khiếu nại về đất đai tại các khu công nghiệp hiện nay
Pháp luật khiếu nại và tố cáo đã tạo ra cơ chế pháp lý tương đối đầy đủ cho việc giám sát thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo, xác định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại của các cơ quan có thẩm quyền đồng thời tạo điều kiện thuận lợi để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm nêu trên, pháp luật về khiếu nại tố cáo hiện nay cũng bộc lộ nhiều điểm yếu làm hạn chế đến hiệu lực hiệu quả của pháp luật về khiếu nại.
Thứ nhất: Phạm vi điều chỉnh của Luật còn hẹp. Trong phần lý luận về quyền khiếu nại đã chỉ ra rằng về nguyên tắc các cá nhân, cơ quan tổ chức có quyền khiếu nại bất kỳ một quyết định cá biệt, hành vi công vụ nào xâm phạm trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Song về mặt pháp luật thực định, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 lại xác định một phạm vi đối tượng khiếu nại quá hẹp. Theo quy định của Luật thì công dân, cơ quan, tổ chức hành chính; cán bộ, công chức chỉ có quyền khiếu nại các quyết định kỷ luật cán bộ, công chức theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Việc quy định đối tượng quyền khiếu nại như vậy là không phù hợp với thực tiễn và trong một chừng mực nhất định có thể Luật khiếu nại, tố cáo chưa phản ánh hết tư tưởng của Hiến pháp năm 1992. Khi hiến pháp 1992 quy định "Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về
những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào…", trong khi đó Luật khiếu nại, tố cáo quy định đối tượng quyền khiếu nại chỉ là các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Quyết định hành chính là đối tượng của quyền khiếu nại phải là:
- Về hình thức: bằng văn bản
- Về chủ thể ban hành: là các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
- Về nội dung: là quyết định cá biệt
Xét cả về mặt lý luận và thực tiễn thì quyết định thi hành chỉ còn được thể hiện dưới dạng văn miệng và các hình thức khác (ký hiệu, tín hiệu…); Trong nhiều trường hợp các quyết định hành chính bằng miệng cũng xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức (như khám nhà, khám phương tiện mà không có quyết định bằng văn bản) và theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì các công dân, tổ chức không thể khiếu nại được.
Mặt khác, ngoài các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính có quyền ban hành các quyết định hành chính có rất nhiều các chủ thể khác có quyền ban hành các quyết định hành chính (các cơ quan nhà nước như Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân).Ví dụ: Theo quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, thẩm phán, chủ tọa phiên tòa, chấp hành viên thi hành án dân sự có quyền xử phạt hành chính. Nếu theo Luật khiếu nại, tố cáo thì trường hợp này cũng không khiếu nại được. Luật khiếu nại, tố cáo sử dụng thuật ngữ "Người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính" nhưng lại không chỉ rõ ai là người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính. Với các quy định như vậy sẽ dẫn đến nhận thức là chỉ có các quyết định hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mới là đối tượng của quyền khiếu nại, còn quyết định hành chính của những người khác thì không phải là đối tượng của quyền khiếu nại. Tuy
nhiên, trường hợp người không có thẩm quyền mà vẫn ban hành các quyết định hành chính thì quyết định đó là quyết định bất hợp pháp (quyết định vô quyền), do vậy tất yếu nó sẽ xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Vì vậy, việc Luật Khiếu nại, tố cáo gạt loại quyết định này ra ngoài càng làm cho phạm vi điều chỉnh luật bị hẹp đi.
Đối với các quy định về hành vi hành chính cũng tương tự như vậy. Luật Khiếu nại, tố cáo xác định hành vi hành chính là đối tượng của quyền khiếu nại phải là hành vi của cơ quan hành chính, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính. Trên thực tế, hành vi hành chính còn do các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác thực hiện theo ủy quyền của Nhà nước như hành vi của đội thanh niên cờ đỏ, đội an ninh khu phố… Mặt khác, thực tiễn trong những năm gần đây cho thấy trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước các cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn thành lập các tổ công tác liên ngành như: đoàn kiểm tra, đoàn thanh tra liên ngành, ban giải phóng mặt bằng… Các tổ chức này cũng ban hành nhiều quyết định hành chính, thực hiện nhiều hành vi hành chính song khiếu nại, tố cáo trong trường hợp này chưa được Luật Khiếu nại, tố cáo cũng như các nghị định hướng dẫn thi hành Luật đề cập đến.
Thứ hai: Các quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại vẫn chưa đầy
đủ, chi tiết. Thực chất Luật khiếu nại, tố cáo mới chỉ quy định về giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước. Trong khi các quy định về khiếu nại trong hoạt động tư pháp chưa cụ thể mà mới chỉ dừng lại ở mức chung chung.
