Trong thời gian qua, mặc dù Việt Nam đã tham gia một số công ước quốc tế và các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cũng đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến phòng, chống ô nhiễm dầu từ tàu biển nói chung và trong hoạt động hàng hải nói riêng, nhưng trong quá trình thực hiện vẫn còn bộc lộ một số hạn chế bất cập sau:
a) Về phòng ngừa ô nhiễm dầu từ hoạt động của tàu
- Thiếu các trang thiết bị thu gom rác, tiếp nhận xử lý chất thải: theo quy định, tàu thuyền khi hoạt động trong cảng phải thực hiện chế độ đổ rác, bơm xả nước bẩn và nước dằn tàu theo quy định và chỉ dẫn của cảng vụ hàng hải. Các chất thải sinh hoạt trên tàu phải được thu gom vào các bể chứa và tích vào bồn chứa ở đáy tàu, nhiên liệu, dầu, nước rửa tàu trong quá trình hoạt động cũng được thu gom ở đáy tàu. Chủ tàu phải có biện pháp giữ lại các chất độc hại này trên tàu để chuyển đến các tàu thu gom, các trạm tiếp nhận trên bờ xử lý. Thực tế, khi các bồn chứa bị đầy, để tiết kiệm chi phí xử lý, nhiều chủ tàu đã bơm thẳng xuống biển các chất độc hại trong bồn chứa. Khi sức chứa nhiên liệu, dầu, nước rửa tàu trong quá trình hoạt động ở đáy tàu quá tải, chủ tàu lại tháo thẳng xuống biển. Hơn thế nữa, sau mỗi lần làm hàng xong, chủ tàu thường tổ chức vệ sinh tàu nhưng nhiều khi không có biện pháp xử lý nước rửa tàu theo quy định mà để cho chảy thẳng xuống biển, đặc biệt là đối
83
với các tàu chở dầu thường xuyên thải bỏ không đúng quy trình các chất thải từ tàu sau khi vệ sinh hầm hàng. Doanh nghiệp cảng hoặc tổ chức, đơn vị kinh doanh dịch vụ vệ sinh tàu thuyền tại cảng phải bố trí phương tiện để tiếp nhận rác thải, nước bẩn từ tàu thuyền (khoản 2 Điều 48 Nghị định 71/2006/NĐ-CP) nhưng hầu hết các cảng biển chưa có hệ thống thiết bị tiếp nhận xử lý rác thải, nước bẩn từ tàu thuyền hoặc nếu có thì là trang thiết bị không đảm bảo yêu cầu, dẫn đến công tác quản lý rác thải, nước bẩn từ tàu thuyền bị thả nổi. Theo số liệu ước tính thì hoạt động hàng hải đã gây ô nhiễm tại vùng biển Việt Nam từ các nguyên nhân: do súc rửa hầm hàng 46%, từ nước la-canh, ballast 22%, từ sự cố nhận dầu 3%, từ tràn dầu 24% và các nguyên nhân khác là 3% (nguồn Cục Đăng kiểm Việt Nam). Nguyên nhân do kinh phí thực hiện cho công tác phòng ngừa ô nhiễm từ tàu trong hoạt động giao thông vận tải còn hạn chế, dẫn đến thiếu trang thiết bị trong tiếp nhận, xử lý và ứng phó sự cố tràn dầu tại các cảng biển.
- Trang thiết bị kỹ thuật phòng ngừa ô nhiễm môi trường trên tàu biển không được bảo đảm: Trong những năm gần đây, lượng hàng hoá thông qua các cảng biển Việt Nam tăng lên nhanh chóng, trung bình 15%/năm. Đội tàu biển Việt Nam cũng phát triển không ngừng, ra đời thêm rất nhiều chủ tàu khai thác tàu tuyến quốc tế, đặc biệt là các chủ tàu nhỏ, tàu cũ, độ tuổi cao nên trang thiết bị kỹ thuật phòng ngừa ô nhiễm môi trường thường không bảo đảm. Việc duy trì đội tàu để đáp ứng được các yêu cầu cập nhật của các điều ước quốc tế về an toàn và phòng ngừa ô nhiễm môi trường là hết sức khó khăn; công tác sửa chữa, bảo dưỡng và trang bị lại thường xuyên cho tàu không được thực hiện đầy đủ trong khi đó Việt Nam đang quá thiếu các cơ sở sửa chữa tàu, nhất là các cơ sở có thể sửa chữa định kỳ và sửa chữa các tàu biển lớn. Điều này dẫn đến việc rút ngắn thời gian sửa chữa tàu trên đà; một số tàu không được sửa chữa triệt để theo đúng quy định, đặc biệt là các hạng
84
mục nhỏ, mang lại ít lợi nhuận cho người sửa chữa tàu. Thậm chí một số chủ tàu đã ép buộc thuyền trưởng đưa những tàu chưa được sửa chữa triệt để, chưa đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định vào hoạt động.
