Quản lý tài chính ngân sách ở một số nước và hàm ý cho Việt Nam

Quản lý ngân sách hiệu quả là một trong những nhiệm vụ vô cùng quan trọng của các quốc gia trên thế giới nhằm thúc đẩy nền kinh tế hướng tới sự thịnh vượng, đảm bảo an sinh xã hội, an ninh quốc phòng và an ninh an toàn tài chính công. Theo thông lệ truyền thống, quản lý và sử dụng ngân sách chú trọng vào tính kinh tế của các đầu vào theo khoản mục, đặc biệt là sự tuân thủ quy trình quản lý ngân sách.

ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH GẮN VỚI THỰC HIỆN KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH NGÂN SÁCH QUỐC GIA GIAI ĐOẠN 2021-2025 QUẢN LÝ TÀI CHÍNH NGÂN SÁCH Ở MỘT SỐ NƯỚC VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM HOÀNG NHƯ QUỲNH Quản lý ngân sách hiệu nhiệm vụ vô quan trọng quốc gia giới nhằm thúc đẩy kinh tế hướng tới thịnh vượng, đảm bảo an sinh xã hội, an ninh quốc phòng an ninh an tồn tài cơng Theo thơng lệ truyền thống, quản lý sử dụng ngân sách trọng vào tính kinh tế đầu vào theo khoản mục, đặc biệt tuân thủ quy trình quản lý ngân sách Trong hai thập kỷ vừa qua, nước cải tiến phương thức quản lý ngân sách, theo trọng nhiều đến đầu hiệu hoạt động, trước yêu cầu trách nhiệm giải trình từ người dân ngày nâng cao Từ khóa: Quản lý tài chính, ngân sách, kết quả, chương trình BUDGET FINANCIAL MANAGEMENT IN SOME COUNTRIES AND IMPLICATIONS FOR VIETNAM Hoang Nhu Quynh Effective budget management is one of the most important tasks of countries around the world to promote economic prosperity, social, national and public finance security Traditionally, budget management and deployment have focused on the economics of item inputs, especially compliance with the budget management process Over the past two decades, countries have improved their budget management practices, with a great deal of emphasis in terms of output and operational efficiency, due to the increasing demands of accountability from the people Keywords: Financial management, budget, results, program Ngày nhận bài: 16/4/2021 Ngày hoàn thiện biên tập: 23/4/2021 Ngày duyệt đăng: 5/5/2021 T hông thường hệ thống ngân sách truyền thống theo khoản mục ngân sách thể khoản chi theo đầu vào đảm bảo nguồn lực ngân sách theo nhu cầu Ngân sách đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế xã hội theo chi thường xuyên (bao gồm chi lương, chi điện nước, bảo hiểm y tế, chi văn phòng phẩm…) chi đầu tư phát triển (chi đầu tư xây dựng bản, máy móc, thiết bị…) với mức trần ngân sách xây dựng, vơ hình chung tạo nên 32 trọng, đảm bảo việc chi tiêu ngưỡng cho phép mà bỏ qua việc nâng cao hiệu sử dụng nguồn lực ngân sách Cùng với đó, phương pháp quản lý ngân sách truyền thống thời gian gần bộc lộ số điểm yếu là: (i) Hiệu quản lý sử dụng ngân sách thấp; (ii) Hạn chế việc gắn kết kinh phí đầu vào với mục tiêu phải đạt được; (iii) Phân bổ kinh phí cịn mang tính cào bằng, dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, không mang tính khuyến khích; (iv) Thất bại việc thúc đẩy cơng chức, viên chức làm việc hiệu hoạt động Chính phủ; (v) Tập trung vào việc xem xét chi tiêu, cắt giảm chi phí, khơng vi phạm quy định văn quy phạm pháp luật tài ngân sách; (vi) Tính cơng khai minh bạch