Thứ ba: Các quy định về khiếu nại và giải quyết tranh chấp khiếu nại
về đất đai hiện nay còn nhiều bất cập, chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, còn có trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai cũng có những điểm khác nhau giữa pháp luật đất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo; về việc thực hiện bồi thường giải phóng mặt bằng còn có sự khác nhau giữa Luật Xây dựng và Luật Đất đai; về tính hợp luật của các loại hợp đồng, giấy tờ chuyển quyền
sử dụng đất trước ngày Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành có sự khác nhau giữa Luật Đất đai và Luật dân sự… và quy định về việc khiếu nại ngoài các quy định nằm ở Luật khiếu nại, tố cáo còn nằm trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác với các quy định không thống nhất với nhau, đôi khi mâu thuẫn chồng chéo nhau dẫn tới việc khó áp dụng luật vào thực tiễn cuộc sống. Hơn nữa Luật Đất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo mặc dù đã được sửa đổi nhiều lần nhưng đến nay hai luật này vẫn không thống nhất về nội dung giải quyết khiếu nại. Ví dụ, Luật khiếu nại, tố cáo không có quyết định hành chính giải quyết cuối cùng mà mọi khiếu nại đều được khởi kiện ra Tòa án nhân dân, trong khi đó Luật đất đai năm 2003 lại có quyết định hành chính giải quyết cuối cùng mà sau đó không được khởi kiện ra Tòa án nhân dân… Tình trạng pháp luật như vậy đã dẫn đến cách hiểu khác nhau trong áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính cũng như các cơ quan bảo vệ pháp luật.
Ngoài ra, thời hiệu khiếu nại và thời gian giải quyết khiếu nại trong nhiều văn bản, kể cả trong Luật Đất đai năm 2003 cũng không thống nhất với nhau và không thống nhất với Luật Khiếu nại, tố cáo cụ thể:
Một là, theo Luật Đất đai 2003, thời hạn khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là 30 ngày, so với Luật khiếu nại, tố cáo thì thời hạn này là khá ngắn vì Luật khiếu nại, tố cáo quy định thời gian khiếu nại lần đầu là 90 ngày, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo trong thời hạn là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Mặt khác, Luật Đất đai năm 2003 không quy định việc cho phép kéo dài thời hạn khiếu nại đối với các trường hợp thuộc vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn như Luật khiếu nại, tố cáo. Như vậy, thời hạn khiếu nại ở Luật Đất đai năm 2003 là quy định chung cho tất cả các trường hợp mà không có ngoại lệ như quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo.
Hai là, về điều kiện để được khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện ra tòa theo Luật Đất đai năm 2003 nếu không đồng ý với một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính nào đó trong lĩnh vực quản lý đất đai, để có thể khiếu nại lên cơ quan cấp trên của cơ quan ban hành ra quyết định đó hoặc khởi kiện tại tòa thì bắt buộc phải có quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Đây là quy định rất khác biệt so với Luật Khiếu nại, tố cáo cũng như Luật Tố tụng hành chính, vì cả hai văn bản pháp luật này đều cho phép người khiếu nại được quyết khiếu nại tiếp theo nếu quá thời hạn khiếu nại lần đầu mà người có thẩm quyền không ra quyết định giải quyết khiếu nại.
Ba là, về quyền lựa chọn việc khiếu nại tiếp theo hay khởi kiện ra tòa:
Theo quy định của Luật đất đai năm 2003, đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nếu đã được giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại vẫn không đồng ý thì họ có quyền lựa chọn: hoặc là khiếu nại tiếp lên Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc là khởi kiện ra tòa. Quy định này cũng tương tự như Luật khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân , nếu đã được giải quyết việc khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại vẫn không đồng ý thì họ có quyền khởi kiện ra tòa chứ không có quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên môi trường như các quyết định hành chính khác.
Bốn là, trường hợp ngoại lệ, theo khoản 3 Điều 138 Luật Dất đai năm
2003 thì việc giải quyết khiếu nại về đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai. Như vậy, các quyết định hành chính trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp đất đai từ nay sẽ không còn là đối tượng để người dân có thể khiếu nại hay khởi kiện ra tòa nữa. Trong trường hợp có tranh chấp đất đai xảy ra mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đã ra quyết định giải quyết lần đầu mà đương sự vẫn không đồng ý thì họ chỉ được quyền khiếu nại tiếp lên Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chứ không
được quyền khiếu nại quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện. Quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh sẽ là quyết định giải quyết cuối cùng.Tương tự như vậy, nếu tranh chấp đất đai mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu mà đương sự vẫn không đồng ý thì họ chỉ được quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng.
