II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN theo nguồn thu và nhiệm vụ ch
2. Thực trạng trong việc phân cấp theo nhiệm vụ chi
Trước khi có sự ra đời của luật NSNN năm 2002:
Tình hình chi NSNN diễn biến thất thường trong những năm đầu thập niên 1990. Năm 1990, tổng chi NSNN đạt 20% GDP, năm 1991 giảm xuống còn 15%, sau đó lại đột ngột tăng lên tới gần 30% GDP vào năm 1993. Đây là hậu quả của cơ chế tập trung nhưng phân tán. Trước khi có luật NSNN, ngân sách của mỗi cấp chính quyền gồm hai phần: của chính bản thân cấp chính quyền đó và của cấp dưới. Cách quản lý như vậy về hình thức thì tập trung nhưng trên thực tế lại rất phân tán. Trung ương chỉ giao nhiệm vụ thu mà không giao nhiệm vụ chi cho các địa phương. Hệ thống định mức tiêu chuẩn do trung ương ban hành bị vi phạm dẫn đến tuỳ tiện trong quản lý ngân sách, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực. Từ năm 1994, đặc biệt là sau năm 1995, tổng chi NSNN so với GDP liên tục giảm. Trong 5 năm, tỷ trọng chi NSNN đã giảm từ 29.4% GDP năm 1993 xuống 22.7% năm 1998. Các năm 1999 - 2000, dù đã áp dụng các biện pháp kích cầu nhưng chi so với GDP chỉ đạt 22.5%. Tuy nhiên, nếu xét cả thời kỳ 10 năm, tính theo giá hiện hành, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 tăng gấp 8.5 lần so với năm 1991. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 vẫn tăng 2.9 lần năm 1991.
Từ khi có sự ra đời của Luật NSNN năm 2002:
Từ khi luật NSNN năm 2002 ra đời, trong mấy năm thực hiện, việc phân định nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đã có nhiều điểm rõ ràng hơn, cụ thể là:
-Về phân cấp quyền quyết định chế độ, định mức chi tiêu. Trước đây, toàn bộ định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu NSNN do Trung ương thống nhất ban hành. Tuy nhiên, có
nhiều chế độ, định mức, tiêu chuẩn không được chấp hành nghiêm chỉnh. Có các nguyên nhân sau: các tỉnh có quy mô diện tích, dân số khác nhau; trình độ quản lí khác nhau. Do đó nhu cầu chi, khả năng tài chính, khả năng giải quyết thủ tục chi khác nhau. Tình hình trên đòi hỏi phải phân cấp quyền quyết định chế độ, tiêu chuẩn định mức theo hướng: loại chế độ tiêu chuẩn, định mức nào nhất thiết phải thi hành thống nhất cả nước nhằm bảo đảm sự công bằng thì trung ương ban hành; loại nào có thể cho địa phương vận dụng theo điều kiện cụ thể của địa phương mình thì ban hành khung; loại nào chỉ thực hiện do đặc điểm riêng có ở địa phương thì giao cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (thành phố) ban hành.
-Nếu trước đây thường xuyên có sự thay đổi các nhiệm vụ chi (như chi trợ cấp khó khăn thường xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ương; chi cho bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định cư và xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc và quản lý ruộng đất…có năm được xác định là nhiệm vụ của trung ương, có năm lại là của địa phương) thì hiện nay ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương đã được phân định nhiệm vụ chi cụ thể.
-Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; Từ chỗ tập trung các nguồn thu chủ yếu vào NSTƯ nên các nhiệm vụ chi của nó cũng khá nặng nề, chủ yếu là chi đầu tư phát triển (xây dựng cơ bản, hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp nhà nước, các chương trỡnh quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thường xuyên (quốc phũng, an ninh, lương hưu, bảo đảm xó hội…).
- Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội; quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
- Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện phân cấp quản lý , chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.
- Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.
- Ngoài việc uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi đó nờu trờn, không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.
