁCH CHIẾN LƯỢC QUY HOẠCH KẾ HOẠCH CHƯƠNG TRÌNH

DỰ ÁN

TRÌNH T Ự THỰC HiỆN CHÍNH SÁCH

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH

Các yếu tố và cân nhắc chính trong việc phát triển chính sách

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH

a) Ghi nhận và xác định vấn đề

b) Phân tích tình hình

rộng hơn

thẩm quyền, bản chất và mức độ xung đột, phạm vi và lợi ích

đài, tham vấn cộng đồng và sự bao hàm kinh tế và xã hội

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH

3.1 Xác định vấn đề

d) Xác định ưu tiên tổng quát cho vấn đề

- Hành động hay không, thông tin thêm, quan sát

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH 3.1 Xác định vấn đề

a) Xem xét giá trị và mục tiêu của các nhóm liên đới và xã hội

b) Làm rõ nền tảng chuẩn

c) Mô tả các kết quả mong muốn

d) Thiết lập các tiêu chí và chỉ thị

Phải được phát triển nếu có ý định giám sát và việc đánh giá

được toàn diện

đâu

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH

3.2 Định giá trị và làm rõ mục tiêu

a) “ Nếu chúng ta không biết nơi nào chúng ta sẽ đi, thì

suy nghĩ về làm thế nào để đến đó có thể là vội vã” b) Tạo lập các giải pháp (alternatives)

• Các giải pháp mang tính đổi mới và sáng tạo

nghiệm; và Thử sai

c) Suy nghĩ ngoài hệ thống (Thinking outside the box)

• Suy nghĩ vượt ra khỏi các mô hình chính sách hiện hữu.

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH 3.3 Hình thành các chọn lựa/giải pháp

a) Sử dụng công cụ để đánh giá các giải pháp

assessment – EIA)

b) Hiểu các tác động tiềm năng

quả và hiệu suất, bao hàm xã hội và kinh tế

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH

3.4 Chọn lựa

c) Xem xét/tranh cãi các giải pháp

điểm và lợi ích của họ không được dàn xếp

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH 3.4 Chọn lựa

a) Sự thành công của chính sách phụ thuộc vào :

công dân;

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH 3.5 Thực hiện

d) Chọn công cụ:

e) Đảm bảo phù hợp với nội dung chính sách và luật pháp hiện hữu

f) Chuyển giao trách nhiệm đến cán bộ thừa hành thông qua hội

thảo, hướng dẫn, gửi các câu hỏi thường gặp (FAQs) và nghiêncứu điển hình lên website, thăm hiện trường

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH 3.5 Thực hiện

a) Giám sát/ phản hồi

b) So sánh các kết quả thực tế với kết quả mong muốn

c) Rút kinh nghiệm

• Phản hồi liên tục

• Bình luận về các hành vi thích ứng

• Đánh giá lại, dựa vào các giả định ban đầu

d) Sẵn sàng và chuẩn bị năng lực để bổ sung chính sách khi cần thiết.

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH 3.6 Đánh giá

các chính sách

hiện hữu khác là gì?

Những đánh giá tác động liên quan được

đề xuất?

Kết quả mong muốn của chính sách là gì?

Đầu ra hiệu quả nhất của chính

được các kết quả này?

Chứng cứ gì hiện hữu từ các nguồn bên ngoài?

III PHÂN TÍCH QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH

Ai khác trong Chính phủ cần được liên đới? Bằng cách nào?

Làm thế nào các đơn

vị thực hiện liên đới với các cán bộ hàng đầu?

Chính sách tìm kiếm các nhu cầu hay quan điểm gì

để tác động đến ? Kinh nghiệm của các nước khác là gì?

Chiến thắngnhanh là gì?Rủi ro đối vớichính sách là

chúng?