Mặt khác, do hệ thống chính sách pháp luật về đất đai trong thời gian trước đây chưa hoàn thiện, chưa điều chỉnh được hết các quan hệ về đất đai, lại liên tục sửa đổi, bổ sung nền còn mang tính chắp vá và thiếu nhất quán qua các giai đoạn phát triển. Từ chỗ pháp luật công nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai chuyển sang quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đến sau này mới quy định cho người sở hữu đất có đầy đủ các quyền của chủ sở hữu. Mặt khác, trong những năm qua, một số chính sách pháp luật nhất là về đất đai, nhà ở chậm được ban hành. Khi được ban hành lại có nhiều quy định thiếu cụ thể, chưa rõ ràng, không phù hợp với thực tiễn, chồng chéo, mâu thuẫn, không ổn định.Về nguyên nhân khách quan, trong quá trình đổi mới đất nước, Nhà nước đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách pháp luật về đất đai, tạo hành lang pháp lý cho người sử dụng đất yên tâm khai thác có hiệu quả tiềm năng của đất và tạo công cụ pháp lý để quản lý nhà nước về đất đai. Song hệ thống pháp luật đất đai chưa hoàn thiện, thiếu đồng bộ, một số chính sách thiếu nhất quán, hay thay đổi trong quá trình thực thi pháp luật làm cho việc vận dụng chính sách pháp luật để giải quyết khiếu nại gặp nhiều khó khăn, phức tạp. Còn nhiều văn bản hướng dẫn thi hành luật chưa phù hợp với văn bản của cơ quan cấp trên, nhất là ở các địa phương. Trong số 23.000 văn bản quy phạm pháp luật được ban hành từ năm 2002 đến nay được ngành Tư pháp kiểm tra thì có hơn 3000 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, trong đó có văn bản có nội dung trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cần bãi bỏ chiếm từ 4-5% (khoảng 150 -200 văn bản). Đây chính là nguyên nhân dẫn đến việc không
nắm bắt kịp thời các quy định của pháp luật về đất đai của người dân và cán bộ. Việc chấp hành các quy định pháp luật của cán bộ còn hạn chế, việc hiểu các quy định pháp luật đất đai của cán bộ và người dân cũng không đầy đủ và quan niệm về chế độ sở hữu tư nhân về đất đai trong nhân dân vẫn còn tồn tại. Thực trạng này cũng dẫn tới sự thiếu thống nhất trong áp dụng các quy định của pháp luật đất đai vào thực tiễn cuộc sống, từ đó dễ dẫn đến sự thiếu công bằng về lợi ích giữa các chủ thể sử dụng đất. Trong rất nhiều trường hợp người áp dụng chính sách sau được lợi hơn người áp dụng chính sách trước (có một số trường hợp những người chây ỳ không chấp hành pháp luật được lợi hơn những người chấp hành nghiêm pháp luật) từ đó dẫn đến so bì, khiếu nại.
Hơn nữa pháp luật về khiếu nại, tố cáo tuy đã được sửa đổi bổ sung nhiều lần nhưng vẫn còn một số bất cập, nhất là các quy định về thẩm quyền giải quyết, chưa có điểm dừng trong giải quyết khiếu nại hành chính, thủ tục giải quyết chưa công khai, minh bạch, chưa xác định rõ trách nhiệm và chưa có chế tài xử lý vi phạm của người khiếu nại, tố cáo, của người giải quyết khiếu nại, tố cáo và người bị khiếu nại, tố cáo. Mặt khác, Luật Khiếu nại, tố cáo còn quy định chưa thống nhất với một số văn bản pháp luật khác về thời hiệu khiếu nại, về cách tính thời hạn giải quyết khiếu nại… trong đó vấn đề cơ bản là cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính chưa khoa học, thiếu khách quan, cơ quan hành chính bị khiếu nại cũng chính là cơ quan giải quyết khiếu nại. Điều này cũng là nguyên nhân dẫn đến nhiều khiếu kiện về đất.
2.3.2. Tinh thần trá ch nhiê ̣m của các cơ quan hành chính ở tỉnh Bắc Giang trong giải quyết khiếu nại về đất đai tại các khu công nghiệp Bắc Giang trong giải quyết khiếu nại về đất đai tại các khu công nghiệp thuộc đi ̣a bàn tỉnh chưa cao, còn nhiều vi phạm
Đất đai là vấn đề phức tạp, các chính sách đất đai liên tục thay đổi từ thời chiến sang thời bình, từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Để giải quyết các khiếu nại về đất đai cần có một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu, làm việc chuyên trách, có trách nhiệm cao, biết
làm một công bộc của dân. Tuy nhiên, một vấn đề bất cập nổi lên là việc áp