6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
2.1.KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH KINH TẾ-XÃ HỘI TỈNH QUẢNG BÌNH
Tỉnh Quảng Bình nằm ở Bắc Trung Bộ Việt Nam, giới hạn trong tọa độ địa lý 18°55' - 18°05' vĩ độ Bắc và 103°37' - 107°00' kinh độ Đông, có chung địa giới với tỉnh Hà Tĩnh, tỉnh Quảng Trị và một phần giáp với nước Lào. Diện tích tự nhiên toàn tỉnh là 8.065,3 km2
. Quảng Bình có 7 đơn vị hành chính cấp huyện và 159 đơn vị hành chính cấp xã, phường. Dân số Quảng Bình là 857.924 người (số liệu thống kê năm 2012), trong đó dân số thành thị là 130.255 người, chiếm 15,18%, nông thôn là 727.669 người, chiếm 84,82%.
Trong bối cảnh kinh tế trong nước và quốc tế không mấy thuận lợi, quá trình xây dựng và phát triển kinh tế ở Quảng Bình đã đạt được những thành tựu khá quan trọng, tạo đà cho tăng tưởng kinh tế giai đoạn sau, góp phần nâng cao đời sống nhân dân, từng bước hội nhập vào nền kinh tế khu vực và thế giới. Trong những năm qua, tỉnh Quảng Bình đã đạt những kết quả nhất định trên nhiều lĩnh vực phát triển KTXH. Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân giai đoạn 2007 - 2012 đạt khoảng 110,3%/năm. Cơ cấu kinh tế có sự chuyển dịch theo hướng tích cực, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp tiếp tục tăng nhanh, tạo nền tảng cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa, thúc đẩy phát triển dịch vụ, đô thị và chuyển dịch lao động ở khu vực nông thôn. Tỷ trọng giá trị ngành nông lâm ngư nghiệp trong GDP giảm dần, giá trị CN-XD và dịch vụ tăng, cơ sở hạ tầng có bước phát triển khá, GDP bình quân đầu người được cải thiện. Tổng thu ngân sách của tỉnh năm 2012 đạt 4.163 tỷ đồng, tăng 28,5% so với năm 2011; Tổng chi ngân sách năm 2012 đạt 5.760,1 tỷ đồng,
35
giảm 11,1% so với năm 2011. Các lĩnh vực Giáo dục - đào tạo, KH&CN, y tế có nhiều tiến bộ; đời sống vật chất, văn hóa và tinh thần của nhân dân được nâng lên; xóa đói giảm nghèo, giải quyết việc làm và thực hiện các chính sách xã hội đạt kết quả khá. Tuy nhiên chi cho đầu tư XDCB và một số khoản chi mua sắm sửa chữa, chi đoàn ra,...giảm nhiều do nguồn thu của ngân sách tỉnh cũng như ngân sách TW giảm mạnh.
Bên cạnh những thành tựu đạt được, vẫn còn có những tồn tại trong phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Tốc độ tăng trưởng kinh tế chưa tương xứng với tiềm năng và chưa bền vững; chuyển dịch cơ cấu kinh tế còn chậm, chất lượng, hiệu quả chưa cao. Thu cân đối ngân sách trên địa bàn hàng năm thấp, nợ ngân sách còn để tồn đọng, dây dưa. Hiệu quả đầu tư thấp, tình trạng lãng phí, thất thoát vốn đầu tư còn xảy ra.