Phân ti ́ch vai trò cộng đồng chính sách

Phân ti ́ch vai trò nhóm liên đới

Phân ti ́ch vai trò nhóm lợi ích

• Định nghĩa: "Nhóm lợi ích là một tập đoàn/nhóm có tổ chức của

những người có cùng chung một số mục đích và họ muốn gây ảnh

hưởng vào chính sách công “ (Jeffrey Berry)

chịu ảnh hưởng bởi sự tranh giành và thỏa hiệp giữa các nhóm lợi ích

của Nhà nước, của cộng đồng xã hội hay đi ngược lại lợi ích của sốđông

Phân ti ́ch vai trò nhóm lợi ích

“Sẽ thật nguy hại nếu chính sách ra đời không phục vụ cho phát

triển xã hội mà phục vụ cho một nhóm lợi ích nào đó, do họ tác độngvào các cơ quan ra chính sách, thông qua “nhịp cầu” tham nhũng”

(Lê Văn In) http://phapluattp.vn/20110519113644314p0c1013/tham-nhung-dang-len-vao-chinh-sach.htm

“ Các nhóm lợi ích muốn hai thứ từ Nhà nước: các đặc lợi từ chínhsách (thuế, trợ cấp, bảo hộ, quyền độc quyền ), và sự ưu ái của cácquan chức thực thi chính sách (các hợp đồng với Nhà nước, sự bảokê )” (Nguyễn An Nguyên). http://tuoitre.vn/Kinh-te/124768/Ky%C2%A01-Nhom-loi-ich-tu.html

“PetroVietnam đã ký thỏa thuận hợp tác với Tổng cục Thuế Một trong những nội dung của thỏa thuận này là hai bên sẽ phối hợp trong việc tham gia xây dựng, sửa đổi, bổ sung chính sách thuế, chính sách quản lý thuế, nhất là các văn bản pháp quy về thuế “tác động nhiều đến sản xuất kinh doanh” của PetroVietnam”

(TBKTSG ) http://www.thesaigontimes.vn/Home/diendan/ykien/36585/

Phân ti ́ch vai trò nhóm lợi ích

Phân loại:

Nhóm lợi ích tư: chỉ vận động cho lợi ích cục bộ của một số rất nhỏ

cầm quyền

mục tiêu không trực tiếp có lợi vật chất cho thành viên của nhómnhưng nhóm cổ võ cho những giá trị liên hệ tới toàn thể xã hội(Jeffrey Berry )

Vai trò của nhóm lợi ích

luật lệ và bộ máy hành chính để tăng lợi nhuận cho phe nhóm

họ, nhưng cũng vô tình, chúng làm cho xã hội năng động, cạnh

Hạn chế các ảnh hưởng của nhóm lợi ích đến quyền lợi chung

từng nhóm, để hướng tới lợi ích chung của quốc gia

tổ chức các “hội nghị Diên Hồng”, các “bàn tròn” với các đạidiện của các nhóm lợi ích công; tạo ra các hội đồng về các vấn

đề xã hội và cải cách ở cấp chính phủ, trong đó có sự tham giacủa các nhóm này

tư’ vào các quan chức

lấp đầy những lỗ hổng trong cơ chế

Hạn chế các ảnh hưởng của nhóm lợi ích đến quyền lợi chung (tt)

tư

phải được hỗ trợ để họ có thể cất lên tiếng nói đại diện cho lợi

nghị trường nhưng phải công khai, minh bạch trong khuôn khổcủa pháp luật -> Luật lobby!

diện cho lợi ích của số đông, nhất thiết phải tạo điều kiện cho

Ti ền đề cho Đổi mới chính sách

Đổi mới chính sách xảy ra khi:

vấn đề đó được các cơ quan xây dựng chính sách quan tâm

những bài học rút ra từ thực tế có thể được chia xẻ và hànhđộng dựa vào đó

tạo ra các dữ liệu rõ ràng để hành động

những vấn đề nhất định và có thể ảnh hưởng đến người xung

Tiền đề cho Đổi mới chính sách [2]

như một khủng hỏang đòi hỏi hành động nhanh và tích cực để

cơ quan nghiên cứu, chính quyền) qua đó các ý tưởng có thể

đặc biệt mà có quan hệ thân thiết với những người ra

chính sách

thống rộng hơn (gồm cộng đồng) mà trong đó thay đổi thì

cần thiết, một hướng chính sách mới được yêu cầu và

những chiến lược cũ không hiệu quả như trông đợi

Tiền đề cho Đổi mới chính sách [3]