Việc áp dụng luật NSNN về phân cấp ngân sách nhà nước nói chung cũng như về phân định nguồn thu và nhiệm cụ chi ngân sách nói riêng trên thực tế đã cho thấy nhiều mặt tích cực:
- Nhiều địa phương đã ý thức được trách nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng và phát triển kinh tế ở địa phương thì mới có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vụ chi. Đồng thời, nhận thức được, khi đời sống của đại đa số nhân dân ở địa phương khá lên thì NSĐP mới đảm bảo được hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội… Do đó, các khoản thu của NSĐP nhìn chung được tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt sự phân tán nguồn thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng được mở rộng. Từ đó đảm bảo cho việc chi đúng, chi đủ, đáp ứng kịp thời cho những nhiệm vụ chi cần thiết.
- Điểm đáng chú ý nhất là luật ngân sách nhà nước năm 2002 đó đưa ra một quy trình chi ngân sách mới: phương pháp cấp phát theo dự toán (thay cho phương thức cũ là: cấp phát theo hạn mức - Hạn mức được các cơ quan tài chính duyệt theo từng quý, từng tháng). Theo phương thức mới các đơn vị sử dụng ngân sách chủ động, căn cứ vào chế độ chi ngân sách, khối lượng, kết quả nhiệm vụ để thực hiện rút kinh phí tại kho Bạc nhà nước theo dự toán ngân sách đó được cấp có thẩm quyền quyết định. Trong trường hợp dự toán chưa được phân giao (các tháng đầu năm) sẽ thực hiện tạm ứng kinh phí. Trong những năm qua chính phủ đó có nhiều đoàn kiểm tra (chỉ đạo, hướng dẫn). Kho bạc nhà nước đó có nhiều hội thảo, hội nghị chuyên sâu. Tại các Hội nghị và thực tế ở các địa phương, các đơn vị, cơ quan quy trình, phương thức cấp phát mới đó được sự ủng hộ. Bởi lẽ, phương thức này đó tăng cường
trách nhiệm, tính chủ động của thủ trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách. Các cơ quan tài chính, chủ quản, giảm thiểu nhiều thủ tục hành chính không cần thiết như lập hạn mức, thông báo, phõn phối hạn mức… giành nhiều thời gian cho việc xây dựng phân cấp quản lý , hướng dẫn thi hành và kiểm tra… Do đó tăng cường tính chủ động của đơn vị, tăng cường kỷ cương phân cấp quản lý ngân sách.
Trước kia số liệu ngân sách nhà nước là bí mật quốc gia, số liệu về chi tiêu quốc phòng và an ninh càng là vậy. Nay đã công bố, đấy là một sự đổi mới có ý nghĩa. Tuy số liệu do Bộ Tài chính mới công bố về quyết toán ngân sách 2008 còn chưa đầy đủ và chưa chi tiết, song có thể thấy vài điểm nổi bật:
-Tổng chi ngân sách nhà nước năm 2008 là 659.488 tỉ đồng (ngân sách trung ương 358.921 và ngân sách địa phương 300.576 tỉ). Trong khi đó dự toán chi đã được Quốc hội thông qua cho ngân sách trung ương là 303.467 tỉ (tức là chi ngân sách trung ương đã vượt dự toán 58.345 tỉ, chiếm hơn 19% dự toán). Đã có khoản mục riêng về chi tiêu quốc phòng (30.017 tỉ đồng) và an ninh (14.312 tỉ đồng).
-Có một khoản đáng chú ý là 125.617 tỉ đồng (bằng 29,18% của chi theo dự toán Quốc hội) được gọi là “Kinh phí đã xuất quỹ ngân sách năm 2008 chưa quyết toán, chuyển sang năm 2009 quyết toán và số chuyển nguồn năm 2008 sang năm 2009 để chi theo chế độ quy định”. Gần 30% dự toán chi ngân sách đã được xuất quỹ, nhưng việc thực hiện đã không hoàn tất (nên Kho bạc Nhà nước chưa thanh toán và vì vậy không thể quyết toán và phải chuyển sang năm sau). Việc như vậy luôn có thể diễn ra, song cái bất bình thường ở đây là con số quá lớn và nó chứng tỏ kế hoạch chi ngân sách không sát với thực tế (hay trình độ làm dự toán có vấn đề).