Bảng 2.1: Một số chỉ tiêu kinh tế - xã hội năm 2012
Chỉ tiêu Đơn vị tính Thực hiện
1. GDP theo giá hiện hành Tỷ đồng 17.348,1
2. Cơ cấu GDP theo giá hiện hành 100
+ Công nghiệp - xây dựng % 35,85
+ Du lịch – dịch vụ % 37,93
+ Nông - lâm – ngư nghiệp % 26,22
3. GDP bình quân đầu người triệu đồng 20,221
4. Tổng Giá trị kim ngạch xuất khẩu triệu USD 140,5
5. Tổng thu Ngân sách tỷ đồng 4.163,1
6. Tổng chi NS tỷ đồng 5.760,1
7. Tỷ lệ trẻ em dưới 5 tuổi suy dinh dưỡng % 20,4
8. Tỷ lệ hộ nông dân sử dụng nước sạch % 90
9. Giải quyết việc làm bình quân hàng năm vạn lao động 3,1 10. Tỷ lệ hộ nghèo giảm (so với năm 2008) % 3
36
Hiện nay Quảng Bình đang trong quá trình xây dựng và phát triển, trong đó chú trọng công tác xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển KTXH. Về kinh tế, giá trị của lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp đang chiếm tỷ trọng lớn trong tổng GDP của tỉnh. Công nghiệp với lợi thế nguồn tài nguyên phong phú, thương mại và du lịch có thế mạnh được thiên nhiên ưu đãi với nhiều danh lam thắng cảnh đẹp, tuy nhiên cũng tỉnh chưa khai thác hết được các lợi thế này để duy trì và tăng thu cho ngân sách. Nguồn lực ngân sách không thể đáp ứng so với nhu cầu chi tiêu, tổng thu cân đối ngân sách của tỉnh mới đáp ứng được 70% chi thường xuyên. Vì vậy, trong thời gian qua công tác chi ngân sách tập trung chủ yếu đảm bảo duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, hệ thống giáo dục, y tế, đảm bảo an ninh quốc phòng và một số lĩnh vực thiết yếu. Việc đầu tư phát triển các ngành kinh tế trọng điểm chưa được quan tâm đúng mức nhằm phát huy tối đa được lợi thế và tiềm năng của các ngành, các thành phần kinh tế.
2.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TỈNH QUẢNG BÌNH
Mang tính chất là các khoản chi cho tiêu dùng xã hội, chi thường xuyên đã gắn liền với chức năng quản lý xã hội của Nhà nước. Bao gồm các khoản chi đa dạng, chi thường xuyên có phạm vi tác động khá rộng chứa đựng nhiều mục tiêu khác nhau; từ giải quyết chế độ xã hội đến chi sự nghiệp phát triển kinh tế. Với ý nghĩa đó, chi thường xuyên chiếm tỉ trọng đáng kể trong tổng chi NSNN của tỉnh Quảng Bình.
37
Bảng 2.2: Tỷ lệ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển so với tổng chi NSNN và so với GDP Năm Chỉ tiêu 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1. Tổng chi NS tỉnh (tỷ đồng) 2.404,5 3.008,2 3.723,2 4.529,2 6.404,4 5.760,1 2. GDP nội tỉnh (tỷ đồng) 6.659,7 8.979,8 10.621,3 12.439,3 15.372,0 17.348,1 3. Chi thường xuyên (tỷ đồng) 936,2 1.241,5 1.556,1 2.392,3 2.750,9 3.555,0
4. Chi đầu tư phát
triển (tỷ đồng) 302,9 399,6 588,9 1.028,6 1,985,9 1.220,1 4.Chi thường xuyên/tổng chi NS tỉnh (%) 38,9 41,2 41,7 52,8 42,9 61,7 5. Chi thường xuyên/ GDP nội tỉnh (%) 14,1 13,8 14,6 19,2 17,9 20.1
(Nguồn: Sở Tài chính Quảng Bình, Niên giám thống kê tỉnh Quảng Bình)
Từ Bảng số liệu trên ta có thể thấy quy mô chi thường xuyên qua hàng năm đã có sự gia tăng đáng kể về số tuyệt đối, năm 2007 chi thường xuyên đang ở mức 936,2 tỷ đồng đến năm 2012 tăng lên với mức chi là 3,555 tỷ đồng, tăng hơn 3,79 lần. Nguyên nhân là do thực hiện các chủ trương của Đảng và Nhà nước như đổi mới chính sách tiền lương hàng năm, tăng chi cho giáo dục đào tạo, chi khoa học công nghệ... Chi đầu tư phát triển cũng tăng đều hàng năm. Nhưng đến năm 2012 giảm 38,6% so với năm 2011. Nguyên
38 (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
nhân là do năm 2012 nền kinh tế của thế giới cũng như trong nước gặp nhiều khó khăn, ngân sách Trung ương cũng như ngân sách địa phương giảm hụt thu nghiêm trọng, Chính phủ phải ban hành các Nghị quyết, chủ trương nhằm thắt chặt chi tiêu công, giảm chi hoặc lùi thời gian thực hiện những khoản chi chưa thực sự cấp bách.