một vấn đề đặc biệt, tạo ra hướng dẫn hành động

những ý kiến của họ sẽ được cân nhắc cởi mở từ người

khác

người và xây dựng sự đồng thuận hướng đến vị trí mới

Tiền đề cho Đổi mới chính sách [4]

triển những nhóm hay đơn vị mới mà qua chúng sẽ tìm

kiếm hiệu quả thay đổi chính sách

lực để thúc đẩy một chính sách mới mà thậm chí nó khôngđược ủng hộ rộng rãi

đáp ứng phương cách làm việc mới

chính sách

Quá trình chính sách – Kết luận

Thiết lập chính sách phải được hiểu như một quá trình chính trị hơn là một quá trình phân tích hay giải quyết vấn đề

‘The whole life of policy is a chaos of purposes and accidents It is not at all a matter of the rational

implementation of the so-called decisions through selected strategies.’ (Clay and Schaffer, 1984):

B XÂY DỰNG

CHÍNH SÁCH

TRONG THỰC TẾ

I TH ỰC TẾ XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÁC NƯỚC

Khâu Cơ quan chủ trì Các cơ quan phối hợp Cấp quyết định /phê chuẩn

1 Xác lập ưu tiên Đảng cầm quyền, Nội các của

3 Chuẩn bị dự thảo chính sách Bộ chủ trì Các nhóm công tác, NGOs,

chuyên gia bên ngoài

Bộ trưởng

4 Chuẩn bị dự thảo luật Bộ chủ trì Các nhóm công tác, NGOs,

chuyên gia bên ngoài, thư ký lập pháp

10 Công đoạn ở Nghị viện VP Nghị viện VPCP, Bộ chủ trì Nghị viện

11 Thực hiện Bộ chủ trì NGOs, các chuyên gia bên

ngoài, chính quyền địa phương

Bộ trưởng

12 Theo dõi và đánh giá Bộ chủ trì, VPCP Chuyên gia bên ngoài, NGOs Bộ trưởng, CP

EU

Va ̀i nét về quá trình chính sách

ta ̣i một số nước Đông Nam Á

• Một nhóm ưu tú các quan chức nhà nước, được chọn dựa trên phẩm chất, có

quyền lực và uy tín đáng kể và được bố trí mang tính chiến lược trong các cơ quan trung ương, sẽ hỗ trợ các cơ quan thừa hành chính trị trong việc quản lý nhà nước trung ương

• Việc lãnh đạo chính trị được cam kết đã thành công trong việc đưa những đổi mới, tương tự như các nước phát triển, vào trong thực tế quản lý công

• Một loạt các đổi mới tập trung lên chủ nghĩa duy lý về kinh tế cũng như các nhu cầu của công dân đã thúc đẩy tính hiệu quả của hệ thống quản lý Việc giảm bớt các quy định và tư nhân hóa đã được làm mới.

mới của nước ngoài mà không có sự sửa đổi cho phù hợp với hoàncảnh địa phương

những con người Singapore ''tốt nhất và thông minh nhất” vào

Singapore Civil Services (SCS)

phục bởi chất lượng của các nhà lãnh đạo chính trị và công chức, những người chịu trách nhiệm về tiến độ chuyển đổi nhanh chóng

Thái Lan:

Thủ tướng và nội các Quốc hội lưỡng viện.

định hướng quan liêu, trong khi quyền lực chính trị xoay xung quanh một phạm vi hẹp của một nhóm người cạnh tranh ở thủ đô.

cơ quan như Ủy ban Chống tham nhũng quốc gia, Tòa án Hiến pháp và Văn phòng Giám Sát Viên, cung cấp một khung thể chế để hỗ trợ quản trị nhà nước tốt.

