Tài liệu Báo cáo " Nội dung của khái niệm hiệu lực văn bản pháp luật " pdf

nghiên cứu - trao đổi 42 Tạp chí luật học số 2 /2003 Nguyễn Thế Quyền * ặc dù đợc sử dụng khá phổ biến trong khoa học pháp lí nhng hiện nay nội dung của thuật ngữ hiệu lực văn bản pháp luật (VBPL) vẫn còn có một số vấn đề cần đợc làm sáng tỏ. Bài viết này đề cập một số vấn đề lí luận và thực tiễn có liên quan tới hiệu lực VBPL. Quan điểm khá phổ biến, đợc sử dụng rộng ri trong thực tiễn, coi hiệu lực VBPL là khả năng tác động của VBPL vào các quan hệ x hội (QHXH), đợc hình thành trên cơ sở pháp luật hiện hành và thể hiện ở ba phơng diện: Thời gian, không gian và đối tợng. Nh vậy, pháp luật là yếu tố duy nhất tạo ra khả năng tác động của VBPL vào các QHXH, tức là đồng nhất 2 khái niệm hiệu lực VBPL và hiệu lực pháp lí (HLPL) của VBPL. Các quy định trong VBPL có thể tác động lên các QHXH vì đợc hậu thuẫn bởi sức mạnh nhà nớc. Nhờ sức mạnh của Nhà nớc, các quy định trong VBPL có thể trở thành hiện thực, có nghĩa là sự tác động đó mới chỉ tồn tại dới dạng khả năng mà cha phải là hiện thực. Suy cho cùng, VBPL chỉ thực sự có ý nghĩa khi đợc thực hiện trong thực tiễn (hiện thực hoá các quy định trong văn bản). Để các quy định trong VBPL có thể trở thành hoạt động thực tiễn trong đời sống x hội, các chủ thể có liên quan phải tiến hành việc tổ chức thực hiện văn bản. Sức mạnh của tổ chức thực hiện là sức mạnh từ bên ngoài, không phụ thuộc vào bản thân văn bản và sẽ đợc bàn tới trong chuyên đề khác. ở đây, chỉ xem xét về khả năng hiện thực hoá các quy định trong VBPL đợc hình thành bởi sức mạnh nội tại là khả năng tiềm ẩn, vốn có hàm chứa trong văn bản - hiệu lực của nó. Nếu xem xét vấn đề khả năng tác động của VBPL từ bình diện này thì có thể dễ dàng nhận thấy pháp luật có vai trò rất quan trọng nhng không phải là yếu tố duy nhất tạo ra khả năng trong việc hiện thực hoá nội dung của các VBPL. Điều đó có nghĩa là việc các quy định trong VBPL có thể trở thành hiện thực hay không, không chỉ lệ thuộc vào HLPL của văn bản là cao hay thấp. Trong thực tiễn, đ có một số VBPL có HLPL rất cao (ví dụ: Hiến pháp 1980) nhng có những quy định trong đó không thể biến thành hoạt động thực tiễn mặc dù Nhà nớc cố gắng cao độ trong việc tổ chức thực hiện (các quy định về quyền học tập, khám chữa bệnh không phải trả tiền, quyền có nhà ở của công dân). Sở dĩ có tình trạng đó là do chính bản thân các quy định này không phù M * Giảng viên Khoa hành chính - nhà nớc Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2 /2003 43 hợp, vợt quá xa so với điều kiện kinh tế của Nhà nớc. Để thực hiện đợc chúng thì cần có khả năng lớn về tài chính, trong khi nguồn thu của Nhà nớc rất hạn chế, vì vậy các quy định này rơi vào tình trạng không có tính khả thi. Cũng có những VBPL không đợc thực hiện trong thực tiễn vì nội dung có một số quy định quá thấp, không phù hợp so với thực tiễn, ví dụ: Các quy định xử phạt vi phạm hành chính với mức phạt thấp (5.000, 10.000 đồng) thờng không đợc thực hiện. ở đây, lí do hoàn toàn khác với trờng hợp nói trên, không phải vì thiếu điều kiện tài chính mà vì nhận thức chung của cả hai phía - ngời có thẩm quyền xử phạt và ngời vi phạm. Do mức xử phạt quá thấp nên ngời vi phạm không sợ bị phạt, còn ngời có thẩm quyền thì có thể không thực hiện thẩm quyền xử phạt. Nh vậy, có thể thấy rõ vai trò của đời sống x hội trong việc hình thành khả năng tác động