2.2.1. Quản lý chi ngân sách thƣờng xuyên giai đoạn 2007-2012
a. Quản lý lập dự toán chi ngân sách thường xuyên giai đoạn 2007-2012
Năm 2007 là năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách giai đoạn 2007- 2010. HĐND tỉnh Quảng Bình đã ban hành Nghị quyết số 56/2006/NQ- HĐND ngày 07/12/2006 và Nghị quyết số về ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2007 và thời kỳ ổn định ngân sách giai đoạn 2007-2010 tỉnh Quảng Bình để giao dự toán chi thường xuyên năm 2007 và ổn định giai đoạn 2007-2010 cho các đơn vị. Và tương tự, đến năm 2011 là thời kỳ ổn định ngân sách cho giai đoạn 2011-2014. Đây cũng là giai đoạn các cơ quan thụ hưởng ngân sách thực hiện các quy định về quản lý tài chính mới, đó là: Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ quy định về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Các quy định này có hiệu lực từ năm 2006 và áp dụng phổ biến tại Quảng Bình từ năm 2007.
Các Nghị định trên mở đường cho việc áp dụng quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. Tuy nhiên, trên thực tế ở Quảng Bình, phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra được áp dụng chưa phổ biến, vì đây là phương thức quản lý gắn liền với nền kinh tế thị trường, mới mẻ ngay cả với các nước
39
phát triển và chỉ có thể áp dụng ở các nước, địa phương có trình độ quản lý cao, thông tin đầy đủ, minh bạch, cơ sở hạ tầng tin học, cùng với các phương tiện hỗ trợ kỹ thuật và hệ thống chính sách đồng bộ. Các yếu tố đó là cơ sở để xác định kết quả đầu ra cụ thể, có đo lường về số lượng, thời gian, chi phí... Điều đó cho phép đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách, lựa chọn phương án tối ưu, coi lĩnh vực cung cấp hàng hóa, dịch vụ công bình đẳng như đối với hàng hóa tư nhân. Có thể nói đây là yêu cầu và xu hướng tất yếu cần hướng tới của đất nước có nền kinh tế thị trường.
Hiện nay Quảng Bình còn thiếu những điều kiện để có thể áp dụng phương thức mới đó. Bởi, muốn thực hiện quản lý dịch vụ công theo kết quả đầu ra, cần phải có thời gian để chuẩn bị những yếu tố cần thiết, và nhất là phải có những giải pháp thích hợp chuyển dần từng bước.
Thực trạng này đã và đang được khắc phục dần bằng cách khoán biên chế hành chính và giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách tại Nghị định số 130 và Nghị định số 43 của Chính phủ ban hành năm 2005 và 2006. Ở Quảng Bình việc thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước (Nghị định số 130) và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập (Nghị định 43) ở các đơn vị cấp tỉnh về cơ bản là tốt (cấp ngân sách xã chưa thực hiện được). Các đơn vị được giao tự chủ về biên chế và khoán chi hành chính. Thông qua việc giao dự toán đầu năm, UBND tỉnh giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan quản lý hành chính trực thuộc và các đơn vị sự nghiệp.
Một phương thức quản lý chi ngân sách mới thường được quan tâm mà một số quốc gia trên thế giới áp dụng đó là Quản lý chi ngân sách theo khuôn
40
được coi như một kế hoạch trượt, kế hoạch cuốn chiếu trong nhiều năm (từ 3 đến 5 năm), sau mỗi năm căn cứ vào dự báo vĩ mô thay đổi thì lại điều chỉnh kế hoạch những năm tiếp theo và tính thêm một năm nữa, vì vậy lúc nào cũng tồn tại kế hoạch trung hạn và luôn được cập nhật cho phù hợp với thực tiễn.
Hiện nay phương thức quản lý chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn chưa được áp dụng ở Quảng Bình, bởi yếu tố cơ bản là công cụ dự báo vĩ mô, yếu tố quan trọng nhất quyết định việc thực hiện theo phương thức quản lý này thì Quảng Bình chưa xây dựng được. Nhưng tỉnh Quảng Bình cũng đã xây dựng và ban hành được các định mức chi tiêu cho giai đoạn 2007 – 2010 và giai đoạn 2011-2014, tuy nhiên được gọi là thời kỳ ổn định ngân sách, nó là bản kế hoạch chi tiêu ngân sách, nó vẫn có thể được điều chỉnh và bổ sung hàng năm theo các biến động tiền lương cho con người và bổ sung các nhiệm vụ được giao nhưng về cơ bản vẫn ổn định theo các định mức đã được ban hành. Nhưng đó không phải là kế hoạch chi tiêu trung hạn bởi xây dựng kế hoạch trung hạn thời gian tương đối dài với dự kiến mang nhiều yếu tố chủ quan như vậy không mang tính khả thi và thường không đạt được kết quả như dự tính ban đầu hay những biến động ảnh hưởng đến mục tiêu hầu như không được quan tâm cập nhật nhằm điều chỉnh cho phù hợp trên địa bàn tỉnh Quảng Bình.