yếu… Nhằm khắc phục nhược điểm trên, từ năm 1940-1950 quốc gia tiến hành cải cách rộng rãi phương pháp quản lý ngân sách theo nhiều hình thức, kể đến phương pháp quản lý ngân sách theo chương trình Tiếp theo vào năm 1970, việc thử nghiệm áp dụng hình thức quản lý ngân sách từ đầu (Hay gọi lập ngân sách từ số 0) thực hiện, dạng mơ hình lập ngân sách theo chương trình, u cầu đánh giá xếp thứ tự ưu tiên chi tiêu sở kế thừa ngân sách khứ, nhiên việc thử nghiệm không mang lại hiệu Trong thời gian gần đây, việc chuyển trọng tâm sang trách nhiệm giải trình sử dụng ngân sách hệ thống quản lý ngân sách hoạt động thu hút ý nhà hoạch định sách Mục tiêu quản lý ngân sách hoạt động đạt hiệu TÀI CHÍNH - Tháng 5/2021 BẢNG 1: ĐẶC TRƯNG CỦA MỘT SỐ PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH KHÁC NHAU Đặc trưng Quản lý ngân sách theo khoản mục ngân sách Quản lý ngân sách theo chương trình Quản lý ngân sách theo hoạt động Nội dung Chi tiêu theo vấn đề (đầu vào nguồn lực) Chi tiêu theo nhóm hoạt động phục vụ cho mục đích chung Đưa chuỗi dựa kết để đạt mục tiêu cụ thể Hình thức Đầu vào thường xuyên xây dựng sử dụng Chi tiêu theo chương trình Dữ liệu đầu vào, đầu ra, tác động, phạm vi theo mục tiêu Định hướng Kiểm soát đầu vào Kiểm soát đầu vào Tập trung vào kết Mơ hình quản lý liên quan Quản lý theo cấp khơng có khơng gian cho tự Quản lý theo cấp có linh hoạt quản lý việc phân bổ cho hoạt động chương trình Sự linh hoạt quản lý đầu vào việc thiết kế chương trình, phải có trách nhiệm giải trình cho dịch vụ cung cấp việc thực đầu Nguồn: ANWAR SHAH, Lập ngân sách thiết chế ngân sách hoạt động nâng cao trách nhiệm giải trình kết đạt Phương pháp quản lý ngân sách theo hoạt động giống với quản lý ngân sách theo đầu sử dụng để mô tả phương pháp lập ngân sách phủ Vương quốc Anh năm 1970 Phương pháp quản lý ngân sách theo chương trình Quản lý ngân sách theo chương trình tập trung vào lựa chọn ngân sách số sách, chương trình có tính cạnh tranh Phương pháp thiết lập hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí chương trình với kết chương trình đầu tư cơng Đây phương thức quản lý ngân sách đòi hỏi mục tiêu chương trình phải kéo dài năm ngân sách Quản lý ngân sách theo chương trình bộc lộ hạn chế tạo chương trình cho tất quan, đơn vị thực hiện; không đảm bảo gắn kết việc thiết lập chương trình cơng với kế hoạch chi tiêu thường xun để sử dụng nguồn lực tài cơng hiệu Năm 1965, Liên Hợp quốc xuất Sổ tay Lập ngân sách hoạt động theo chương trình Theo đó, lập ngân sách theo chương trình bao gồm: (i) Lập chương trình, hay việc phân bổ ngân sách Chính phủ nhằm mục đích cung cấp thơng tin vào chương trình hoạt động theo quan khác có mục tiêu hay hoạt động; (ii) Xác định mục đích hoạt động chương trình hoạt động cho năm ngân sách; (iii) Lập ngân sách ghi chép cho thể chi phí nguồn thu khác chương trình; (iv) Đánh giá đầu kết hoạt động cho chúng gắn kết với chi phí mục đích hoạt động; (v) Sử dụng liệu liên quan để xây dựng tiêu chuẩn thông lệ theo chi phí kết hoạt động đánh giá nguồn lực Chính phủ sử dụng hiệu Mơ hình lập ngân sách theo Chương trình áp dụng Mỹ vào năm 1940 áp dụng hạn chế vào năm 1970 Phương pháp quản lý ngân sách theo hoạt động Lập ngân sách hoạt