của VBPL Trớc hết, đời sống x hội quyết định tới nhu cầu ra VBPL, thể hiện nhu cầu đợc điều chỉnh của các QHXH. Đồng thời, đời sống x hội quyết định nội dung VBPL, thể hiện tính khách quan của pháp luật. Ngợc lại, khi khả năng nói trên của VBPL biến thành hiện thực thì văn bản sẽ tác động trở lại đời sống x hội và tạo ra những biến đổi trong đời sống x hội ở những chừng mực nhất định. Nh vậy, giữa khả năng tác động của VBPL lên các QHXH với những điều kiện khách quan của đời sống x hội có mối quan hệ biện chứng, trong đó nhu cầu khách quan của đời sống x hội giữ vai trò quyết định tới khả năng tác động của VBPL. Theo quan điểm của tôi thì khả năng tác động của VBPL đợc hình thành từ hai yếu tố nói trên, tạo ra hai phơng diện về khả năng (hiệu lực) của VBPL là pháp luật và đời sống x hội, vì vậy, cần sử dụng thuật ngữ hiệu lực VBPL với nghĩa bao hàm cả hai phơng diện này. Hiệu lực của VBPL đợc hình thành trên cơ sở pháp luật gọi là HLPL; trên cơ sở đời sống x hội gọi là hiệu lực thực tế (HLTT) của VBPL. Điều đó có nghĩa hiệu lực VBPL là phạm trù có nội hàm rộng hơn và bao hàm cả hai phạm trù HLPL và HLTT của VBPL. HLPL của VBPL thể hiện tính hợp pháp của văn bản. HLTT của VBPL thể hiện tính hợp lí của văn bản. Quan điểm này sẽ giúp cho việc nghiên cứu lí luận và hoạt động thực tiễn đợc đầy đủ, toàn diện hơn khi giải quyết những vấn đề liên quan đến hiệu lực VBPL nh đánh giá thực trạng, xác định nguyên nhân, đề ra giải pháp để nâng cao hiệu lực cho VBPL Từ những phân tích trên, có thể đa ra định nghĩa sau đây: Hiệu lực VBPL là khả năng về sức mạnh của VBPL tác động lên các QHXH, hình thành trên cơ sở pháp luật hiện hành và điều kiện khách quan của đời sống x hội ở thời điểm văn bản đợc thực hiện. 1. Hiệu lực pháp luật của VBPL HLPL của VBPL cần đợc nghiên cứu từ cả hai góc độ: Coi mỗi văn bản là chỉnh thể độc lập và coi mỗi văn bản chỉ là bộ phận trong hệ thống. Xét từ góc độ mỗi VBPL là chỉnh thể độc nghiên cứu - trao đổi 44 Tạp chí luật học số 2 /2003 lập thì HLPL của nó bao gồm 3 nội dung, trên ba phơng diện có mối tác động qua lại lẫn nhau, phối hợp với nhau tạo nên hiệu lực pháp lí của VBPL, đó là hiệu lực theo thời gian, hiệu lực theo không gian và hiệu lực theo đối tợng. Vấn đề này hiện nay đ đợc giải quyết tơng đối kĩ lỡng nên không bàn ở đây. Xét từ góc độ coi mỗi VBPL là bộ phận trong hệ thống thì thấy rằng giữa các văn bản luôn có sự tác động, chi phối lẫn nhau. Trong quá trình đó, HLPL của văn bản này cũng có thể ảnh hởng trực tiếp tới HLPL của văn bản khác. Do đó, từ quan điểm hệ thống, HLPL của VBPL còn bao hàm hiệu lực theo hệ cấp văn bản. Hiệu lực theo hệ cấp văn bản là khả năng của VBPL trong việc tác động tới những văn bản khác trong cùng hệ thống và có thể làm thay đổi về nội dung, hình thức hoặc HLPL của văn bản bị tác động. Nằm trong cùng hệ thống thống nhất, mỗi VBPL luôn hàm chứa khả năng tác động tới những văn bản khác. Khả năng đó giúp cho chúng có thể phối hợp với nhau, tạo nên tính đồng bộ, toàn diện; có thể chế ớc nhau để loại bỏ những quy định chồng chéo, mâu thuẫn nhau, tạo ra tính thống nhất hoặc loại bỏ những quy định không phù hợp với đời sống x hội tạo ra tính hiệu quả của hệ thống VBPL, tạo tiền đề cho pháp chế x hội chủ nghĩa đợc tăng cờng và tôn trọng. VBPL mới có thể tác động vào VBPL cũ theo những hớng sau đây: - Tác động làm thay đổi một phần nội dung, trong khi vẫn giữ nguyên