IV. ĐÁNH GIÁ VỀ HIỆU QUẢ THI HÀNH CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐẤT
2. Những mặt còn hạn chế
Tuy nhiên, trên thực tế, việc đảm bảo hài hoà mối quan hệ giữa sử dụng đất đai gắn với việc bảo vệ môi trường không phải lúc nào cũng được người sử dụng đất tuân thủ triệt để, hậu quả là hàng chục ngàn ha đất đã trở thành bạc màu, bị sa mạc hoá, bị bê tông hoá qua quá trình độ thị hoá... Đất đai bị ô nhiễm một phần xuất phát từ ý thức của người sử dụng đất khi sử dụng phân bón hóa học (sử dụng phân bón không đúng kỹ thuật nên hiệu quả không cao; bón phân không cân đối nặng về sử dụng phân đạm; chất lượng phân bón không đảm bảo yêu cầu), sử dụng thuốc bảo vệ thực vật không đúng gây độc hại cho người và mọi sinh vật, ô nhiễm suy thoái môi trường đấ do lượng chất thải độc hại tại các khu công nghiệp, các nhà máy, các làng nghề... ngấm vào đất. Ngoài nguyên nhân xuất phát từ ý thức của con người trong quá trình sử dụng đất, thì một trong những nguyên nhân của tình trạng ô nhiễm, suy thoái đất là do hệ thống các quy định pháp luật liên quan đến bảo vệ đất đai với tư cách là bảo vệ thành tố môi trường còn thiếu và chưa hoàn chỉnh, đồng bộ.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời đã kế thừa và phát triển những quy định về đất đai liên quan đến việc bảo vệ môi trường của Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 và các văn bản pháp luật khác được ban hành trước đây. Đây
là định hướng cơ bản cho việc xây dựng các quy định về đất đai nói chung và các quy định về đất đai liên quan đến việc bảo vệ môi trường nói riêng. Điều này thể hiện ở các điểm sau đây:
Thứ nhất, Luật Đất đai năm 2003 đã có các quy định cụ thể về hành vi
hủy hoại đất là hành vi làm biến dạng địa hình, làm suy giảm chất lượng đất, gây ô nhiễm đất làm mất hoặc giảm khả năng sử dụng đất theo mục đích đã được xác định (Điều 4). Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2003 đã có quy định mới mang tính nguyên tắc đối với việc sử dụng đất, trong đó có quy định, việc sử dụng đất phải bảo đảm “... Tiết kiệm, có hiệu quả, bảo vệ môi trường và không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất xung quanh” (khoản 2 Điều 11); Nhà nước có chính sách khuyến khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư, tiền vốn và áp dụng thành tựu khoa học và công nghệ vào các việc bảo vệ, cải tạo, làm tăng độ màu mỡ của đất; khai hoang, phục hoá, lấn biển, đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hoá vào sử dụng... (Điều 12). Nhà nước nghiêm cấm hành vi lấn, chiếm đất đai; không sử dụng, sử dụng đất không đúng mục đích; vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được công bố; huỷ hoại đất; không thực hiện đúng quy định của pháp luật khi sử dụng các quyền của người sử dụng đất; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ, trách nhiệm của người sử dụng đất. Nhà nước nghiêm cấm hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn, vượt quá quyền hạn hoặc thiếu trách nhiệm của người có thẩm quyền để làm trái các quy định về quản lý đất đai (Điều 15). Khi lập quy hoạch sử dụng đất phải đảm bảo nguyên tắc: Phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; được lập từ tổng thể đến chi tiết; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp trên; kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt...; sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả; Khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường (Điều 21).
Thứ hai, Luật Đất đai năm 2003 có các quy định bảo vệ đặc biệt đất nông
nghiệp theo nghĩa bảo vệ môi trường đất. Chẳng hạn, tổ chức được Nhà nước giao đất để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối nhưng không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích hoặc
sử dụng không có hiệu quả thì Nhà nước thu hồi đất để giao cho địa phương đưa vào sử dụng theo quy định (Điều 73); Người sử dụng đất chuyên trồng lúa nước có trách nhiệm cải tạo, làm tăng độ màu mỡ của đất; không được chuyển sang sử dụng vào mục đích trồng cây lâu năm, trồng rừng, nuôi trồng thuỷ sản và vào mục đích phi nông nghiệp nếu không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Đối với đất rừng phòng hộ mà chưa có tổ chức quản lý và đất quy hoạch trồng rừng phòng hộ được giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tại chỗ có nhu cầu và khả năng để bảo vệ và phát triển rừng (Điều 76). Việc sử dụng đất có mặt nước ven biển để nuôi trồng thuỷ sản, sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối phải đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt; bảo vệ đất, làm tăng sự bồi tụ đất ven biển; bảo vệ hệ sinh thái, môi trường và cảnh quan; không cản trở việc bảo vệ an ninh quốc gia và giao thông trên biển (Điều 79). Nhà nước khuyến khích tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân đầu tư đưa đất bãi bồi ven sông, ven biển vào sử dụng (Điều 80). Nhà nước khuyến khích việc sử dụng những vùng đất có khả năng làm muối để sản xuất muối phục vụ cho nhu cầu công nghiệp và đời sống (Điều 81). Nghiêm cấm việc lợi dụng hình thức kinh tế trang trại để bao chiếm, tích tụ đất đai không vì mục đích sản xuất (Điều 82)...