Trong quá trình tiếp nhiên liệu từ tàu dầu hoặc trạm tiếp nhiên liệu, các trang thiết bị tiếp nhận không đảm bảo gây rò rỉ dầu từ các điểm nối ống giữa các tàu, từ các đường ống trên boong tàu, vỡ đường ống chuyển tải dầu, dầu tràn két chứa của tàu nhận dầu. Một vấn đề hết sức quan trọng đó là do ý thức chấp hành pháp luật và các quy định chưa cao, các chủ tàu không thực hiện đúng quy trình tiếp nhận dầu, nhiên liệu, cập mạn tàu, bốc dỡ hàng hoá không đúng quy định.
- Đội ngũ thuyền viên chưa được đào tạo bài bản, ý thức chấp hành pháp luật còn kém: Mặc dù Bộ Giao thông vận tải đã ban hành Quyết định số 31/2008/QĐ-BGTVT ngày 26/12/2008 về tiêu chuẩn chuyên môn, chứng chỉ chuyên môn thuyền viên và định biên an toàn tối thiểu của tàu biển Việt Nam, tuy nhiên do đội tàu biển Việt Nam phát triển một cách nhanh chóng đã tạo ra một sự thiếu hụt trầm trọng đội ngũ sỹ quan và thuyền viên, dẫn đến việc nhiều cơ sở đào tạo sỹ quan thuyền viên chưa thực sự nghiêm túc trong chất lượng đào tạo thuyền viên mà chỉ chạy theo số lượng, chỉ tiêu dẫn đến tình trạng nhiều chủ tàu đã tuyển dụng một bộ phận không nhỏ sỹ quan, thuyền viên chưa thực sự có đủ trình độ chuyên môn nghiệp vụ và tính mẫn cán đáp ứng các yêu cầu công việc hoặc không có đủ năng lực để thực hiện các nhiệm vụ trên tàu theo quy định. Sự hiểu biết về các quy định liên quan đến an toàn, an ninh và phòng ngừa ô nhiễm môi trường của sỹ quan, thuyền viên còn hạn chế, thiếu ý thức trong việc bảo vệ môi trường, không thực hiện đầy đủ các quy định khi vận hành khai thác tàu như không ghi nhật ký dầu, thiếu các giấy tờ, tài liệu của tàu hoặc có đủ nhưng là để đối phó, là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tai nạn hàng hải. Khi tai nạn xảy ra thường gây ra thiệt
85
hại về người, của cải, hàng hoá, tàu thuyền, rò rỉ dầu từ tàu làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường biển.
- Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc chấp hành các quy định đối với tàu liên quan đến trang thiết bị trên tàu, thực hiện các quy định về bảo vệ môi trường chưa được tiến hành thường xuyên, thiếu các trang thiết bị máy móc cần thiết để đo đạc, kiểm tra các tiêu chuẩn môi trường khi tàu thực hiện xả chất thải vào biển. Hiện tượng nhân viên Đăng kiểm, Cảng vụ hàng hải chưa cương quyết trong việc yêu cầu khắc phục các khiếm khuyết của tàu tại các đợt giám sát kỹ thuật, trước khi cấp giấy phép cho tàu hoạt động vẫn còn xảy ra.
- Công tác tuyên truyền, phổ biến các quy định đã và đang được thực hiện tương đối đều khắp. Tuy nhiên hoạt động này vẫn còn có sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về môi trường và cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về hàng hải.