hình thức, hiệu lực của văn bản cũ. Hớng tác động này xuất hiện trong những trờng hợp: + VBPL mới sửa đổi một phần nội dung và bổ sung một số quy định mới, trong khi vẫn giữ nguyên tên gọi và phần quy định về hiệu lực của VBPL cũ; + VBPL mới chỉ bổ sung một số quy định, trong khi vẫn giữ nguyên tên gọi và nội dung vốn có của VBPL cũ; + VBPL mới chỉ sửa đổi ở một phần nội dung không quy định về HLPL của VBPL cũ, trong khi vẫn giữ nguyên tên gọi và nội dung vốn có của văn bản đó. Trong những trờng hợp trên, việc sửa đổi có thể đợc tiến hành theo nhiều hớng nh thay thế toàn bộ một phần nội dung của VBPL cũ (tơng ứng với chơng, mục, điều, khoản, điểm) bằng nội dung mới; bi bỏ, huỷ bỏ một phần nội dung của văn bản cũ; sửa đổi một số từ ngữ, dấu câu của VBPL cũ. Nh vậy, khi VBPL mới có hiệu lực thì những quy định cũ trong phần nội dung đ bị sửa đổi chấm dứt hiệu lực; những quy định mới đợc sửa đổi, bổ sung có hiệu lực. - Tác động làm chấm dứt HLPL của toàn bộ hoặc từng bộ phận VBPL cũ. Hớng tác động này xảy ra khi toàn bộ hoặc một phần VBPL cũ bị huỷ bỏ, bi bỏ, thay thế bởi VBPL mới. - Tác động làm chấm dứt tạm thời HLPL (tạm đình chỉ thi hành) toàn bộ hoặc từng bộ phận VBPL cũ. Trờng hợp chỉ một phần văn bản bị tạm đình chỉ thi hành thì những phần khác của nó vẫn có HLPL. - Tác động làm thay đổi HLPL của toàn nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2 /2003 45 bộ hoặc từng bộ phận của VBPL cũ. HLPL của VBPL có thể bị thay đổi theo hớng mở rộng hoặc thu hẹp phạm vi tác động về cả 4 nội dung: Thời gian, không gian, đối tợng và hệ cấp văn bản. Hớng tác động này xảy ra khi VBPL cũ bị sửa đổi phần nội dung quy định về HLPL theo hớng khác với quy định trớc đó. - Tác động làm thay đổi thể loại của VBPL khác, xảy ra khi VBPL mới sửa đổi tên gọi của VBPL cũ thành thể loại khác, nh sửa quyết định thành chỉ thị. Trờng hợp này ít xảy ra trong thực tiễn. Trong giới hạn thẩm quyền do pháp luật quy định, mỗi chủ thể quản lí nhà nớc chỉ có thể ra VBPL để tác động vào một số VBPL khác. Theo pháp luật hiện hành thì khả năng đó chỉ hình thành trong những trờng hợp sau đây: - VBPL của cơ quan nhà nớc cấp trên có thể tác động tới VBPL của cơ quan nhà nớc cấp dới trong cùng hệ thống; - VBPL của cơ quan quyền lực nhà nớc có thể tác động tới VBPL của các cơ quan nhà nớc khác ở cùng cấp; - VBPL của cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính nhà nớc có thẩm quyền chung có thể tác động tới VBPL của thủ trởng cơ quan đó; - VBPL của thủ trởng cơ quan nhà nớc cấp trên có thể tác động tới VBPL của thủ trởng cơ quan nhà nớc cấp dới theo chiều dọc; - VBPL của cơ quan nhà nớc có thể tác động tới VBPL của thủ trởng các đơn vị cơ sở của Nhà nớc; - VBPL của một chủ thể có thể tác động tới VBPL của chính họ đ ban hành trớc đây; - VBPL của cơ quan nhà nớc có thể tác động tới VBPL của các chủ thể đợc Nhà nớc uỷ quyền trong quản lí hành chính nhà nớc. 2. Hiệu lực thực tế của VBPL HLTT của VBPL thể hiện tập trung ở những nội dung cơ bản sau đây: a. Nội dung của VBPL đáp ứng đợc những đòi hỏi, nhu cầu đợc điều chỉnh của các QHXH phát sinh trong thực tiễn Các QHXH phát sinh từ những vấn đề hình thành trong quản lí nhà nớc rất đa dạng, có quan hệ đ phát sinh từ trớc, đang đợc điều chỉnh bằng những VBPL nhng sự điều chỉnh cha khoa học, kém hiệu quả; có quan hệ mới phát sinh mà cha có VBPL nào điều chỉnh; có quan hệ tất yếu sẽ phát