Các quy định nêu trên về bảo vệ đất nông nghiệp với tư cách là một thành tố quan trọng trong pháp luật bảo vệ môi trường là hết sức chi tiết, cụ thể đối với việc sử dụng từng loại đất nông nghiệp và đặt ra yêu cầu bảo vệ môi trường cao hơn cho người sử dụng những loại đất này.
Thứ ba, không chỉ có các quy định về đất nông nghiệp, liên quan đến việc
bảo vệ môi trường, pháp luật đất đai hiện hành đã xác lập các nguyên tắc sử dụng đất phi nông nghiệp mà cụ thể là các loại đất ở tại nông thôn và đô thị, đất khu công nghiệp, đất khu kinh tế... gắn liền với bảo vệ môi trường nhằm bảo đảm cho việc mở rộng và phát triển không gian đô thị không làm phá vỡ cảnh quan môi trường thiên nhiên bao quanh: Đất ở tại đô thị phải bố trí đồng bộ với đất sử dụng cho mục đích xây dựng các công trình công cộng, công trình sự nghiệp, bảo đảm vệ sinh môi trường và cảnh quan đô thị hiện đại... Việc chuyển đất ở sang đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch xây dựng đô thị và tuân thủ các quy định về trật tự, an toàn, bảo vệ môi trường đô thị (Điều 84). Việc quy hoạch đất xây dựng khu
chung cư phải bảo đảm đồng bộ với quy hoạch các công trình công cộng, bảo vệ môi trường (Điều 85). Đối với những khu vực nằm trong quy hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh nhưng chưa có nhu cầu sử dụng thì người đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng đến khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng không được làm biến dạng địa hình tự nhiên (Điều 89). Người sử dụng đất trong khu công nghiệp phải sử dụng đất đúng mục đích đã được xác định..., trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp thì người nhận chuyển nhượng phải tiếp tục sử dụng đất đúng mục đích đã được xác định (Điều 90).
Thứ tư, việc sử dụng đất cho hoạt động khoáng sản phải có giấy phép hoạt
động khoáng sản và quyết định cho thuê đất để thăm dò, khai thác khoáng sản hoặc quyết định giao đất, cho thuê đất để làm mặt bằng chế biến khoáng sản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường, xử lý chất thải và các biện pháp khác để không gây thiệt hại cho người sử dụng đất trong khu vực và xung quanh; Sử dụng đất phù hợp với tiến độ thăm dò, khai thác khoáng sản; khi kết thúc việc thăm dò, khai thác khoáng sản, người sử dụng đất có trách nhiệm trả lại đất đúng với trạng thái được quy định trong hợp đồng thuê đất (Điều 94). Việc sử dụng đất để sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm phải có quyết định cho thuê đất vào mục đích khai thác nguyên liệu hoặc quyết định giao đất, cho thuê đất để chế biến, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Thực hiện các biện pháp cần thiết để không gây thiệt hại cho sản xuất, đời sống và ảnh hưởng xấu đến môi trường; Khi kết thúc việc khai thác nguyên liệu, người sử dụng đất có trách nhiệm trả lại đất đúng với trạng thái được quy định trong hợp đồng thuê đất (Điều 95). Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa phải quy hoạch thành khu tập trung, xa khu dân cư, thuận tiện cho việc chôn cất, thăm viếng, hợp vệ sinh và tiết kiệm đất (Điều 101). Việc khai thác, sử dụng đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng phải bảo đảm không ảnh hưởng đến mục đích sử dụng chủ yếu đã được xác định; phải tuân theo quy định về kỹ thuật của các ngành, lĩnh vực có liên quan và các quy định về bảo vệ cảnh quan, môi trường; không làm cản trở dòng chảy tự nhiên; không gây cản trở giao thông đường thuỷ (Điều 102). Ngoài ra, Luật Đất đai năm 2003 còn quy định khá cụ thể đối với một số loại đất khác như đất khu công nghệ cao, đất có di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh, đất do cơ sở tôn
giáo sử dụng, đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ... Đặc biệt, đối với đất chưa sử dụng, Luật Đất đai năm 2003 cũng xác định, căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt Uỷ ban nhân dân các cấp có kế hoạch đầu tư, khai hoang, phục hóa, cải tạo đất để đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng. Nhà nước khuyến khích tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nhận và đầu tư để đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng (Điều 103).