- Hiện nay nước ta đã có hệ thống gồm nhiều văn bản quy phạm pháp luật về phòng ngừa ô nhiễm và bảo vệ môi trường có thể nói khá đầy đủ. Tuy nhiên chưa có một văn bản nào điều chỉnh cụ thể về việc bảo vệ môi trường trong hoạt động hàng hải. Hơn nữa, cần phải sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường, đặc biệt trong hoạt động hàng hải, quy định về cơ chế bồi thường thiệt hại môi trường biển; thủ tục khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại môi trường; ban hành các quy định về điều kiện của tàu thuyền tham gia hoạt động hàng hải đảm bảo phòng ngừa ô nhiễm môi trường, đảm bảo cho việc bồi thường (chế độ, mức độ bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ tàu thuyền); quy định về xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường biển, mức tiền và thẩm quyền xử phạt…
86
- Việc phòng chống ô nhiễm môi trường biển và ứng phó với các sự cố tràn dầu đã được quy định rải rác trong các văn bản pháp luật chung và văn bản pháp luật chuyên ngành, tuy nhiên mới chỉ dừng lại ở một số văn bản mang tính đơn lẻ, không thống nhất và tính pháp quy chưa cao. Việc phòng, chống, ứng cứu sự cố tràn dầu chỉ được quy định rải rác trong một số điều luật về phòng chống ô nhiễm môi trường.
- Hoạt động chuẩn bị, ứng phó, khắc phục và giải quyết hậu quả sự cố tràn dầu hiện chưa được quan tâm đúng mức. Các cấp chính quyền và cơ quan liên quan còn gặp khó khăn trong việc xử lý sự cố tràn dầu, thiếu kinh phí, các phương tiện, thiết bị cần thiết để giải quyết sự cố.
- Vấn đề huy động nguồn lực tài chính để thực hiện tham gia hợp tác trong việc ứng phó ô nhiễm dầu với các quốc gia cũng là rất khó khăn với Việt Nam.
c) Trách nhiệm và bồi thường thiệt hại
- Trên thực tế, biện pháp cưỡng chế thi hành hầu hết nghiêng về mệnh lệnh hành chính, số tiền phạt không đủ để răn đe với một sự cố tràn dầu lớn; vấn đề đền bù chưa được chú trọng; biện pháp ứng cứu trong ứng cứu sự cố tràn dầu còn yếu. Việc quản lý việc xử lý dầu tràn còn nhiều bất cập, xử lý hành vi vi phạm đều dựa vào các văn bản hành chính, nếu nặng hơn là hình sự.
- Việt Nam chưa có cơ chế riêng về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu và cũng chưa có quỹ bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu (theo Công ước CLC 92). Vì vậy, khi các vụ gây ô nhiễm dầu xảy ra, việc giải quyết đòi bồi thường thiệt hại đều làm cho các cơ quan chức năng lẫn nạn nhân đều lúng túng. Dù đã có Thông tư số 2262/TT-MTg ngày 29/12/1995 của Bộ trưởng Bộ Khoa học công nghệ và Môi trường hướng dẫn về vấn đề bồi thường do ô nhiễm dầu song các thủ tục không thống nhất trong hệ thống các cơ quan, dẫn
87
đến việc bồi thường diễn ra chậm chạp, luôn phải đợi ý kiến của cấp trên hướng dẫn. Hơn nữa việc đòi bồi thường thiệt hại rất khó khăn không chỉ đối với các vụ việc giữa các chủ thể trong nước mà đặc biệt đối với nhiều vụ việc do tàu nước ngoài gây ra. Các cơ quan nhà nước hiện đang thiếu một cơ chế giám sát thực thi pháp luật phòng chống ô nhiễm do dầu, vì vậy mà hiệu lực của pháp luật trong thực tiễn không cao.
3.1.2. Điều ƣớc quốc tế
3.1.2.1. Những thuận lợi và các mặt đã thực hiện được
Trong hàng chục năm qua, nhằm cộng đồng trách nhiệm với quốc tế về biển và tạo thuận lợi trong các hoạt động có liên quan đến biển, Việt Nam đã tham gia nhiều điều ước liên quan đến biển của các tổ chức quốc tế trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội, môi trường biển, đặc biệt là Công ước quốc tế về Luật biển 1982. Bên cạnh đó là các hiệp định, thoả thuận song phương, đa phương với các quốc gia trong khu vực và quốc tế về biển (tham khảo Phụ lục).