sinh và khi phát sinh cần đợc điều chỉnh ngay. Tất cả những nhóm quan hệ đó đều có nhu cầu đợc điều chỉnh. VBPL đợc ban hành để đặt ra các quy định nhằm điều chỉnh các quan hệ này là cần thiết, đáp ứng đòi hỏi bức xúc của đời sống x hội, nhờ đó, VBPL mới phát huy tác dụng, mới có khả năng tác động tích cực vào các QHXH (khả năng tác động cao), giải quyết những vấn đề đời sống x hội đặt ra. Ngợc lại, nếu VBPL đợc ban hành dựa trên suy đoán chủ quan, duy ý chí, xa rời thực tiễn của chủ thể quản lí nhà nớc thì khó biến thành hiện thực (khả năng tác động thấp) vì thực tiễn không có nhu cầu đợc điều chỉnh bởi VBPL đó. b. Sự phù hợp của nội dung VBPL với lợi ích của các bên có liên quan nghiên cứu - trao đổi 46 Tạp chí luật học số 2 /2003 Nội dung VBPL là các quy định luôn trực tiếp hay gián tiếp ảnh hởng tới lợi ích của các cá nhân, tổ chức có liên quan. Vì vậy, cần xác định rõ những lợi ích nào là lợi ích chung, cơ bản phải bảo vệ; những lợi ích nào là riêng hoặc thứ yếu và có thể dung hoà để từ đó xác định các quy định cho phù hợp. Khi các quy định phù hợp với lợi ích của những bên hữu quan thì VBPL sẽ đợc các chủ thể tự giác thực hiện và do đó sẽ có khả năng tác động cao nhất. Trong trờng hợp ngợc lại thì VBPL có hiệu lực thấp. c. Sự phù hợp của nội dung VBPL với thực trạng cơ sở vật chất của đời sống x hội Cơ sở vật chất của đời sống x hội rất đa dạng, vì vậy, để hình thành nội dungVBPL, chủ thể ban hành phải dựa trên cơ sở các điều kiện cơ sở vật chất vốn có trong thực tiễn mà không thể chủ quan duy ý chí. Các quy định trong VBPL phải phù hợp, không cao hơn hoặc thấp hơn điều kiện cơ sở vật chất trong x hội. Mặt khác, khi tác động vào đời sống x hội, VBPL sẽ tạo ra những hệ quả nhất định. Vì vậy, khi hình thành nên các quy định phải chú ý tới khả năng mang lại hiệu quả, đặc biệt là hiệu quả kinh tế của chúng trong quá trình tác động. d. Sự phù hợp của nội dung VBPL với các quy phạm đạo đức, tôn giáo, phong tục, tập quán trong x hội Để điều chỉnh QHXH, trớc hết VBPL phải tác động tới nhận thức của những đối tợng có liên quan, qua đó mới điều chỉnh hành vi của các bên tham gia QHXH. Nhận thức của các đối tợng này bị chi phối bởi nhiều yếu tố khác nhau thuộc đời sống ý thức x hội, nh đạo đức, phong tục, tập quán VBPL chịu sự tác động và phải tính đến mức độ phù hợp với những các quy phạm đạo đức, những phong tục, tập quán trong x hội không trái với bản chất, mục tiêu của Nhà nớc. Trong trờng hợp nội dung VBPL có những quy định trái với các yếu tố khách quan của đời sống x hội thì sẽ đẩy các bên có liên quan vào tình trạng phải cân nhắc, lựa chọn giữa pháp luật với các quy phạm khác khi thực hiện hành vi trong thực tiễn và trong một số trờng hợp các quy phạm khác đợc lựa chọn, pháp luật bị xâm hại. đ. Sự phù hợp của nội dung VBPL với điều kiện nhân lực trong x hội Con ngời là nhân tố quan trọng quyết định tới khả năng tác động của VBPL tới các QHXH. Trớc hết, con ngời là chủ thể hình thành nên VBPL và tổ chức thực hiện chúng để đa các quy định của Nhà nớc vào đời sống x hội. Đồng thời, con ngời cũng là đối tợng quản lí, chịu sự tác động, có nghĩa vụ thi hành VBPL. Dù với t cách nào thì con ngời cũng phải thực hiện các VBPL theo yêu cầu của Nhà nớc. Tuy nhiên, muốn thực hiện tốt những hoạt động đó, phải có đủ về số lợng và chất lợng nhân lực. Nếu thiếu điều kiện về nhân lực thì sẽ không thể kịp thời ban hành VBPL và cũng