b. Quản lý chấp hành dự toán chi ngân sách thường xuyên giai đoạn 2007 - 2012
Chấp hành dự toán chi thường xuyên trong giai đoạn này tại Quảng Bình được quản lý theo chu trình ngân sách hay còn gọi là quản lý chi ngân sách theo kế hoạch hàng năm. Bao gồm các giai đoạn:
- Cấp phát các khoản chi thường xuyên - Kiểm soát chi thường xuyên
- Điều chỉnh dự toán chi thường xuyên (nếu có)
41
đối sát nguồn lực tài chính có thể có được, từ đó giúp cho việc bố trí chi tiêu tương ứng với năng lực thực tế. Cách làm đó có thuận lợi là dễ làm, ít phải điều chỉnh dự toán và nếu có thì mức độ điều chỉnh không lớn so với khi xây dựng dự toán. Song trong điều hành ngân sách khó khăn vì có nhiều công việc kéo dài trong nhiều năm, nhưng kết thúc từng năm, phải quyết toán chi tiêu năm đó trong khi công việc chưa kết thúc; mặt khác không cho phép tính toán nguồn lực tương đối chính xác trong trung hạn vì không căn cứ vào dự báo vĩ mô, điều đó gây khó khăn cho việc xây dựng chính sách chi tiêu trung hạn.
Quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên được thực hiện theo các nội dung chi gắn với các chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Trong quá trình thực hiện, đơn vị được điều chỉnh các nội dung chi, các nhóm mục chi trong dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao cho phù hợp với tình hình thực tế của đơn vị, đồng thời gửi cơ quan quản lý cấp trên và Kho bạc Nhà nước nơi đơn vị mở tài khoản để theo dõi, quản lý, thanh toán và quyết toán. Kết thúc năm ngân sách, kinh phí do ngân sách chi hoạt động thường xuyên và các khoản thu sự nghiệp chưa sử dụng hết, đơn vị được chuyển sang năm sau để tiếp tục sử dụng.
Các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ đã triển khai các biện pháp để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sử dụng kinh phí, quản lý, sử dụng tài sản như: Ban hành Quy chế quản lý và sử dụng xe ô tô, định mức phân bổ và sử dụng văn phòng phẩm... từ đó đã tiết kiệm kinh phí, tăng thu nhập cho cán bộ, công chức.
Thông qua thực hiện cơ chế tự chủ các đơn vị chủ động sử dụng kinh phí, tài sản, nguồn nhân lực có hiệu quả để thực hiện nhiệm vụ; công tác quản lý, sử dụng kinh phí được thực hiện chặt chẽ, công khai, dân chủ, góp phần tăng nguồn thu, tiết kiệm chi để bổ sung nguồn kinh phí hoạt động, trích lập các quỹ, đầu tư trang thiết bị, nâng cao chất lượng dịch vụ công, tăng thu nhập cho người lao động.
42
Cụ thể, quá trình chấp hành chi ngân sách ở một số lĩnh vực điển hình diễn ra như sau:
Về quản lý chi sự nghiệp giáo dục đào tạo
Hệ thống giáo dục Quảng Bình những năm 2007 - 2012 cho thấy, ngân sách vốn đã nhỏ bé lại dàn trải từ các trường mầm non đến trường Đại học. Tỷ trọng khoản chi này tương đối cao, đạt bình quân là 7,21%/GDP/năm, 20,26%/tổng chi NSNN và 43,68% tổng chi thường xuyên, con số này đạt mức cao so với các tỉnh, thành phố khác trong cả nước và cao hơn nhiều so với mức bình quân chung của cả nước, khoảng trên 25% trong tổng số chi thường xuyên của NSNN. Xét về mặt tương đối thì khoản chi ngân sách cho giáo dục tỉnh Quảng Bình có xu hướng ổn định qua hàng năm. Năm 2007 tỷ trọng khoản chi này chiếm 45,5%/chi thường xuyên thì năm 2012 cũng chiếm