động phương pháp lập ngân sách quan thụ hưởng dự tốn ngân sách, tính tốn chi phí cho chương trình hoạt động cần thiết để đạt mục tiêu đề đầu dịch vụ cung cấp theo chương trình Một hệ thống lập ngân sách hoạt động toàn diện định lượng chuỗi kết theo tiêu chí sau: (i) Đầu vào đầu vào trung gian - nguồn lực để mang lại đầu ra; (ii) Đầu - khối lượng chất lượng hàng hoá dịch vụ tạo ra; (iii) Kết - tiến việc đạt mục tiêu chương trình; (iv) Tác động - mục tiêu chương trình; (v) Phạm vi - người hưởng lợi bị tác động chương trình Bên cạnh đó, cịn đưa số có ích hiệu chất lượng hoạt động Chính phủ Chất lượng - tiêu chí dịch vụ thời gian, khả tiếp cận, thái độ phục vụ, xác; Sự thoả mãn khách hàng - xếp hạng dịch vụ khách hàng đánh giá; Năng suất - đầu tính theo cơng; Hiệu - chi phí theo đơn vị sản phẩm đầu New Zealand quốc gia thành công việc chuyển đổi khu vực công thông qua việc sử dụng phương pháp quản lý đo lường khu vực tư chức hoạt động cốt yếu Chính phủ New Zealand đổi mơ hình quản lý ngân sách theo hoạt động, theo việc cung cấp dịch vụ công soạn thảo dạng hợp đồng Việc quản lý chương trình phân cấp cho đầu mối cung cấp dịch vụ nhà quản lý quyền linh hoạt tự chủ phân bổ ngân sách thực chương trình khn khổ sách ngân sách phê duyệt Nhìn chung, mơ 33 ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH GẮN VỚI THỰC HIỆN KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH NGÂN SÁCH QUỐC GIA GIAI ĐOẠN 2021-2025 hình quản lý ngân sách theo hoạt động khu vực công New Zealand mang lại nhiều tiến quan trọng máy Chính phủ việc thực sách tài khố khu vực cơng Đầu họ cụ thể hoá tính tốn chi phí đầy đủ, nhà quản lý có quyền tự chủ rộng rãi việc quản lý nguồn lực hoạt động, trưởng quyền lựa chọn để cung cấp đầu tồn khu vực cơng tinh giản hiệu Phương pháp quản lý ngân sách theo đầu Theo Chính phủ Singapore, việc thiết lập hệ thống lập ngân sách theo sản phẩm đầu nhằm tạo khn khổ quản lý thích hợp, khuyến khích thúc đẩy cơng chức làm việc hiệu có trách nhiệm Nguyên lý lập ngân sách theo sản phẩm đầu Singapore giống tất quốc gia khác áp dụng phương pháp đòi hỏi nhà quản lý khu vực cơng có trách nhiệm công việc giao, đồng thời tạo điều kiện cho họ có thêm quyền tự chủ quản lý để đạt mục tiêu Chương trình nhấn mạnh đến kết cần đạt được, đến yêu cầu lập kế hoạch, mục tiêu công việc sản phẩm đầu cụ thể với chế độ khuyến khích nhằm tối đa hoá việc sử dụng nguồn lực phân cấp quản lý mạnh Với việc thực lập kế hoạch ngân sách theo sản phẩm đầu ra, bộ, ngành quản lý quan tự chủ Các quan tự chủ quan nhà nước với đầu mục tiêu hoạt động xác định rõ rằng, tương đối linh hoạt quản lý để cung cấp dịch vụ cách có hiệu lực hiệu Đặc biệt, bộ, ngành hay quan nhà nước xem quan tự chủ hội ngộ đầy đủ yếu tố: - Xác định trước mục tiêu công việc sản phẩm đầu cần đạt phạm vi ngân sách phân bổ - Quy trình ngân sách từ chế phân bổ theo yêu cầu nguồn lực (yêu cầu đầu vào) sang chế xác định theo kết đầu - Có chế thích hợp để khuyến khích quan, đơn vị thực đạt vượt mục tiêu định kết đầu - Cơ chế tạo quyền chủ động linh hoạt quản lý tài nhân thủ trưởng quan, đơn vị Bốn nguyên tắc chủ yếu lập ngân sách theo sản phẩm đầu bước thực tất bộ, ngành, quan nhà nước Singapore kể từ năm tài khoá 1997 