không thể biến các quy định trong văn bản thành thực tiễn. Vì vậy, các quy định trong VBPL phải phù hợp với trình độ nhận thức chung, với ý nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2 /2003 47 thức pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức và của nhân dân. Có nh vậy, họ mới có thể nhận thức đúng đắn và có tâm lí tích cực đối với văn bản, mong muốn văn bản đợc thực hiện; tự giác, cố gắng tối đa thực hiện và có đủ khả năng, trình độ cần thiết để thực hiện văn bản. Do vậy, khả năng tác động của VBPL tới các QHXH lệ thuộc rất lớn vào các yếu tố chi phối nhận thức của con ngời. e. Sự phù hợp của nội dung VBPL với quy luật vận động của đời sống x hội Sự phù hợp của nội dung các VBPL với quy luật vận động của đời sống x hội thể hiện trong việc các quy định trong các văn bản đó tác động vào những QHXH theo đúng những khuynh hớng vận động nội tại, mang tính khách quan của đời sống x hội. Nếu nội dung văn bản phù hợp với những quy luật đó thì khả năng tác động của nó rất cao, chủ thể quản lí sẽ đạt đợc mục đích đ đặt ra. Ngợc lại, khi nội dung VBPL không phù hợp quy luật thì văn bản có rất ít, thậm chí không có khả năng tác động vào các QHXH. f. Sự phù hợp của nội dung VBPL với quy định của các nớc trong khu vực hoặc trên thế giới Trong điều kiện hội nhập hiện nay, sự phù hợp này là cần thiết, đặc biệt là đối với các quy định về quản lí kinh tế. Tuy nhiên, cũng cần xác định rõ những vấn đề nào có thể hòa nhập. Có nh vậy mới có thể tạo ra sự phù hợp, tạo điều kiện thuận lợi cho những hoạt động hội nhập của nớc ta với các nớc trong khu vực và trên quốc tế đồng thời vẫn giữ vững lập trờng, không bị chệch hớng phát triển đ lựa chọn và không làm mất bản sắc dân tộc trong quá trình hội nhập. 3. Mối quan hệ giữa HLPL và HLTT của VBPL HLPL và HLTT của VBPL là những phạm trù có tính độc lập tơng đối, có tác động qua lại lẫn nhau và hợp thành hiệu lực của văn bản. Từ những quy định chung của pháp luật, chủ thể ban hành lựa chọn hớng quy định cụ thể cho từng VBPL. Nếu sự lựa chọn đó phù hợp với các quy định của pháp luật thì văn bản có HLPL; nếu trái pháp luật thì về nguyên tắc, cấp có thẩm quyền sẽ tuyên bố nó vô hiệu. Từ sự nhận thức về thực trạng, quy luật của đời sống x hội, phán đoán xu hớng vận động của các QHXH, cân nhắc về lợi ích của các bên hữu quan, chủ thể ban hành văn bản đặt ra các quy định trong VBPL. Bản thân các quy định này đ có thể tạo ra khả năng tác động của VBPL. Nếu chất lợng của chúng cao thì khả năng tác động sẽ rất lớn và ngợc lại. Nội dung của VBPL bao gồm hai nhóm vấn đề: Các quy định về quản lí nhà nớc và các quy định về HLPL của văn bản. Ngay các quy định về HLPL của VBPL cũng cần phải phù hợp với đời sống x hội thì hiệu lực của văn bản mới đợc bảo đảm. Ví dụ: Khi đặt ra quy định về thời điểm bắt đầu có hiệu lực của VBPL thì phải xem xét tới khả năng sao gửi, hớng dẫn thi hành, nghiên cứu tổ chức thực hiện văn bản để tạo ra sự hợp lí nếu không VBPL có thể rơi vào tình trạng không có tính khả thi trong một nghiªn cøu - trao ®æi 48 T¹p chÝ luËt häc sè 2 /2003 thêi gian nhÊt ®Þnh./. . HLPL của VBPL còn bao hàm hiệu lực theo hệ cấp văn bản. Hiệu lực theo hệ cấp văn bản là khả năng của VBPL trong việc tác động tới những văn bản khác. pháp luật là yếu tố duy nhất tạo ra khả năng tác động của VBPL vào các QHXH, tức là đồng nhất 2 khái niệm hiệu lực VBPL và hiệu lực pháp lí (HLPL) của