-Có một khoản mang tên “Chi từ các khoản thu quản lý qua Ngân sách nhà nước” là quá lớn, lên đến 55.755 tỉ đồng, cũng là một khoản rất không bình thường. Có lẽ phải chấm dứt tập quán “ghi thu - ghi chi”: để cho các tổ chức sự nghiệp tự quản và chỉ hạch toán vào chi ngân sách các khoản mà ngân sách thực phải chi cho chúng theo như thông lệ quốc tế.
Làm như vậy sẽ rõ ràng hơn, và quan trọng là các đơn vị đó tự chủ hơn, nhà nước biết rõ nghĩa vụ chi của mình và rất minh bạch.
-Từ số liệu do Bộ Tài chính công bố ta thấy tổng chi cho giáo dục đào tạo, dạy nghề năm 2008 là 53 ngàn 560 tỉ đồng, chiếm 8,12% tổng chi ngân sách nhà nước, trong đó chi ngân sách địa phương chiếm phần lớn.
-Các khoản góp vốn cho các doanh nghiệp nhà nước, bù lỗ cho các doanh nghiệp xăng dầu, cho các doanh nghiệp nhà nước vay lại (lên đến 35 ngàn 408 tỉ đồng) cũng là các khoản rất không bình thường, khi so với tổng chi cho khoa học công nghệ chỉ là 3.191 tỉ đồng, chưa bằng 10% khoản chi đó. Không có gì ngạc nhiên là Việt Nam khó có thể có sức cạnh tranh và khó có khả năng cải thiện về công nghệ.
Có thể nói cơ chế chi ngân sách nhà nước của Việt Nam tuy đã có tiến bộ rất nhiều so với thời kỳ kế hoạch hoá tập trung, nhưng còn rất nhiều khiếm khuyết. Nguyên nhân dẫn đến thực trạng bội chi nêu trên xuất phát từ những mặt tiêu cực trong phân cấp nhiệm vụ chi và kiểm soát chi ngân sách, cụ thể như sau:
- Kiểm soát chi không gắn với quyết toán ngân sách, kho bạc nhà nước không có trách nhiệm trong khâu quyết toán. Kho bạc nhà nước thường chỉ kiểm soát tính hợp lệ của các khoản chi, quyết toán ngân sách lại do cơ quan chủ quản, cơ quan tài chính thực hiện.
- Kho bạc thường phát hiện sai sót trong chi tiêu sau khi chi, nên việc "ngăn chặn" các trường hợp chi tiêu không hợp lý, sai chế độ chưa thực hiện được một cách triệt để. Vì vậy cần xem lại quy trình chi theo dự toán trực tiếp từ kho bạc Nhà nước và trách nhiệm kiểm soát chi của kho bạc.
- Luật quy định khi điều chỉnh dự toán trong nội bộ "1 mục" thì đơn vị thụ hưởng tự điều chỉnh với kho bạc Nhà nước không qua cơ quan tài chính. Quy định này gây khó khăn cho kiểm soát chi ở địa phương.
- Dự toán đầu năm dự tính kinh phí theo từng nhóm sử dụng, trong trường hợp dự toán chưa chính xác (khó mà chính xác) thì cuối năm sẽ có nhóm thừa kinh phí, nhóm thiếu
kinh phí. Quy định hiện hành không cho phép san sẻ. Quy định này gây nên nhiều công việc sự vụ rất mất thời gian mà không có ý nghĩa đối với kiểm soát chi.
- Chế độ tiêu chuẩn, định mức chi còn chưa đầy đủ; một số khác lại chưa phù hợp với tình hình thực tế gây khó khăn cho công tác kiểm soát chi.
Thí dụ: định mức phân bổ chi đầu tư phát triển, kinh phí đào tạo, nghiên cứu khoa học, sự nghiệp kinh tế chưa có, hoặc quá thấp; định mức phân bổ cho lĩnh vực dạy nghề chưa có, vẫn gộp chung trong chi giáo dục đào tạo; định mức chi sự nghiệp giáo dục, y tế quá thấp so với thực tế chi ở địa phương, nhất là các địa phương vùng sâu, vùng xa.