theo cách tiếp cận giai đoạn Kể từ đó, 34 114 quan tự chủ thành lập Trong trình lập ngân sách theo đầu Singapore, việc xác định kế hoạch đầu công đoạn quan trọng Kế hoạch đầu công cụ tổng hợp tất quan tự chủ, sở cho việc thực lập ngân sách theo sản phẩm đầu Trước hết, kế hoạch đầu ra, với vai trò công cụ giám sát, bao gồm danh mục mục tiêu hoạt động đầu hoàn chỉnh, quan tự chủ có nhiệm vụ phải mang lại kết tương xứng với nguồn lực phân bổ Việc tăng cường trách nhiệm đồng thời với việc tăng cường quyền quản lý Kế hoạch đầu cần soạn thảo phù hợp với kế hoạch ngân sách hàng năm chừng mực có thể, việc phân bổ ngân sách cần gắn liền với mức sản lượng đầu Kế hoạch đầu cơng cụ để đánh giá hoạt động đơn vị nhằm khuyến khích đạt mục tiêu Quá trình xây dựng kế hoạch đầu gồm bước sau: Cơ cấu Bộ thành quan tự chủ; Lựa chọn mục tiêu đầu hoạt động; Các tiêu chí lựa chọn; Nhận dạng sản phẩm đầu ra; Phân biệt sản phẩm đầu trung gian sản phẩm đầu cuối cùng; Lập mục tiêu hoạt động; Phân biệt sản phẩm đầu kết Một quan tự chủ có nhiều sản phẩm đầu - sản phẩm đầu trung gian (tức dịch vụ hỗ trợ) sản phẩm đầu cuối Sản phẩm đầu trung gian hàng hoá bán thành phẩm dùng cho tiêu dùng nội bộ, chẳng hạn dùng cho trình sản xuất nội có khơng có giá trị khách hàng bên quan tự chủ Đối với mục tiêu lập ngân sách theo kết đầu có sản phẩm đầu cuối tính đến Các sản phẩm đầu trung gian sản phẩm đầu hồn chỉnh chi phí tạo chúng cần tính vào chi phí sản phẩm đầu cuối Một sản phẩm đầu trung gian bộ, ngành sản phẩm đầu cuối bộ, ngành khác (Ví dụ: Việc tuyển dụng nhân Bộ Giáo dục sản phẩm trung gian Bộ này, lại sản phẩm cuối Phịng Dịch vụ cơng) Mục tiêu hoạt động biện pháp định lượng sản phẩm đầu mà quan tự chủ phải thực Mục tiêu hoạt động tốt cần đạt yêu cầu sau: yêu cầu cao; cụ thể rõ ràng; phù hợp với mục tiêu chiến lược hoạt động quan tự chủ tính tốn Singapore sử dụng số đánh giá kết hoạt động sau: Kết tài chính; số lượng sản phẩm đầu ra; chất lượng dịch vụ; hiệu quả; kết TÀI CHÍNH - Tháng 5/2021 Phương pháp quản lý ngân sách theo kế hoạch ngân sách trung hạn MTEF Phương pháp lập kế hoạch ngân sách trung hạn MTEF mơ hình quản lý tiến so với việc lập ngân sách theo truyền thống nhiều nước áp dụng Ưu điểm MTEF đưa khuôn khổ chi tiêu hay mốc giới hạn nguồn lực, làm cho quan thụ hưởng ngân sách nhận thức nguồn lực thực tế có hạn quan thụ hưởng phải tính tốn để đưa ưu tiên sách, có đánh giá xác lựa chọn sách chương trình, xếp hợp lý kế hoạch trung hạn Phương pháp lập ngân sách MTEF cung cấp tranh tổng thể kế hoạch ngân sách nhiều năm, cách đầy đủ, chi tiết tồn diện Thơng qua xây dựng MTEF, quan thụ hưởng phải đưa vào xây dựng khoản dự phịng ngân sách trường hợp có biến động xảy Nâng cao chất lượng dịch vụ Chính phủ mục đích chế lập ngân sách theo sản phẩm đầu Việc tìm nhu cầu khách hàng để dựa vào đặt mục tiêu chất lượng sản phẩm vơ quan trọng Điều thực thông qua việc điều tra nhu cầu khách hàng phân tích phản hồi từ phía khách hàng Thực tế, mơ hình ngân sách trung hạn áp dụng nhiều nước giới dạng thức khác Vương quốc Anh áp dụng lập kế hoạch chi ngân sách nhiều năm sớm, từ năm 1961 với tên gọi “Kế hoạch chi tiêu công” Năm 1980, Chính phủ Úc thực chương trình cải cách tài cơng cách