Thực hiện tốt các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, trong thời gian qua, mặc dù còn nhiều khó khăn nhưng Việt Nam đã có rất nhiều cố gắng trong việc thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của Quốc gia thành viên điều ước quốc tế và trên thực tế về cơ bản đã thực hiện tốt trách nhiệm, nghĩa vụ của mình, cùng cộng đồng quốc tế bảo vệ và phát triển bền vững biển. Việc thực thi các Điều ước quốc tế tại Việt Nam được tiến hành dựa trên nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế Pacta Sun Servanda về tự nguyện thực hiện các cam kết quốc tế và trên cơ sở có đi có lại. Chúng ta đã tổ chức dịch các công ước sang tiếng Việt, in ấn, phổ biến, hướng dẫn thực hiện cho các chủ tàu, các Bộ, ngành và các cơ quan có liên quan ở Trung ương và địa phương; đã tổ chức phổ biến, tuyên truyền nâng cao nhận thức về nội dung các Công ước; tham gia các hợp tác quốc tế ở khu vực và do IMO tổ chức nhằm trao đổi kinh
88
nghiệm với các quốc gia khác và đạt được những kết quả nhất định thể hiện ở ở các mặt sau:
a) Về phòng ngừa ô nhiễm môi trường (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Việt Nam đã tham gia Công ước MARPOL 73/78 nên Việt Nam cũng phải thực hiện đầy đủ các biện pháp về phòng ngừa ô nhiễm biển từ tàu do Công ước quy định. Thực hiện lồng ghép môi trường ngay từ khâu đóng tàu, những tàu biển được mang đăng kiểm Việt Nam đều thỏa mãn các yêu cầu của Công ước MARPOL 73/78 và các Quy phạm tàu biển Việt Nam. Bên cạnh đó việc thực hiện các quy định về ghi chép Nhật ký dầu đã được thực hiện theo mẫu quốc tế. Tại hầu hết các cảng biển đã tiến hành các hoạt động thu gom rác thải, chất thải và một số cảng đã có trang thiết bị xử lý chất thải. Việc quản lý chất thải từ tàu biển hoạt động tại các cảng biển Việt Nam đã phần nào được thực hiện trong khuôn khổ pháp lý của các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên cùng với các văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam.
Thực hiện MARPOL 73/78, Việt Nam đã có quy định về: Quản lý các chất thải rắn từ tàu như chế độ thải bắt buộc và theo một giá thống nhất trong cả nước. Vì vậy hầu hết tại các cảng biển đã có các đơn vị dịch vụ tiếp nhận chất thải rắn từ tàu biển; Xử lý chất thải rắn thu gom từ các tàu biển; Quản lý chất thải lỏng từ tàu như quy định về ghi chép Sổ Nhật ký dầu quy định về nồng độ chất thải có lẫn dầu cho phép, quy định về cấp chứng chỉ về chống ô nhiễm dầu từ tàu (IOPC), đồng thời cũng có các quy định về xử phạt hành chính đối với các vi phạm về bảo vệ môi trường như thải cố ý, làm ô nhiễm môi trường… Đây là một biện pháp mà hầu hết các nước trên thế giới đang áp dụng nhằm hạn chế việc thải cố ý của các tàu.
89
- Đã quy định cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam là Cục Hàng hải Việt Nam thực hiện cấp Giấy chứng nhận đã có bảo hiểm hoặc bảo đảm tài chính về trách nhiệm dân sự chủ tàu đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu (gọi tắt là Giấy chứng nhận CLC) cho tàu dầu Việt Nam và đã tổ chức cấp Giấy chứng nhận CLC kể từ khi CLC 92 có hiệu lực đối với Việt Nam (tháng 5/2004)
- Đã quy định cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn về đòi bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu là Sở Tài nguyên và Môi trường (Thông tư số 2262/MTg ngày 29/12/1995 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn về xử lý sự cố tràn dầu).
- Đã có Kế hoạch Quốc gia về ứng phó sự cố tràn dầu giai đoạn 2001- 2010 (Quyết định số 129/2001/QĐ-TTg ngày 19/8/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch ứng phó sự cố tràn dầu giai đoạn 2001-2010), quy định trách nhiệm ứng phó sự cố tràn dầu ở 3 cấp (cơ sở, khu vực quốc gia), xây dựng các Trung tâm ứng phó sự cố tràn dầu khu vực (3 khu vực), trách nhiệm của Ủy ban quốc gia Tìm kiếm cứu nạn trong việc điều động lực lượng tham gia ứng phó sự cố tràn dầu cấp quốc gia, trách nhiệm của các Bộ, ngành,