Thứ năm, Luật Đất đai năm 2003 cũng quy định: người sử dụng đất có
các nghĩa vụ thực hiện các biện pháp bảo vệ đất; tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan (Điều 107). Điều này chứng tỏ vấn đề bảo vệ môi trường trong sử dụng đất đai ngày càng được Nhà nước chú ý điều chỉnh bằng pháp luật.
Thứ sáu, pháp luật đất đai hiện hành kế thừa các quy định về xử lý vi
phạm pháp luật đất đai liên quan đến việc bảo vệ môi trường được ban hành trước đây, bằng những quy định mang tính khái quát như sau: Người nào lấn, chiếm đất đai, không sử dụng đất hoặc sử dụng không đúng mục đích, chuyển mục đích sử dụng đất trái phép, huỷ hoại đất, không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các nghĩa vụ tài chính, các thủ tục hành chính, các quyết định của Nhà nước trong quản lý đất đai, chuyển quyền sử dụng đất trái phép hoặc các hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc đang sử dụng đất được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất nhưng không phải chuyển sang thuê đất hoặc không phải trả tiền sử dụng đất mà để đất bị lấn, chiếm, thất thoát thì phải bồi thường và bị xử lý theo quy định của pháp luật đối với giá trị quyền sử dụng đất của diện tích đất bị lấn, chiếm, thất thoát (Điều 140 Luật Đất đai năm 2003). Người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái với quy định của pháp luật trong giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai, quản lý hồ sơ địa chính, ra quyết định hành chính trong quản lý đất đai; thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra vi phạm pháp luật về đất đai hoặc có hành vi khác gây thiệt hại đến tài nguyên đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất thì tuỳ theo tính chất,
mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật (Điều 141 Luật Đất đai năm 2003).
Để hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Các hành vi vi phạm hành chính trong việc bảo vệ môi trường đất bị xử lý vi phạm theo Nghị định này bao gồm: (i) Sử dụng đất không đúng mục đích; (ii) Lấn, chiếm đất; (iii) Huỷ hoại đất.
Ngày 19/6/2009, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XII đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật hình sự trong đó có quy định sửa đổi, bổ sung Điều 174 - Tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai như sau:
“1. Người nào lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn giao đất, thu
hồi, cho thuê, cho phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái pháp luật thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm:
a) Đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm; b) Đất có diện tích lớn hoặc có giá trị lớn;
c) Gây hậu quả nghiêm trọng.
2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm:
a) Có tổ chức;
b) Đất có diện tích rất lớn hoặc có giá trị rất lớn; c) Gây hậu quả rất nghiêm trọng.
3. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ năm năm đến mười hai năm:
a) Đất có diện tích đặc biệt lớn hoặc có giá trị đặc biệt lớn; b) Gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng.
4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm”.
Bên cạnh những quy định tích cực về bảo vệ môi trường đất của Luật Đất đai năm 2003 như đã nêu ở trên, pháp luật về đất đai liên quan đến bảo vệ môi trường cũng còn một số hạn chế, bất cập sau đây:
Một là, pháp luật đất đai hiện hành tuy đã có một số quy định về việc sử
dụng các loại đất nói chung và sử dụng đất nông nghiệp nói riêng liên quan đến việc bảo vệ môi trường, tuy nhiên, những quy định đó mới chủ yếu chỉ dừng lại ở việc bảo vệ đất đai với tư cách là việc bảo vệ tư liệu sản xuất quan trọng nhất, chứ chưa thực sự là các quy định nhằm bảo vệ đất đai với tư cách là bảo vệ yếu tố môi trường. Còn thiếu các quy định mang tính chất chế tài đủ mạnh đôi với việc sử dụng phân bón hóa học, hay thuốc bảo vệ thực vật bừa bãi gây ô nhiễm đất; các quy định này cũng chưa đủ mạnh để buộc các tổ chức, cá nhân trong hoạt đông sản xuất kinh doanh của mình xử lý hoặc hạn chế các chất thải có hại trực tiếp vào đất; chưa có các quy định về quy hoạch đất đai để xây dựng các bãi