tồn diện việc đưa giải pháp sử dụng hệ thống lập dự tốn trung hạn MTEF Sau đó, nước Đan Mạch, New Zealand, Hà Lan Na Uy áp dụng vào cuối năm 1980, đầu năm 1990 Đến cuối năm 2008, khoảng 132 nước áp dụng hình thức Khn khổ trung hạn, 71 nước áp dụng Khn khổ tài khóa trung hạn (MTFF), 42 nước áp dụng Khuôn khổ ngân sách trung hạn (MTBF) 19 nước áp dụng MTEF Các nguyên tắc hoạt động MTEF cho thấy đóng góp MTEF, đặc biệt liên kết lập kế hoạch lập ngân sách Với ưu điểm trên, MTEF lựa chọn thay khả thi cho phương pháp lập ngân sách gia tăng theo khoản mục ngân sách Kinh nghiệm cho Việt Nam Qua nghiên cứu kinh nghiệm quản lý ngân sách theo phương pháp khác số nước cho thấy: Thứ nhất, quản lý ngân sách theo đầu hay theo hoạt động phương thức quản lý ngân sách tiên tiến, đầy đủ, có đánh giá rõ ràng xác định chi phí, đảm bảo thực mục tiêu đặt Bằng cách lượng hóa thơng qua kết đầu cụ thể, kết nối việc lập ngân sách với mục tiêu Chính phủ, giúp cho việc quản lý sử dụng NSNN đánh giá hiệu ngân sách theo đầu hoàn thiện Thứ hai, quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn chế giúp phân bổ nguồn lực công ngành hoạt động ngành phạm vi mức trần ngân sách xác định trước Nói cách khác, quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn giúp phân bổ nguồn tài cơng hạn chế phù hợp với sách ưu tiên chiến lược phủ khơng gian tài khóa nhiều năm Thứ ba, phương pháp quản lý ngân sách theo chương trình quản lý theo cấp có linh hoạt quản lý việc phân bổ cho hoạt động chương trình Tuy nhiên, phương pháp có hạn chế khơng thể tạo chương trình cho tất quan, đơn vị thực Đối với Việt Nam, cần tiếp tục nghiên cứu phương thức Để đo lường hiệu quản lý ngân sách kết đầu ra, nước ta cần tiếp tục nghiên cứu phương thức mới; hồn thiện khn khổ pháp lý đầy đủ, hệ thống thông tin chi tiết, nâng cao trình độ đội ngũ cán quản lý để có đủ khả tiếp cận với phương pháp quản lý ngân sách đại; Từng bước nghiên cứu việc áp dụng thí điểm phương thức quản lý ngân sách dựa kết đầu số ngành, lĩnh vực đủ điều kiện lượng hóa đầu ra. Tài liệu tham khảo: Nguyễn Thị Lê Thu, 2020, “Cơ chế quản lý ngân sách theo kết đầu lĩnh vực cụ thể giáo dục phổ thông”; Trần Thị Lan Hương, “Kinh nghiệm quản lý ngân sách số nước”, 2015; (https://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu trao-doi/trao-doi-binh-luan/kinhnghiem-quan-ly-ngan-sach-cua-mot-so-nuoc-103033.html); ANWAR SHAH, lập ngân sách thiết chế ngân sách; https://www.oecd.org/gov/budgeting/Performance-Budgeting-Guide.pdf Thông tin tác giả: ThS Hồng Như Quỳnh, Viện Chiến lược Chính sách Tài Email: hoangnhuquynh@mof.gov.vn 35 ...TÀI CHÍNH - Tháng 5/2021 BẢNG 1: ĐẶC TRƯNG CỦA MỘT SỐ PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH KHÁC NHAU Đặc trưng Quản lý ngân sách theo khoản mục ngân sách Quản lý ngân sách theo chương trình Quản lý. .. nghiệm cho Việt Nam Qua nghiên cứu kinh nghiệm quản lý ngân sách theo phương pháp khác số nước cho thấy: Thứ nhất, quản lý ngân sách theo đầu hay theo hoạt động phương thức quản lý ngân sách tiên... phương pháp lập ngân sách phủ Vương quốc Anh năm 1970 Phương pháp quản lý ngân sách theo chương trình Quản lý ngân sách theo chương trình tập trung vào lựa chọn ngân sách số sách, chương trình