bảo rằng các nhóm liên đới không câu kết với nhau; hiệu quả tiềm năng của các tổ chức giám sát mới; tiến trình hướng về cải cách

dịch vụ công; tự do phương tiện truyền thông; hoặc sự gắn kết tích

Va ̀i nét về quá trình chính sách tại Việt Nam

Thủ tướng

Bộ trưởng

Nhóm soạn thảo

Bộ Tư pháp &

các Bộ khác

Các Bộ/Ngành khác

Chuyên gia nước ngoài

Quốc hội UBTV QH

Trình

Trình Yêu

cầu

Xem xét, góp ý

Số

liệu

Xem xét nội bộ; Góp ý từ các Bộ/Ngành/Địa phương &

đối tượngliên quan

Hỗ trợ

kỹ thuật (không thường xuyên)

Xem xét, phê duyệt

Xem xét,

thông qua

Hình Quy trình soạn thảo chính sách, luật pháp của Việt Nam

Yêu cầu

Cộng đồng, Các tổ chức xã hội

Phản ánh các vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường

CHÍNH PHỦ

Hộp 1: Đánh giá của chuyên gia trong nước (ThS Trịnh thị Kiều

tượng bị ảnh hưởng bởi chính sách là rất hạn chế.(…) làm cho một

số chính sách tính khả thi thấp, hoặc khi thực thi không đem hiệuquả (…)

thảo chính sách chủ yếu do cơ quan nhà nước (chủ yếu là do các bộ,

cục bộ, bản vị; đề xuất dựa trên mong muốn, mục đích quản lý của

thiếu tính toàn diện (…) tạo "khoảng trống" trong quản lý nhànước.” (…)

Hộp 1: Đánh giá của chuyên gia trong nước (ThS Trịnh thị Kiều

Anh, Bộ Công An) Nguồn: Trịnh thị Kiều Anh,

“Quy trình hoạch định chính sách còn bị khép kín; việc lấy ý kiếntham gia của các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của chínhsách còn ít, nếu có thì hình thức; việc tiếp thu ý kiến của các bộ,ngành chưa thể hiện tính chủ động Mặt khác, chưa có quy định cụthể để huy động được trí tuệ của nhân dân, các chuyên gia, các nhàkhoa học tham gia vào hoạch định chính sách (…)

Trong quá trình hoạch định chính sách công chưa tạo được kênhthông tin tốt nhất để tiếp thu ý kiến đóng góp của những đối tượngchịu ảnh hưởng của chính sách (Việc này ảnh hưởng tới tính tựgiác thực hiện chính sách ) Trong khi đó, chính sách không thể là ýmuốn chủ quan của cơ quan nhà nước, càng không phải là ý chí ápđặt của cá nhân có thẩm quyền (…) Một chính sách đúng đắn phải

từ thực tế khách quan”

Hộp 2: Đánh giá của chuyên gia ngoài nước (Giáo sư Kenichi Ohno, Viện Nghiên cứu

kinh tế Nhật Bản) Nguồn: Phương Loan, 2008

sự can dự hạn chế của doanh nghiệp Doanh nghiệp chỉ được phép có ý kiến sau hoặc khi

bản liệt kê các chính sách mà thiếu kế hoạch hành động cụ thể Mỗi Bộ ngành có nhiều kế hoạch nhưng lại không xác định được lĩnh vực ưu tiên.(…) Có quá nhiều trách nhiệm cấp

bộ chồng lấn lên nhau Trong đó, định hướng lớn, không cơ quan nào ra quyết định Chính phủ Việt Nam hiện làm quá nhiều Cán bộ nhà nước phải xây dựng quá nhiều kế hoạch, chiến lược với nguồn lực hạn chế cả về tài chính và nhân lực Chỉ có Việt Nam áp dụng một quy trình lập chính sách kì lạ, có một không hai như vậy ! (…)

tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của chính sách còn ít, nếu có thì hình thức; việc tiếp thu

để huy động được trí tuệ của nhân dân, các chuyên gia, các nhà khoa học tham gia vào hoạch định chính sách (…).

hưởng tới tính tự giác thực hiện chính sách ) Trong khi đó, chính sách không thể là ý muốn chủ quan của cơ quan nhà nước, càng không phải là ý chí áp đặt của cá nhân có thẩm quyền (…) Một chính sách đúng đắn phải từ thực tế khách quan”.