-Đối với nhiệm vụ chi có tính chất không thường xuyên hoặc các khoản chi đột xuất phát sinh thì chưa có cơ sở để xác định nhu cầu chi loại này. Đồng thời, việc ổn định nhu cầu chi này từ 3 đến 5 năm liệu có vững chắc hay không? Nếu không vững chắc thì khó có thể ổn định được số bổ sung từ ngân sách cấp trên. Nhu cầu chi cũng như số bổ sung từ ngân sách cấp trên được xác định cho năm đầu tiên của thời kỳ ổn định nên việc bảo vệ được kế hoạch trong giai đoạn này là hết sức quan trọng đối với địa phương. Nếu nhiệm vụ chi bảo vệ ở mức cao, dự kiến nhiệm vụ thu cố định ở mức khiêm tốn thì tỷ lệ phân chia các khoản thu giành cho địa phương hoặc số được cấp bổ sung sẽ lớn. Trên thực tế, những căn cứ tính toán số bổ sung phần lớn mang nặng tính chất ước lệ, chủ yếu là định tính, phụ thuộc nhiều vào ý muốn chủ quan của người lập, cơ quan duyệt, thiếu các chuẩn mực định lượng (địa phương được bổ sung phải có dân số là bao nhiêu, mức thu nhập bình quân đầu người, trình độ học vấn, sức khoẻ, vị trí địa lý, mức độ cung cấp các dịch vụ, số thuế tính trên đầu người…). Do vậy, việc ổn định số bổ sung từ 3 đến 5 năm có thể đem lại tác động không mong muốn vì địa phương nào thương lượng tốt ngay từ khâu đầu, có lợi thì yên tâm hưởng lợi trong 3 đến 5 năm; ngược lại, địa phương nào thương lượng yếu thì đành chịu thiệt thòi cũng trong từng ấy năm để chờ đến thời kỳ ổn định sau.
Có thể thấy, việc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước hiện nay đã được nhà nước chú trọng hơn rất nhiều so với trước đây, được cụ thể hóa trong luật NSNN 2002 và áp dụng vào thực tế cùng với sự giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, bên
cạnh những mặt tích cực nó đem lại cho đời sống xã hội, cho công cuộc quản lý của nhà nước, thực tế vẫn còn rất nhiều điểm bất cập cần phải thay đổi và hoàn thiện hơn.
III. ĐÁNH GIÁ:
1. Nguyên nhân hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:
Đối với phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói chung:
• Về mặt khách quan: do tổ chức hệ thống hành chính ở nước ta chưa phù hợp, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền chưa sát với thực tế quản lý trên địa bàn lãnh thổ nên phần nào gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý NSNN; hơn nữa cũng chưa tiến hành việc phân loại các đơn vị hành chính theo những tiêu thức như quy mô, diện tích, dân số, chỉ số phát triển…để làm cơ sở cho phân cấp NSNN công bằng hợp lý hơn cũng như bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Việc cơ cấu lại bộ máy hành chính nột cách khoa học, phù hợp với đòi hỏi để khắc phục những bất cập trong chế độ phân cấp quản lý NSNN là quan trọng.
• Về mặt chủ quan có thể có nhiều nguyên nhân như do nguồn thu phân định giữa các cấp ngân sách còn chưa thích hợp nên chưa khuyên khích, tạo động lực để địa phương tăng thêm nguồn thu cho ngân sách cấp mình và quan tâm đến nguồn thu chung; do nhận thức chưa đủ về luật NSNN nên nhiều nơi vẫn làm theo truyền thống và cách suy nghĩ của riêng mình; do việc hướng dẫn thực hiện còn chậm trễ, một số khiếm khuyết trong các văn bản pháp quy.
Đối với phân cấp quản lý ngân sách nhà nước địa phương:
Xem xét toàn diện và hệ thống quá trình thực thi luật ngân sách năm 1996. Và luật